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从“政治献金”看美国未来政治走向
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政治献金：选举成本与民主原则的困局
来源：江海学刊 2010.2
　　内容提要　从发达国家到发展中国家，政治献金的影响无所不在。从传统的硬钱到现代的软钱，政治献金形式多样。主要来源于富裕阶层和强势集团的政治献金，冲击了民主原则，干扰了公共政策的制定与实施。各种限制政治献金的法规不断升级，然而相应的规避方法也是层出不穷。如何破解政治献金的困局，是选举政治健康发展的难题。
　　关键词　政治献金　硬钱　软钱　选举　民主政治
　　政治献金的蔓延与危害
　　金钱对政治的影响无所不在，形式多样。其中金钱与政治最直接和最显眼的关系体现在政治献金( Political Contributions)上，即社会各界提供给政党及其候选人的资金。
　　最近几十年，政治献金问题越来越突出，波及范围从发达国家扩展到发展中国家。众所周知，美国大选备受关注，政治献金非常刺眼。每逢大选之际，民主党和共和党都开动机器进行金钱大战。2004年总统竞选中，小布什手下的筹款班子被媒体称为“美元打包机”。另一位总统候选人克里也善于从特殊利益集团筹款，尤其是电信集团和金融服务部门。在2008年总统选举中，奥巴马在获得民主党总统候选人提名后，决定依靠自己庞大的捐款网络，从而不接受公共财政提供的竞选经费，私人总筹款数为破纪录的7. 5亿美元。
　　其他发达国家政治献金的风波也是此起彼伏。日本政坛屡曝政治献金丑闻。1976年日本前首相田中角荣因洛克希德事件被捕。1988 年日本政坛爆发利库路特贿赂案，时任首相竹下登被迫公开承认从中得到政治献金1. 5 亿日元而辞职。2009年日本首相鸠山由纪夫的两名前秘书因涉嫌政治献金而被起诉。在政治献金问题上，欧洲相对清明一些，但2003年法国有37名政客被推上被告席，因为他们从“埃尔夫”石油公司接受了4. 57亿美元的政治献金。德国前总理科尔也受到政治献金丑闻的困扰。2007英国工党秘书长彼得 瓦特因为政治献金丑闻辞职。随着选举在全球的扩展，政治献金也随之蔓延开来。由于一些国家相关的规范或是没有，或是不成熟，因而政治献金表现得更为混乱，金钱对政治的支配更为露骨。
　　政治献金形式多样。依照美国的划分，政治献金有“硬钱”(HardMoney)和“软钱”( SoftMoney)之分。“硬钱”是指符合联邦选举委员会限额规定并接受其监管的政治献金。对于候选人来说，“硬钱”除了联邦政府的公共竞选资金外，还包括来自个体选民的捐款，来自各个公司、工会或其他民间组织设立的“政治行动委员会”( PoliticalAction Committee)的捐款以及各政党对其候选人的资助。“软钱”是指那些绕过联邦选举委员会的监管而用于影响竞选的捐款。依照规定，个人、团体和企业捐给政党用于党务的钱，没有数量限制。美国选举法律规定，这些软钱不能为竞选人直接支配，只用于选民登记、党的建设、行政开支等。然而，实践中各政党都将收到的软钱大量用于竞选，包括在传媒上刊播倾向性明显的所谓议题广告( Issue Ads) ，为候选人助阵；开展一些有利于候选人的活动，如雇人给选民打电话拉票等。在美国的政治献金中，最近20多年软钱上升趋势很快，相对比例大幅度提高。据赫里贝纳在《政党、利益集团和政治运动》一书中介绍， 1991 ～1992年，美国两党接受的软钱占政党竞选总支出的16% ， 而到1995 ～1996 年这一比例上升到30%。①
