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2017国家农村土地征地补偿标准是怎样的？
我们家是农村的，家里就我奶奶在，奶奶打电话说是，国家要有偿征收土地，所以我就想请问一下，国家在农村征地的补偿标准是怎样的？
公众采纳地区：北京-西城区咨询电话：13488***帮助网友：6031 次点赞人数：<span class="s-c666" id="r_8 人 (一) 征地补偿　　1、 征收耕地补偿标准　　旱田平均每亩补偿5.3万元。　　水田平均每亩补偿9万元。　　菜田平均每亩补偿15万元。　　2、 征收基本农田补偿标准　　旱田平均每亩补偿5.8万元。　　水田平均每亩补偿9.9万元。　　菜田平均每亩补偿15.6万元。　　3、征收林地及其他农用地平均每亩补偿13.8万元。　　4、征收工矿建设用地、村民住宅、道路等集体建设用地平均每亩补偿13.6万元。　　5、征收空闲地、荒山、荒地、荒滩、荒沟和未利用地平均每亩补偿2.1万元。　　(二)其他税费　　1、耕地占用税，按每平方米2元计算。　　2、商品菜地开发建设基金，按每亩1万元计算。　　3、征地管理费，按征地总费用的3%计算。由国土资源部门严格按有关规定使用。　　4、耕地占补平衡造地费，平均每亩4000元,统筹调剂使用，省国土资源厅负责监督验收。　　(三)征地工作程序　　1、告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。　　2、确认征地调查结果。国土资源部门会同交通、林业部门，对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人、各市动迁办公室共同确认。　　3、组织征地听证。在征地依法报批前，国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。　　4、签订征地补偿协议。国土资源部门要按照本方案制定的补偿标准，与被征地农村集体经济组织和农民个人签订征地补偿协议，并将协议作为征地报件必备件附征地卷一同上报。　　5、公开征地批准事项。经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，省国土资源厅通过媒体向社会公示征地批准事项。县(市)国土资源部门应按照《征用土地公告办法》规定，在被征地所在村、组公告征地批准事项。　　6、支付征地补偿安置费。征地补偿安置方案经市、县政府批准后应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织按时支付征地补偿安置费用。当地国土资源部门要协同农业、民政等有关部门对被征地集体组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。　　(四)、房屋地上物补偿标准　　1、房屋补偿标准　　楼房(二层以上)每平方米补偿3300元。　　捣(预)制砖砼结构房屋每平方米补偿2800元。　　砖瓦房每平方米补偿2400元。　　平(草)房每平方米补偿1900元。　　2、其他地上(下)附着物补偿标准　　仓房每平方米补偿920元。　　室外水泥地坪每平方米补偿165元。　　沼气池每个补偿4600元。　　厕所每平方米补偿190—300元。　　猪鸡舍每平方米补偿150—260元。　　塑料大棚每平方米补偿165—280元。　　菜窖每平方米补偿180—330元。　　砖石墙每延长米补偿190元。　　格栅(含工艺格栅栏)每延长米补偿450元。　　大门楼每个补偿2400元。　　饮用水井(含压水设备)每眼补偿1000元。　　农家排灌水井(含泵水设备)每眼补偿15000元。　　排灌大井(含设备)每眼补偿3万元。　　排水管(塑料管、铸铁)每延长米补偿80—150元。　　电话移机补助费每户200元。　　有线电视迁移补助费每户300元。　　坟每座补偿5000元。　　3、异地安置补助费(包括宅地、配套设施、租房费等)每户2万元。　　(五)、征占林木补偿标准　　1、林木补偿标准　　⑴杨、柳、榆、槐树林木补偿费　　1—3年平均每亩补偿6000元;　　4—13年平均每亩补偿1元;　　14—20年平均每亩补偿元;　　21年以上平均每亩补偿32000元。　　⑵柞树林木补偿费　　1—3年平均每亩补偿12000元;　　4—20年平均每亩补偿1元;　　21—50年平均每亩补偿4元;　　51年以上平均每亩补偿24000元。　　⑶红松林木补偿费　　1—3年平均每亩补偿12000元;　　4—20年平均每亩补偿2元;　　21—40年平均每亩补偿5元;　　41—70年平均每亩补偿168000元;　　71年以上平均每亩补偿126000元。　　⑷落叶松林木补偿费　　1—3年平均每亩补偿150000元;　　4—20年平均每亩补偿0000元;　　21—50年平均每亩补偿6元;　　51年以上平均每亩补偿110000元。　　2、村民房前屋后林木补偿标准　　一般林木(杨柳榆槐等)　　幼龄林(1—10年生)平均每株补偿35-65元;　　中龄林(11—20年生)平均每株补偿220—300元;　　成熟林(21年以上)平均每株补偿350元。　　3、森林植被恢复费　　用材林、经济林、薪炭林、苗圃地每亩120000元;　　未成林每亩86600元;　　防护林、特种用途林每亩63360元、国家重点防护林和特种用途林每亩76670元;　　疏林地、灌木林地每亩50000元;　　宜林地、采伐迹地、火烧迹地每亩43340元。　　4、林业设计费按林地、林木和森林植被恢复费总和的3%收取。
(六)、果树补偿标准　　1、苹果树　　培育期(1-5年)平均每株补偿150-220元;　　初果期(6-8年)平均每株补偿300-450元;　　盛果期(9-25年)平均每株补偿600-1800元;　　衰果期26年以上平均每株补偿900元。　　2、梨树　　培育期(1-5年)平均每株补偿45-120元;　　初果期(6-8年)平均每株补偿150-300元;　　盛果期(9-25年)平均每株补偿元;　　衰果期26年以上平均每株补偿1200元。　　3、桃树　　培育期(1-3年)平均每株补偿45-90元;　　初果期(4-8年)平均每株补偿150-280元;　　盛果期(9-20年)平均每株补偿350-680元;　　衰果期21年以上平均每株补偿280元。　　4、葡萄树　　培育期(1-2年)平均每株补偿30-55元;　　初果期(3-5年)平均每株补偿40-150元;　　盛果期(6-11年)平均每株补偿150-330元;　　衰果期12年以上平均每株补偿190元。　　5、枣树　　培育期(1-3年)平均每株补偿30-80元;　　初果期(4-8年)平均每株补偿50-120元;　　盛果期(9-30年)平均每株补偿520-130元;　　衰果期31年以上平均每株补偿680元。　　6杏树　　培育期(1-3年)平均每株补偿45-185元;　　初果期(4-7年)平均每株补偿200-310元;　　盛果期(8-35年)平均每株补偿500-1600元;　　衰果期36年以上平均每株补偿980元　　7、板栗　　培育期(1-4年)平均每株补偿45-95元;　　初果期(5-7年)平均每株补偿190-210元;　　盛果期(8-35年)平均每株补偿50-1600元;　　衰果期36年以上平均每株补偿860元。　　8杂果树　　培育期(1-3年)平均每株补偿25-50元;　　初果期(4-10年)平均每株补偿80-130元;　　盛果期(11-25年)平均每株补偿130-280元;　　衰果期26年以上平均每株补偿140元。　　(七)、电力设施动迁补偿标准　　1、低压线路改移(0.4KV)每公里补偿30000元;线路加高木杆平均每根1000元，砼杆平均每根1500元(含金具、线、占地、税金等费用)。　　2、高压线路改移(10KV)每公里补偿47000元;线路加高砼单杆平均每根6000元，砼H杆平均每基8000元(含金具、线、占地、税金等费用)。　　3、高压线路加高(66KV)：砼单杆平均每根5500元，砼H杆平均每基8000元，砼A杆平均每基10000元，铁塔平均每基10万元(含金具、线、占地、税金等费用)。　　4、高压线路加高(220KV以上)：砼双杆平均每基2万元，铁塔平均每基20万元(含金具、线、占地、税金等费用)。　　(八)、邮电通讯设施动迁补偿标准　　1、电话线路　　木杆平均每根(含话线横担瓷瓶等)元;　　砼杆平均每根(含话线横担瓷瓶等)元。　　2、架空光(电)缆　　木杆平均每根500元;　　砼杆平均每根1000元;　　光(电)缆每米50-150元。　　3、地下电缆　　电缆、光缆每米100-200元。　　(九)、农田灌溉水利设施动迁补偿标准　　采取工程修复和补偿相结合的原则，按成本价适当补偿。　　1、农村小型水库　　水库水面(灌溉与养殖兼用)每亩补偿19000元;　　水库水面(灌溉)每亩补偿16000元;　　水库荒滩每亩补偿300元。　　2、农田灌溉水利设施　　小型闸门(砼结构)每个补偿元;　　排灌干渠堤坝每延长米补偿80元。　　(十)、厂矿企事业单位动迁补偿标准　　国有和集体所有制的厂矿企事业单位的动迁，考虑实际损失给予适当的补偿。办公用房参照民房动迁标准;厂房等生产设施按重置折旧计算，适当考虑停工搬迁损失费用。　　(十一)、施工运输道路补偿标准　　凡工程施工指定的乡村运输道路，施工期间由施工单位负责维修养护，工程竣工后按补偿标准由各市组织修复。乡村道路(沥青路面)视取料难易、路面宽度情况，每公里补偿20-35万元。　　乡村道路(砂石路面)每公里补偿9万元。　　乡村道路(土路面)每公里补偿4万元　　(十二)、乡村道路和田间作业道补偿标准　　考虑农民群众生产和生活需要，确需修建的乡村道路连接线和田间作业道，按补偿标准由各市组织实施。　　村道路连接线(砂石路面)每公里补偿12万元(含征地费用、简易构造物)。　　乡村道路连接线、田间作业道每公里补偿8万元　　(十三)、征地及动迁不可预见费　　按签订的征地和动迁补偿投资协议中所核定总费用的5%计算。不可预见费由建设单位负责使用，主要用于因工程设计变更引发的扩大征地和地上附着物动迁的补偿;　　工程设计时没有发现，征地动迁协议中没有列入的不可预见的地下构造物动迁补偿;因国家政策性调整及不可抗拒的地震灾害等不可预见项目的补偿。涉及征地的不可预见项目，由省交通厅和省国土资源厅共同核定。(十四)、各市动迁办公室管理费　　按省市签订的动迁补偿投资协议中所核定的总费用的3%计提。　　各市动迁办公室为临时性机构，主要负责高速公路建设项目拆迁地上、地下附着物和地方协调工作。市动迁办公室应严格按有关规定包干使用，不得超支。　　(十五)高速公路占地赔偿——林地补偿费计算方法　　一苗圃地补偿费计算方法　　苗圃地补偿费=该苗圃前三年年平均产值(公顷)苗圃地面积(公顷)补偿倍数　　注：补偿系数=临时占地(指占用期二年以下，下同)为每年2.5--5倍;永久占用(指占用期三年以上，下同)为10--25倍。　　二国有其它林地补偿费计算方法(不含苗圃地)　　其他林地补偿费=所在乡(镇)农田地前三年年平均产值(公顷)林地面积林种补偿系数　　三集体其它林地永久占地补偿费计算方法(不含苗圃地)　　集体其他林地永久占地补偿费=所在乡(镇)旱田地前三年年平均产值(公顷)林地面积补偿倍数(6至10)　　四集体其它林地临时占地补偿费计算方法(不含苗圃地)　　集体其他林地临时占地补偿费=所在乡(镇)旱田地前三年年平均产值(公顷)林地面积补偿倍数(占用期一年为1.5- 3倍，　　占用期二年为5倍)　　(十六) 对拆迁特困户和丧失劳动能力没有生活来源的残疾人的房屋，由拆迁人按以下规定给予照顾：　　1、对拆迁持有有效《市居民最低生活保障证》的住户，其拆迁货币补偿款低于5.5万元的，按5.5万元给予货币补偿。　　2、对拆迁持有有效《城市居民最低生活保障证》的住户中的残疾人，其持有的《中华人民共和国残疾人证》标明残疾标准　　程度为一级、二级的听力、语言、肢体残疾的和标明视力、智力、精神残疾的，在第一条的基础上，再给予补助1万元照顾。　　(十七)对于特殊情况参照有关规定，依照现行当地物价市场，由省市主管部门举行听证会，与业主协商处理。　　(十八)经济建设是民生工程，要征得人民理解与支持，掀起全民建设家园的氛围，不得强制进行，若有对群众有威胁，恐吓甚者暴力行为，直接追究负责官员责任。 09:33
