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新型城镇化――中国农村未来之路
　　我国农村的发展变迁波澜壮阔，是一部绝无仅有的伟大画卷。作为传统的农业大国，历史上，农业、农民和农村一直是我国经济、社会、文化发展的核心，探究我国农村的历史演变，乃是研究我国当前经济社会文化发展诸多问题，尤其是在未来十年全面建成小康社会的重要本源。
　　新中国成立后，我国农村发展进入一个与之前根本不同的阶段，这种不同在于作为农村制度基石的土地所有者形式发生了彻底变化，而并非指生活状况或习俗方面的扭转。土地由私有转为国家所有，在农村地区则为集体所有，农民都是农村集体的一员。从此开始，我国开始进入农村建设和发展的社会主义探索时期，在摸索中前行，经历了跃进、曲折，但并没有脱离发展为民的本质。
　　中国新农村的历史演变
　　年：建国后农村土地第一次“分”和“合”
　　从1949年新中国成立到1957年第一个“五年计划”结束，是我国的经济恢复时期与社会主义经济制度建立时期。面对解放初期严峻的农村发展形势，国家从土地制度改革入手，进行两次大的变革：一是年，将封建地主的土地所有制变为农民个体所有制，极大地解放了生产力；二是年，进行第一次土地集体经营的探索，由农民个体所有制变为集体所有制。这一时期的农业合作化改造进程过急过猛，强调集中生产，忽视了农业生产和手工业生产的特点和家庭经营的重要作用，且不允许农民经商，这就损害了农民的利益，挫伤了农民的生产积极性，这些都对农业经济发展产生了负面的影响。广大农村地区发展先后经历了第一次土地经营权的“分”和“合”。
　　年：人民公社限制农村生产力发展
　　1957年随着第一个五年计划的完成，虽然农村地区的合作化过程执行中出现诸多问题，且亦未达到计划的发展目标，但农业产值和农村地区的生产力发展仍然在波折发展中达到了一个新的高度。但在随后的20年，由于种种复杂的原因交织，导致“大跃进”运动对国内经济，尤其是农村地区生产力造成了极大损害，农村生产一度倒退。这一时期，“人民公社”――这一当时领导层认为的农村发展的理想模式，造成了农业生产力的直接倒退。
　　1966年以后，国家安全的战略考虑，国内发展战略从“解决‘吃穿用’”转变为“三线建设”。在此期间，在国家基本建设投资中，重工业、国防工业、交通运输业共628亿元，占74%；农业120亿元，由原来的20%下降为14%；轻工业37.5亿元，占4.4%。原定的4.5亿亩稳产高产农田目标被留置到“四五”计划（年）考虑，这再一次凸显了农业在国家发展战略中的次要地位。实际上，改革开放以前，我国农村发展始终处于次要的地位。在农村被置于次要地位的情况下，年，我国农业总产值年均递增速度仅为2%，在1968年、1972年、1977年农业生产还出现了负增长的情况。1968年农业总产值比上年下降2.45%，粮食减产4%；1972年农业总产值比上年减少1%；1977年农业总产值比上年减少0.4%。“大跃进”的盲目探索不仅损害了农村生产力、打击了农民积极性，而且不断强化的“以农补工”导向，更进一步造成了城乡收入差距扩大，成为时至今日仍难解决的重要难题。
　　年：改革中的农村――农村土地的第二次“分”
　　1978年及之前的发展实践证明，农民集体生产模式不仅无法实现农业生产力的有效提高，而且会造成包括农村在农业生产、住房饮食和教育医疗等多方面的限制和拖累。1978年，随着我国农村土地制度发展的第二次“分”，农民开始长期拥有土地经营权，为农民架起了由“脱贫”到“致富”的关键桥梁，是我国农业真正走上高效发展之路和农村良性发展的转折。这一时期的探索和实践主要分为两个阶段：
　　一是农村改革与市场化探索时期的农村发展（年），该时期的发展奠定了农业生产力发展的基础。该阶段的有益实践和探索主要包括农村微观组织形式改革、农产品流通体系改革以及乡镇企业异军突起。
　　二是全面向市场经济过渡时期的农村发展（年），该时期进一步捋顺了市场经济条件下农村发展的相关问题，协调工农业发展关系，推动农业发展全面转型。这一时期，农村社会矛盾有所突显，出现了部分要求增加农民收入、减轻农民负担及农村发展变革的要求。这种调整和变革以2001年4月，国家决定在少数县（市）进行农村税费改革试点为标志，随后，在全国范围内推进。日，农业税的取消，被认为是现代社会与封建告别的历史分野，是我国现代化最为强劲的动力支点，从根本上启动了我国社会的公平发展之路。
　　年：社会主义新农村建设