　　政治献金从来源上可分为个人捐款和集团捐款。富裕阶层和强势集团是政治献金的主要源头。有报告显示，美国迄今政治捐款者向来不超过美国人口总数的4%。典型捐款者是律师、银行家、医生、公司主管等，而不是平常百姓。( 1)个人捐款。美国相关法律规定个人每次最高捐款额为2000美元。但实际上富豪的各类捐款远远超过这一数字。小布什在2004年竞选筹款中，对那些能筹集到10万美元以上的筹款人给予“开拓者”的称号，对筹得20 万美元以上的给予“守护者”的称号。这些超级筹款人多是公司总裁、高级主管、银行家等，他们不仅本人非常富有，而且掌控着大量的企业及其分支机构，社会关系资源丰富，能利用自身影响募集到大量竞选资金。曾担任海湾石油公司副总裁的小克劳德 维尔德，在12年间给上百位国会议员、18位州长、4位总统等政府官员一共提供了410 万美元捐款。在2004年大选中，金融大鳄乔治 索罗斯花了2500万美元，保险大亨彼得 刘易斯捐出至少1500万美元，好莱坞制片家史蒂芬 宾捐出了超过800万美元。(2)集团捐款。集团包括企业组织和工会等团体。由于现代企业资本雄厚，而且企业也企图影响政府政策以获得自身的利益，所以企业理所当然地成为政治献金的主要捐献者。20 世纪90年代以来，财团捐献的政治资金已占日本政界所获政治资金的98%。自1990 年以来，美国安然公司及其员工共为各类政治选举提供过577万美元的捐款，其中3 /4用在了共和党候选人的身上。美国石油和石化行业每年的游说费用就有7500万美元，并雇用600 人在华盛顿全职游说，其中相当部分转化为政治献金。美国共和党倾向于代表大企业集团和上流社会的利益，因此历次总统竞选中共和党候选人筹得的资金一般远高过民主党。美国工会组织倾向于民主党。美国劳联及产联有1400 万会员，他们不仅是民主党的票仓，也给民主党候选人提供为数不少的政治资助。
　　2004年为了支持民主党人克里，工会投入的资金达到4400万，这还不包括工会成员个人的捐款。政治献金冲击民主的基本原则。在民主政治中，选举最基本的要素就是每人一票，每票等值。而政治献金的泛滥造成金钱支配民主，“一元一票”冲击着“一人一票”的基本原则。政治献金给候选人制造了一种奇怪的双重选区，一个是选民区，即自己所在的选民区；另一个是则是金钱区，即获取选举费用的地方。金钱对政治的支配，还使得越来越多的民众失去参与政治的热情。据统计，美国选民参加总统大选的比率在近40多年来总体上呈下降趋势。1960年，总统大选的参选率为62. 8% ，到2000年只有51. 2%。为了抗议大选中金钱泛滥的现象，美国马里兰州一位选民在Ebay网站上拍卖自己的选票。他的逻辑是，众议员和参议员们都投票给出价最高的人，为什么美国公民不能这样做，出售大选选票，出售民主！
　　政治捐款者并非只是出于对政治的关心，而是都抱有一定目的。( 1)对个人来说，最常见的就是在政府中谋取一个位置。2000 年美国总统大选期间，得州有一个名为“先锋”的筹款俱乐部，共有成员212 名，专门为小布什竞选筹集资金，每人为小布什筹得的款项都在10 万美元左右。这些人之中，共有43人先后谋上了要职，其中有两人出任内阁部长，另有19名成员出任包括法国、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、西班牙和瑞士等重要国家在内的美国驻外大使。富翁当大使的传统从尼克松政府时代就一直延传下来，一般他们的政治捐款至少要高达6位数。据美国外交人员协会统计，尼克松将30%的大使职务留给了政治捐款人，卡特表现最好是24% ，克林顿是30%。
