国土资源部释放严格控制围填海造地信号
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国土资源部释放严格控制围填海造地信号
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　　近期部分地方悄然兴起的“填海造地热”终于引起了中央的重视。日前，国土部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明主持召开了第27次部长办公会。会议指出，从近年来获取的海洋环境监测数据看，不合理的产业和空间布局所进行的围填海及一些用海活动对生态环境造成一定程度的影响。因此，会议提出我国将严格围填海造地的管理与监督，特别是对部分湾口小、海水自净能力弱的海湾，要坚决禁止围填海活动。
　　公开信息显示，9月以来，各地频繁传出地方政府大规模“填海造地”新闻。据报道，辽宁大连计划五年内建成“世界最大填海机场”；与此同时，海南三亚也宣布建设中国首个“海上机场”，预计将投资上千亿元，此外，天津滨海新区、河北曹妃甸等地区都在不断扩大填海面积。国土部承认，近年来，部分沿海省份的围填海措施在拓展发展空间、发挥区位优势、承接产业转移、优化城市布局等多方面发挥了重要保障和支撑作用。而且也有部分业内表示，由于我国愈发严格控制新增建设用地规模，很多城市却很难在短时间内彻底扭转以往以建设规模保障经济收益的状况，便打起了围填海的“主意”，而中国土地管理、环境保护上的“海陆分割”现状，也令“向海征地”有机可乘。
　　然而，迅猛发展围填海热潮还是引发了中央的关注和警觉。国土部明确，我国将加强陆海统筹，科学划定和坚守海洋生态红线，会同有关部门建立有效的协调联动机制，严格围填海造地的管理与监督，特别是对部分湾口小、海水自净能力弱的海湾，要坚决禁止围填海活动。
　　北京商报记者发现，实际上，《中华人民共和国海域使用管理法》早就明确表示，国家对填海等改变海域自然属性的用海活动的态度是“严格管理”，但仍有研究报告显示，相对于日本、荷兰等以填海闻名的国家，我国的填海法律规制相当滞后，包括填海生态补偿机制没有建立起来，导致填海造成的巨大生态损失没有让受益者承担；填海的长期规划、短期监管都不健全等问题凸显。而日本近年已实质地实施了严格控制填海的政策，并积极进行生态修复补偿，如日本的关西机场建设就选择了对海底生态环境影响较小的海上人工岛的填海方法。虽然填海的活动我国已进行多年，但直到2006年，我国才首次制定了全国性的围填海规划，对沿海各地的围填海总量实施指标控制。
　　根据国家海洋局公开的数据，最近十年，中国填海造地海域使用确权面积达1100多平方公里。围海造地使大陆海岸线变形缩减，直接威胁海岸生态链。中国海洋大学的学者李京梅等多位业内专家也明确表示，填海的生态损失分为直接与间接两种。直接损失不仅包括养殖业损失，还包括对底栖生物类经济损失的影响，大部分底栖生物(如贝类)被掩埋覆盖，造成不可逆转的严重生态影响。
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海洋战略背景下中国南海填海造地的国际法分析
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海洋战略背景下中国南海填海造地的国际法分析
官方公共微信避免利益短视　填海造地应受法律约束_新浪新闻
避免利益短视　填海造地应受法律约束
　　□本报记者范传贵
　　山东龙口湾，一条笔直的土路从海岸开始，一直向海中延伸。沿路往外走一公里，手机地图上的GPS定位光标落在一片没有陆地的茫茫大海中。
　　这里是正在兴建的中国最大离岸人工岛群。经过3年多日夜不停的填海，7座人工岛的轮廓已经勾勒完毕，但手机地图软件还来不及将这个现代版的“精卫填海”显示出来。
　　按照项目规划，到2014年年底，填海面积达35.23平方公里的人工岛群将围填完成。
　　国家海洋局数据显示，自2002年海域使用管理法实施以来，截至2012年年底，全国填海造地海域使用确权面积达1100多平方公里。
　　填海造地是现代人类开发利用海洋资源的重要方式之一，也是缓解土地供求矛盾、扩大社会发展空间的有效途径。历史上，填海在许多发达国家如荷兰、英国、日本等国沿海地区的城市化过程中起到了很大作用。
