唐志军：中国需要“18亿亩耕地红线”吗(图)
来源：财经网
　　近日召开的中央农村工作会议指出，“要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略；中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”。会议还强调，耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有
相关公司股票走势
耕地面积必须保持基本稳定。　　然而，问题是，“18亿亩红线”能确保中国粮食安全吗？反过来说，中国为了粮食安全需要坚守“18亿亩红线”吗？　　要阐明这个主题，需要从四个方面破题。　　问题一：中国需要多少粮食？或者说，中国需要多少耕地？　　笔者以中国营养学会提出中国人（成年人）的营养金字塔为基础进行分析：
　　根据该学会提供的数据，我们可以知道，每个中国成年人每年需消费9公斤油脂，70公斤左右肉蛋鱼禽，36公斤奶，18公斤豆制品，180公斤主粮，180公斤蔬菜，70公斤水果。鉴于继续增长的人口数，以及在流通和消费过程中不可避免的损耗和浪费，以及安全余量需要，则需要在满足本身需求同时再增加20%到30%的余量需求。因此，我们在前面的数据基础上，每个成年人增加20-30%的需求量。据此，可计算得，为了满足当前中国13.5亿左右的人口的营养所需和安全需求，每年中国需要1600万吨油脂，1亿2300万吨肉蛋鱼禽，6310万吨奶，3165万吨豆制品，3亿1590万吨口粮，3亿1590万吨蔬菜，1亿2300万吨水果。　　由于我们不清楚油、肉、奶和豆制品与主粮之间的替代系数（即几斤主粮可以产出一斤油、肉、奶和豆制品），为此，我们以它们之间的价格来测度其替代系数。应该说，在市场经济条件下，以价格比作为其替代系数，是非常科学的，因为按照经济学原理，边际产出之比等于价格之比时，生产者可以实现利润最大化。当前，猪肉的批发价格约16000元/吨（牛肉、羊肉的价格是猪肉的大约3.5倍，但对牛羊肉的需求远不如猪肉；而蛋和鱼的价格低于猪肉，故我们可以认为肉蛋鱼禽的加权平均价约为15000元/吨），豆油的价格约为7200元/吨，牛奶约为7000元/吨，大豆约为4400元/吨，小麦约为2500元/吨，大米约为3200元/吨，玉米约为2400/吨，蔬菜约为1500元/吨，水果约为3000元/吨。依此，我们可以计算出肉蛋鱼禽、豆油、牛奶、豆制品、蔬菜、水果与主粮的替代系数大约为6、2.9、2.8、1.8、0.6、1.2。折合之后，中国一年需要的肉蛋鱼禽、豆油、牛奶、豆制品相当于10.18亿吨主粮或16.96亿吨蔬菜。　　不过，肉蛋鱼禽、豆油、牛奶、豆制品、蔬菜、水果等并不一定都需要耕地来生产，海洋、山林、水库、河流、沼泽等也有产出。据估算，这些土地的产出至少可以占到总产出的30%。因此，需要耕地来生产的肉蛋鱼禽、豆油、牛奶、豆制品相当于7.126亿吨主粮或11.872亿吨蔬菜。而一般来说，生产肉蛋鱼禽、豆油、牛奶、豆制品所需的主粮和蔬菜比例是1：1，则全国一年所需要的、来自耕地的主粮为（3.563+3.159）=6.722亿吨，需要的蔬菜为（5.936+3.159）=9.095亿吨。　　就耕地而言，南方的水稻是双季的，而中原和北方是一季，玉米和小麦可以轮种，蔬菜则一年四季都可以种。我估算，折合到单季，全国水稻的平均亩产量为0.5吨/年，而玉米和小麦的亩产量分别为0.6吨/年和0.4吨/年，蔬菜的平均亩产量为2.5吨/年，水果的平均亩产量为1.5吨/年。我们假设全国18亿亩耕地中，有25%用来种水稻，30%用来种玉米，20%用来种小麦，20%用来种蔬菜，5%用来种水果，则一年的粮食产出为2.25亿吨水稻、3.24亿吨玉米、1.44亿吨小麦，9亿吨蔬菜，1.35亿吨水果。加总的主粮为（2.25+3.24+1.44）=6.93亿吨，超过需求的6.722亿吨！　　然而，据统计，2012年全国主粮的产量仅为5.78亿吨，而进口了近7000万吨粮食。造成产量低于需求量的主要原因是抛荒（包括积极性抛荒）、不轮种和耕地它用（如种树、花圃等）。最保守的估计，全国的耕地中，至少有15%是被抛荒、不轮种和它用了的，如果加上这部分产量，则基本无需进口就可以满足全国需求。　　而本文的有关耕地的单位亩产估计是比较保守的，如果考虑技术进步、所有的耕地都被利用以及更科学和更充分的轮种，则18亿亩耕地的产出将远远高于8亿吨主粮。也就是说，中国无需18亿亩耕地就能满足粮食需要！　　从另外的一个角度也可以论证本文的推断。据报道，中国人每年在餐桌上浪费的粮食价值高达2000亿元，被倒掉的食物相当于2亿多人一年的口粮。也就是说，如果能充分利用粮食，中国人其实一年只要（5.78+0.7）x（13.5-2）/13.5=5.52亿吨粮食就够了。而生产5.52亿吨粮食，何须18亿亩耕地呢？　　由此，我们可以断言，造成中国现在需要进口7000万吨粮食的最主要原因不是耕地不够，而是大量抛荒的存在、耕地它用和粮食的严重浪费。　　问题二：不设“18亿亩红线”会减少耕地吗？　　现在有一个普遍错误的认识，认为一旦放开18亿亩红线，就会导致城镇化对耕地的大量挤占，从而危及中国的粮食安全。然而，事实真的是如此吗？　　据统计，现在的全国城镇建设用地是4万平方公里，农村建设用地是16万平方公里。以常住人口计算，中国的城镇化率已超过50%，达到了52.6%。从这个角度来看，一个城市人所占有的建设用地是一个农村人的1/4。