　　2004年小布什总统连任成功后，又有大约30 名最大的捐款人分别被安排到阳光岛国或气候宜人的国家去当大使或其他外交官。( 2 )对公司来说，更侧重于政策上的回报，以换取申请、合同、投标等。里根接受了石油公司的大量捐助，他执政后就努力推动取消石油和汽油的价格管制。克林顿的捐款靠山是信息通信产业，他上台后积极推动信息产业的自由化政策。2001年小布什刚刚上任不久，就决定放弃对二氧化碳的排放量实施法律限制，拒不执行关于防止全球变暖的《京都议定书》。有关人士指出，这是政治献金的效果，因为从美国的这一决定中受益的包括煤炭、电力、石油和天然气等多个行业，而这些行业的大公司都是小布什竞选时的主要赞助者。日本的国会议员拥有对财政预算的决定权，公司向议员提供政治献金以得到财政预算工程。需要强调的是，不少公司的政治献金不是投向一个政党或个人，而是双管齐下，从而达到不论是谁主政都会获取利益的效果。
　　政治献金的规范与规避
　　鉴于金钱对政治的广泛和巨大影响，许多国家很早就寻求对之进行限制和规范。美国早期相关的法律有1907年的《迪尔门法》、1910年的《联邦防腐法案》、1925年的《联邦防治贪污法》、1940年的《哈奇法》、1947 年的《塔夫脱 哈特莱法》等，近期则有1971年制定并随后修改的《联邦竞选法》以及2002年的《麦凯恩 法因戈尔德法》等。日本也有《政治资金规正法》等，专门处理与政治献金相关的事务。
　　这些法律涉及到政治献金的数量、方式、使用等方面内容。( 1)在数量上， 1971年美国法律对政治献金设定上限。对总统选举的募款活动，规定每人每年对某位候选人的政治献金以1000美元为上限，个人对所有联邦候选人的捐款最多不得超过25000美元。企业、工会等团体每份不得超过5000美元，候选人直系亲属的捐款不得超过5万美元。(2)在方式上，一般都规定捐款人必须公开自己的真实姓名和捐款数额。美国1971年的规定是，对于100美元以上的选举捐款，各党派候选人都必须上交收据，并对选举开支进行核实。
　　外国政府、公司和个人不允许参与政治献金，也不能参加与竞选有关的工作。( 3)在使用上，一些国家限制政治献金的用途和数目。美国规定政党在其全国代表大会上的花费不得超过450 万美元。所有捐给政党用于影响联邦选举的钱必须划拨到各政党的联邦账户上，由联邦选举委员会监督使用。然而，美国还是出现了一些议员用竞选资金购买小汽车，支付衣服、用餐、娱乐、假日旅行的费用，以及用于俱乐部、影剧票、体育比赛的开销等。为此，美国国会1989年还公布了一个候选人操守法规。该法规规范个人使用竞选资金的范围，并试图列举更为明细的支出。
　　美国政治献金问题最多的是软钱。1980 年以来美国竞选中软钱日益泛滥，在一定程度上导致了1974年限制政治献金的法律失效。这引起了美国政界、学界、媒体和公众的关注和不满，有2 /3的美国人要求改革竞选筹资制度。2002年3月美国国会终于通过了禁止软钱的法案，也就是《麦凯恩 法因戈尔德法》。根据这个法案，州和地方竞选团体每年最多只能从一个捐赠人或团体那里接受1万美元的软钱。该法案还禁止竞选团体在选举前60天内、初选前30天内用软钱刊播议题广告。
　　这些法案对政治献金的规范，起到了一些效果。比如美国最近对软钱的禁止，迫使政治捐款转向了个人，以往大企业、大财团在筹款中的地位受到约束。各种政治行动委员会在选举经费募集中所起的作用开始变小，个人的力量日益显现。2004年向小布什和克里捐款的人数与2000年向小布什和戈尔捐款的人数相比，多出了70万。
　　然而从总体上看，这些众多的规范政治献金的法案，远没有取得预期的效果。( 1 )相关法规存在着诸多漏洞。比如， 2000年日本政府曾颁布新的政治献金规范，其内容包括全面禁止个人、企业或团体对政治人物提供政治献金，但却将政党排除在外。如此一来，只不过是让过去企业给政治家个人的政治献金转向政党，再透过政党来进行分配。该法案实施后，政党将其所收取的政治献金发放给其所属的候选人，变通地回到了原来的轨道。日本在献金问题上，曾对议员、地方行政长官和他们的公设秘书的行为作了限制，却没有涉及私设秘书。而实际上，为议员联系和掌管政治捐款的大部分是私设秘书，这使得限制如同虚设。又如，美国1974年的选举法虽然在个人捐款及候选人接受款项的数额上有着明确规定，但对于政治行动委员会向政党全国委员会的捐款，该法案仅要求不得直接用于联邦一级的选举，却没有金额与用途上的限制。这实际上放任了软钱的膨胀。(2)相关法规稽查不力。美国负责监管政治献金的是联邦选举委员会。其由6名专职成员组成。每位成员经总统提名、参院表决同意产生。