　　2006年的中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，正式提出新时期我国农村发展的方向是“社会主义新农村”，并通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。如果说中国的“贫困陷阱”的摆脱是建立在以农补工的基础之上，那么新世纪的中国“中等收入陷阱”的跨越就需要实行“以工补农”、“城市反哺农村”的带有补课性的政策。从这个角度理解“新农村”的“新”含义才能找到建设农村和经济跨越发展的(,)泉。因此党的十六届五中全会明确提出的“新农村”5个方面内容，即新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚。这五者缺一不可，共同构成小康社会“新农村”的范畴，它们是填补城乡鸿沟的具体内容和标准。社会主义“新农村”与建设和谐社会、小康社会息息相关。
　　此后，2007年《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、2008年《关于切实加强农业基础设施建设的若干意见》、2009年《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》和2010年《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》等一系列纲领性文件的颁布，涉及农村经济社会的各个方面，包括现代农业建设、农民收入、农村基础设施、农村社会事业、农村民主政治等农村经济社会生活的面面。经过5年的建设，农村的整个面貌焕然一新，获得农村发展、农民安居、农业稳定增长的局面。
　　新型城镇化是新农村发展的未来
　　2012年党的报告中明确提出工业化、信息化、城镇化和农业现代化是全面建成小康社会的载体，从十七大报告中的“区域协调发展”到全面建成小康社会的载体，我们不难看出城镇化在实现全面建设小康社会中的关键性地位。
　　新型城镇化要以服务在此居住和生活的人为中心，以吸引人才居住。新型城镇化和传统的城镇化有很大的不同，表现在六点上：一是效率更高；二是质量更高；三是资源更节约；四是生态更环保；五是规模更小；六是成本更低。这主要体现在经济发展的不同阶段。当中国处于工业早期和中期时，在工业的有力推动下，城镇的规模扩大和质量内涵得到了提升，人民的工作和生活得到了较大改善。而全面建成小康社会在过去脱贫致富的基础上对城镇提出了更高要求。
　　新型城镇化意义：破解中国二元经济结构
　　中国作为中等收入国家，处于经济发展的十字路口。根据经济增长多重均衡点理论，此时中国的经济均衡是一个不稳定均衡状态。一方面，以往的经济增长模式在城乡对立凸显现实下，难以为继，增长动力不足；另一方面，解决好国内城乡二元经济结构矛盾，经济就可实现二次腾飞，进入新的均衡稳定状态。追本溯源，早在1950年，由于城市建设需要和苏联对中国的大规模设备投资，促使中国农村劳动力向城市转移，待“三通一平”等基础实施工作完成以后以及1957年中苏关系恶化，苏联撤资，更为重要的是农业的劳动力的减少直接造成了农业产出无法满足城市需求，这些因素的叠加，造成了城市的劳动力大规模向农村迁移。这样基于农业剩余劳动力的农业剩余通过城乡剪刀差和国家计划调拨的方式进入城市，支撑国家工业化发展，二元结构由此形成。在中共十二大后，中共连续五年的“一号文件”对长期困扰经济增长的城乡二元结构开始尝试破冰之旅，“开通城乡，打破城乡二元结构”虽然已经成为共识，但时至今日，城乡对立更明显、更突出，这其中主要原因是城市中既得利益集团为了保护自己的利益，千方百计阻挠城乡协调发展。最具代表性的就是农民工在不断为城市奉献和不断被榨取剩余价值后，又要像候鸟一样回到故土，除了一亩三分薄田外，无依无靠，没有城市的功能、先进的生活服务设施和完善的社会养老保障措施。只有解决“三农”问题中的农民主体地位和农民利益问题，城乡二元结构困境才有可能破解。当然由于历史欠账较多，城市还暂时无法容纳新增大量人口，农村城镇化建设可以成为破解之道，这既可拉动国内投资需求（因为农村基础设施非常薄弱），又可实现农民离土不离乡的梦想。至于传统农业发展何去何从，经济学家T?认为应该走传统农业的现代化之路。其中最关键的是在农业生产中引入现代生产要素，表现为掌握现代农业知识的农民、农地的机械化水平。农民现代知识的掌握来自对农民的投资，这种人力资本投资成为农业经济增长的源泉。美国农业经济的现代化过程中，主要还是政府通过对农村初等教育不断投入，在美国南部农村，对初等教育投资10%，农业产出增加高达30%。今天的美国，农民数量不到2%，不但养活了3亿美国人，而且使美国成为世界最大的农产品出口国，这一切都来源于高科技。美国农民中有20%有大学学历，愚昧、落后已经不再属于现代农民，其和城市居民的差别更多的表现在居住方式和从事的产业，但共同点是都有知识和技能，对信息和科技具有一定程度的了解和掌握。反思中国的农业发展，最主要问题还是土地流转的复杂性，使得农地经营规模有限，限制了农民对学习农业科技知识的动力，同时也限制了现代化的农业机械的普遍应用。