也就是说，如果我们把一个农村人转移到城市，那不仅不会浪费用地，反而会促进土地的集约和节约利用。假设到2035年，中国的城镇化率能达到75%以上，即农村再转移一半的人口出来，并且按照当前的城市和农村的土地利用率，则农村建设用地可以减少8万平面公里，约合1.2亿亩土地，城市则因此会增加约2万平方公里建设用地，约合0.3亿亩土地。一增一减之后，可以净增加0.9亿亩土地！　　而且，随着农村人口的减少，国家可以投入更多的资金用于农村土地平整，这样，将促进农村建设用地的节约集约利用程度大大提高，从而进一步减少农村建设用地，增加耕地。　　更重要的是，如果放开18亿亩红线，将增加城市建设用地供给，城市的地价将会下降。地价的下降，则会降低房价。房价的降低则会加速农民的城镇化。城镇化的加速则会改善中国的经济结构和用地效率。这样一个良性循环在“18亿亩红线”下是无法实现的。　　问题三：中国粮食安全的实质是什么？　　从前面的论述中，我们获知，一是只要充分和科学地利用土地，中国无需18亿亩耕地就能生产出远超过需求的主粮，不会存在总量上的短缺；二是只要做好土地的平整和规划利用，则城镇化进程不仅不会减少耕地，而且会因为城乡建设用地的集约节约利用而“创造”出大量新的耕地，这些耕地的“创造”又会生产出更多的粮食，进一步破解总量上的短缺问题　　。所以，中国粮食安全问题不是总量问题。　　真正的问题来自结构和质量。结构上：一是地区粮食供需不平衡。目前，中国主要有13个粮食主产省提供粮食，历史上中国“北粮南供”的局面已经发生了改变，由于北方地区面临着缺水问题，现在是“南粮北供”。地区粮食供需不平衡，会引起经济利益上的不平衡。二是主粮结构不平衡。小麦和玉米基本上供大于求，而稻米和大豆则需要大量进口。三是高端优质供不应求。包括高端的肉类、瓜果、蔬菜、主粮等的需要远高于供应。质量上，则存在更多的问题：重金属超标、农药残留超标、添加剂过多、“毒”产品泛滥&&　　因此，国家应该更关心中国粮食的结构和质量安全问题，而不是总量上的安全；更不是在没有科学研究之前，就轻易设置“18亿亩红线”。　　问题四：为什么许多农民不愿意种粮？　　粮食安全问题与农民种粮意愿息息相关。如果农民不愿意种粮，则无论你保持18亿亩还是20亿亩，都会存在粮食不足的问题。因此，破解中国粮食安全的关键在于提高农民种粮意愿。　　农民种粮意愿又取决于什么呢？取决于农民种粮是否有钱赚！　　这个有钱赚不是说，种一亩地的收入大于其投入，农民就赚钱了；而是由农民外出务工的收入与在家耕地的收入相比较而决定的。如果农民外出务工的总收入大于在家耕地的总收入，则他们就会选择在外务工。就当前的多数农民而言（尤其在南方农村），由于土地耕种面积小，农业的产出远远抵不上外出务工的收入，因此，许多农民就选择抛荒或者只种一季。即便有些农民选择留守农村种田，但基本上也是女性或50岁以上的男性农民，由于其体力和知识限制，这种农业主力劳动力也限制了农业产出的提高。　　从现实来看，影响种地与外出务工收入比的原因有四：一是城市务工的收入增长情况，二是土地耕种面积，三是粮食价格，四是种粮的农药化肥等投入成本。由于受计划生育政策等的限制，现有农村可转移的劳动力越来越少，这几年，农民工的工资上涨很快，这就使其种粮的机会成本大大增加，因此抑制其种粮的意愿。由于农村产权的不明晰和土地不能自由流转，导致农村很难形成规模经营，也很难推进农地平整。规模经营的缺失，又会使农村滞留大量的劳动力和降低农业的收入。由于价格管制，我国的粮食价格相对全球来说，是比较便宜的，这也会抑制农民种粮的积极性。而农药化肥和农业人工成本的上升，也使得很多农民不愿意种田。　　总的来说，中国并不存在总量上的粮食安全问题，无需设置“18亿亩红线”来确保粮食安全。真正重要的是通过加快土地制度和户籍制度改革，使土地得以规模经营，也使农民加快转入城市，成为真正的市民，在城市安居乐业；同时，加快农业产业结构调整、加快农业基础设施建设、土地平整和加大对“假毒劣”食物的打击。只有这样，中国才不会爆发粮食安全危机。　　唐志军为经济学博士，湖南科技大学经济学教师点击进入参与讨论
(责任编辑：UF043)
原标题：唐志军：中国需要“18亿亩耕地红线”吗(图)
&&&&&&</div
主演：黄晓明/陈乔恩/乔任梁/谢君豪/吕佳容/戚迹
主演：陈晓/陈妍希/张馨予/杨明娜/毛晓彤/孙耀琦
主演：陈键锋/李依晓/张迪/郑亦桐/张明明/何彦霓
主演：尚格?云顿/乔?弗拉尼甘/Bianca Bree
主演：艾斯?库珀/ 查宁?塔图姆/ 乔纳?希尔
baby14岁写真曝光
李冰冰向成龙撒娇争宠
李湘遭闺蜜曝光旧爱
美女模特教老板走秀
曝搬砖男神奇葩择偶观
柳岩被迫成赚钱工具
大屁小P虐心恋
匆匆那年大结局
乔杉遭粉丝骚扰
男闺蜜的尴尬初夜
客服热线：86-10-
客服邮箱：18亿亩耕地红线不可逾越
日08:48&&&来源：
E-mail推荐：
　　政府工作报告强调，农村土地制度关乎农村根本稳定，也关乎中国长远发展，其核心是要保障农民的财产权益，底线是严守18亿亩耕地红线。在当前各地积极推动城镇化的过程中，必须高度珍惜有限的耕地资源，防止造成耕地浪费。
　　今年政府工作报告指出，目前全国耕地面积保持在18.2亿亩以上。虽然从数字上看，离红线尚有2000多万亩的空间，但回顾过去十多年的变化，就会发现要保持这一胜利成果并非易事。
　　数据显示：1996年全国耕地总量为19.49亿亩，到2005年只有18.31亿亩。在10年时间内减少了1.18亿亩，假如这一趋势不能有效遏制，两年内这条耕地红线就有失守的可能。