　　每人任期6年，每两年重新调换任命2人。6名成员中，属于同一政党者不得超过3人。委员会的任何一项正式活动，必须至少获得4票同意，以减少其党派倾向性。委员会主席一职任期一年，在6名成员间轮值。委员会设有政务部、审计部、联络部、数据系统开发部、信息资料部、选举事务部、新闻办公室等部门。这个委员会名义上是个超党派的独立机构，但实际上几乎所有重要决策全部受政党利益所主导。这个委员会经费有限、人力不足、缺乏职权，其冗长的监管流程，实际上决定了其很难完成相关的调查。
　　规范政治献金的法规之所以达不到预期效果，主要是因为那些需要政治献金的竞选者以及各怀目的的捐献者，针锋相对采取各式各样的规避措施。( 1)阻挠相关的法案。美国1971 年立法限制联邦公职候选人竞选花费的上限以及用于媒体广告上的金额。有人认为这个限制侵害了宪法保障的言论自由，联邦最高法院也认为花费上限的规定违宪，致使后来以修正案的方式废去上限的规定。除此之外，还进行程序上的拖延。鉴于1996年大选中美国两大党竞选中软钱违规，于是参议员麦凯恩等推动选举改革以限制软钱。然而这项反映民意的提案，在提出后的数年中虽多次在众议院通过，但在参议院总无法取得所需的多数，或总被人从中作梗，或被修正案以及其他方法所瓦解。在1997年2月该提案的辩论和表决中，一些议员利用修正条文、无限延长演说等阻碍了该提案的通过。(2)建立规避性组织。根据美国1974年选举法的规定，银行、公司、工会等不准直接捐款给候选人，但准许员工以自愿的方式成立政治行动委员会，筹集竞选基金。政治行动委员会在每次选举中，准予直接捐款给某位候选人不超过5000美元。因此美国雨后春笋般地出现了许多所谓的政治行动委员会。在现实政治生活中，所谓“员工以自愿方式成立政治行动委员会”只是掩人耳目，其实际由公司、非政府组织、工会或者各种利益集团组建，有明显的政党或议员背景。(3)打法律的擦边球等。美国选举法曾准予个人和组织捐款给政党，从事地方党务建设活动，原意是希望以此振兴政党的基层政治活动。然而，这个规定却成为软钱泛滥的一大漏洞。有的竞选广告借政治建设之名达到做政治广告的目的。总之，随着社会环境不断变迁，竞选技巧也在不断翻新，尽管相关的法规可以随之修正，但是法律总不可能尽善尽美，有关政治献金的规范总是疏而有漏。对于那些刻意钻营者而言，总是有机可乘。
　　政治献金的控制与改革
　　民主政治的运作需要成本。就选举而言，候选人在多个方面都需要花钱。除了耗费巨大的竞选广告之外，还有必要的直接费用。这包括： ( 1)雇员费用。通过邮递与电话直接同选民进行交流，这需要雇用大量的人员。在这些人中，固然有一些志愿者，但对于大多数人来说，还是需要支付一定的薪金。(2)交通费用。议员选举需要到选区活动，而总统选举则涉及到全国各地。他们往往要有自己包租的交通工具，小到汽车，大到飞机。(3)顾问、竞选班子的费用。候选人通常都会配备一定数量的顾问，搭建一个属于自己的强有力的竞选班子。这些竞选专家涉及广告、公关、媒体、形象等事务，需要高薪聘请。(4)其他竞选费用，包括办公室租金、候选人在选区进行活动和招待会等费用。这些费用都是竞选中不可或缺的，如果没有必要的金钱支持，选举的质量就会相对下降。