　　新型城镇化要解决几个问题
　　核心问题：农民和土地间的关系
　　土地资源要素的平等占有。家庭联产承包经营制的确立保证了农民拥有自己的土地，土地从高度集中到高度私有，农民的收入有了一定程度提高，似乎土地问题得到彻底解决，但这仅仅是万里长征第一步，中国特色社会主义的烙印注定土地部分权利属于农民，国家依然掌控土地这个最大资源要素。国家的强大与农民的弱小不仅引发了各种利益纠纷，例如农村土地经常以远低于市场价格被政府收回，更为严重的是农业生产效率始终难以匹配工业生产效率，导致工农收入分配差距拉大，内需始终启而不动。城镇化不可避免涉及到土地征用问题，当前土地征用制度存在很多瑕疵，完善包括土地调解机制、价格调解机制、资金筹措机制和税收调解机制在内的土地征用制度，允许农民以手中掌握的土地权利参与分享城镇化的利益。但是在土地制度改革中，警惕农民因为缺乏资金和农机设备或者其他因素将手中的土地出售给大户后成为“失地农民”，在城镇中形成类似拉美等国的“贫民窟”；同时也要防止在农民中产生类似建国初期的土地集中化的误解，将进城务工农民的土地流转错误理解为家庭联产承包经营的重大改变，是新中国成立以来的所谓“第二次土地‘合’”的发展阶段。
　　城镇产业发展
　　工业化创造了供给，城镇化创造了需求。工业化和城镇化的良性互动是城镇化的重要保证。新型城镇化既不是缺乏产业载体的空中楼阁和“有城无市”、“有城无业”、“有镇无人”的“空城计”，更不能重蹈20年前东南沿海地区经济发展出现的先污染后治理的老路。既要银山，更要绿水青山应该成为城镇产业发展理念。因此按照雁型理论，中国广大中小城镇在承接发达国家或国内先进地区的产业转移时，注重产业结构型升级和节能环保。传统工业化下和新型工业化对城镇的要求有很大区别。低层次、低附加值的工业向高层次、高附加值的现代工业转变。在产业变迁的过程中，诞生出许许多多新技术、新思想、新产品和新商业模式，创新将始终伴随着城镇化的发展。这里面有必要强调一下城镇工业在吸纳劳动力的作用。在上世纪乡镇企业蓬勃发展之际，这些企业基本都属于劳动密集型，既解决了剩余农村劳动力就业问题，又增加了农民收入，反过来，农民的储蓄增加又为乡镇工业持续发展提供了资金保障，同时这些工业带动了周边小城镇的繁荣发展。这些宝贵经验在新型城镇化建设中值得借鉴。
　　打造现代化农业和创新农业组织形式
　　作为农业现代化的重要引擎――城镇化将有效带动和引领农村劳动力转移、人口转移和产业升级, 促进农业适度规模经营和农业专业化、标准化、规模化、集约化生产, 而农业现代化是城镇化的重要基础和根基。一般来说，农业产出效率和生产规模呈反向关系，这意味着大农场的单位面积产量小于以家庭农场为代表的小农场。从这个角度讲，人均拥有成百上千亩土地的资本主义大农场不是中国农业的发展方向；而以拥有几十亩地的家庭农场才是中国农业现代化的不二选择。反过来说，如果仍然坚持目前的人均土地不足两三亩土地的传统农业模式，由于科技含量不高，规模经济难以发挥等因素，难以提升产品质量、打造品牌、提升劳均产出以及为工业供给剩余劳动力，从而制约整体经济的增长。由于城镇化的一个直接结果是大量剩余劳动进了城，这要求粮食生产必须得到保障，这也是农业现代化的发展方向。家庭场和大农场相比，存在明显不足：一是外部的环境、气候的变化对家庭农场的打击更大，其个体风险通常无法分散；二是贷款难和信息少，限制其生产的扩大；三是在生物技术和有机技术获取费用较高。鉴于这些严峻的挑战，可以通过制度创新减轻或规避，使得家庭农场从“新型农业”中获益。例如可以采取成立各种合作社，降低交易成本，有效分散非系统性风险；通过纵向结合的订单农业使农民融入到高价值产品中的供应链中。
　　注重小城镇发展和城镇化的质量提升