　　2006年，十届全国人大四次会议通过《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，强调18亿亩耕地是未来5年一个具有法律效力的约束性指标，是一道不可逾越的红线。
　　2007年的全国两会上，温家宝总理强调，在土地问题上，绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。此后，几乎每年的两会都会强调这一红线数据。今年的政府工作报告再次重申，要严守18亿亩耕地红线，并将其上升到关乎国家长远发展的高度。
　　如何守住18亿亩耕地红线？许多代表委员提出,一方面要少做“减法”，通过加大执法力度,杜绝各种乱占耕地的行为；另一方面，要多做“加法”，通过平整复垦,挖掘补充耕地的潜力。
　　首先是严格执法，杜绝滥占和浪费耕地。以下3个数据表明，我们目前的耕地浪费现象较为严重：根据相关部门的调查，城镇居民人均占地的世界平均水平是80平方米，我国则达到130平方米；国土资源部部长徐绍史日前介绍，目前我国房地产建设用地量分别是：在建用地510万亩，待建210万亩；中国社会科学院经济研究所的测算则表明，我国每亿元固定资产投资需要占用耕地44亩。以上这3组数据表明，我国城镇建筑对土地的耗费量过大，而强烈的固定资产投资冲动也始终成为突破红线的压力来源。在当前各地正积极推动城镇化的过程中，必须高度珍惜有限的耕地资源，防止城镇化变成房地产化，造成耕地大量浪费。
　　其次要加大整理力度，实行“占补平衡”。我国土地管理的相关法规要求，非农建设占用耕地必须“占一补一”。但实践中，有的地方采取“偷梁换柱”做法，比如在城镇边占用良田，再在石头山上垦荒充数，这种弄虚作假的行为，必须重视。可行的办法是退宅还田、平整耕地、治理矿坑。
　　这些年，农村外出务工潮兴起后，由于房屋建新不拆旧，“空心村”众多。通过退宅还田，有望大幅增加耕地面积。农村田块细碎，田坎过多，通过平整归并也可增加不少耕地。此外，我国各地有大量废弃矿坑、采矿塌陷区，加以治理也能增加许多良田。
　　对补充耕地的潜力，有调查数据显示：田块归并可增地约4700万亩，退宅还田约4300万亩，矿区复垦约2300万亩。国土资源部提供的数据表明，自2008年以来，中央支持开展的10个土地整治重大工程，整治规模达6000多万亩，补充耕地面积1000多万亩。最近几年，耕地锐减势头得到一定遏制，土地整理补充功不可没。
（责任编辑：赵晶、朱书缘)
热点导航[新闻热词]
&&&推荐新闻
&&&&& & &&& && && &
48小时排行榜
48小时评论榜
1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.
&&?频道精选
? ? ? ? ? ?
基础|||会议|||文献|||事件|||专题|||图集|||视频|||守住全国耕地 不少于１８亿亩这条红线
今年要把节能降耗、保护环境和节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手。
节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于１８亿亩这条红线。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
――摘自温家宝总理２００７年《政府工作报告》
守住全国耕地
不少于１８亿亩这条红线
守红线，要动真格的
近几年来，我国耕地每年要减少几百万、甚至上千万亩。根据去年的土地变更调查，到２００６年１０月３１日，中国的耕地面积为１８．２７亿亩，而在１０年前的１９９６年，中国的耕地数量还维持在１９．５１亿亩，１０年间中国的耕地少了１．２４亿亩，人均耕地面积也由１．５９亿亩降到１．３９亿亩。面对现实，人们有理由担心，按照这样的减少速度，中国的耕地还能不能养活中国人？
对此，中国政府是这样回答的：１８亿亩耕地是条红线，耕地数量再也不能低于１８亿亩。
历史上，我们曾不止一次地提出必守的耕地总量红线，又不止一次地失守。这一次提出１８亿亩耕地红线，会不会再次失守呢？
２００６年春天，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，１８亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。
有人以为，这不过是一个号召性的口号。但是，让许多人没想到的是，２００６年９月６日，在国务院召开的第１４９次常务会上，国土资源部上报的《全国土地利用总体规划纲要》没有获得通过。会议作出了暂缓批准《纲要》的决定，国务院领导要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。并且强调，１８亿亩耕地的红线坚决不能突破，不仅要管到２０１０年，而且要管到２０２０年甚至更长时间。
从保障粮食安全和社会稳定的要求出发，必须确立粮食基本自给的方针
根据２００６年公布的中国国土资源公报，全国现有耕地１８．３１亿亩，离１８亿亩的红线仅有３１００万亩的空间。而去年的土地变更调查表明，过去的一年我们又减少了４６０．２万亩，中国的耕地面积已降至１８．２７亿亩。那么，为什么中央要把耕地保有量红线定在１８亿亩而不是更低？
根据就在国人的饭桌上。
中国每年要消耗多少粮食？一个粗略的估计是：目前１３亿人口吃饭、加上工业用粮等，每年粮食消耗量应该在４．５亿吨左右。２００２年全国粮食总产量是４．５７亿吨，到２００３年降到４．３亿吨，仅为２０世纪９０年代初的水平。随后的３年，２００４年、２００５年和２００６年连续实现恢复性增长，到２００６年为４．９亿吨。
