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群体性事件报告
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如何正确认识和应对群体性事件
　　群体性事件中网络民意的监测与引导
　　□ 祝华新（人民网舆情监测室秘书长、人民在线总编）
　　目前，中国的网民已经达到3.38亿，如何做好网络民意的监测与引导，成为地方政府应对群体性事件面临的新课题和新挑战。
　　“麦克风时代”要提高舆论引导能力
　　“石首事件”、“邓玉娇案”、“杭州飙车案”、“躲猫猫事件”，悉数今年一些热点事件，网络舆论的影响力得到充分体现。“石首事件”发生后，百度“石首吧”里有500多个贴文在发布信息、讨论进展，犹如现场直播；也有许多人通过夸张、编造等手段发布不实信息，连死者的性别都没弄清楚就开始“起哄”。“邓玉娇案”，网友甚至从线上讨论转到线下支持，不少同情邓玉娇的网友纷纷涌向事发地湖北巴东。
　　人民日报就“石首事件”发表过一篇时评，提醒地方政府：在网络时代，每个人都可能成为信息渠道，都可能成为意见表达的主体，“每个人面前都有一个麦克风”。在突发事件和敏感问题上缺席、失语、妄语，甚至想要遏制网上的“众声喧哗”，则既不能缓和事态、化解矛盾，也不符合党的“十七大”提出的保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的精神。这也是胡锦涛主席去年在人民日报社“6·20”讲话里面提到的：“目前面临一些舆论引导的新格局，互联网成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”。新闻界要注意把握“正确舆论导向”，也更要提高“舆论引导的能力”，因为只是舆论导向正确，但是假如大家都不听，是没有用的。
　　关注网络舆论的十大载体
　　据我们观察，现在大约有10种强劲的网络舆论载体。政府要做好网络舆情的研究和引导，需要对这些新的舆论载体给予高度关注。
　　BBS（论坛），是目前网络舆论的主要推手。中国现在大概有130万个BBS，1亿人访问BBS。据我们观察，能在全国范围产生影响的大概有20家BBS。2007年山西“黑砖窑事件”，最早报道的是河南电视台城市频道，黑砖窑受害者家属起草的求救信，最早是在河南大河网论坛发布，但真正产生全国影响力是在天涯论坛转载置顶以后，全国网民震惊和愤怒，中央派出调查组，在山西掀起了打击非法用工的风暴。
　　再如“百度贴吧”，让一些地方政府和国有大型企业非常头疼，它是基于关键词的主题交流社区，聚合利益相关人群，进行封闭式深度交流。他们组成“石首吧”、“巴东吧”、“武钢吧”，集中讨论某个敏感话题，随时发布突发事件的进展，直接影响到一个地方和企业的人心稳定。所以，要了解民生、了解社情民意，还要多逛逛BBS。
　　其他网络舆论载体还有：新闻跟贴——最草根的网络舆论、微博客——最新锐的舆论广场、QQ群——舆论茶馆、网络意见领袖、在线调查、在线访问、网站时评、搜索引擎的关键词排行等。这些都是考察网络民意的重要指标。
　　网络舆论调控技巧
　　1.恰当地评估互联网的作用。近来有媒体发表文章，称互联网是一个毒瘤，正在中国社会扩散。互联网究竟是毒瘤还是社会减压阀，哪个因素起主要的作用？值得深思。互联网确实有颠覆性的方面，可能导致社会不稳，但互联网更主要的功效是社会的减压阀。互联网的好处就是，网络的公共舆论把民众的不满释放在一个又一个负面新闻当中。我可能对住房不满，你可能对公共交通有意见，他可能对高等教育有怨气，大家在新闻跟贴和论坛中就骂了一通，这样分散释放了怨气，避免把群众的不满高度凝结在一个断裂点上。网络舆论反馈还能帮助政府的政策测温试水，有利于政府吸纳民意，动态决策，这样恰恰能够减少群体性事件的发生。