　　21世纪的前十多年，中国的城镇化发展速度惊人，城镇化率几乎以每年一个的速度增加，截至2011年末，城镇化率已达到51%，城镇人口首次超过农村人口，为6.9亿人，同时城市规模也在不断膨胀，但这也造成了中国城镇发展的新二元结构。对于大城市而言，几十个大中型城市明确提出要超英赶美，建设成国际大都市，在建摩天大楼300多座，还有500多座在规划中。城市化的发展进入了奢侈化，与此形成鲜明对比的是居住在城镇中的居民，尤其是进城务工的农民只能过过眼福，无法享受城镇的本应同步增加的教育、医疗、养老等各种社会公共福利。出于统计原因，在城镇居住连续六个月就可成为统计意义上的城镇人口。以上海为例，目前城镇化率已接近90%，但是其中1000万人作为非上海户籍人员，得到的城市公共福利大打折扣。根据经济学的边际报酬递减规律，当城镇规模到一定程度时，随着城镇的扩大，其成本将会凸显，收益转向负值。对于三四线城市以及县域城镇而言，以北上广深为效仿对象，追求大马路、大路灯、大广场的城镇形象工程，但是由于人口不足，未能充分发挥出城镇集聚经济效应。简言之，新型城镇化不是城镇面积的扩大和人口数量的增加，需要剔除过去赋予其拉动经济增长的重任，改变传统增长导向型城镇化模式，应以民生改善为目的，关注城镇化中居民的生活质量改善，切实实行人居环境、就业方式和社会保障从“乡”到“城”的转变，让居民找到城市的归属感和幸福感。城镇化的发展战略按照费孝通先生提出的“小城镇、大战略”，着重发展县城和县域中心镇，让农民在离土不离乡中提高收入，感受幸福。
　　政府治国理念和职能转变
　　一方面，在不同的经济发展阶段需要不同的治国理念。当上世纪70年代、80年代东亚威权主义带领本国或本地区创造“东亚奇迹”之时，受到了包括中国在内的瞩目。当然这种威权主义是一种以补充性社会政策作为修补的“精英治理模式”，防止社会不平等对经济增长的干扰。诚然，在东亚追赶先进发达国家时，在一个善于学习、效率较高和强有力政府的领导下，朝着前方明确的目标，是可以成功跨越中等收入陷阱，成功追上发达国家。但是当它们从追赶者变成领跑者时，政府已经看不清前方发展之路，无法领导企业前进，此时政府就需要从主导者撤出，让更多的、更有竞争力的充满创新激情的企业家施展才能。正如所言：中国不能再走新加坡式威权主义道路。需要警惕的是我们也要防止拉美“民粹主义模式”产生的社会福利过度化带来的经济衰退。
　　另一方面，在新型城镇化过程中，政府需将视线从经济增长转移到社会服务。回归市场竞争的本质，以市场主导代替政府主导的城镇化模式，合理界定政府和市场的边界，政府的作用是弥补市场的失灵和解决外部不经济的问题。如果按照目前城镇化率一年一个百分点的速度，未来十年我国城镇化率的提高也就意味着，至少一亿农村富余劳动力转移到城镇，那么如何将这些劳动力变成城镇发展所需要的多层次人力资源呢？例如，加强进城农民的培训，提高他们的就业竞争能力；完善市场秩序，保证农民务工时的权益；建立完善的社会保障体系，解除其后顾之忧。从长远来看，当一国进入到后工业化时期，教育资源的平等化将决定其经济增长的持续性，因此在土地资源均等化完成后，政府的最大职责是保证教育要素，尤其是中小学教育要素的合理均衡配置，给所有人提供公平的发展机会。
　　效率和公平
　　取消了农业税，捋顺了新时期农村发展脉络，宣告了“以农补工”时代的终结；“新农村建设”开启了“工业反哺农业”之门。工业和农业在新中国64年的社会经济发展中，相互扶持，相互支援，体现了效率和公平的博弈。经济蛋糕的做大同时需要公平的分割，而要想公平分享经济增长的蛋糕需要以生产效率提升作为根本保证。过去的十年，中国以年均近10%的速率飞速发展，其中城镇化率就贡献了3个百分点。当前中国经济已经进入了一个中上等收入阶段，未来十年人均GDP要从目前的5000美元跨越到10000美元，同时人均收入也要翻一番。这个阶段能否成功跨越，取决于以城镇化为路径变迁的结果。当更多的农民选择进城时，实际意味着一场广泛的利益分配格局的开启。如果片面从静态的角度来讲，似乎这是一场你多我少的总量不变的零和博弈。但是当我们将视线从时点拉长到时期，蛋糕的分配在蛋糕的做大中趋于分配合理。
　　总之，在1978年的小岗村拉开中国改革开放的序幕和2006年的中央1号文件以新农村建设为主题掀开了“三农”问题系统化解决的新篇章基础之上，十八大报告中提出的“新型城镇化”注定成为新中国成立以来农村发展的一个新里程碑，是中国未来十年全面建成小康社会宏伟目标的重要保证。
　　（作者单位：中央财经大学金融学院）
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――基于属性与权利的视角