　　随着时代的发展，选举费用越来越高。“二战”之后美国总统竞选经费呈加速上升趋势。1952年两党总统竞选花了1100万美元， 1972年约1亿美元， 1996年是9亿美元。2000年包括总统选举和国会选举的总费用约为30亿美元， 2004年的费用估计为40 亿美元。需要指出的是，自20世纪60年代肯尼迪和尼克松在美国总统选举中首次借助电视作为宣传媒介之后，竞选中传媒费用急剧上升。电视的普及促使选举策略改变，候选人和政党借助电视传媒不但可以在短时间内将政见传播给大量未曾谋面的人，而且透过电视广告宣传也远比挨家挨户的宣传更快速、更广泛和更及时。现代传媒有利于整个选举过程的透明和公开化，但是这一切都需要金钱支持。候选人与政党为了增加电视曝光率，必须购买较热门的广告时段。而黄金时间电视广告费用最近几十年直线上升。电视广告是美国竞选中最大的单项开支。据估算，参议员候选人的经费使用分配中，电子媒体的费用达到全部支出的55% ，众议员候选人是40%。简单地说，有一半竞选费用都投入到传媒上。
　　选举需要越来越多的金钱，但经费的来源却相对不足。各国竞选经费主要来自以下几个方面：政府补助、本党资助、候选人本人及其家族财产、政治捐款，但前三项经费远远不够。(1)政府补助是有限的。比如南非，曾经通过法律决定给政党提供一定量的资金，让竞选公平、合理。然而，拨款不过是杯水车薪，竞选中的金钱依然主要靠各政党募集。1999年大选花费了4000 ～6700万美元，其中只有700万美元来自公共资金。有些国家甚至没有政府补助。( 2)本党资助也不可靠。许多国家的政党本身也没有多少钱。如美国的民主党和共和党，既无党产，也无党费，维持政党自身的运转都成问题，对政治候选人也不可能拿出很多的资助。(3)个人财产也难以支撑。近年由于选举成本的上升，富人参选成为一些国家较为突出的现象。美国历史上曾有亿万富翁罗斯 佩罗自掏腰包竞选总统。近来美国超级富豪迈克尔 布隆博格为谋求纽约市长之职，多次用个人资产作为竞选开支。布隆博格在2001年第一次竞选时总计花费了7400万美元，在2004年谋求连任的花费达到1亿美元，远远超过了其他候选人。当然，由于选举经费数目巨大，即使是一般的富有者也无法独自承担。例如克里，在2003年的收入是39. 3 万美元，同时还有4 家集团公司，价值在43万到210万美元之间，也算是富裕阶层了。但是，克里为了参加总统大选，最初以自己在波士顿的一处房产作为抵押，从银行贷款640万美元，以支付竞选广告费用和工作人员工资。如果没有政治献金，单凭克里名下的资产还不足以清偿贷款。事实上，克里每年的工资连利息都偿还不了。何况竞选者中拥有巨额个人资产者总是少数，所以竞选经费主要还是依靠政治献金。
　　政治献金源于高额选举花费的需要。昂贵的选举虽然存在诸多弊端，但是人们尚未找到更好的能够取代选举的民主模式，选举制度将继续存在和发展下去。要选举就不能没有金钱。在当前的情况下，如果没有政治献金，一些选举实际上无法运作。因此，即使政治献金带来一些消极影响，也只能容忍下去。如果取消政治献金，又没有其他的资助，候选人只能依靠自己的财力竞选，就会将很多素质高但不富有的人排斥在竞选之外，选举更是变成少数巨富的游戏。正是基于多方面的考虑，各国对选举中完全禁止政治献金持谨慎态度。
　　政治献金的出路在于改革。这个改革的总体思路有两条：一是对政治献金加以控制和规范，二是寻求政治献金的替代方式。而在实践中往往是两者并举。
　　控制和规范政治献金的措施包括： ( 1)限额。这旨在遏制选举经费的恶性膨胀。如英国就对竞选经费的总额进行限制。自1883年以来，英国一直规定候选人的选举费用根据选区大小而有所区别。1949年英国通过立法规定，每个选区的竞选费以450英镑为基数，再各自按选民人数另加。