　　2.群体性事件处置原则的三个境界。第一个目标，就是平息事态。这一点很多地方政府做到了，但网民可能会以娱乐化和网络的流行语，比如“躲猫猫”、“俯卧撑”等，留下了对党和政府公信力的长久伤害。第二个是修复和提升政府的公信力。第三个是打造政治共识，促进社会和谐。不要让互联网上的舆论和网下的群体性事件撕裂我们改革开放30年以来好不容易形成的若干政治共识。深圳市委宣传部一位副部长提出，处置突发事件和网络舆论，除了平息事态之外，还要努力维护政府的公信力。党的宣传部门要学会管理党和政府的“无形资产”，要对这些“无形资产”的保值增值负责。这是很有战略眼光的思考，我认为这是处理群体性事件的最高原则。一位网友曾就“杭州飙车案”和“邓玉娇案”警告说：无论是胡斌的“生”，还是邓玉娇的“死”，都暗示着法律的可操纵性。然而，无论是杭州警方还是巴东警方，似乎都低估了民智和民愤。任何一次不公正的得逞必将造成民心的进一步丧失，而一次次民愤的积累最后必将酿成大祸。
　　3.抢旗帜和切割战术。这里我想提出一个概念，我们政府处理突发事件的驱动力是什么？到底是“不出事”，还是“立党为公，执政为民”的政治伦理。目前很多地方维稳逻辑是第一的，他不是真正站在立党为公、执政为民这个前提来考虑和处置事情，对民意有畏惧而无敬重。建议政府要勇于与网络“意见领袖”抢夺旗帜，党和政府最有能力实践和保障以人为本、司法公正、社会公正。地方群体性事件发生后，中央和地方切割，政府和无良官员切割，基层不要用种种冠冕堂皇的理由“绑架”上级，不要置政府于不义。
　　4.发挥主场优势，警惕主场劣势。政府主场优势包括公权优势、媒体优势、知情优势。要警惕主场劣势，突出地表现在相当一部分网民对公权力的不信任感，对司法公正的失望，对社会公正的缺乏信心。出现这种情况，有网民对政府的误解，但更多的是一些地方政府未能及时地提供真相，而不是群众“不明真相”。政府要勇于自责，不迁怒民众。曾因邀请网友参与调查“躲猫猫”事件而闻名网络的云南省委宣传部副部长伍皓曾这样说：“一壶已经烧开的水，如果还使劲捂着盖子，结果只能是连壶底都被烧穿；而盖子一揭，尽管有可能会烫着自己的手，但沸腾的民意也就会变为蒸汽慢慢消散。”
　　5.重视网络舆情的搜集和研判。这是一件专业性很强的工作，对于网络舆论不要“拍脑袋”，基层领导干部也要重视对网络舆情的研究，加强舆情团队建设，设置党政机关网络舆情机构；各部门联动，在技术上提供保障，并且整合舆情社会资源。
　　6.发展“网上统一战线”。“新意见领袖阶层”不可低估，要在网络社区发展“盟友”。“新意见领袖阶层”是关注新闻时事、在网上直抒胸臆的网民，他们凝聚共识、发酵情感、诱发行动、影响社会，具有巨大的舆论能量，我们要宽容这种不同声音的存在。近年来，“意见领袖”的一个新变化，就是从后台走到前台，组织化程度提高，经常有一些网下行动。对于“公民报道者”和“意见领袖”，很多人“拉一拉就是朋友，推一推就是敌人 ”，反思一下，我们把多少可能潜在的朋友推成了敌人？政府要放下身段和他们平等对话，同时尊重他们的相对独立性，求同存异，聚同化异，区别对待，扶正抑偏，扶持一些理性的、建设性的批评，同时抑制偏激的声音，打击少数敌对分子。
　　最后，用《人民日报》一篇“人民时评”里的话作为结束语：“言塞湖”的“诞生”，往往是民意早期受到冷落，才演变成中期的“民议”、后期的“民怨”。民意在每一道环节上的被冷落与搁置，都会导致舆情能量的聚集。彻底阻截“言塞湖”，当从“清淤”始。
　　“群体性事件”的界定