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　　土地问题是中国城镇化进程中的核心问题。土地是一个权利体系，其中不仅包括经济权利即土地产权，也包括心理权利和社会权利。规划城镇建设时，要充分尊重土地的自然权利，立足自然地貌实现城市个性。在征用土地时，必须保障农民的经济权利、社会权利和心理权利，充分保障农民长期受益的权利。　　土地问题是中国城镇化进程中的核心问题　　城镇化进程一般表现为农村人口转变为城市人口、农村土地转变为城市用地、农村生活方式转变为城市生活方式的过程。在这里，土地问题是城镇化进程中的核心问题。这是因为，土地资源是城镇化进程的物质承载，土地价差是城镇化推进的重要动力，土地转换是城镇化过程的主要表现，土地权利是城镇化问题的核心关切。具体而言：　　土地资源是城镇化进程的物质承载。任何社会活动都有其物质载体，即都发生在一定的空间和地域上，城镇化进程同样如此。土地作为城镇化进程的物质载体，其用途从农村、农业用地转变为城镇用地的过程就是城镇化。土地用途的变化、负载建筑物的变化，都是城镇化进程的突出表现。城镇化对土地有非常大的需求，这是一种刚性需求，导致农用土地的持续减少，这种趋势在短期内很难改变。　　土地价差是推进城镇化的重要动力。城镇化是对土地用途和权利利益的重新划分，在这个过程中有一个巨大的动力机制，这就是土地价差。土地价差是指土地收购价和卖出价、出让价之间的差额。土地价差是土地财政的重要源泉。土地财政是基于土地的财政收入和政策，土地财政是各级地方政府运用其公权力通过对土地这一稀缺资源实施一系列的非市场行为操作而进行的财政收支以及利益分配活动。土地财政的非持续性与非规范性诱发了包括财政、金融、社会、行政腐败、投资过热等在内的一系列风险①。土地出让金是中国特色的制度创新，北京、上海、杭州等一线大城市的土地出让金数额巨大，成为推动经济和城市化发展的重要财政力量②。　　土地转换是城镇化进程的主要表现形式。农村土地可以分为农业用地、宅基地和集体建设用地三部分，其中集体建设用地可以分为集体经营和集体公益用地。前面提到的城镇化进程三个主要表现，即在地域上，农业和农村用地改变为城镇和工商业用地，在人口上农业人口变成城镇户籍人口，在生活方式上农村生活方式转向城市化的生活方式。这三个方面都离不开土地转换。土地用途和产权的转换是此过程的实质和关键。在用途方面，土地由之前的第一产业转向第二甚至第三产业。在产权方面，从农村集体手中转向开发商和厂商，这是土地流转的概念。土地改变用途和土地流转可以有效地盘活资源，发挥土地的市场潜力，实现更大的效益。③　　土地权利是城镇化问题的核心关切。围绕土地财政、土地权利产生了一系列问题，使得政府、开发商、农民三者的关系复杂化、利益化，处理不好，就会扭曲政府职责，引发严重的社会问题。城镇化的前提是土地改变用途和土地拆迁，制度不完善导致利益分配纠纷，各地的拆迁矛盾高发，当前甚至有研究机构惊呼“拆迁矛盾是中国社会的最主要的首要矛盾”④。拆迁矛盾的核心是土地权利即利益分配问题，开发商和农民在补偿标准方面往往达不到博弈均衡，使弱势一方产生严重的相对剥夺感和社会不公平感。本文将研究和梳理土地的权利体系，从深层次为目前的土地矛盾和纠纷提供解决方案，并为城镇化中的土地政策提供逻辑上的路径选择。　　再认识：土地究竞具有哪些属性　　土地属性研究是梳理土地权利体系的逻辑前提，土地权利体系是土地属性研究的必然延伸。　　土地的自然属性。自然属性是指土地的位置、面积、肥力、光照、功能等。具体包含四方面⑤：一是位置固定。位置固定性是说土地的自然区位和地理位置是固定不变的，正是因为土地位置是固定的，城镇化才会不断扩展地域，不断改变地貌；二是面积有限。一块土地的面积是固定的，不可能以人的意志为转移；三是质量差异。土壤的肥力、光照、水分等指标方面优劣各异、质量不同；四是功能永久。是说土地发挥作用是恒久的，不管是耕地、林地、草地甚至是荒漠地、盐碱地都有其发挥作用的地方，都不能在短期内改变其用途。⑥　　土地的经济特性。经济属性是指土地在经济的需求―供给、投入―产出方面的特殊性质。通常包括四个方面：一是供给稀缺。土地由于恒久有用、承载万物，是人类社会安身立命之依托，所以一直是相对稀缺的，人类围绕土地和领土的战争未曾止息；二是利用多元。土地的用途是多元分散的，可以做农用、工业用、公益用、建筑用、旅游用，这种用途带来的回报也是有差异的⑦；三是变更困难。指土地利用方向变更的困难性。土地虽然有各种用途，但某一块土地一旦投入使用，在短期内是很难变更其用途的，或者是变更的成本高昂；四是报酬递减。即土地报酬的递减性，西方经济学将土地作为与资本、劳动力并列的生产要素，这些生产要素的边际报酬都呈现出递减的趋势。⑧　　土地具有心理属性。土地本身没有心理属性，但无论是拥有还是没有土地的人都会对土地产生种种心理活动，所以土地不但具有经济社会特性，而且具有心理特性。