律师回答地区：新疆-阿勒泰咨询电话：帮助网友：6247 次点赞人数：<span class="s-c666" id="r_9 人农村土地征收赔偿标准由土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费构成。　　
一、土地补偿费土地征收的土地补偿费是如何计算的呢？土地补偿费一般为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。
二、土地征收的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
三、青苗补偿标准对刚刚播种的农作物，按季产值的三分之一补偿工本费。对于成长期的农作物，最高按一季度产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗，能得到收获的，不予补偿。对于多年生的经济林木，要尽量移植，由用地单位付给移植费；如不能移植必须砍伐的，由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木，由树木所有者自行砍伐，不予补偿。
四、其他附着物的补偿标准征收土地需要迁移铁路、公路、高压电线、通讯线、广播线等，要根据具体情况和有关部门进行协商，编制投资概算，列入初步设计概算报批。拆迁农田水利设施及其它配套建筑物、水井、人工鱼塘、养殖场、坟墓、厕所、猪圈等的补偿，参照有关标准，付给迁移费或补偿费。用地单位占用耕地建房或者从事其它非农业建设时，应当按照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的规定，缴纳耕地占用税。
农村征地补偿标准要求
1、各项征地补偿费用的具体标准、金额由市、县政府依法批准的征地补偿安置方案规定。
2、土地被征用前3年平均年产值的确定（有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准）：按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。
3、按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。原土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的土地管理规定，已经在日《土地管理法》中删除。 09:32地区：四川-成都咨询电话：400-帮助网友：7515 次点赞人数：<span class="s-c666" id="r_9 人征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 14:36地区：四川-成都咨询电话：400-6***帮助网友：487 次点赞人数：<span class="s-c666" id="r_5 人要考虑到土地的用途。而且需要参考当地的具体情况，没有固定的标准。 13:37
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我国土地征用问题研究
内容提要 随着社会生产力的发展，工业化的进行，我国城市化己进入加速发展时期。城市化遇 到的首要问题就是土地征用问题。由于在征地过程中，发生了一系列土地所有权关系、土 地使用性质，以及经济关系的变化，涉及到多方面的经济利益，决定了对当前农村集体土 地征用机制进行探讨具有重大的理论和实践意义。 本文首先指出了我国现行征地制度存在的主要问题，并在借鉴国内外市场经济国家/ 地区土地征用的有益经验和制度的基础上，较为深刻地剖析了这些问题产生的根源，即集 体土地产权体系和我国土地征用制度自身的缺陷。 本文提出了我国土地征用制度改革的构想和建议。明晰集体土地所有权代表主体、完 善集体土地使用权制度、法律上明确设立土地发展权，以此深化集体土地产权制度改革， 理顺土地增值收益分配关系。根据是否具有明显的盈利性质将公共利益划分为“公共利益” 和“非公共利益” ，对于“公共利益”用地需求，通过土地征用解决;对于“非公共利益” 的用地需求应通过市场化的手段进行解决。建立以产权分离为核心的市场化制度，允许集 体土地使用权流转。 同时，加强农地定级估价工作，明确受益主体，建立适应市场经济的征地补偿模式， 进行多元化的土地补偿方式创新;完善公共财政管理体制，进行相关配套改革;搞好城市 规划与土地利用规划的衔接和协调;上地使用权有偿出让应以实行年租制为主。本文希望 为我国土地征用制度的改革提供一些有益的探索和尝试，以期推动经济社会协调发展，顺 利实现小康社会。 关键词:集体土地，土地征用，产权 又 首都经济贸易大学硕士学位论文 AbstraCt WiththedeveloPingofthesoeiety’5Productivityandindustrialization，urbanizationhas beenreaehingtheProeessofaeeelerationinoureountry.DuringtheProcesstheehiefquestion15 landrequisition.Becauseaseriesofehangesoftherelationsbetweenstate 一 ownedand eollective 一 owned，theeharaetersofusingandeconomieeonneetions，It15imPortanttoProbein eolleetive 一 ownedlandrequisition. ThePaPerPointsoutthemainmaIPraeticethatexistsincurrentIandrequisition’5Policy，and orlthebasisoftherefereneeoftheothermarketeeonomieseountry/regions，thePaPeranatomize themainreasonsProfoundly.That15theimPerfectionofthePropertyrightsofeolleetive 一 owned Iandsystemanddefeetsoftheeurrentlandrequisition’5Poliey. ThisPaPerPutforwardaframeaboutthereformofrhe!andrequisitioninoureountry.The dePutyoftheeolleetive 一 ownedland’ProPerty，PerfeettheusufructandsetuPoPtionrightinorder todeePenthereformanddistributelandinerementineomereasonab!e.ItelassedthePubliebehalf onIandintoPureoneandnoneonthebaseofobviousProduetivity，anditwouldsolvetheneed forthefarmerbytakingoverandtheIaterthroughmarket. Atthesametime，weshou!dstrengthentheaPPraisalworkoftheeolleetiveIand，definitude themainbodyoftheincomebyIandconverting，setuPaeomPensationPatternfitforthemarket eeonomics，tryto6ndmorenewwaystosettlefarmersdown，imProvethefinancesystem， han 们 onizetheProgrammingoftheurbanandIand，andehangethemainmethodofthe state 一 land’5remising.Inaword，thePaPerwantstooffersomeusefulsuggestionformthereform toPutthesoeietyintoharmony .Ke 犯甲 ords:colleetive 一 ownedland、landreqL 一 isition，ProPertyright 了 首都经济贸易大学硕士学位论文摘要 摘要 多年来，我国土地征用制度的实施，保障了国家经济建设的发展，加快了工业化和 市化进程。但是随着我国经济建设迅速发展和城市化进程的推进，城市对土地的需求 断扩大，土地征用矛盾日益突出，被征地农民合法权益难以得到有力保护。据统计， 目前我国各地群众上访案件中涉及土地问题的近 40ry0，其中 50%左右涉及征地问题(国 资源报，2002 一 3 一 26)，土地征用问题已成为“三农”问题的焦点。土地征用制度改 成为我国经济社会发展中一个堕待解决的重大理论与实践问题。 、 我国土地征用中存在的主要问题 当前土地征用中出现的种种问题，在某种程度上己经为我国经济发展造成了一定的 响，突出表现在: (一)土地征用权力的滥用 土地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共利益的需要，可以依法对集体所 的土地实行征用。但在实际操作中，工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地 径获得。广义化了的公共利益，导致了土地征用权的滥用。2()02 年底全国非农建设用 清查资料显示:到 2002 年底，全国已有各类开发区 4210 个，其中省级以下 3082 个， 73 . 2%属于滥设的开发区。 (二)偏低的补偿侵害农民权益 我国的征用补偿是按土地原用途进行补偿的，土地征用费占土地出让价的比重很 ， 土地收益分配关系混乱，另外加上各级政府对土地补偿费的截流，严重侵害了农民 的权益。如国家征用北京市朝阳区大屯乡 2900 多亩土地兴建亚运村，拆掉日个乡镇企 业一共只补偿 l82()万元，平均每亩地 0.6 万元，而市区拆迁安置费高达约每亩 40 万元 至 60 多万元，两者相差 70 至 100 倍。 (三)诱发集体土地黑市 山于存在市场价与国家征用价的巨大反差，土地在集体经济组织与其他类型的经济 首都经济贸易大学硕士学位论文摘要 组织、集体经济组织之间的私下不规范流转大量存在。这种自发性的流转尽管存在一定 的合理性，但是由于没有纳入统一的土地市场，从而带来许多问题:如随意占用耕地出 让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建 设用途，用地权属不清、诱发纠纷等。 (四)征地主体违法操作严重 县、乡、镇政府部门是集体土地所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和 管理者，政府部门集多种职能于一身而缺乏有效监督，致使政府部门产生大量违法征占 土地的寻租行为。据初步统计，1999 年至 2002 年，全国立案查处土地违法案件 54、9 万件，涉及土地面积 12.2 万公顷。对违法责任人给予行政或党纪处分的 3433 人，刑事 处罚的 363 人。 (五)失地农民安置困难 据调查，征地过程中，40%以上的阻拦施工、拒绝让地以及上访都与劳动力安置有关。在市场经济的背景下，企业拥有自主用工权利，由于失地农民的素质低、技，能差造 成失地农民安置困难。而且在现实的操作中，通过发放自谋职业费来代替劳动力安置也 面临着安置费用低、劳动力市场发育迟缓等问题。 二、国外及港台地区土地征用制度借鉴 国外及我国港台地区在土地征用过程中遇到的问题比我国早，而且这些问题通过不 断的发展而得以解决和完善，因此有许多共同的经验是值得我们借鉴的。 (一)以公共利益为目的严格限定征地范围 将征地严格限定在公共利益范围内是各国和地区的普遍做法，国家行使土地征用权 是为公共利益服务，其范围应该局限在基础设施建设、政府机关用地及为公益事业服务 的公共用地。 首都经济贸易人学硕士学位论文摘要 (二)土地产权明晰，征地主体明确 国外及地区土地征用的产权关系非常明晰，征地主体及客体都比较明确，因此避免 了征地过程中出现的侵权行为。不管是实行私有制或国有制的国家，土地征用仅涉及到 拥有该项权利的权利人，各权利人充分享有法律赋予的各项权利和相应的各种义务。 (三)完备的法律基础保证征用程序公开公正 国外许多国家和地区都制定了一套完整的土地征用法规体系，具体规定了土地征用 的程序、征地双方的权利和义务，以及征地问题解决的办法和程序等等，从而规范了各 征地主体的行为，充分保障了被征地者的权利，也为征地纠纷的解决提供了可靠的依据。 (四)对“失地”进行科学的补偿 大部分国家都是根据当时的市场价格或以市场价格为基础来确定征地补偿标准的， 一般包括直接补偿和间接补偿两部分。直接的补偿是对被征地资源本身进行补偿，亦即 对土地所有权在经济上的补偿;间接的补偿是对因征地所造成的经济损失(青苗、地上 物损失)及相邻地块、生态环境等价值损失的补偿。 (五)征地兼顾了国家、集体、个人的利益 在发达国家，有关征地的具体事务是在征地机构组织下进行的，批准机构主要在征 地批准、补偿、进入或使用土地等方面起调解、决定作用。如在预征中举行听证会，征 地机构和被征地者处在同等的位置上，由批准机关综合各方意见后裁决。 三、我国土地征用制度的缺陷分析 我国现行土地征用诸多弊端形成的根源在于现行土地征用制度自身的缺陷和集体 土地产权制度的不完善。 (一)集体土地产权制度不完善 首先，集体土地所有权主体界定不清。中国农村的土地归农民集休所有。但是，集 首都经济贸易大学硕士学位论文摘要 体到底指的是哪一级哪个组织，有关法律却没有明确指出。实际上形成了乡镇、村、小 组三级分享土地产权的利益格局，而且各自的权利界定极其模糊。其次，集体土地处置 权虚置。农地产权的横向转移被禁止。在征地过程中，农地所有者与市地使用者处于隔 离状态，不发生经济、信息的联系。农地权利人对农地的转移方式、转移对象、转移价 格基本上处于完全被动接受的地位，农地处置权虚化。第三，集体土地的委托一代理矛 盾。现有村级组织存在双重代理的性质:既代表农民又代表政府，其越来越强的行政化 倾向，造成政府、村组织和开发商集体合谋损害了农民的土地财产权益①。第四，行政 权力对集体上地发展权的压抑。现行征地制度中存在的深层次问题和各个利益主体之间 的矛盾冲突，其根源在于集体土地所有权与国家土地所有权法律地位的不平等。现行的 土地征用制度并未给农民提供充分参与博弈的途径。(二)土地征用的法律配套体系不健全 目前我国还没有一部具体而完整的《土地征用法》来规范土地征用各权利主体的权 利和义务，其法律法规仅以《土地管理法》所规定的为主，其他散见于各部门或各行政 法规之中，且对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等等问题缺乏具体的规范， 导致征地的随意性很大。 (三)征用目的和范围界定不清 《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地” 。法规对土地征用目的规定过于笼统，对“公共利益”的 外延界定不明，造成征地范围扩大，使得一些盈利性质的用地，甚至高尔夫球场、别墅、 高档娱乐设施等高盈利用地也须先征为国有。 (四)征用补偿模式滞后于经济发展 我国现行土地征用采用的“不完全货币化”补偿模式，即以货币补偿和劳动力安置 相结合的补偿模式已经大大滞后于我国的经济发展。 首先，补偿标准测算不够合理。土地补偿费以农地收益来计算，没有考虑土地区位 差异、现代都市型农业、土地被征用前的潜在收益等市场调节因素，补偿的范围仅限于 ①杨继瑞， 《中国城市用地制度创新》 ，四川人学出版社，第六章，l()2 臾 首都经济贸易人学硕士学位论文摘要 与土地有直接联系的一部分损失，残地损失和其它间接的损失没有列入补偿的范围。其 次，征地补偿费用分配关系混乱。集体土地所有权权属不明，导致土地补偿费归属不明 确。第三，集体土地收益管理混乱。村集体经济组织财务制度不健全，广大农民对于农 村集体资产并没有决策权、支配权，也没建立起有效的农民对集体资产的监督制度。 (五)土地征用程序不够完善 首先，实践中一直沿袭由用地单位支付征地补偿费。政府似乎成了集体土地所有权 主体和国有土地使用权主体进行交易的中间人，造成了认识上、观念上的主体错位。其 次，征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。再次，征地后对单位用地情况缺乏 强有力的监督措施。 (六)土地利用总体规划刚性不够 土地利用总体规划改动随意性较大。规划的法律地位还没有真正建立，规划实施的 监督力不强，规划修改审批程序中虚设的内容多，上级相关审批部门把关难度大，导致 审批走形式，可操作性差。 四、深化农地产权制度改革，完善土地征用制度 土地征用问题是在经济发展和社会转轨过程中产生的，必须通过不断改革来加以解 决。而解决这些问题的核心是深化农地产权制度改革，理顺农地产权关系和合理界定国 家、集体和农民三者利益关系问题。 (一)深化集体土地产权制度改革 首先，明晰集体土地所有权代表主体。法律明确规定集体土地产权的唯一主体是 村集体经济组织，撤销小组的集体土地所有权与乡镇的集体土地所有权。其次，完善集 体土地使用权制度。在现有农村土地承包经营政策长期不变的基础上，明确界定农民承 包者拥有土地的占有、使用、 “不充分”收益、处分的权利以及继承、转让等衍生权利。 第三，法律卜明确设立七地发展权。创设土地的发展权，并将此项权利明确设定在国家 手里，以解决土地使用方向和七地所有权变化中产生的一系列的问题。 首都经济贸易人学硕士学位论文摘要 (二)严格界定征地范围 土地征用应严格区分为公益性用地和经营性用地两类。公益性用地继续实行现行的土地征用制度，由政府直接向农民征地;经营性用地实行市场购买制，建立集体土地流 转市场，由土地使用者直接向农民集体购买，政府只管审批、监管、收税和登一记。 首先，明确公共利益的内涵。其次，改变对公共利益的概括性规定方式。应将“公 共利益”的目的具体列举，严格限定公共利益范围，使其与划拨取得土地使用权的条件 范围相一致。第三，建立征用审核委员会，对征地用途随时审核。 (三)允许集体土地使用权流转 在明晰集体土地产权关系的前提下，参照国有土地使用制度改革的模式，实行集体 土地所有权、使用权两权分离，将市场化手段引入征地制度，构建集体土地使用权有偿、 有限期、可流动的使用制度，真正实现“两种产权，一个市场，一套政策”的城乡建设 用地统一市场。 首先，应尽快出台《农村集体建设用地使用权流转办法》 ，使农地流转有可操作的 明确法律依据。其次，实行城乡统一的建设用地规划分区。第三，改变市场准入规则。 第四，加强对集体土地交易的宏观调控和管理。第五，逐步建立与城镇地价体系相衔接 的农村集体建设用地地价体系。第六，建立合理的利益分享机制，农民集体向政府缴纳 相应的土地税费。 (四)建立适应市场经济的征地补偿模式 目前征地补偿已经写入宪法，这无疑是一个进步。但究竟应给予被征地农民多少补 偿呢? 首先，加强农地定级估价工作。由独立的土地估价机构根据农业最佳利用用途确定 土地补偿标准，并充分考虑现代农业经营模式、残留地和相临土地损失赔偿等因素。安 置补助的年限应以第二轮承包的法定年限三十年为宜。其次，明确受益主体，理顺分配 关系。土地补偿费补偿给所有权人，即有村集体经济组织，其分配由集体经济组织的成 员共同商议决定;安置补助费补给承包权人，征用谁承包的土地就安置谁。第三，加强 土地登记，明确界定上地产权。通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，明确规定 首都经济贸易大学硕士学位论文摘要 体土地权利主体的权利和义务。第四，建立多元化的土地补偿机制。在以货币补偿为 主的同时，可以积极探索新的补偿方式。如社会保险安置、留地补偿、替代补偿、债券 或股权补偿等。 (五)完善公共财政管理体制 完善公共财政管理体制，严格管理和合理使用农地转用过程中的土地增值收益即土 地发展权收益。首先，改革县、乡、村财务管理体制，建立城乡统一的公共财政监督体 系。其次，设立征地基金，保证土地用途管制的实现。再次，进一步完善农村社会保障 体系。第四，开展各种技能培训，提高农民自身素质，为农民开辟多种就业渠道。 (六)完善土地征用程序 首先，征地过程公开，鼓励公众参与。实行征地公示制度，举行公众听证会，实行 民主管理与监督。其次，建立完善的征地执行机构，加强宏观调控。第三，加强征地后 的监督管理。对用地者实行有效的监督，并在监督中提高农民的参与程度。 (七)加强土地征用法制建设 首先，应进一步明确土地征用补偿制度的宪法地位。该目标已通过十届全国人大二 次会议实现。其次，应尽快确立一部合理而完善的《土地征用法》 。