　　虽然现在媒体频频以“群体性事件”概括突发社会事件，但过去常以“骚乱”代替类似提法，目前学界对此还没有一个共同认可的定义。在国外，一些学者将“群体性事件”称之为“集群行为”或“集合行为”等，认为它是“在集体共同的推动和影响下发生的个人行为，是一种情绪冲动”。目前，我国对“群体性事件”的界定仍然有争议，但一般认为是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集合等方式向党政机关施加压力，出现破坏公私财物，危害人身安全，扰乱社会秩序的事件。
　　尽管没有准确的认定标准，但从公安部在2000年4月5日下发的《公安机关处置群体性治安事件的规定》中或许可以一窥对“群体性事件”的基本定义——“本规定所称的群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和财产安全的行为”。这里，并未使用“群体性事件”这一提法，而是使用了“群体性治安事件”一词。
　　2004年，国务院委托专家完成了“中国转型期群体性突发事件对策研究”的报告。2005年7月7日，中组部第一次亮相国务院新闻办新闻发布会，中组部副部长李景田在新闻发布会上明确指出，当前中国改革进入了关键时期，有些矛盾集中显现，并因此发生了一些“群体性事件”。李景田特别纠正了国外记者所谓“骚乱”这一说法，而代之以“群体性事件”。从此，“群体性事件”这一说法比较固定。
　　群体性事件是观察中国社会的窗口。什么是群体性事件？一般认为有四个方面的标准:第一,必须有五个人以上。有关部门统计群体性事件首先以人数确定,信访条例明文规定,五个人以上视为“事件”；第二,必须要有一个共同的行为指向；第三,程序上缺乏法定依据；第四,影响秩序特别是财产秩序、管制秩序。
责任编辑：王志才
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浅析如何应对群体性突发事件的处置
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近年来，随着社会各项事业的迅速发展，受各种复杂矛盾因素的综合影响，群体性突发事件时有发生。群体性突发事件是指难以预料、突然发生而又关系全局安危的重大事件，具有突发性、群体性、复杂性、危险性以及波及面广、影响大、处置难度大等特点。一般指多数人为达到某一目的或解决某一问题，采取静坐请愿、罢市、罢工、阻断交通等非正常渠道和极端方式的集体行为。多发领域主要有：社会治安、社会保障、拖欠农民工工资、民间纠纷，农村财务管理、基层选举，国有企业改制遗留问题，非法集资行为和金融纠纷，历史遗留的自然资源权属争夺，旧城改造、征地拆迁、移民搬迁、城市管理，民族、宗教间信仰和利益矛盾，行政执法、涉法案件等，不少事件规模较大，突发性较强，对社会的危害及造成的后果非常严重，给政府部门处置这方面工作带来严峻的挑战。政府如何正确应对处置群体性突发事件，我认为应做到如下几个方面。一、深化认识、准确掌握群体性突发事件的本质特征深刻认识事件的本质特征，是采取对策与措施的先导。要正确处置群体性突发事件，首先要对群体性突发事件的基本特征（群体性、突发性、规模性、后果严重性和发展规律等）有一个正确的认识、了解和把握。只有这样，才能在摸清现场情况的基础上，审时度势，制定正确的处置方案或者按照已有的预案予以应对。第一，了解掌握群体性突发事件的基本情况。对群体性突发事件有一个基本的认识，如事发的前因后果、时间、地点、目的、动机、组织者、参与者、对社会的危害程度、规模程度等基本情况，要做到底数清、情况明、心中有数。第二，要及时对相关信息进行收集和处理。信息直接影响认识、判断和决策，信息不灵，工作被动。