农民在日常生活世界中对于土地性质的认识和法律法规文件等宏大叙事中的表述是不同的。农民长期与土地互动，从事农业生产活动，对土地的认识具有心理所有和心理回溯两种心理活动，这是一种潜在的、农民独有的心理活动，有规律可循，绝不容忽视。具体而言：其一，心理所有。是指虽然党和国家文件说明土地属于国家和集体所有⑨，但农民并不是分得如此清楚，更普遍的心态是将土地所有权和使用权混淆通用。内在心理是：不管谁所有、谁使用，总会有分给自己的一块或几块土地来耕种。基于这种心理，土地所有权和使用权在农民心理中的区分是不清晰的。农民对自己耕种的土地有心理上的所有权。其二，心理回溯。是指一种虽然法律上不支持，但心理上自由反悔的心理机制。土地的使用是一个包含矛盾的过程，一方面，征地前一块土地有多种可能的用途，甚至是“无限可能”；另一方面，一旦选择了某种用途，就意味着失去无限可能，即丧失潜在的机会。这样，即使当初在征地过程中，老百姓得到了很高的价格补偿，但当其看到未来土地上的项目“挣大钱”后，就会产生这样的心理：是不是当初便宜卖了，这样就会觉得补偿低了，产生后悔、怨愤心理，在种种因素作用下，就可能形成上访或者群体性事件。心理回溯是征地纠纷和拆迁矛盾中产生的一种复杂的心理活动，处理不好，会激发强烈的社会不公平感，导致社会紧张、社会焦虑的情绪累积，从而影响社会和谐与稳定。　　土地还具有社会属性。土地的社会特性包括以下五个方面：　　土地是职业、是事业。我们当前对土地的认识是狭隘的、片面的。对农民而言，土地不仅是谋生的手段，更是一种事业或职业，是一种工作方式。当前城市化进程中的征地拆迁补偿的只是老百姓的经济损失，却忽视对一种职业或事业破坏后的补偿与恢复。城镇化进程给了农民土地的一次性补偿，但这是不够的，农民没有得到新的职业或事业，这样的城镇化是不彻底、不公正、不可持续的。　　土地是角色、是身份。土地除了是一种事业和职业，同时也是一种角色和身份。农民从事农业生产，这本身是一种特定的社会角色和社会序列。身份认同是人在社会中的存在感，社会成员客观正确地认识到自己的身份和角色并按照角色的设定行事，这是非常重要的，也是实现社会秩序的必要条件。未来的城镇化必须要让农民得到良好的市民化，实现身份认同的平稳过渡和顺利转型。　　土地是一种稳定预期。土地作为一种稳定的对于未来的预期，可以有效地减少社会张力和社会焦虑，进而缩减社会的不和谐因素。我们目前的城镇化中在土地问题方面，征地拆迁补偿的标准主要是依据经济方面，而极少考虑农民在稳定预期方面的损失，这是心理幸福感和心理福利的损失，会导致失地农民产生社会焦虑心态。对未来预期的不稳定将成为一个潜在的、不容忽视的危险因素，如果长期存在下去，一旦有机会和缝隙，就很可能使事态更为严重。　　土地是一种持续的保障。土地在心理上是一种预期，而在物质经济上则是一种保障。这种保障是一种综合性概念，指的是长远生计有依靠。具体到土地问题上，土地在之前可以提供给农民年复一年的持续性收入，可以有效地维持并改善农民的生活，可以成为进城后的退守保障。而在城市化进程中，征地拆迁只是给予一次性的经济补偿，对相当一部分农民没有做好安置。没有稳定收入保障的失地农民的数量的持续增加对于社会管理与社会和谐是一个很大的难题。　　土地也是长期股权。基于土地是一种事业和职业，是一种特定角色和身份认同，是一种稳定的预期，是一种持续的保障，因此在正常情况下，土地并不能被一次性的征地补偿和拆迁安置所弥补，土地应当是一种长期的股权性收益。土地股权是指农民对于土地上的用途和项目固定地享有一定比例的股权，类似于长期持股，具体股权比例由双方协商，政府不得介入。通过股权，农民可以获得持续性的收入保障，获得一种新的、有尊严的认同，获得彻底的市民化，走向新的生活与工作方式。　　土地的权利体系　　土地的属性系统是权力体系的逻辑前提，前者决定了后者，后者是前者在法律权利视角中的表现。土地的权利体系，可以有效解释中国社会为什么会高发土地纠纷矛盾，因为这里面存在巨大的差价。土地是一个综合而庞大的权利体系，当前的拆迁安置和征地补偿只是针对其中一小部分进行补偿，价差意味着较大比例的本应属于农民个体的利益而被其他社会行为体以各种显性或潜在的方式剥夺。土地的权利系统是由对应的属性系统决定、引发和延伸的。　　土地的自然权利。土地的自然权利的依据是其自然属性，它至少包括四个方面：一是生态尊重。城镇化进程中的各种设计和建设应该“融入自然、依山傍水、顺势而为”，形成各具特色的城镇建筑格局；二是损害恢复。在城镇化过程中对于土地的利用要注重构建地貌损害的可恢复机制。城市建筑工程垃圾、化工项目、重金属产业、地铁隧道建造等都造成了对土地的永久性损坏⑩，这些不可恢复的损害需要通过科学规划严格的执行进行避免；三是物善其用。