我国每年还要增加上千万人口。根据国家统计局提出的我国粮食消费标准和农业部等有关部门的研究，２０１０年我国达到小康水平时，人均粮食需求量应为４２０公斤，全国粮食需求总量为５．８８亿吨；２０３０年人均粮食需求量应为４４０公斤，全国粮食需求总量为７．０４亿吨。
这么多粮食，到时候能生产得出来吗？农业部的专家介绍说，粮食生产总量取决于耕地数量、播面单产?穴粮食总产量与粮食播种总面积之比?雪、复种指数和天气。
据农业部的一位负责人透露：“八五”期间我国粮食单产增长每年只有８．２斤，“九五”期间每年为０．６斤，“十五”期间每年为１０．１斤，单产平均每年增长不到１．８％。
我国耕地的复种指数逐年提高，由１９５２年的１３１％提高到２０００年的１５８％，继续提高的空间有限。粮经比虽然会进一步降低，估计到２０１０年和２０３０年的粮经比将分别降到７０％和６２％，但仍高于４６％的当前世界平均水平。
按以上算法，到２０１０年和２０３０年，如果我国粮食完全自给，需要耕地数量分别为１９．２亿亩和１９．４７亿亩；如果实现粮食９５％的自给目标?穴这个目标是１９９６年《中国的粮食问题》白皮书中确定的目标?雪，则需要耕地分别为１８．２４亿亩和１８．５亿亩。
如此看来，１８亿亩耕地，是一个并不宽裕的数字。假如粮食生产技术没有大的突破，即使保住１８亿亩耕地，到２０１０年、２０３０年，我们都要增加粮食进口。而根据国土资源部与国家相关部门的测算，耕地保有量每减少２０００万亩，粮食自给率将下降１个百分点。
对于我们这样一个人口占世界总数１／５的大国，从保障粮食安全和社会稳定的要求出发，必须确立粮食基本自给的方针。我国政府早在１９９６年就向世界宣布，粮食自给率要达到９５％。
守住１８亿亩耕地红线，关键是要把“占一补一”落实到位
民以食为天，保护耕地是一件天大的事。而历史经验告诉我们，保住耕地又是一件天大的难事。虽然我们过去曾一次次设定过耕地总量红线，却又一次次地失守红线。习惯性的“失守”，削弱了人们坚守耕地红线的信心。
以１９９６年为基期的第二轮全国土地利用总体规划曾确定，２０００年的耕地保有量为１９．４亿亩，２０１０年的耕地保有量要控制在１９．２亿亩。结果，刚到２０００年，全国耕地保有量就减少到１９．２３６５亿亩，比当时设置的红线少了０．１６３５亿亩。
不得已，国家在“十五”开局之年又把２０１０年要保１９．２亿亩耕地的目标“提前”到２００５年。结果呢？到２００５年，全国耕地只剩下１８．３１亿亩。
一次次设置，又一次次突破，设置红线还有什么意义呢？在一些人看来，保住１８亿亩耕地这个红线几乎是一个不可能完成的任务。
能不能实现，也要算算账，不能空喊口号。国土资源部规划司一位负责人说：“这是可以实现的，关键是转变观念，在１８亿亩必保的基点上把握好新的平衡。”
新的平衡观包括退耕还林总量和节奏的调整。据１９９６年土地利用现状调查，全国共有２５度以上坡耕地９１００万亩。国土资源部２０００年组织的“西部地区耕地后备资源与坡耕地调查”表明，西部地区还有２８５０万亩１５～２５度的坡耕地，也需要根据条件和可能退耕。另外，全国还有４５００万亩左右严重沙化和影响行洪的耕地需要退耕。加起来，全国总计需要退耕约１．６亿亩。经国务院批准的《全国生态环境建设规划》提出，到２０１０年前退耕７５００万亩，２０５０年前全部完成退耕任务。
事实上，“十五”期间因退耕还林减少的耕地达８０６５万亩，占全国“十五”期间耕地减少量（９２４０万亩）的大部分。国家林业局曾经表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是３５００万亩。如果按照这个目标，仅是生态退耕一项，就突破了１８亿亩的耕地红线。国家林业部门今后会更多地考虑如何完善退耕还林的政策、保证退耕农户不再伐林种地，而不是继续扩大退耕还林的面积。
“只要在这个问题上形成共识，保住１８亿亩耕地的任务就完成了一多半。”国土资源部规划司的一位负责人这样认为。他还提出，完成这个任务的另一个着力点是非农建设用地“占一补一”的落实。根据我国土地管理的法律法规，非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡。２００５年，全国土地整理复垦开发补充耕地４６０万亩，比建设占用和灾毁耕地多出了６１．６万亩。整个“十五”期间，全国补充耕地为２１４０万亩，也超过了建设占用耕地和灾毁耕地的综合。
“占一补一”，关键在于两点：一是后备资源，二是资金。从目前的情况看，这两点是有保证的。国土资源部颁布实施的《全国土地开发整理规划》确定，全国土地开发整理补充耕地的潜力为２．０１亿亩，其中土地整理潜力约９０００万亩；土地复垦潜力约２３００万亩，其中集中连片土地复垦潜力约６１０万亩；土地开发潜力约８８００万亩。而在资金方面，“取之于土，用之于土”的农业土地开发资金近年不断增加，今年增加的幅度更大。
这一切，无疑给“占一补一”提供了可靠的保证。
保护耕地资源，保障经济发展，出路只有节约集约用地
守住１８亿亩耕地红线，不仅为了保证中国人的吃饭问题，也为了保障经济的又好又快发展。
自２００３年以来，有关我国经济过热的警告就不绝于耳。以“开发区热”、“房地产热”和部分行业产能过剩突出为典型的新一轮经济过热和失衡现象，造成了耕地的大量流失；而耕地控制不严，又给经济过热、盲目投资等提供了土地。