因此，在应对群体性突发事件时，无论是处置行动前，还是事中、事后，都要准确的掌握情报信息，尽早捕捉苗头，准确的分析事态的发展变化，科学的制定下一步行动计划，也只有准确的掌握群体性事件的情报信息，才能预见性的分析事态发展变化，才能制定行之有效的工作方案，采取有效的措施，处置群体性事件。第三，要清楚应急工作任务。各参与处置的部门和力量要清楚自己所承担的工作任务，明确自己的职责位置或角色，是主力军，还是协同配合，是主力军就得承担主要职责，是协同配合就得积极主动配合。二、正确把握处置行动的原则群体性突发事件有其群体性、突发性、情况复杂性和事态易变性的特点，处置难度比较大，稍有不慎，有可能导致性质演变，后果加重。为此，在处置群体性突发事件中应把握以下原则：一是坚持依靠党委、政府的统一领导和分级负责的原则。处置群体性突发事件是一项牵涉面广、政策性强、任务艰巨和难度较大的工作，应对处置群体性突发事件必须坚持属地管理、分级负责和谁主管、谁负责的原则。群体性突发事件原则上由发生地的镇（办）党委、政府负责处置，必要时上级党委、政府直接负责处置。引发事件的问题由有关单位及其主管部门负责解决。决不能把应该本级解决的问题推给上级，也不得把应由本单位解决的问题推向社会。要把预防处置群体性突发事件工作情况作为各级领导干部政绩考核的重要内容，加强考核和责任追究，真正把处置群体性突发事件的责任落到各级领导干部肩上，公安机关和有关参与单位必须紧紧依靠各级党委、政府的领导和支持，必须坚持在党委、政府的统一领导下，分级负责，各司其职，密切配合，协调一致，充分发挥各自的职能作用，有序地开展处置工作。处置工作各项重大方针和措施，要由党委、政府确定。二是坚持预防为主原则。应对处置群体性突发事件必须在预防上下大功夫、在源头上下大气力。首先，要坚持“以人为本”的决策理念，科学决策，民主决策，依法决策。制定政策、出台措施，充分考虑最广大人民的根本利益，考虑群众的理解支持程度，避免因决策不当或者失误侵害群众利益。其次，严格落实国家的法律法规和政策，对涉及群众切身利益的有关政策规定要坚决贯彻落实到位；群众一时不理解的要多做说服教育工作，切实理顺情绪，确保政策落实；地方制定出台一切不合时宜的甚至是有损广大人民群众利益的政策措施要视具体情况坚决予以完善、纠正、废除。最后，建立社会舆情汇集分析机制以及社会利益协调、群体性突发事件预警机制，对有可能引发群体性事件的苗头和倾向性问题切实做到早发现、早控制、早解决。三是坚持统一指挥、综合协调的原则。处置突发性群体事件要及时明确指挥人员，实行指挥首长负责制，避免多头指挥。要严格按照党委、政府和上级机关的指示，统一组织综合协调，严格现场处置纪律，应对处置群体性突发事件要求领导干部必须具备较高的组织协调能力。面对复杂的局面，领导干部一定要胸有成竹、指挥若定，从人员组织、车辆调遣到后勤保障，从力量布局、现场稳控到调查取证，从面上宣传、重点人员教育到强制措施的使用，都要井然有序、有条不紊的进行，使参与处置工作的人力、物力、财力资源得以充分发挥，使各项工作措施都能环环相扣、高效有序的开展。四是坚持教育疏导、因情施策、区别对待的原则。在加强思想政治工作的基础上，主动听取群众的意见、意愿和呼声，对于群众反映强烈的突出问题要主动解决，对于群众提出的合理要求要主动办理。严格区别对待群体事件中的组织策划者与一般群众。对一般参与者，要本着“宜散不宜聚，宜顺不宜激，宜疏不宜堵、宜解不宜结”的原则，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法加以处置，动之以情、晓之以理、明之以法。使广大群众懂得即使诉求合理合法，表达方式不合法也属违法行为，也必须承担相应法律责任，引导群众以理性合法的方式表达利益要求，解决利益矛盾，防止矛盾激化和事态扩大，认真做好宣传疏导劝阻工作；对组织策划者，要密切关注动态，收集相关证据，把握有利时机，严密控制，妥善处理。