再次，尽快完善行 政征用程序立法。推行征地的行政管理事务经办、监督仲裁相分离的管理体制，充分发 挥中介机构在土地评估中的作用。完善司法最终解决制度，充分保护被征用人的合法权 益。 (八)合理街接和协调规划体系搞好城市总体规划和土地利用总体规划的衔接和协调，是解决城市化和耕地保护的 关键环节。首先，制定土地利用规划法，提升土地利用规划的法律地位。其次， “两 图合一”确保规划的系统性和协调性。即城市、城镇规划建设城区范围与土地利用总体 规划确定的基本农田保护区、建设留用地和弹性控制区等共同要素在两个规划图上位置 一致，相互对应，提高和确保两个规划的合理性和可操作性。再次，改革现行_L 地利用 首都经济贸易大学硕士学位论文摘要 规划领导体制。各级人民代表大会设立规划委员会，将规划编制的领导管理职能从政府 手中转移到立法机构。由规划委员会向全社会招标，由中标的规划专家自主独立完成规 划过程。 (九)实行土地使用权出让年租制 对于土地征用补偿，国家的目的和农民的愿望都是建立长期稳定的保障，但现有的 补偿标准却是“买断式”一次性给付。由于农民本身的理财能力和投资能力弱，即使给 得再多也难免坐吃山空，目前大量的郊区失地农民“守着豪宅无生路”现象便是典型的 例证。建议改革目前土地出让金的收取办法，由一次性交清改为年租金制度。 结束语 作为一个系统工程，土地征用制度改革牵一发而动全身，涉及观念、体制、法律法 规、利益调整等方方面面，很难在短期内一嫩而就。关于具体实施的细节问题，如各主 体利益比例如何确定、年租金制度具体实施程序等问题尚需要进一步研究。 少 首都经济贸易大学硕士学位论文 目录 弓}言.............................................................??3 一、土地征用是我国经济社会发展中一个重大的理论与实践问题........??3 (一)城市化与土地利用结构的变化............................??3 〔二)征地是农地变为城市用地的一种形式......................??5 (三)土地征用成为“三农”问题的焦点........................??5 二、土地征用的理论基础..........??，.........................??6 (一)土地效用观..................................????? ???????6 (二)产权理论............................................?.??7 (三)地租理论...............................??????????7 ??????? (四)征用补偿的理论与原则..................................??8 三、国内土地征用问题研究的进展.................................??10 四、本文的结构安排和创新之处...................................??12 第一章我国土地征用中存在的问题?，..............................??13 一、我国新旧土地法关于土地征用制度规定的比较...................??13 二、我国土地征用过程中存在的问题，..............................??14 (一)土地征用权力的滥用...................................??l 月 (二)偏低的补偿侵害农民权益??，........................??!5 (三)诱发集体土地黑市.....................................??伟 (四)征地主体违法操作严重.................................??17 (五)失地农民安置困难..........................??，..??，.18 第二章国外及港台地区土地征用制度借鉴.................??、二，?，?19 一、 主要国家/地区土地征用制度的特点............................??19(一)美国的土地征用制度...................................??19 (二)西德的土地征用制度...................................??20 (三)加拿大的土地征用制度.................................??20 (四)韩国的土地征用制度..................................??21 (五)台湾的土地征用制度.?，..............................??21 (六)香港的土地征用制度....??，........................??器 二、国际经验借鉴..............??，..........................??2 刁 ‘一)以公共利益为目的严格限定征地的范围...................??2」 (_二)土地产权明晰，征地主体明确...........................??25 ‘_二)完备的法律基础保证征用程序公升公 1[:...................??肠 呼 首都经济贸易大学硕士学位论文 (四)对“失地”进行科学的补偿................??，?、.、??26 (五)征地兼顾了国家、集体、个人的利益.....................??26 第三章我国土地征用制度的缺陷分析................................??盯 一、集体土地产权制度不完善.................................??，?27 (一)集体土地所有权主体界定不清...........................??27 (二)集体土地处置权虚置.....??，.......................??28 (三)集体土地的委托一代理矛盾..?，........................??28 (四)行政权力对集体土地发展权的压抑.，.....................??29 二、土地征用的法律配套体系不健全...............................??29 (一)土地征用的相关法律存在矛盾...........................??29 (二)“公共利益”的外延界定模糊...........................??30 四、征用补偿模式滞后于经济发展.................................??31 (一)补偿标准测算不够合理..................??，........??32 (二)征地补偿费用分配关系混乱..............??，........??:12 (三)集体土地收益管理混乱.................................??33 五、土地征用程序不够完善.......................................??哭 六、土地利用规划刚性不强.......................................??35 七、国有和集体两种土地所有权地位不平等..........??，........??;场 第四章深化农地产权制度改革，完善土地征用制度..............??，..?:17 一、我国土地征用制度改革的思路和指导原则.??、?、.?，.、?，..?:17(一)改革目标 和思路.......................................??;灯 (二)指导原则.............................................??38 二、改革土地征用制度的具体构想和建议，..........................??39 (一)深化集体土地产权制度改革.........................??，二洲份 (二)严格界定征地范围.， ，..................................??胡 (三)允许集体土地使用权流转...............................??犯 (四)建立适应市场经济的征地补偿模式.......................??利 (五)完善公共财政管理体制.................................??伟 (六)完善土地征用程序...................................??， ?盯 (七)加强土地征用法制建设.................................??州 (八)合理衔接和协调规划体系...............................??侧 (九)实行土地使用权出让年租制.，.，.、.......................??5()结束语..........................................??，..??，.??5! 后记..............................................................??淞 主要参考文献................................??????????， ?????????????洲 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国土地征用问题研究 日 I;兰. JI『刁 土地征用是我国经济社会发展中一个重大的理论与实践问题 多年来，我国土地征用制度的实施，保障了国家经济建设的发展，加快了工业化和 城市化进程，城市建设取得了巨大成就。但是由于经济体制的转轨，原来在计划经济体 制下逐渐形成的土地征用制度越来越难以适应新的形势，土地征用成为我国经济社会发 展中一个重大的理论与实践问题。 (一)城市化与土地利用结构的变化 城市化是加快我国经济发展与社会进步的重要过程。城市化不仅是一个变农村人口 为城市人口的过程，而且还是一个变农业用地为城市用地的过程。在中国土地两种公有 制并存的条件下，要把农业用地变为城市用地，改变的不仅是土地的使用性质，还有土 地所有制的形式，即土地性质由原来的集体所有转变为国家所有，用途由原来的农村用 地转变为城市用地。 随着社会生产力的发展，工业化的进行，我国城市化己达到了加速发展时期。到 2()02 年，中国设立建制市的城市达到 668 座，城市人口有约 5 亿，城市化的水平达到了:均%。 城市化是区域社会发展在空间上的必然表现，城市向外扩展使得农业用地与非农业用地 的比例结构也在不断地变动。