守住１８亿亩耕地红线，意味着严格控制耕地转为建设用地，制止建设用地的过度扩张，约束盲目建设、滥上项目、固定资产投资过热、经济增长方式粗放等行为，保证经济的健康发展。
问题是，还是有许多人投资扩张、用地扩张的冲动不减。因此，当国务院决定暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要》，要求编制出“一个危机性规划，历史性规划，对子孙后代负责的规划”时，许多地方却在要求加快修编步伐，从规划上做大用地的盘子。
西部某省会城市反映，根据上一轮土地利用总体规划，该市建设用地指标只有１３．５万亩，而截至２００５年年底该市非农业建设占用土地已达到２０．７万亩。该市实际耕地保有量和基本农田保护面积都已经低于规划确定的目标，因此建议尽快评审通过该市新一轮土地利用总体规划大纲。
东北某省反映，现行土地利用总体规划已不能适应发展需要，突出表现在：一是单独选址建设“挤占”城镇用地规划指标，部分城市已没有规划指标可用。近几年来，由于一大批未列入土地利用总体规划的、振兴东北老工业基地项目的启动，占用了大量城镇用地指标，导致部分城市“无地可用”。二是“十一五”期间，还将有一大批重点项目投入建设，仅今明两年就需建设３１项国家重点基础设施项目和１００余项省以下单独选址重点项目。
西北某省反映，“十一五”期间，交通、能源、生态环境、基础设施等建设都将加快发展。根据规划，“十一五”时期全省固定资产投资将达到２５００亿元，是“十五”期间的１．７６倍。由于现行土地利用总体规划并未列入拟新上的重点项目，建议抓紧修编规划，以适应新的形势和需求。
专家认为，在这种种建议的背后，是一些地方对用地的强烈冲动。如果批准了新的土地利用总体规划，则可能为一些地方继续粗放用地提供了方便。那么，既要保护耕地、控制土地供应总量，又要保障经济发展的合理用地需求，出路到底在哪里呢？&
“根本出路还在于加快形成节约集约用地的倒逼机制，促进土地利用方式和经济增长方式的转变”，李元副部长在全国国土资源厅局长会议上这样回答。他说，２００７年全国要在土地节约集约利用上取得新的进展。要严格监管和考核，在总结试点和典型经验的基础上，建立节约集约用地的评价体系和考核制度。
专项调查表明，到２００４年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地１０７．９３万亩，空闲土地８２．２４万亩，批而未供土地２０３．４４万亩，以上三类土地总量近４００万亩，相当于现有城镇建设用地总量的７．８％。
显然，坚守１８亿亩耕地红线，逼着人们走向科学发展、科学用地，逼着各地从存量土地中挖潜力。
&国土资源报社、国土资源部办公厅新闻宣传处提供资料
国土资源部信息中心制作
& 2007年6月分享本文到：
在微信上关注24楼影院
movie24luo
（向春/图）
总有一些事情，得不到与其重要性相匹配的关注度。譬如，日，国土资源部、国家统计局与国务院第二次全国土地调查领导小组办公室，联合发布了《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》。
全国土地调查太重要了，1949年以来这样的调查才搞过两次，第一次是年（一调），第二次是年（二调），均是旷日持久的全国性普查。说调查结果与每一个人的生活与权益息息相关，绝非夸张。
一 &二调数据姗姗来迟
凭空多出来的2亿多亩耕地，究竟是从什么地方冒出的？
根据第二次调查的进度安排：在日至2009年6月底，各地组织开展调查和数据库建设，完成全国调查工作；2009年下半年，各地对调查成果进行整理。也就是说，最晚到2009年年底，上面已经知道第二次调查的数据了。为什么整整四年后才出了一个简略的公报呢？理论上，详尽的《第二次全国土地调查数据》早应该汇编出版了。
答案可能在于二调的数据太惊人了，或者更善意的推测是，因为二调的数据太惊人，所以需要多方面多渠道核实验证数据的真实性可靠性。根据公报，2009年全国耕地面积为13538.5万公顷，合20.30775亿亩，比基于一调逐年变更到2009年的耕地数据足足多出了2.038亿亩！
问题来了：这凭空多出来的2亿多亩耕地，究竟是从什么地方冒出的？上面（迁延到）2013年底既然公布了二调数据，是（最终）确信该数据相对于基于一调逐年变更的数据更加真实可靠吧？由此，更有趣的假设性问题是：如果在2006年时发现额外多出了两亿亩耕地，当年是否还会出台&18亿亩耕地红线&政策？抑或耕地红线会加码到20亿亩？在掌握了更可靠的数据后，有必要回看与检视耕地红线背后的逻辑。
二 调查技术进步带来2亿亩耕地增加？&
在没有现实利益干扰的前提下，把二调数据与多出来的2亿亩耕地（或其相当比例）归结为调查标准与技术的提高是不对的。
一种可以直觉想到的解释是，二调相对于一调，在调查标准的统一性与技术的先进性上高出许多，但这能（部分）解释二调多出来的2亿亩耕地吗？
确实，日（二调启动之初）与日国土资源部分别发布《第二次全国土地调查技术规程》与《第二次全国土地调查基本农田调查技术规程》，统一了土地尤其是基本农田调查计量与数据汇总的标准，这无疑是可以提高调查统计的精度的。
从调查技术看数据精度。二调由国家统一购置航空、航天遥感资料，统一制作正射影像图作为调查的基础底图。调查时间两年半，汇总分析半年。一调采用的基础底图，是由各县到测绘部门收集，往往要跑几个单位才能收齐；主要是不同比例尺的普通航摄照片及部分正射影像图（一般是经济条件较好的县才采用）。调查统计的时间达13年之久。