　　与此同时，相关研究表明，大规模的填海工程，不可避免地会侵占大量的滨海湿地和浅海资源，改变自然海岸线，影响自然景观，破坏鸟类、鱼类和底栖生物的繁殖场所。
　　接受《法制日报》记者采访的专家认为，在这些得失面前，如何科学地进行围填海造地工程，统筹兼顾、协调经济发展与环境保护的关系，对于合理利用近海资源，实现海岸带地区可持续发展具有重要的意义，其中，相关法律法规的完善将起到关键性的作用。
　　填海造地
　　正负面效应同时显现
　　中国国际私法学会副会长、浙江大学海洋法律与治理研究中心副主任金彭年通过一组数据向《法制日报》记者介绍，2002年我国的围海面积仅为2033公顷，2004年则达到了5352公顷，2005年至2009年每年围海的面积都超过1万公顷。
　　国家海洋局海域管理司的统计数据显示，自2002年海域使用管理法实施以来，截至2012年年底，全国填海造地海域使用确权面积为公顷(即1100多平方公里)。未确权的面积还没有被计算在内。
　　“填海造地在为沿海省市缓解土地压力、为经济发展注入活力的同时，对海洋生态带来的负面效应亦愈发凸显。”金彭年说。
　　大连海事大学交通运输管理学院教授王诺曾基于渤海海岸带不同年份的遥感影像解译数据，计算出30年来渤海海域因填海造地等人类活动所减少的滨海湿地和水域面积，分析了填海造地对近岸景观生态和周边海域水质的影响。
　　王诺的研究显示，填海造地所产生的土地主要用于工业开发，这使得岸边聚集有大量的工业企业，这些企业的生产活动产生的大量污水将被排放到海中，而填海造地本身就容易破坏原来海域的流场，改变原有的地貌生态，影响近岸污染物的迁移，使得沿海近岸水域的水质污染更为严重。
　　金彭年同样提出，我国可以从填海造地中获得很多收益，但填海造地也意味着海洋与海岸带生态系统自然属性的永久性改变，同时会带来大量的环境问题，如海水动力条件失衡造成海洋泥沙淤积、港口功能萎缩、海洋环境质量下降；而对海岸的破坏，使近海鱼类、植物失去了栖息、繁衍场所，造成近海生物物种的减少和灭绝，严重影响了近海的生态环境。
　　关键手段
　　完善法律约束填海造地
　　在金彭年看来，近年来填海造地的迅猛发展，一个关键原因是经济利益驱使。
　　王诺认同这样的看法。他认为在经济利益驱使下的短视行为普遍存在，要对此进行约束，唯有以法律的方式将规则固定下来。
　　金彭年介绍，由于环境保护意识的淡薄，长期以来各级政府均存在重开发轻保护的倾向。1989年颁布的环境保护法中强调了海洋是环境的重要组成部分，并强调海洋环境保护是我国环境保护的重要内容。但是，直到2002年颁布海域使用管理法后，我国才正式要求单位和个人通过登记来使用领海海域。
　　虽然起步较晚，但经过30多年的探索和借鉴，我国已先后颁布了多部涉及海洋环境保护的法律、行政法规、部门规章及规范性文件，各沿海省市也纷纷出台地方性法规对海洋生态保护作出了相关规定，这些法律法规为我国海岸带的管理和可持续发展打下了良好的基础。
　　“应当看到的是，我国现有的法律规定仍缺乏系统性和针对性。同时，由于我国海岸线漫长，海域广阔，涉及的沿海省市众多，而各省市出于对当地经济发展的考虑，制定的法规规定往往会与国家海洋环保的政策大方向相违背。”金彭年分析。
　　单从填海造地方面说，他介绍，目前我国并没有系统的关于填海造地的法律规定，一系列有关填海造地的规定散见于不同位阶的规范性文件中，这对于海岸带的保护是不利的，因为海洋是一个动态的、循环的生态系统，对某处海域生态环境的破坏可能会在周围海域引发一系列生态问题。
　　金彭年据此建议，应通过制定、修改相关法律法规的方式完善填海造地审批程序、完善海域使用金的征收标准、健全转让制度，对新增填海造地的面积和用途作统一规划，将填海造地纳入生态补偿的范畴，完善海洋生态的补偿机制。他还建议，现阶段可先完善地方性立法，沿海省市应出台专门的“海域围填管理办法”，对填海造地进行系统性的管理，为建设生态省市提供法律基础，最终为我国制定相关的“海域围填管理法”提供先进的地方立法经验。
　　制图/李晓军
　　（原标题：避免利益短视　填海造地应受法律约束）
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山东要建九大人工岛群&龙口人工岛可满足十年用地
更新时间： 7:57:07 信息来源：新京报
　　“龙口人工岛可满足十年用地”
　　山东海洋渔业厅称人工岛群将引入企业投资开发，山东要建九大人工岛群