由于土地的有限性，决定了土地利用结构在三大产业中的 变化规律或发展的基本趋势是:农业用地逐步减少，第二、第三产业用地逐步增加。 由表!可以看出改革开放以来，我国城市人均建设用地扩展变化有以下几个明显的 特点:(l)城市人均用地以大城市增长最快。大城市人均用地的年增长率为 2.51 哄， ，特 大城市为().韶%。(2)城市人均用地与城市规模等级成反比。以 20()2 年为例，小城市的 人均建设用地分别为特大城市和大城市的 1.9 和 1.6 倍，用地指标明显偏高。C 劲特大 城市的用地扩展规模大。特大城市虽然在数量上变化不大，他们的土地面积和建成区面 积却有了相对较快的增加，超过了其他规模城市的增长速度。 首都经济贸易大学硕士学位论文 表 11991 一 2002 年中国坡市人均建设用地增长情况 指指标标全国城市合计计特大城市市大城市市中等城市市小城市市 人人均建建 1991 年年 74.. 设设用地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地地(((矿/ 人)))1995 年年 87.285.222002 年年 101..1991 一 2002 年均增长长 2...3999 率率(%))))))))))))) 资料来源:根据《中国统计年鉴》、2002 年不完全数据统计 城市用地空间的拓展主要来源于城市规划区内的郊区土地和征用集体农地两个渠 道。如表 2 所示，1999 一 2002 年北京市城市建设用地主要来源于征用集体土地。城市建 设用地增长快，问题的关键还在于城市土地使用效率低，突出表现在城市版图“摊大饼” 式的扩张和不顾实际条件设立各级脱离城市规划控制的开发区。全国城市建筑容积率平 均不到 0.3，而发达国家大中城市容积率一般为 0.4 一 0.5。以北京为例，根据 2002 年北京市土地利用现状调查，2002 年北京市耕地净减少
亩，其中建设占用耕地
亩，占耕地减少量的 18.75%。市内未利用土地
亩，占全市土地总面 积的 13.18%。 表 21999 一 2002 年北京市审批征地项目用地分类统计情况单位:公顷 年年度度总用地地征用集体土地地占有国有土地地 面面面积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积积 积积积 农农农农用地地建设设未利利合计计农用地地建设设 用用用用用用用用用用用用用用用地地用地地地地用地地合合合合计计耕地地地地地地地
. 8777704 . 7333595 . 7777271 . 魂 5. 吸吸
. 2..8 .8.465.:玉玉
. 1:玉玉 129.;;4.2444 资料来源:《北京市房地产年鉴》 ，2002 年数据 未来 5 年至 10 年，中国仍将保持较快的城市化速度，仍将有大量集体土地被征用。 据有关部门估算，从今年到 2010 年，我国需要安排非农建设占用耕地 123 万 hmZ，初步 计算，如果每亩耕地的补偿费用仅按平均年产值 600 元的 20 倍即 1.2 万元计算，则补 偿费用总数将是 2220 亿元。按照目前全国人均耕地水平测算，将有约 12()0 万被征地农 民需要陆续安置。改革现行征地制度，己成为关系我国社会稳定和经济持续增长的重大 课题。 首都经济贸易大学硕士学位论文 (二)征地是农地变为城市用地的一种形式 和农业富裕劳动力的转移一样，农业用地转为建设用地是工业化、城市化、城镇化 推进的客观要求和必然结果，是经济社会发展的大趋势。集体土地向城市用地转换唯一 的合法途径是土地征用。集体所有制下的农用土地，作为城市用地的补充，保证工业化、 城市化推进对土地的需求。国家在征用农民土地的过程中，会引起一系列经济和产权关系的变化。首先，通过 征地，改变了土地的使用性质，即把原来的农业用地改变为城市用地:其次，通过征地， 变更了土地所有权关系，即把原来的农民集体所有的土地，变为城市国家所有的土地; 再次，在征地过程中，由于农民丧失了土地的所有权，所以必须对农村集体土地所有者 进行补偿;同时由于土地使用权性质的变化，即把农业用地变成了城市用地，从而也使 土地实现了价值增值。 由于在征地过程中，发生了一系列土地所有权关系、土地使用性质，以及经济关系 的变化，涉及到多方面的经济利益，决定了对当前农村集体土地征用机制进行探讨具有 重大的理论意义。寻找政府、征地主体、失地农民间最佳的利益联结点，建立合理的征 地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。如何加强土地征用制度的改革和 管理，推动经济社会协调发展，己成为一个非常值得研究的紧迫问题。 (三)土地征用成为“三农”问题的焦点 我国的土地征用制度形成于计划经济时代，从建国后沿用至今，尽管其间在征地补 偿标准方面作了一些调整，但没有从根本上触动土地征用制度本身，这与我国市场经济 体制的改革进程本身己经很不适应，尤其是现行土地征用制度在征地目的界定、征地范 围划分以及征用安置补偿等方面的问题，使得现有的土地征用制度与市场经济现实之间 的矛盾日益突出。据国土资源部公布的数据显示，到 2()璐年底，全国各地开发区数量 552 月个，占地面积达到 3.51 万平方公里，远远超过了现有城镇建设用地总量。而现有 的 176 座高尔夫球场，又有几家不是以公共利益为名，利用国家征地权征用大量耕地(建 设一个 l 从洞国际标准的高尔夫球场，需要占地 12()0 亩)而建成的呢? 据统计，目前我国各地群众上访案件中涉及土地问题的近 do%，其中 5()0/0 左右涉及 征地问题(国土资源报，20()())，土地征用问题已成为“三农”问题的焦点。实行城乡 统筹，推进城镇化和加快工业化是解决“三农”问题的主要途径，但同时也必须考虑人 首都经济贸易大学硕士学位论文 多地少的国情，走土地集约型发展的路子，不能随意征用耕地，以低价或者有条件地剥 夺农民土地为代价，以牺牲农民的合法权益为代价来推进工业化和城镇化。可见，现行 的产权理论和分配理论已经无法解决土地征用引发的问题。 2()()3 年 7 月 31 日国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序的电视电话会议， 国务院总理温家宝对会议作了重要批示“实行最严格的土地管理制度，首要完善土地产 权与征地制度，健全土地管理法律体系。 ”因此，土地征用问题的研究对加快推进城市 化进程、更好保护农民的土地财产权益、完善我国土地要素市场等方面具有很紧迫的现 实意义和理论意义。 二、土地征用的理论基拙 尽管各国(地区)对土地征用的称法有所不同，但都存在目的性、强制性、补偿性 和权属转移性等相同的特点，我国的土地征用制度也同样具有下列特点: (l)公益性。这是土地征用的前提和基础。土地征用的合法性在其为公共利益服务 用地需要。 (2)补偿性。这是土地征用的必要条件。土地征用补偿是各国通行的协调土地征用 中私益与公益冲突的基本制度，是对国家侵犯个人权益或团体权益的救济途径。 (3)强制性。这是土地征用权力运用的有效手段。在存在利益差别和资源稀缺的情 况下，强制性是土地征用的根本属性。征地是国家的特有行为，被征地单位必须服从国 家的需要。 (4)权属转移性。土地征用后，土地所有权将发生转移，由原来的所有权主体变为 国家或其他所有权主体，即该块土地的原土地所有权灭失，新土地所有权随之产生。(一)土地效用观 上地资源的稀缺性、非再生性、永续利用性决定了土地的二重属性，土地既是人类 的劳动对象，又是人类的劳动资料。作为最重要的生产资料和生活资料存在的农用地， 首先具有提供经济收益和生活保障的效用。其次，由于农用地特别是耕地是十一分宝贵的 资源，对社会稳定、粮食安全、生态环境都具有特有的功效。因此，土地征用不但要对 土地本身的价值进行补偿，对失去土地的集体和个人进行必要的补偿与安置，对地上物 及其它附着物给以补偿，还要对失去土地的间接损失一予以补偿。 首都经济贸易大学硕士学位论文 (二)产权理论 产权是指产权主体拥有的与财产有关的权利的集合，它是一定社会的人与人之间财 产关系的法律表现。产权交易是提高资源配置效率的一种方式，只有完全产权才能够进 行自由交易。一项完全产权是指对某一财产具有可以完全实施的排他性的使用及收益 权、自由的转让权。科斯定理认为，在各方能够无成本地讨价还价即交易成本为零时， 只要产权界定清楚，无论是如何界定的，市场运行的最终结果都是一样的，且达到帕累 托最优。最初的产权就会影响到市场配置资源的效率。 产权界定土地征用的实质是土地所有权的转换，而土地所有权是对土地支配的绝对 权利，是土地产权中最根本的物权。可以分解为:占有、使用、收益、处分四项基本的 权能。并且具有由绝对向相对转化的趋势。随着人地矛盾越来越尖锐，不管是大陆法系， 还是英美法系国家，有利于土地利用的制度越来越到的国家所推广，原来绝对所有权的 概念在实际操作中越来越不受重视，而有利于充分利用和流转的产权概念逐渐被推广。 行使土地所有权具有排他性，除了代表社会公共目的国家对集体和个人所有的土地实行 必要的干预外，其他任何人不得对土地所有权人行使其权利进行干预。 (三)地租理论 级差地租 I 是由土地的肥沃程度不同和位置差异引起的。级差地租 11 是在同一快土 地上连续投入等量资本，各等量资本之间的生产率不同所产生超额利润转化形成的地 租。绝对地租是土地所有者凭借对土地私有权的垄断所取得的、土地产品市场价格高于 社会生产价格的一个差额，这个差额转化而形成的地租。 凡租用土地，都须缴纳绝对地租，以作为土地所有权借以实现的经济形式，它与土 地自然条件的好坏和生产率的高低无关，这部分地租资本化的地价必须在土地征用补偿 中得以体现。级差地租是由于土地的自然、社会经济条件和土地投入的差异带来的，土 地征用的补偿应体现这种差异。正如马克思所说“从一个较高级的社会经济形态的角度 来看，个别对土地的私有权和一个人对另一个人的私有权一样是十分荒谬的。甚至整个 社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者，他们只是 土地的占有者，土地的利用者，并且他们必须像好家长那样，把土地改良传给后代。 ” ，单纯法律上的土地所有权，不会为土地所有权人创造任何地租，但他有权不让别人使 ①马克思:《资本论》 ，第三卷，第 23 章，847 负 首都经济贸易大学硕士学位论文 用他的土地，直到经济关系能使土地的利用给他提供一个货币额。 (四)征用补楼的理论与原则 1、土地征用补偿理论 土地征用补偿是因国家或政府征用权的行使，对于特定人发生经济上的特别损失， 而由国家或政府对受损失的人负金钱给付的义务。不同的社会经济发展阶段具有不同补 偿理论，历史上土地补偿的理论主要有(陈泉生，1994): (1)既得权说.此说认为人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障，即便是由公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给 予补偿。此说是以自然法思想为基础，理论较为陈旧，而且对于既得权以外的权利所受 到的损害，也未能说明补偿的理论依据。 (2)恩急说.此说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权力， 以及法律万能和公益至上。因此，此说认为个人没有与国家相对抗的理由，甚至完全否 认国家对私人有提供损失补偿的必要。国家侵害个人权利给予补偿，那完全是出于国家 的恩惠。此说颇具专制色彩，难以说明现代的土地征用补偿制度。 (3)公用征收说.此说认为国家法律固然有保障个人财产的一面，但也有授予国 家征收私人财产的权力的另一面，对于因公共利益的需要而作的合法征用，国家可以不 承担法律责任，但是仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。 (4)社会职务说.此说摒弃权利天赋的观念，认为国家为了使各人尽其社会一分子 的责任，首先应承认各人的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本质具有义务 胜，人民的财产被征用后，国家酌量给予补偿，才能使其社会职务得以继续履行。 (5)特别物牲说.此说是基于法的公平正义观念，认为国家的合法征地行为，对人 民权益所造成的损失，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家 所作的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合公平正义 的精神。 综上几种学说，特别牺牲说在实际当中比较容易被接受，也较有说服力，多数国家 通常采用此理论对被征地主体进行相应的补偿。从这一学说可以看出，土地征用补偿作 为一种调节的技术方式，将公民、法人及其他社会组织所受的特别牺牲分由全体人民共 同负担。具体地说，就是当某特定人在公共利益需要的原则下，即无可归责于其本身的 情况下而遭受特别异常的牺牲时，基于公平正义的精神，应当由全体人民共同分担其牺 首都经济贸易大学硕十学位论文 牲，以调节其个人的损失。这样做的目的在于谋求国家公益和个人利益之间的协调，以 达到法律生活的安定。 2、补偿原月 lJ 近现代，基于特定补偿理论确定的补偿原则主要有完全补偿原则、不完全补偿原则 和相当补偿原则三种，(陈泉生，1994)，具体内容分别为: (1)完全补楼原则.该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补 偿的目的在于实现平等，土地征用的受益者是全体人民及该地的利用者，既然众人享受 利益，理应由众受益人负担完全补偿其损失的责任，才属公平。 (2)不完全补偿原则.该原则主张，补偿应仅限于被征用财产的价值，至于难以量 化的精神上的损失、生活上的损失等个人主观价值的损失应当视为社会制约所造成的一 般牺牲，个人有忍受的义务，不应予以补偿。至于可以量化的财产上的损失、迁移损失 以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具体损失，则应给予适当的补偿。 (2)相当补偿原则.在多数场合下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，就特 别财产的征用侵害，应给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。比 如对于特定财产所给予的一般性限制，由于该限制财产权的内容在法律的权限之内，因 此要求权利人接受低于客观价值的补偿，并没有违反平等原则的要求。 土地征用补偿是基于保障公民财产权而提出的。随着私人产权由绝对性向社会性转 化以及个人财产权意识的增强，土地征用补偿理论逐步从既得权说过渡到恩惠说及至现 代的特别牺牲学说。而补偿的原则也随着经济的发展水平，国家财政实力的转变而改变。 例如德国在一次大战以前强调对财产权人的充分保障，因此在征收土地时采取了完全补 偿的原则。如 1850 年《普鲁士土地征收法》规定征收的补偿原则是“完全补偿” ，并且是市场导向的“从宽补偿”原则。在二战后德国颁布的基本法规定征用补偿采取公平 补偿的原则，但在国家重建时期，由于国力衰弱，实际采取了不完全补偿原则。到了经 济复兴后，又回复采取完全补偿的原则。目前发达国家或地区的土地征用补偿范围通常 都比较宽，在补偿价格上一般以市场价格为计价标准，因此被征用者能得到比较公正合 理的补偿。综上所述，我们可以发现土地征用补偿的理论与原则的选择应与社会经济发 展水平相适应。 首都经济贸易大学硕士学位论文 三、国内土地征用问题研究的进展 从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对土地征用制度中存在的 问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程中遇到的各种问题。 其中土地征用补偿是土地征用问题的核心和关键，尤其在经济体制发生根本性改变后， 国家征用土地不能再按照计划经济时期完全采用行政的手段无偿或低偿的获得，国土资 源部地籍司专题调研组在提出扩大农村集体土地所有权登记发证的同时，认为集体土地 所有权归属不明，界限不清，权利内容不明确是征地中农民土地权益受到侵害的重要原 因，因此必须集体土地所有权登记发证，使农民真正成为土地的主人，从而维护自身的 权益。 张永良等认为，征地范围难以缩小的原因是进入市场经济体制后，征地制度没做出 相应的调整，致使征地成为国家使用权市场的一种供地方式，而农村土地使用权市场由 于受到国家严格的限制无法快速起步，国家土地使用权市场因其巨大的市场需求而造成 对土地征用的巨大压力，为了向建设单位供地，国家不得不一再使用征地权。建议将房 地产开发土地使用权的获取完全交由国家使用权市场和农村集体土地使用权市场来完 成，而且主要由农村集体土地使用权市场来承担。这时国家在整个过程中只须严格执行 国家对土地资源的宏观控制权。 许坚在对我国征地补偿方式进行研究后，提出要以农地使用收益最高的用途作计算 的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为适合的方法。 刘慧芳在对我国农地地价的构成和量化的研究后，认为农地转用价格应包括农地质 量价格和农地社会价值量值，其中，农地社会价值包括农地对农民所具有的社会保障价 值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值，并对这三部分价值在各产权主体 之间进行分配。 曲波在分析比较农地征用补偿中安置补助费的确定方法后，认为地价系数法与法定 安置补助费基本相符，提出安置补助费的确定应以此两种方法加以确定。 贾宪威在征地补偿费的分析中认为国家征用土地不是向农民集体购买土地，而是凭 借国家权力来重新处置土地的所有权，因此征地费用应排除市场需求使地价上升的影 响，应是对土地使用权的补偿，即征地补偿费应是农民行使使用权期间物化在土地中的 劳动的辛卜偿。 黄贤金、陈龙乾认为，随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品，其价值由 _ _首都经济贸易大学硕士学位论文 市场来确定。由此，征地补偿费应参照被征土地的市场价格。应改国家征地按被征土地 原用途的实际收益确定土地补偿的做法，为按其预期收益来确定。对经营性用地，土地 补偿应参照被征地相邻地区土地的市场价格给予补偿;对公共性质事业用地，应以基准 地价或接近市场价格水平确定补偿标准，一般低于市场价格的一至二成左右。 中国土地规划院课题组认为国家建设征用土地制度应改为征购和自由购买制度，即 在土地利用规划基础上，国家从事公益性建设所需农村集体所有的土地实行征购，其他经营性投资一律实行自由购买制度，其征购价格应等于未经开发的非农产业用地的价 格，并通过税收等措施对土地收益进行调节，防止社会不公。 陈颐认为农民在被征用土地的情况下，应当得到经济补偿，并用经济补偿为其建立 社会保险，因为土地自身有产出和具有保障职能，以土地换保障有助于解决农村失地农 民的生活问题。 以上研究成果为推进我国的土地征用制度改革进行了多方面的理论探讨，指明了征 地中存在的问题，并针对不同的问题，提出了相应的建议，但对我国的土地征用制度缺 乏系统而深刻的分析。在土地征用范围上，仅仅提出须严格依照公共利益为目的，缩小 征地范围，没有考虑在我国现行的土地管理制度条件下，以公共利益限制征地范围后所 带来的另一些问题的产生及其解决办法;在土地征用补偿标准的确定方面提出了建设性 意见，但有的学者仅仅以提高征地补偿费为其唯一的标准，加大对失地农民的倾斜力度， 没有透彻分析我国征地补偿标准偏低的主要原因，以及针对我国特殊的国情，将如何建 立一套适合现阶段的补偿措施，来协调征地中征地主体之间的利益问题。 在借鉴国内外土地征用的制度安排和有益经验的基础上，本文认为，我国现行土地 征用制度在某种程度上压抑了集体所有土地的发展权，征用范围和目的不明确，并且补 偿标准滞后于市场经济的发展，补偿费用在利益主体之间分配不合理，致使失地农民抵 抗情绪很大、社会保障无着落、就业无出路;各行政部门滥用土地征用权力，引发了加 快城市化进程与保护耕地的矛盾。所以，本文提出我国土地征用制度改革的目标和思路。 即改革的最终方向是设立土地发展权，完善农地产权结构，允许集体非农建设用地使用 权流转，使集体非农建设用地市场和城市土地市场同步健康发展。修订《土地管理法》 ， 理论上清晰界定土地征用目标和范围，实践上建立适应市场经济的征地补偿模式;改革 征地程序，防止滥用征用权力;完善公共财政管理体制，努力扩大失地农民的社会保障 途径;搞好城市规划与土地利用总体规划的衔接和协调:土地有偿使用应以实行年租制 为主，以此努力维护农民的合法权益，推动城市化进程，顺利实现建设小康社会的宏伟 、l 首都经济贸易大学硕士学位论文 目标 四、本文的结构安排和创新之处 引言部分首先从城市化与土地利用的矛盾入手，提出问题研究的背景，阐述其理论 和现实意义。然后对土地征用的理论基础和国内征地的研究动态进行简要综述、评价， 最后提出了全文的架构和研究思路。 第一章:我国现行土地征用制度存在的问题。本章简单地对我国新旧土地管理法对 土地征用规定进行了比较，并指出我国现行土地征用制度存在的主要问题。 第二章:国外及港台地区土地征用制度经验借鉴。本章首先简要介绍了几个典型国 家和我国港台地区的土地征用制度，并在此基础上总结出值得我国借鉴的先进经验。 第三章:我国土地征用制度的缺陷分析。本章在借鉴国内外土地征用的成功经验基 础上，运用相关理论分析和揭示了我国现行土地征用制度和农地产权制度的自身缺陷是 问题产生的主要原因。 第四章:深化农地产权制度改革，完善土地征用制度。本章以深化集体土地产权制 度改革为主线，明晰集体土地所有权代表主体，允许集体土地使用权流转;严格界定征 地范围，使非公益性用地能够通过市场来解决:建立适应市场经济的征地补偿模式，探 索多样化的征地补偿方式以适应不同的需求;完善公共财政管理体制，进行相关配套改 革;搞好城市规划与土地利用规划的衔接和协调。 