对于宜耕宜种的优质良田一定要坚决予以保护。目前部分地区的开发区存在大量囤积、占用、浪费良田的情况{11}；四是全域效益。在改变农用地用途的过程中要着眼全局，科学规划，按照“全面、协调、可持续”的原则，兼顾经济、社会、生态等方面，实现整体效益。　　土地的经济权利。土地的经济权利主要是指物权和债权，前者包含了自物权和他物权。自物权是指土地所有权，他物权是指担保物权和用益物权。担保物权是指土地抵押权，用益物权是指土地的地上权、永佃权、地役权、土地发展权、广义土地使用权。　　心理权利。对应心理所有和心理回溯，心理权利包含心理所有权和心理回溯权。其一，心理所有权。农民通常会将使用权和所有权混淆理解，认为使用权就是所有权。自己承包的地块在感觉上和心理上是属于自己的，这样才能激发他们的劳动生产热情，进而解放农村的生产力{12}。虽然没有法律依据，但是对于农民土地的心理所有权的尊重是必要的，这是农村社会和谐的心理基础，是尊重农民个体利益的政治伦理。其二，心理回溯权。前面谈到，“心理回溯”是指一种虽然法律上不支持，但心理上可以自由反悔的心理机制。政府应当重视和支持农民的心理回溯权。目前不少群体性事件就是因为政府和相关部门对于心理回溯权的漠视造成的，从而导致社会紧张情绪的累积和酝酿，给社会发展和社会稳定埋下隐患。　　社会权利。社会权利是由土地的社会属性决定的。在城市化进程中，土地的社会属性也应当获得认可和尊重并在政策中得到体现，具体包括五个方面：一是工作就业权。城镇化进程的推进必须要解决好失地农民的就业问题。征收农民的土地，就有责任保障农民的就业权。如果失地农民找不到工作的话，就会成为社会的不稳定因素；二是市民身份权。这里说的是户籍和身份认同。如果将农民过早过快地转化为市民，又没有相应的辅助市民化的教育过程，就会导致身份认同的危机，失地农民觉得自己既不是农民，也不是市民，是一盘“夹生饭”；三是公正尊严权。农民有了土地，就会对未来有稳定的预期。而失去土地，同时没有稳定的工作，就会感到不安和躁动，在全社会层面就会表现出一种群体性社会焦虑；四是社会保障权。土地的社会保障功能已经获得广泛承认，社保权已经得到了充分的重视和实现，许多地方在城镇化过程中推出了“土地换保障”政策，依据就是承认土地的社保权（主要指养老保险）；五是股权收益权。社会保障权只能够保证基本的生活，而土地入股则可以保障土地能够带来持续不断的收益。由于土地具有永续受益的性质，因此土地可以作为一种股权带来持续的收益，这是失地农民理所当然的权益，而非施舍。　　目前各地实施的“土地换就业”、“土地换社保”、“土地换股权”等办法也侧面印证了土地社会权利体系的存在。土地的社会权利为城镇化进程中处理土地问题提供了理论支撑，也为解决失地农民问题提供了政策路径。　　解决中国城镇化过程中土地问题的政策制定和路径选择　　权利体系的四个层面为城镇化进程的四个方面提供了政策依据和路径选择。自然权利强调尊重自然地貌、顺势而为，打造宜居城镇和特色城镇；经济权利为征地补偿和拆迁安置提供了标准，尤其重要的是保障农民的土地发展权；心理标准则是强调土地对于农民内心的重要作用，应保障其心理所有权和心理回溯权，建设好精神家园；社会权利强调持续获得利益保障的公平正义的实现。　　尊重并实现土地的自然权利。保障土地的自然权利在政策方面体现为城镇化建设规划布局标准。我们当前对土地的自然权利是缺乏尊重的，表现为城市化模式单一、模仿严重。自然权利包括生态尊重、物善其用、损害恢复和全域效益。这就要求各城镇在发展规划中要尊重自然规律和天然地貌，减少人工痕迹，将主观规划因素控制在一定限度，将环境污染降至最低，遵循“融入自然、依山傍水、顺势而为、特色各异”的标准，打造幸福城市、宜居城市、田园城市，实现现代性和自然性的和谐兼容，实现人与自然和谐相处。　　保障并实现土地的经济权利。土地的经济权利包括所有权、使用权、永佃权、地役权、抵押权、租赁权等，当前的征地拆迁补偿安置的范围狭窄、标准很低，这是导致当前征地拆迁类群众上访和群体性事件的核心原因。土地的权利范围如此之广，而政策中的补偿范围显然不能充分保障农民的权利。土地权利的低度实现会直接导致土地成本的“软预算约束”，土地资源价格的灵敏度不足，以及对土地资源的使用和利用效率低下。因此全面保障和实现土地的经济权利是最优化配置资源的必然趋势。　　重视并实现土地的心理权利。农民与土地有千丝万缕的联系，其中并非简单的经济补偿就可以弥补农民在征地拆迁中的损失。农民对自己分得耕种的土地和宅基地是有心理所有权和心理回溯权的，对农民心理权利的重视是建设和谐社会的必然要求。