　　按此计算，在一个拥有7万选民的郡一级选区，每个候选人法定选举费用最高限额为1033 英镑。(2)分散。这旨在遏制少数富人对政治的过度影响。美国对软钱的控制，其出发点是用众多的个人捐款来替代少数公司集团的大额捐款，促使政党寻求更多的民众支持。政治献金的来源分散了，金钱对政治的影响也就相对分散了。( 3)公开。这旨在扩大公众的监督。很多国家寻求政治献金来源的公开化和透明化。为了防止政治献金操纵政策，不仅需要系统的报告和审核，还需要让公众知晓。这包括政治献金的来源、金额大小以及每年支出的详细状况，以便社会广泛监督。(4)惩处。没有有力的惩处措施，相关规范都可能成为一纸空文。日本政坛的惯例是，政客一旦出现金权腐败问题，只要主要当事人退党便可了结。这种将大事化小的做法实际上规避了政党的责任。因此，应当强化对政治献金的违规者及其政党的处罚。
　　政治献金的替代措施主要是国家资助。目前有相当一部分国家实行这样的政策。这可以减少和削弱大垄断财团对竞选活动的影响。国家拨款资助，可以使知名度不高的人也能够走进竞选者行列。因为现在的政治捐款有利于现任者，而不利于挑战者。例如，在2000 年的美国国会竞选中，政治行动委员会捐赠给现任议员竞选人的款项占其捐赠总额的75%，捐给竞争空缺席位的竞选人的比例为14% ，而捐赠给国会外挑战者的仅占11%。②美国国会中众议院议员的连任成功率一般都在90% ，参议院议员连任的成功率也一直保持在70%～90%之间。美国有些州如缅因、马萨诸塞、佛蒙特、亚利桑那等已通过法律，实施全额竞选资助，即州选举中的候选人承诺不接受捐款，作为交换条件，州政府从公共基金中支付几乎全部竞选经费。当然，政府资助表面上是由国家花钱，其实这些钱也是来源于纳税人。而且采取由政府直接拨款给总统候选人的做法，也使候选人减少了对政党的财政依赖，从而削弱了政党对候选人的约束。因此，政府资助也需要谨慎。美国哥伦比亚广播公司1999年所做的民意调查显示，有58%的人反对用税收成立公共基金资助选举。③另外，对于政府如何资助，目前还没有很好的办法。从公平角度出发，在美国总统选举中，两大党的候选人与小党的候选人的资助额度应该不一样。即便是在两大党之中，对在职者竞选连任的资助水平与在野党的挑战者应该不 样，因为挑战者需要更多的资金来获得一定的知名度。至于国会选举，情况就更复杂，在职者、挑战者、开放席位的竞争者所需要的资金是不一样的。另外选区大小、人口多少等也无法一一估量。耶鲁大学法学院教授布鲁斯 阿克曼还设想过政府资助的新方法：与其政府直接把钱给候选人，不如给每个选民25～50美元的代用券(Vouchers) 。候选人只有收集到一定数量的代用券才能用之兑付现金。④他认为这样既避免富人的操纵，也避免政府对选票极少者资助而产生浪费。
　　当然，各种改革能否治本，依然令人困惑。历史上各国为了遏制政治献金，曾经尝试过许多政策，今后还会出现一些新的政策。但似乎无论什么样的政策，都难以阻止政治献金在选举政治中无孔不入的渗透。一些人发出了“洁净金钱”(CleanMoney)和“洁净选举”(Clean Election)的呼声，希望创造一个既没有硬钱也没有软钱的选举局面。然而，从目前情况看，这似乎还是一种乌托邦。对于政治献金，既不能完全取消，又无法有效约束，这就陷入了一种困局。也许真正的出路在于跳出既有的选举形式，探索出新型的民主道路。
　　①姚芸竹：《总统选举的民主“技术”》，《环球》2004年第21期。
　　②谭融：《美国利益集团政治研究》，中国社会科学出版社2002年版，第164页。
　　③陈奕平：《美国金钱政治与竞选经费制度改革评析》，《世界经济与政治》2002年第10期。
　　④Derek Bok， The TroubleW ith Governm ent， MA： Harvard University Press， 2002， p. 260.
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浅析美国选举中的“政治献金”问题