　　- 对话动机
　　山东省计划投资100亿元在渤海龙口湾建设一个人工岛群，用于发展高端制造业。据当地媒体报道，人工岛群建设将采取“移山填海”的方式，将境内一座荒山移到海里。在浩渺的大海中，人工岛群怎么建？建人工岛群会不会对海洋环境产生影响？
　　- 对话人物
　　宋继宝 山东省海洋与渔业厅海域管理处处长
　　晚上11点半了，山东海洋与渔业厅海域管理处工作人员还没下班。烟台龙口人工岛的区域用海计划，马上要提交国家海洋局了，整个部门都在做最后冲刺。
　　11月3日晚，海域管理处处长宋继宝说，在龙口建人工岛的论证，此前已进行了一年多。“蓝色海洋经济”是山东今年的主打牌，山东省海域开发出现“井喷式”发展，包括龙口人工岛群在内，山东一共要建9个人工岛群。
　　宋继宝办公桌后面，挂着大大的山东省海洋功能区划图。
　　在龙口湾，未来人工岛的北边，屺c岛已被挖得面目全非。这里正在填海建港，这也是几年前批下的项目。
　　“今后，全省的用海都将统一规划，科学管理，无序的开发将成为历史。”宋继宝说。
　　【时间】 预计5年内完成
　　新京报：为什么要在龙口湾建人工岛？通常理解，只有土地资源稀少的地方才建人工岛。
　　宋继宝：龙口的建设用地资源不足。龙口经济基础好，制造业发达。目前各类储备项目仅过亿元的投资项目就44个。第一产业的渔港、第二产业的造船业、第三产业的旅游业，都离不开用海，再加上经济发展后人们的天然亲水性也会要求临海住宅，临海的土地非常稀缺。
　　但龙口建设用地指标年均不到500亩。所以我们就把目光放到海上。虽然人工岛成本高一些，目前核算是20万一亩，但对于龙口而言，就算是200万一亩，也得建，重要的是要有地。不然很多项目都要迁走。
　　新京报：为何选择“离岸建岛”，而非常见的围海造地的方法？
　　宋继宝：这涉及我们省政府的规划问题。围海造田造价低。我相信如果没有统一规划，地方政府和企业肯定会选择围海造田。但它会严重破坏海岸线。海岸线是最珍贵的不可再生资源，世界许多国家都提出保护海岸线。
　　“离岸建岛”是国际上最先进的理念，既解决了土地问题，又能够保持海岸线的原始状态。
　　新京报：人工岛几年建成？可以满足龙口多少年的建设用地需要？
　　宋继宝：进入组织实施阶段后，估计在5年之内完成建设。满足龙口地区10年建设用地的需要没有问题。
　　新京报：迪拜建了大量的人工岛，但现在迪拜世界集团出现经济危机，许多人也对人工岛的可行性提出了质疑。
　　宋继宝：迪拜的问题出在经营上，人工岛建设本身没有问题，我认为他们人工岛的技术是非常先进的，项目也是非常可行的。
　　【环境】 对环境的破坏可控
　　新京报：在龙口的人工岛具体是如何建设的？
　　宋继宝：通过论证选好地点后，整个填海区将分成几个组团，每个组团都有水系交换，保证海水质量。具体到岛屿上采取“先围后填”的施工方式，在围好的铸造件内部填充土石和其他材料。在填充过程中，水不断溢出，我们要严密监测是否造成淤积和污染。填充之后要压实。
　　填料的内容主要是土石，城市垃圾无害化处理后也可变成造岛原料。
　　新京报：据说龙口境内有一座荒山要被移走，用来当填充物？
　　宋继宝：我不同意“挖山填海”这个说法。准确的讲应该是结合陆地的土地整理，来获取土石。所谓的荒山，指不适合植物生长的沙石堆，具体是哪里，在项目没批准之前，不方便透露。
　　国外的先进做法是保留山的原貌，从内部挖走一部分土石，既保证山体稳定性也保持地表完整性。最好的方法是利用别的工程的土石。
　　新京报：有专家提出，建设人工岛会给海洋环境带来破坏，如何解决这一问题？
　　宋继宝：不科学的填海造地，会对环境产生破坏。但是科学的填海造地，对环境产生的破坏是可控的，甚至有利于海洋环境的改善。
　　我们通过建立模型计算，防止出现侵蚀、淤积现象。在施工过程中也要跟踪监测，防止施工造成污染。岛屿建成后的污水处理也将严格控制。人工岛对海洋环境的破坏是比较小的，只是对海底地表有改变，但这种方式对海洋环境的影响与顺岸式填海比较起来，要小得多。
　　新京报：这项技术成熟吗，是否需要借鉴国外技术？
　　宋继宝：离岸人工岛在中国并不是新鲜事物，山东省此前也开发过，但是这么大规模的岛群在国内此前没有过。龙口人工岛群是由6个小人工岛组成，小型人工岛的建造技术国内已很成熟，在几百米深的海里都可以建，更不要说龙口湾几米深的水。
　　【资金】 引入企业投资开发