1953年，国家将土地收归国有，农民与国家的关系是信任感、安定感和优越感。信任感是相信自己总会有耕种的一份，安定感是对国家政权的热爱，优越感是对社会主义制度的自豪。心理权利贯穿始终，征地拆迁中对心理权利的漠视使得农民割裂了原来的社会支持系统（邻里关系、亲友走访）、文化生活单调乏味。这些心理权利的损失是无形的，要做好精神家园建设、农村文化建设和社区伦理建设，必须高度重视征地拆迁户的心理感受和心理权利。　　实践并充实土地的社会权利。土地的社会权利的践行至少有以下几种做法：一是土地换就业。土地上务农本身是一种就业岗位，一旦土地被征收流转，被征地农民有权获得合理的就业安置{13}；二是土地换社保。土地是农民的社会保障方式，在长期社会保障体系没有建立起来的时候，土地一直是重要的养老保障。当土地被征收或流转，失地农民必然要获得替代性的制度安排{14}。因此，给失地农民社保不是施舍，而是农民的权益；三是土地换股权。土地在属性上是可以带来持续不断的收入的，这和股权是十分类似的。因此“土地入股”成为解决城镇化进程中失地农民问题的重要制度创新{15}。但需要解决一个问题，就是土地上的项目经营亏损了怎么办；四是土地换高管。遵循“土地入股”的思路，失地农民有权用土地换取进入公司董事会和监事会等相关管理层的资格，这也是保障农民权益的重要方式；五是土地换认同。城市化之前，农民是具有身份认同的，然而急剧的城镇化进程使得失地农民的身份认同出现危机，自己既不是传统意义上的农民，也不是现代意义上的市民，而只是住在安置区里的特殊居民。在城镇化进程中如何切实实现农民的市民化仍然是艰巨的任务；六是土地换尊严。当前征地拆迁中出现了许多严重的问题，这不能不引起有关方面的重视和反思。“土地换尊严”是一个具有综合性、总体性的高标准要求，实现这一目标的必要条件是要让城镇化进程中的农民“有工作、有社保、有股权、有高位、有认同”。　　在各地进行土地换社保、土地换股权等尝试的时候，国家层面也在进行着相关改革配套的准备工作。日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，要求近期重点做好以下工作：切实加强耕地保护，确保耕地保有量不减少、质量有提高；严格依法依规管地用地，坚决防止违法违规用地反弹；认真落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》，加快规范农村建设用地管理；做好保障性安居工程用地供应；加强和改善土地调控，促进结构调整和发展方式转变。日举行的国土资源部规章和规范性文件清理成果发布会上，国土资源部表示，《土地管理法》修改稿已经完成送审，上报国务院。修改的重点是完善集体土地征收。在集体土地征收补偿方面，不仅要在财产上进行补偿，同时还要突出安置和保障，切实做到农民生活水平不降低，长远生计有改善，这是兼顾各方利益、统筹眼前和长远、实现中国科学有序健康的城镇化的必由之路。（作者分别为中央党校社会学教研室副主任、教授；清华大学社会学系博士研究生）　　注释　　①叶倩瑜：“失地农民问题：基于土地财政视角下的分析”，《西部财会》，2004年第4期。　　②谌睿：《土地出让金与地方经济增长》，江西财经大学，2010年。　　③宗采：“土地流转‘转出’五倍效益――江苏省昆山市农村承包土地流转侧记”，《中国财经报》，日第3版。　　④张艳：“机构调查显示拆迁矛盾已成为我国首要社会矛盾”，《人民网》，日。　　⑤⑥⑦⑧毕宝德：《土地经济学》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第4～5、88页。　　⑨参见《中华人民共和国土地管理法》第九章第十条。　　⑩纪万斌：“重视研究采煤造成土地塌陷是当务之急”，《土地学会625论坛―第十七个全国“土地日”：节约集约用地坚守耕地红线论文集》，2007年。　　{11}“全国开发区整治整顿工作情况对比分析”，《领导决策信息》，2004年第15期。　　{12}胡昕宇：《农民视角下的土地承包关系“长久不变”研究》，华中农业大学，2010。　　{13}林新：《中国城镇化进程中失地农民就业问题研究》，中央民族大学，2010。　　{14}侯志军：“‘土地换社保’的理论与实践”，《法制与社会》，2011年第4期。　　{15}卞倩：“有关土地流转过程中土地入股相关问题的探讨”，《中国会计学会高等工科院校分会2010年学术年会论文集》，2010年。
（责任编辑：秦华）
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