全国土地调查是以县为单位进行的，然后县级数据逐级汇总而成。两个调查，一个调查标准没有那么清晰统一，调查技术比较落后，另一个调查标准与技术几乎完美，那么，若没有任何现实利益的干扰，两个调查出来的数据与&真实数据&相比，就分别有两个接近正态分布的误差函数。这两个分布的均值均为0，但标准差（度量误差幅度）不一样，前者大一些，后者小一些。
考虑到内地有2800多个县级行政单位，如果县级政府调查汇总也分乡镇、分村庄或分其他小的单位进行的，乡镇总共有4万多个，村庄就更多了。那一个县内总有一些乡镇（村庄或其他小的单位）的统计比实际偏低，另一些偏高，最终结果接近实际是大概率事件，那就可以得出结论县级的数据已经比较可靠了。同样的逻辑，即使只看这2800多个县级单位，一些县级单位的统计比实际偏低，另一些偏高，全国数据接近实际是大概率事件。
这是说，调查标准与技术只影响误差函数的标准差，在数据加总之后，无论标准差大小，全国数据接近实际均是大概率事件。当然无可否认，标准差越小，加总数据接近真实数据的概率越大。好比度量一个人的身高，用厘米为单位总比以英寸为单位要精确一些（误差函数的标准差更小）；但度量一群人的平均身高，你可能会发现，无论用厘米为单位，还是以英寸为单位，最终得出的平均值会非常接近。虽然用英寸为单位的平均值比以厘米为单位的平均值误差要稍大一些，但出现很大的误差（例如10%以上）是小概率事件。
总之，在没有现实利益干扰的前提下，把二调数据与多出来的2亿亩耕地（或其相当比例）归结为调查标准与技术的提高是不对的。这种调查标准与技术的差别相对于多出来的2亿亩耕地，几乎可忽略不计；即使加以考虑，顶多也只能解释极小一部分。
三 农业税费与一调
农民有少报田亩以减少税负的激励；村庄、乡镇与县均有瞒报截留农业税费款项的激励。
人们会对激励做出反应，这是基本人性。例如，在清代雍正施行&摊丁入亩&之前，历朝历代都是要征收人头税的，在激励之下，民众会少报以节省纳税支出，地方政府也会向上瞒报以截留税款。把清代中国人口数量暴增仅仅归结于南美高产作物的引进是不对的，必须考虑税制的变更。在改为只征收田赋（土地税）之后，耕地面积的少报与瞒报亦不可避免。
以历史经验为参考，不难发现，一调与二调的基本背景差别是，农业税及附着在农业税上面的种种&合法&的提留统筹与乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款。这体现了耕地供应的另类弹性了：统计学上的耕地总量是农业税费或补贴的一个函数。
1949年以来农业税一直是征收的，成文的税法依据是1958年《农业税条例》，最初是实物税，全国平均税率为&常年产量&的15.5%，各省税率在13%至19%之间。随着中国从计划经济向市场经济逐步转型，一是农业税于1985年改为货币税，二是随着化肥、农药与农业机械的投入，粮食产量不断上升，而且开垦的耕地面积亦不断增加，农业税实际税率应是远远低于名义税率的。那是否可以得出结论，农业税谈不上给农民带来多重负担？
农业税的正税有两项，对粮食&常年产量&征收的农业税和对烟叶水产等农业特产征收的农业税（又简称农业特产税），实际税率不算高。不过正税之外还有各种附加，有所谓&三提五统&，指三项村提留和五项乡统筹，前者指村从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用等；后者指乡镇向所属单位和农户收取的，用于乡村两级办学的农村教育事业费附加、计划生育、优抚、民兵训练与修建乡村道路等款项。这可没有具体的税率，虽然上面对征收上限有规定，但乡村干部完全可以利用其不受限制的权力与不对称的优势信息榨取农民。
盖越是工商业落后的地方，县乡基层财政就越依赖农业税费。在吃饭财政之下，&不亏农民，就亏了干部&。实际拥有农业税征稽权力并出面征稽的是乡镇干部，他们还要收取&乡统筹&当经费呢；村干部要配合乡镇干部的工作，他们吃饭还要靠&村提留&呢。如果这些名义上合法合规的税费还不够用，乡村干部还会巧立名目，即所谓乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款来了。当时有一句著名的民谣：&头税（农业税）轻，二税（提留统筹）重，三税（乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款）是个无底洞。&
当农民的收入主要依赖种田所得时，这三项负担相当于超高税率的个人所得税，亦相当于对田亩征收的超高综合税率的土地税，农民必然对此做出反应。把家庭承包的耕地抛荒、举家外出打工经商有之；土地承包合约重签之际，拒绝继续承包者有之；拒绝缴纳税费者有之；抗税甚至出现针对乡村干部的群体性事件有之&&在1990年代，上面出台了N个减轻农民负担的政策文件，惜乎效果不彰。
一调进行的年期间，正处于农业税费负担沉重、农民叫苦不迭与农村官民关系紧张的时代。调查以县为单位。农民有少报田亩以减少税负的激励；村庄、乡镇与县均有瞒报截留农业税费款项的激励。至于一调落后的调查标准与技术，正好赋予了操作腾挪的空间。根据一调：截至日，全国耕地面积为19.51亿亩，有理由相信这个数据是偏低的。
四 废除农业税与二调
二调时，不从田亩上抽取税费，农民就没有少报的激励了；县乡村也没有瞒报截留税费的激励了。
世纪之交是节点。日，湖南省宁乡县道林镇上万名农民聚集到镇政府召开&减负反贪大会&，与警方发生暴力冲突。日，江西省丰城县6个乡镇2万多名农民打砸了4个乡镇政府。这就是震惊全国的道林事件与丰城8&16事件，反映了农民尤其是内地农民对三项负担的承受力已经到了极点。