　　新京报：龙口人工岛计划建筑面积是多大，投资多少？
　　宋继宝：该岛群面积约43平方公里，投资初步核算是100亿。
　　新京报：将由谁来出钱建人工岛呢？
　　宋继宝：人工岛的建设是纯粹的市场行为，我们会引入企业进行开发。政府的主要责任在规划和监管上。
　　新京报：有企业表示出开发意愿了吗？企业如何从投资建岛中得到回报？
　　宋继宝：有啊，现在还没通过审批，但很多企业都在四处打听，希望能参与投资。经济回报这方面具体政策由地方政府制定，但此前别的地方的一些方案可借鉴：比如企业开发5平米土地，可以得到1平米土地使用权，它可以通过变卖使用权获得经济回报。这个岛简直就是寸土寸钻石，当地政府肯定会精打细算，制定出周密的企业投资政策。
　　新京报：岛屿建成后企业会愿意去岛上落户吗？会不会和其他地方一样出现“烂尾岛”工程？
　　宋继宝：不会的，我们此前征询过企业的意见，他们非常愿意到岛上去发展。而且今后这一区域只要有用海的项目，上岛发展会享受一些优惠政策。所以我相信，人工岛不仅不会“烂尾”，而且会很快繁荣起来。
　　新京报：用海项目必须上岛？要是企业不愿上岛呢？
　　宋继宝：我们不会强迫企业，但是我们会通过政策的制定来协调企业行为。今后凡是用海项目鼓励上岛，别的地方限制审批。
　　【预期】 将建九大人工岛群
　　新京报：这个岛屿是不是理所当然地成为龙口市的“新辖区”？
　　宋继宝：这个岛屿所有权是属于国家的，但使用权归龙口和招远这两个地方，因为是这两个地方合作建设的，位置也在两地之间的海域。具体使用权的分配，要根据《海域法》规定的程序办理。
　　新京报：建设人工岛的方案，最初什么时候提出来的？有具体缘由吗？
　　宋继宝：关于初步设想，这两年一直在论证。不仅是龙口的人工岛，我们对整个山东的用海都进行了统一的规划，提出了用海的初步设想。
　　巧的是今年4月，胡锦涛总书记在山东省考察时指出要科学开发海洋资源，打造山东半岛蓝色经济区。这可以说是肯定了我们一直以来的想法，所以我们很快把想法就付诸实施了。
　　新京报：龙口先行一步？
　　宋继宝：是的，龙口本来要求就迫切，经济实力又强。省里先拿出一个初步的方案，提出建立蓝色海洋经济九大核心区。龙口湾是其中之一，由龙口和招远共同开发，共同利用。因此这个项目称“龙口湾海洋先进制造业聚居区”，并不单由龙口组织实施。
　　省里只是大致指定了建人工岛的地方，具体适合不适合建，建在哪里，由各地方政府负责组织论证。目前，龙口和蓬莱一大一小两个人工岛项目已通过了省里预审，其他项目都还在论证中。
　　新京报：这九大核心区都是要建人工岛群吗？
　　宋继宝：对，初步定都是要建人工岛，但侧重点不同。有的是为了发展旅游，比如蓬莱，有的地区是为了发展建造业。我们希望通过规划，避免重复建设，突出地方特点。
　　但这也不是绝对的，我们只是提出一个大致方案，会根据专家论证进行调整。【报批】
　　有信心通过国家审批
　　新京报：按国家规定，海洋主管部门在核准围填海工程环境影响报告书前，应举行听证会，龙口人工岛工程举行了吗？
　　宋继宝：举行了。听证会的资料是环境影响报告书的一部分，国家海洋局要审查的，肯定不能少。
　　新京报：听证会有专家提出反对意见吗？
　　宋继宝：专家们没有颠覆性意见，多是建设性意见，主要集中在如何更好地保护海洋。
　　我们充分吸收了专家的意见，包括建6个人工小岛而不是建一个大人工岛，就是考虑到不淤塞海流。
　　新京报：人工岛的项目通过审批了吗？
　　宋继宝：这个项目的目前已经通过了省里的预审，就在这几天内就报到上面去。
　　新京报：国家海洋局会从哪几个方面进行审核？
　　宋继宝：主要是进行海域使用论证。具体包括建人工岛的必要性，原则就是能不用海就不用海；此外还有可行性，主要是海洋环境影响评价，地质是否适合，海流会不会带来蚀淤；还有就是面积，建多大合适等。因为人工岛不涉及对海岸线的破坏，增强了它的可行性。
　　新京报：顺利的话大概什么时候能通过审批？
　　宋继宝：龙口对这一项目的需要非常迫切，估计会在今年底明年初通过国家审批。
　　新京报：有信心通过国家审批吗？
　　宋继宝：非常有信心。一是我们做了大量前期论证，准备充分。二是离岸建人工岛是国家海洋局提倡的用海方式，我们也是响应国家号召。
新闻录入：崔珊&&&&责任编辑：崔珊&
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