本文的创新之处在于对完善农村产权结构和建立集体非农建设用地市场方面进行了初步的理论探讨。本文研究的意义主要表现在以下方面:l、规范各级政府的行为， 减少征地权利的滥用，从而保护好我国有限的耕地资源，同时提高人们集约用地的意识。 2、处理好围绕农村土地所引起国家、农民集体及用地单位三者之间的利益关系，使各 主体的权利真正得以实现和维护，从而维护社会的稳定。3、为改革我国土地征用制度 提供科学的理论依据。 首都经济贸易大学硕士学位论文 第一章我国土地征用中存在的问顾 一、我国新旧土地法关于土地征用制度规定的比较 1998 年我国对《土地管理法》再次进行了修订，其中对农村土地征用制度作了较 多改进，如上收了农用地转用和农村土地征用的审批权，提高了征地补偿标准，确立了 征地批后公告制度，这在一定程度上加强了征地管理。具体内容见表 1 一 1。 表 1 一 1 新旧《土地管理法》关于土地征用制度的比较 顺顺顺内容容旧《土地管理法》 》新《土地管理法》 》 序序序序(1999.1.停止实施)))( 开始实施))) lllll 土地征用管理方式式分级限额审批管理理用途管制，农用地转用许可可 22222 土地征用审批批各级地方政府府国务院和省级人民政府府 33333 需由国务院批准准 1、耕地 57 公顷以上上基本农田:基本农田以外 34 公顷以以 2222222、其他土地 133 公顷以上上上的耕地:其他土地 70 公顷以上上 44444 征用耕地补偿费费土地被征用前 3 年平均年产值值土地被征用前 3 年平均年产值或产 量量 或或或或产量的 3 一 5 倍倍的 3 一 5 倍倍 55555 需要安置农民的补补土地被征用前 3 年平均年产值值土地被征用前 3 年平均年产值或 产量量 助助助费(每人)))或产量的 2 一 3 倍，最高 10 倍倍的 4 一 5 倍，最高 l，l 倍倍 66666 安置办法法规定很具体，不能适应现在形形规定较原则，支持被征地单位从事农农 势势势势势业开发、兴办企业或采用货币安置和和 自自自自自谋职业业 77777 补助费和补助费总总最高为土地被征用前 3 年平均均王地被征用前 3 年平均年产值或 产量量 和和和和年产值或产量的 20 倍倍的 30 倍倍 88888 十地征用公告告没有明确规定定有明确规定，征地要公告，以接受监监 督督督督督督 资料来源:作者整理所得 从表卜 l 中对新旧《土地管理法》中有关土地征用制度的比较，可以看出现行土地 征用制度已在原有土地征用制度的基础上进行了相当大的改进。实行了统一征地、统一 开发、统一供地制度，优先确保了重点工程用地的需要，有力配合了城市规划的实施。 这对于合理保护农地资源、有效保障农村集体土地所有者尤其是农民对于农村土地的权 首都经济贸易大学硕士学位论文 益具有十分重要的现实意义。新土地管理法实施以前，征地供地不分开，有建设项目就 征地，征了的地基本上就是该用地单位的，尽管名义上是政府行使征地权，但实际上土 地部门成了一个“中介”机构。因此很难保证城市规划的有序实施以及国家重点建设项 目用地的需要，尤其是国有土地资产由于没有形成竞争机制而不能完全显现出来。 然而，迄今为止，征地制度的改革更多地体现在征地审批方面，在征地补偿方面并 无质的变化。譬如，现行《土地管理法》在征地补偿的改革仅仅是上调了补偿倍数，体现的是量上的变化，其本质仍然延续了计划经济体制下的以被征地年产值为补偿基数的 做法，因此，现行土地征用制度仍不能完全适应当前乃至今后社会经济发展的需要。 二、我国土地征用过程中存在的问题 由于我国现行的土地征用制度是在计划经济条件下细枝末叶的修改，因此在征地目 的界定、征地范围划分以及土地征用补偿办法等方面存在诸多弊端。既造成了征而不用、 多征少用、征而迟用等现象，降低了土地配置效率，严重浪费了稀缺的耕地资源，又带 来大量失地农民，影响了社会的稳定。突出表现在: (一)土地征用权力的滥用 《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行 征用。 ”农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。但在实际操作中， 由于公共利益的内容没有准确界定和及时调整，广义化了公共利益的涵义，导致了土地 征用权的滥用。2002 年底全国非农建设用地清查资料显示:到 2002 年底，全国己有各 类开发区 4210 个，其中省级以下 3082 个，有 73.2%属于滥设的开发区。另据!5 个省、 区、市国土部门 2002 年对各类建设项目用地调查，征地项目不仅包括交通、能源、水 利等基础设施，工商业、房地产等经营性项目征地占到总量的 22%，学校、企业用地等 也占到 13%。(见图 1.1) 首都经济贸易大学硕士学位论文 图 1.115 省 2002 年征地项目构成 二)偏低的补偿侵害农民权益 国外征地的补偿一般都按最佳用途进行补偿，而我国的补偿却按土地原用途进行补 ， 土地征用费占土地出让价的比重过低，加上土地收益分配关系混乱，各级政府对 偿费用不同程度的截流，致使农民利益严重受损。补偿费用偏低，尤其表现在重点建 项目上，个别项目明显低于法定标准。如表 1 一 2 所示，江西省重点建设项目:320 国道 宽工程仅为每亩 1500 元;国家征用北京市朝阳区大屯乡 2900 多亩土地兴建亚运村， 掉 n 个乡镇企业一共只补偿 1820 万元，平均每亩地 0.6 万元，而市区拆迁安置费高 约每亩 40 万元至 60 多万元，两者相差 70 至 100 倍。据经济发达的长江三角洲地区 算，农地征用价格为 2.5 万一 3 万元/亩，农地出让价格为 14 万一 35 万元/亩，农 市场价格为 75 万一 150 万元/亩。农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让 格的 l 门 0，而农地出让价格又大概是农地市场价格的 l/5。据有关专家学者估价， 10 年来通过征地而从农民那里拿走的资金就高达 2 万多亿元，而到目前为止，全国 地农民保守地说也达到 4()()O 万，其中相当一部分成为三无农民(无地、无业、无社 保障)。 地区 江西 」七京朝阳区大屯乡 长江二角洲 表l一2 项目 论 0 国道拓宽 亚运村 典型土地征用案例 征地规模(亩){补偿标准(万元/亩) 1600().1529()() 首都经济贸易大学硕士学位论文 资料来源:王放， 《中国城市化与可持续发展》 ，科学出版社，2000 年，第 79 页 而且，按土地管理法规定，对农民的补偿须按“该耕地”的产值的一定倍数来确定， 很多地方以县域内平均产值来确定补偿，但实际上城镇边缘地区产值肯定要高于偏远地 区，而征地多数又发生在城镇边缘，因此无形中损害了农民利益。 (三)诱发集体土地黑市 集体土地黑市是指拥有集体土地使用权的单位或个人，未经政府同意，未到县级以 上国土部门办理任何手续，私自将土地使用权转让、出租、抵押给其他单位或个人使用 的市场行为。 首先，城市土地开发主体开始多样化，而沿用至今的“先立项后批地”的用地审批 制度以及长期使用的供地计划导致一些房地产开发商无法通过正常渠道获得土地，转而 寻求其它途径。这样，对黑市土地的需求开始形成。 其次，由于存在市场价与国家征用价的巨大反差，引发集体经济组织与其他类型的 经济组织、集体经济组织之间及其内部私下土地灰色不规范流转大量存在。表 1 一 3 列 出了北京市朝阳区、通州地区和门头沟三个典型区域的征地收费标准。其中朝阳区耕地 最高补偿费标准为 6 万元。表 1 一 4 按出让方式列出了 2002 年北京市国有土地使用权出 让情况，虽然协议出让方式占到 94.4%，拍卖方式零比例，但每亩土地使用权出让金平 均仍为 703945 元。 表 1 一 3 北京市征地收费标准 区区域域新增建设用地土地地耕地开垦费(万万菜田基金金耕地合计计 使使使用费(万元/亩)))元/亩)))(万元/亩)))(万元/亩))) 朝朝阳阳
通通州州 2.lll:亏.999 门门头沟沟 1 . lll 烤.111 资料来源:北京房地产年鉴 2002 年一 2003 年 表 1 一 42002 年北京市国有土地使用权出让情况 宗数土地面积 (万 m 竺) 建筑面积 (万 m 才) 协议}8171885.魂之弓 989.5 厂 l||ee 卜| 首都经济贸易大学硕士学位论文 招招标标 389.4442444 拍拍卖卖 OOOOOOOOOOOO 挂挂牌牌 .222:亏亏 合合计计
资料来源:北京房地产年鉴 2002 年一 2003 年 由于没有纳入统一土地市场，这种自发性的流转尽管存在一定合理性，但也带来许 多问题:如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村 集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清、诱发纠纷等。另外，由于郊区用地成本相对市区成本低，同时通过征地在郊区获取土地成本较高，一些房地产开发商和其 它投资商更乐意通过土地的隐形市场达到目的，这一部分用地开发难以纳入城市发展规 划，国家的规划管理措施难以到位，使我国城市化在区域的扩展上特别是城市周边地区 出现棍乱现象。 (四)征地主体违法操作严重 首先，我国土地征用过程中最大的问题是不按审批程序，擅自占用土地、买卖出租 等非法转让土地和越权审批，先征后批，少征多占，以合法征地掩盖非法占地等违法现 象。特别是在兴办开发区热潮中，较大部分开发区未经国务院和省政府批准建立。广东 1992 一 1994 年兴办的 334 个开发区中，只有 54 个经过批准。2002 年全国各类开发区 280019 个，其中政府批准的只有 247 个。 其次，不按实际征用土地面积对农民进行补偿的现象屡见不鲜。例如一些地方规定 公路两旁留 30 一 50 米宽的绿化带，由政府规划种植，但不计为征用补偿面积。为农田 配套的沟、渠、路，在征用时不以耕地面积计算补偿费，而只作为未利用土地计算，不 给青苗补偿费。 其它国家和地区，除设立上地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构裁决 征用者与土地所有者之间的争议，以保证土地征用的合理性与公平性。我国土地管理部 门中没有这样一个部门来裁决征用中的争议及矫正征用双方行为。县、乡、镇政府部门 是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者，土地管理部门在重大决策 上需听从于政府，政府部门集多种职能于一身而无有效监督，致使政府部门产生大量违 法征占土地的寻租行为。据初步统计，1999 年至 2()()2 年，全国立案查处土地违法案件 首都经济贸易大学硕士学位论文 54.9 万件，涉及土地面积 12.2 万公顷。对违法责任人给予行政或党纪处分的 3433 人， 刑事处罚的 363 人。 (五)失地农民安置困难 在计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。