2000年3月，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，在安徽全省试点，内容包括取消乡统筹；取消劳动积累工和义务工（本质上劳役税）；将原农业税附加并入新的农业税，新的农业税税率最高不超过7%，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%，即正税与附加总税率不超过8.4%；农业税与农业特产税不重复征收等。
2002年3月，又增加16个省份搞全省农村税费改革；加上安徽及自费试点的江苏、浙江与上海，当年共有20个省份搞全省农村税费改革。可见，政府层级越高，减轻与废除农业税费的意愿越强；经济越发达的省份，减轻与废除农业税费的意愿越强。
2003年3月，在全国搞农村税费改革。2004年3月，总理温家宝在政府工作报告中说五年内废除农业税，这个目标在日就提前实现了。废除农业税是朱镕基与温家宝任总理时期的一项德政。
皮之不存，毛将焉附？农业税这张皮没有了，附着其上的种种合法不合法的税费也就失去了存在的依据。农民的劳力与田亩投入有了相当的正收益。激励一变，农民的行为也就随之改变：过去是抛荒，现在是争田。
年废除农业税费正好发生在二调的年之前。二调时，不从田亩上抽取税费，农民就没有少报的激励了；县乡村也没有瞒报截留税费的激励了。
不过，中国从2002试点、2004年全国推行种粮直接补贴政策。考虑到种粮直补一般是按照粮食实际种植面积补贴的，且补贴方式较快固定为直接打到农户的卡折上，二调时，基层干部通过虚报耕地面积以截留补贴的可能性很低，当然从农户账户冒领套取补贴也有发生过；农民多报耕地面积以多领补贴的激励也不能说无。但针对虚报多报，二调有交叉复查，政府亦有航拍与卫星影像等多种高科技核查手段，所以宏观上虚增耕地面积可忽略不计。
还有一个背景因素必须考虑，即土地确权。成都土地确权试点始于2008年3月（二调期间），确权颁证的工作于2011年基本完成。2013年中央一号文件提出，5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。试想要是在全国土地确权完成之后再进行二调，数据必将更加真实可靠，因为耕地确权意味着在所有权名义上仍归属集体的前提下，这块耕地的产权包括使用权收益权与转让权及相应的金融功能在相当长时限内归于农户与农民，农民没有动机少报，少报不就自己吃亏吗？多报也不可能，确权附土地图纸，有清晰的四至边界，总不能侵占邻居的土地吧？
厉以宁在其2013年11月出版的《中国经济双重转型之路》中说：&我们在一些土地确权工作已经结束的试点市县进行了调查，发现几乎所有完成了土地确权工作的地方都有耕地面积增加的报告。浙江省嘉兴市的报告中说，土地重新丈量后，耕地面积大约增加了20%；浙江省湖州市和杭州市所汇报的数字与此相近，耕地面积大约也增加了20%。&
厉以宁据此认为如果全国确权，耕地总量可能比基于一调逐年变更的数字要高出20%，可能超过21亿亩。这个估算佐证了二调的20.3亿亩不是虚高、额外多出的2亿亩不是虚增。
五 城市化吞噬耕地的神话
以所谓&城市化吞噬耕地&的神话作为耕地红线成立的依据是毫无道理的。
终于可以说到耕地红线了。1998年的土地管理法第四条：&国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。&这一年，中国的城市化率才刚过30%。根据《2001年国土资源公报》，全国划定基本农田16.32亿亩，这大概是最早的耕地红线了。
18亿亩耕地红线出台的一个背景是：从2004年开始，媒体大肆炒作&1996年至2003年间我国耕地面积减少了1亿亩&，一调1996耕地总量为19.51，2003年减少至18.51，确实减少了1亿亩。不过媒体把耕地减少的元凶归结为城市化与工业化吞噬耕地、挑战粮食安全却大错特错，后面将证明这一点。
2006年3月，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，十一五时期（即年）&耕地保有量保持1.2亿公顷（即18亿亩）&是要努力实现的经济社会发展主要目标之一。这是18亿亩耕地红线的起源。2008年出台的《全国土地利用总体规划纲要（年）》说，要&守住18亿亩耕地红线&，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。
不过，2008年的这个纲要给出的数据，事实上已否定&城市化吞噬耕地&的神话。该文件说：年期间，全国累计实现生态退耕1.0294亿亩。看吧，1亿亩的神奇数字出现了。同期，全国非农建设年均占用耕地305万亩，与年年均占用441万亩相比降低了31%。可见这9年年均建设占用耕地总量不过2745万亩。而且，同期土地整理复垦开发全国累计补充耕地3414万亩，年均补充耕地379万亩，总体上实现了&建设占用耕地的占补平衡&还有余。
1998年长江大水，&上面&感到保护生态环境、防止水土流失之重要，1999年推出了退耕还林政策，与退耕还草及退耕还湖通称为生态退耕。据统计，1999年至2010年底这三年全国生态退耕总量达到2622.1万亩，其中2000年为1144.2万亩，万亩。根据历年的国土资源公报，生态退耕的高潮年份截至到2006年（这一年恰好是耕地红线提出之年）。年全国生态退耕的面积依次为2138.25万亩、3355.95万亩、1099.35万亩、585.5万亩与509.1万亩。从数字可以看出，年，生态退耕少则五百多万亩，多则几千万亩，年均退耕1288.78万亩，8年总退耕1.031025亿亩。1亿亩神奇数字又出现了。