五是坚持依法办事原则。处置群体性突发事件必须依法办事，执法必严，必须在法律和政策框架内思考和处理问题，既不能不执行法律和政策，又不能突破法律和政策，按照国家法律法规和政策妥善解决群众反映的问题，妥善处置群体性事件，切实维护法律的权威性和政策的严肃性。公安机关在处置群体性事件中负有重要责任，必须在党委政府统一领导下积极开展工作，切实履行好职责。同时，要严格遵守执行有关纪律规定，不能轻易出动警力，现场处置群体性事件，不得携带和使用武器。六是坚持以人为本，慎用警力和强制措施的原则。在处置群体性突发事件过程中，要把保障人民群众的生命安全作为首要任务，最大限度地避免和减少人员伤亡，减少财产损失和社会影响。既要防止使用警力和强制措施不慎而激化矛盾，又要防止警力和强制措施当用不用而使事态扩大。是否使用、使用多少和如何使用警力要根据群体性突发事件的性质、起因和规模来决定，是否采取强制措施要根据事态的发展情况来决定。七是坚持快速反应、依法处置的原则。处置危害社会的群体性突发事件，要做到早发现、早报告，信息灵敏，闻警而动，快速反应，要抓住时机，坚决依法果断处置，控制局面，防止事态扩大蔓延，力争尽快平息事态，恢复正常的社会秩序。三、果断采取应急措施果断处置是大规模群体性突发事件的重中之重和关键，针对事态发展不同阶段的具体情况，审时度势，选准突破口，把握时机，采取行之有效的措施，确保突发事件影响范围降低到最小程度。（一）采取前期处置措施。群体性突发事件发生后，按照属地管理的原则，有工作预案的应立即启动本级应急预案全力进行前期处置，控制事态发展，同时要迅速组织力量对事件的性质、类别、危害程度、影响范围等进行研判，并将研判结果和应急建议立即向上级报告。同时根据事态发展的实际情况，采取应急处置措施。（二）实施现场应急处置措施。现场指挥部根据应急处置的实际需要，可成立若干工作组，明确具体的牵头单位和负责人，分别落实工作措施。四、克服不良的心理和做法在处置群体性突发事件中，应该克服一些不良的心理和做法：一是要克服心急浮躁、贸然行事的心理和做法。一方面有关部门和人员在接到群体性突发事件的信息报告后，既要迅速进入高度紧张状态，快速对该信息进行复核确认，又不能忽视有关的程序和权限规定。另一方面，在处置过程中一定要冷静观察，科学判断，谨慎从事，沉着应对，力戒心急气燥、贸然行事。二是要克服瞻前顾后、犹豫不决的心理和做法。群体性突发事件情况复杂、事态易变，对其处置既不能心急浮躁、贸然行事，但是也不能畏首畏尾，当断不断，走向另一个极端，否则，很可能会错失良机，导致不应有的损失，甚至新的后果。三是要克服逞强好胜、个人英雄主义的心理和做法。群体性突发事件涉及面广，影响因素复杂，在处置时必须克服逞强好胜、个人英雄主义的心理和做法，必须增强协作意识，注意搞好整体协调配合，特别要发挥各个部门、各参战力量、各个方面、各个环节和各种措施的整体优势和整体效能。四是要克服虎头蛇尾、无足轻重的心理和做法。处置群体性突发事件的善后处置工作丝毫不可马虎，掉以轻心，更不可因应急结束就认为万事大吉，一切平安无事了。有时就因一时的麻痹大意和疏忽松懈导致前功尽弃。应急处置工作结束后，应当在党委、政府的统一领导下及时组织专门力量或组织有关部门清理现场，清理现场遗留的标语、传单和其他物品，撤除路障，使事发现场恢复到相对稳定、安全的基本状态，防止发生次生事故。对潜在隐患进行监控，发现问题及时处理。对涉嫌违法犯罪人员依法进行打击处理，尽快恢复正常的社会治安秩序。同时，要积极做好事件调查和总结工作，分析原因，查漏补缺，加强防范，防止类似问题再次发生，并在此基础上注意举一反三。
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