随着 现代企业制度的建立，企业有了较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗 失业的威胁。另外，劳动力安置成功与否，取决于企业的经济效益，如果企业在竞争中 被淘汰，则劳动力的生活将面临困难，这与劳动力安置的初始设计目标相背。据调查， 征地过程中，40%以上的阻拦施工、拒绝让地以及上访都与劳动力安置有关。在现实的 操作中，通过发放自谋职业费来代替劳动力安置也面临着安置费用低、劳动力市场发育 迟缓等问题。 我国征地制度存在的诸多问题从某种程度上己经为我国经济发展造成了一定的影 响，激化了政府与农民的矛盾，国家征地困难;导致了土地隐形市场出现，造成了土地 市场交易的混乱;此外征地费过低，往往造成新增城镇建设用地费用与城镇旧城改造费 用的悬殊差异，使得城镇存量土地难以盘活， “征而不用、多征少用”使耕地资源遭到 浪费，大大降低了土地的配置效率。 首都经济贸易大学硕士学位论文 第二章国外及港台地区土地征用制 i 度借鉴 土地征用制度是世界上许多国家和地区广泛采用的一项土地管理制度，存在目的 性、强制性和补偿性等共同点。但由于各国的国情不同，在土地征用范围、征地程序、 征地内容以及征地补偿原则等方面存在一定的差异。由于国外及我国港台地区在土地征 用过程中遇到的问题较我国为早，并通过不断的发展而得以解决和完善，因此对我国现阶段土地征用制度改革具有借鉴意义。 一、主要国家/地区土地征用制度特点 (一)美国的土地征用制度 在美国土地征用被成为“最高土地权的行使”(eminentdomain)意指“最高统 治者在没有所有者同意的情况下，将财产用于公共目的的权利”国家为此在社会中扮演 重要角色，以便于获得公路、街道、公共事业设施和其它公共设施所需要的土地。倘若 没有这一权利，单个财产所有者通过拒绝出售公共开发所需要的土地就可以妨碍公众愿 望的实现。①法律规定，只要是为了公共目的，并且有公正的补偿，联邦、州、县三级 政府及从事建设或经营的法人都可以实行征地。美国联邦宪法规定，只有通过公正的法 律程序后，土地才能被征用。 其征地程序是:具有资格的正式审核员审查;审核员在征得土地所有者同意后，实 地调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构:高级监督员进一步研究能否同意审核 员提交的报告中的补偿价格:征地机构向土地所有者或与之有厉害关系的人报价，若产 权方与政府机关之间在价格上有分歧，则进行谈判:如果因补偿金低等理由不同意土地 被征用，从而影响整个项目顺利实施的情况下，可以向法院申请紧急占用土地，事后再 商定补偿金数额。也可以由法院判定公平的补偿金数额，并委托代管，在适当时机交给 土地所有者。如果土地所有者嫌少，还可以继续提出要求。 在征地补偿方面采用公平的市场价格，其中包括土地的现有价值和土地未盈利的折 扣价格，它充分考虑了土地所有者的利益，同时还考虑了因征用而导致邻近土地所有者 经营上的损失补偿。 ①曲福川著《中国十地制度研究》 ，中国矿业人学出版社，!997 年版，第 167 首都经济贸易大学硕士学位论文 (二)西德的土地征用制度 德国的土地征用制度是实现土地利用规划的重要手段。征地权的行使是由代表国家 的政府机关行使的，但公私法人或事业机构可以通过请求获得国家授予征地权。该国认 为土地征收是特定少数人为社会公益而被迫牺牲自己的权益，因此除非公共福利之需， 且经过与土地所有权人多次协商购买其土地未果以外，一概不准轻易动用征地权。对必 须动用征地权的，必须力求公平合理。征收补偿应为标的物的权利损失价值，其补偿标 准，按市价进行评定，以被征收人得以重新获得同质等量的标的物为标准。对补偿金额 有争议时，应依照法律向辖区所在的土地法庭提起诉讼，以充分地保障被征地权利的合 法权益。同时各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在征收决议发 出之日起一个月内给付，否则征收决议将被取消。 德国土地征用补偿的范围和标准有:(l)土地或其他标的物的权利损失补偿，其补 偿标准为:以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值; (2)营业损失补偿(即原财产权人在职业、营业或履行其应负的任务所受的暂时或持续的 损失)，其补偿标准为:在其他土地投资可获得的同等收益;(3)征用标的物上的一切附 带损失补偿。. (三)加拿大的土地征用制度 依据联邦及安大略省征地法规定，征用土地是国家为了公共利益向私人收回土地的 一种强制权力。当征地机关向批准机关提出征地申请时，征地机关必须通知将被征用的 正式登记的土地所有者，并要在当地的定期报纸上每周 1 次、连续 3 周公告有关征地内 容。任何与征用有关的土地所有者可以在接到正式邮件或第一次公告 3 日后，向批准机 关提出书面申请，要求举行听证会。在举行听证会前 2 周，调查委员会要到现场察看并 准备有关资料如地图、规划等。调查官就征地的公平、正确、合理必要性综合双方的证据、意见、并向批准机构提交报告。批准机构根据调查官的报告决定是否批准征用或修 改征地计划。 上地征用补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途， 按当时的市场价格补偿。征地的补偿按市场原则，一是征用双方就补偿价格进行谈判， 如果不能解决，则在取得土地前的一定时期内，征地机构必须为被征地者提供“法律出 价”服务。法律出价是根据《征地法》 ，不动产所有者以其权利要求得到更多赔偿时有 首都经济贸易大学硕士学位论文 权保留的一种“没有偏见”的补偿出价。同时，法律出价需要征地机构对征用财产权益进 行正式评估。一些法律补偿出价建立在被征不动产的公平市场价格基础之上，有的还要 加上有害影响。补偿的范围包括几个方面:一是被征用部分的补偿。必须依据土地的最 高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿:二是有害或不良影响补偿。主要针对被征用 地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经 营损失及其他相关损失的补偿;三是干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产 全部或基本征用，因为混乱而造成的成本或开支补偿;四是重新安置的困难补偿。征用 者与所有者在征用过程和相关的赔偿过程中，出现的矛盾通常由赔偿委员会裁定。如果 对赔偿委员会的裁定不服，可通过法院判决。 (四)林国的土地征用制度 韩国于 1952 年公布了土地征用法，1959 年公布了土地征用法施行令和土地征用法 施行规则，后经数次修订，现在韩国的土地征用活动均依据此 3 项法规进行。韩国在建 设部设立了中央土地征用委员会，在直辖市及道设立地方土地征用委员会，对土地征用 的区域、补偿、时期等进行裁决。 韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面:(l)地价补偿，为土地征收补偿的主要 部分，1990 年韩国“土地公用概念法案”统一以公示地价为征收补偿标准;(2)残余地 补偿，土地征用可能导致残余地价值减低，为此应予以补偿;(3)迁移费用补偿，对被 征地上的定着物，不是进行公益事业所必须的，应给予迁移补偿费用;(4)其他损失补 偿，对土地征用致使被征地者或关系人蒙受经济损失时，应给予相应的补偿。台湾的土 地补偿项目包括:(l)地价补偿:(2)改良物补偿:(:劝改良物迁移费;(4)连接地的损害 补偿。但未将因征地而附带引起的营业损失、离职者赔偿、事业损失赔偿等列入补偿范 围，显得补偿范围虽宽之于大陆，但却少于其他各国和地区。 (五)台湾土地征用制度 台湾将土地征用又称为土地征收，其征收的目的主要为兴办公共事业及为实施“国 家”经济政策的需要，并对公共事业用地进行具体的列举规定，其《土地法》第 208 条 规定:“国家因公共事业之需要，得依本法之规定，征收私有土地，但征收之范围，应 以其事业所必须者为限。一、国防设备。二、交通事昨。三、公共事业。四、水利事业。 五、公共卫生。六、政府机关、地方自治组织机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈 首都经济贸易大学硕士学位论文 菩事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。 ”第 209 条规 定:“政府机关为实施国家经济政策得征收私有土地，但以法律规定为限。 ” 台湾的土地征收除一般意义的土地征收外，还有附带征收、区段征收和保留征收。 附带征收是将兴办公共事业所必须的土地范围以外的连接地一并征收:区段征收是将一 整个区域内的土地全部征收，重新整理后，再行支配使用;保留征收是就举办事业将来 所需用的土地，在需用之前预先呈请核定公布其征收的范围，井禁止妨害征收的使用。 其征收的标的主要为土地所有权、土地他项权利以及土地改良物所有权及其他权利。 征地程序为:1、土地征收申请。需用地人向代表国家行使土地征收的政府机关提出申请，并提交详细征收计划书，同时应证明其兴办的事业已得到法令的许可。2、土 地征收的核准。核准机关按照审核标准对提交的申请予以核定，然后将原案全部通知该 土地所在地的该管市县地政机关执行。3、土地征收的执行，市县地政机关在接到行政 院或省政府通知核准征收土地案时，应立即公告，并通知土地所有权人及土地他项权利 人，土地权利人在接到通知后，应在规定时期内进行登记，并不得在该土地土增加改良 物，其在公告时己在建筑中的建筑应立即停工。需用地人在公告发出后，可进入被征收 土地进行勘察或测量工作。若征收的土地不依核准的计划使用，或于征收完毕一年后不 实行使用者，则显示征收土地实无必需，为保障私人财产起见，原土地所有权人可按征 收价格收回其土地。 台湾土地征用补偿的项目包括:1、地价补偿。其补偿标准因法律规定有所不同， 主要有:(l)已依法规定地价，其所有权未经转移者，依其法定地价。(2)己依法规 定地价，其所有权经过转移者，依其最后转移时的地价。(3)未经依法规定地价者， 其地价由该管市县地政机关估定。(4)保留征收的土地应补偿的地价，为征收时的地 价等。2、改良物的补偿。土地改良物分为建筑物改良物和农作物改良物。建筑物改良 物补偿额为原有房屋的重置价格，即以同样的改良物在评估时重新建筑需用的金额减去 因时间经历所受损耗的数额。农作物改良物补偿的估定，如被征收时与其孽息成熟时期 相距在一年以内的，按成熟时的孽息估定。此外，若被征收人对补偿建筑改良物或农作 物改良物价额的估定有异议的该管市县地政机关应提交给标准地价评议委员会评定。3、 改良物的迁移费。若改良物所有人自愿迁移改良物时，应给予适当的迁移费，包括迁移 过程中的全部费用。4、接连地的损害补偿。其补偿金额不得超过接连地因受征收地使 用影响而减低的地价额为限。 首都经济贸易大学硕士学位论文 六)香港土地征用制度 在