生态退耕可以在多大程度上解释耕地净减少？年，中国耕地净减少依次为2528.7万亩、3806.1万亩、1200.45万亩、542.4万亩与460.2万亩，5年总净减少8537.85万亩，年均净减少1707.57万亩。同期总退耕7688.15万亩，年均退耕1537.63万亩。这5年生态退耕可以解释同期90%的耕地净减少。如果把同期农业结构调整减少耕地（即农民把耕地改为产出更高的园地、养殖水面及畜禽饲养和设施农业等农用地）1285.7万亩考虑进来，又能额外解释同期15%的耕地净减少。哈，单单生态退耕与农业结构调整就能解释同期耕地净减少还有余，这意味着，要是没有增加耕地的措施，耕地净减少将更多。
这个增加耕地的措施，就是土地整理复垦开发。因为建设占用耕地了，就需要新增耕地来弥补，以实现&占补平衡&。据历年的国土资源公报，年建设占用耕地依次为244.9万亩、245.5万亩、294.75万亩、343.65万亩、217.65万亩、208.1万亩、387.8万亩、282.43与287.4万亩。2004年与2005年分别查出往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积221.55万亩与110.1万亩。这两年正是媒体炒作&城市化吞噬耕地&、耕地红线酝酿出台的两年。
把这9年的上述建设占用耕地（含核查出来的331.65万亩）加总，为2843.83万亩，年均仅315.98万亩。中国城市化率每年净增一个百分点，建设占用耕地才那么一点。而且这耕地也不全是城市化占用的，除了居民点、公共设施与交通之外，工矿与水利设施等用地也算建设用地，也占用耕地。
再考虑占补平衡，年土地整理复垦开发新增耕地依次为303.9万亩、391.2万亩、466.2万亩、518.4万亩、460万亩、550.8万亩、293.75万亩与344.4万亩，8年总计为3328.65万亩，年均416.08万亩，比年这9年年均建设占用耕地超出100万亩有余！因此，所谓&城市化吞噬耕地&的神话在任何意义上都是站不住脚的，以此作为耕地红线成立的依据是毫无道理的。
六 城市化是耕地保护之友
在统一自由的土地市场下，农民进城工作定居，城市建设会占用城郊耕地，但在农民的流出地，乡村的道路与宅基地会复垦为耕地，后者一定会远远多于前者。
不过，假设18 亿亩耕地红线是科学计算出来的保护&粮食安全&所必需的，那就有两个问题：（1）理论问题，城市化到底是净消耗耕地还是净节约耕地？（2）实务问题，现在额外多出了两亿亩耕地，全国土地确权完成后，可能还会额外多出一些，如果继续要坚持18 亿亩红线，那还存在什么可能挑战红线的因素？有无必要把耕地红线加码到20亿亩？
第一个问题的答案是反直觉的。许多人看到北上广深等一线城市郊区的耕地上建起了大厦就遽下结论说&城市化吞噬耕地&。不错，北上广深的耕地是减少了，但其他地方的耕地一定会增加了，而且从全国看必然是净增加。因为城市意味着单位面积的居住人口与经济产出（即人口密度与效率密度）要远远高于农村。在统一自由的土地市场下，农民进城工作定居，城市建设会占用城郊耕地，但在农民的流出地，乡村的道路与宅基地会复垦为耕地，后者一定会远远多于前者，无需多此一举搞土地整理复垦开发。
上述土地整理复垦开发的新增耕地，要比建设占用耕地年均多出100 万亩有余，也是城市化节约耕地的一个佐证。如果全国土地确权完成，则不需要官方搞土地整理复垦开发，农民自己都会搞，而且复垦出来的土地会更多。现在农民在宅基地上广建房屋的一个重要原因是占着才是自己的。在现行法律下，子女一旦成为城里人，就对宅基地没有继承权，谁会傻到复垦宅基地？正是全国确权没有完成，为了把城市化节约的耕地释放出来，官方才不得不搞土地整理复垦开发。
农村宅基地全国有两亿亩之多。如果确权了，一半农民进城，或将释放其中的一亿亩。2012年中国城市化率52.57%，但非农户籍人口占全国总人口之比为27.6%，后者足足比前者低了25个百分点，有多少城市化节约出来的耕地还没有释放出来啊！如果城市化率再提高20 至30 个百分点呢？城市化内蕴地节约耕地，但确权才能把城市化节约出来的耕地释放出来。
既然城市化不仅不会吞噬耕地，还会节约耕地，在大城市周边搞耕地保护，把大城市郊区当成捍卫18 亿亩耕地红线的前线，固然吸引眼球、刺激神经，但这是在错误的地点打一场错误的战争。城市化不仅不是耕地红线的敌人，反而是其真正的朋友。以保护耕地红线为由出台种种限制自发城市化的措施，既无益于保护耕地，也有害于自发城市化。
何况，现在额外多出了2 亿亩，18 亿亩红线被挑战的风险几乎可忽略不计。假定提高城市化率一个百分点占用城郊耕地的上限是315.98万亩，那么，即使城市化节约出来的耕地完全不释放出来，城市化率提高30 个百分点占用城郊耕地也不过6000 多万亩耕地，不到额外多出2 亿亩的1/3，丝毫不会危及18亿亩红线。
（作者为南方周末评论员）
上一页1下一页
戴志勇 实习生 张梦瑶
社科院专家指出中国已突破“18亿”亩红线，国土资源部称土地违法问责将于年内执行
各省纷纷出台土地整理置换指标允许有偿流动的政策后，发达地区向山区购买指标，山区通过毁林造地...
中共中央、国务院近日印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，开启新一轮...
中国受污染耕地达约1.5亿亩，但在土壤修复市场中，能统计到的耕地项目仅占约2%，数量和平均...