切实执行环境保护目标责任制和考核评价制度
有“史上***严”之称的新环保法实施已将近一年，记者日前在山西、安徽、天津等地调研发现，有些地方环保部门用按日计罚等新手段硬措施查处了一批污染企业，但也有环保部门觉得受到的“夹板气”更多了，在公众高要求与地方政府发展经济的硬任务之间的空间更促狭。与此同时，关乎新环保法“落地”的信息公开，仍有地方无法及时做到甚至有企业故意数据造假等问题，有待引起关注重视。
新环保法实施近一年“上边禁令、下边排污”仍不鲜见
记者了解到，新环保法正式实施11个多月以来，污染问题上“上边禁令、下边排污”的做法，并不鲜见。公益组织公众环境研究中心主任马军说：“虽然新环保法在正式实施前有8个多月让企业适应，但不得不承认，企业在实施后大半年里仍然有大量超标排污，新环保法还处在过渡期中。”
公众环境研究中心是一家致力于推动环境信息公开和公众参与的公益组织，该组织开发的“蔚蓝地图(原名污染地图)”和“上市公司排污榜”被视为手机时代***令污染企业的忌惮的曝光台。“从蔚蓝地图和上市公司排污榜的数据来看，新环保法的‘牙齿’并没有预想的那样锋利。”马军说。
蔚蓝地图上共有全国9000多个企业废水废气污染源，涵盖全国除西藏、港、澳、台外的所有省份，数据来源于各省环保部门出布的企业自行监测信息。“目前全国每天大约有三四百家企业超标排放废水废气。”公众环境研究中心工作人员阮清鸳说，截至目前约有四百家企业对污染做出公开说明，但是将近一半的企业“光说不做”，不能按期整改并达标。
今年公益组织公众环境研究中心推出“上市公司污染源在线监测风险排行榜”是我国第一个为投资者提供上市公司环境责任风险的工具。已公布的41期中，有100多家企业因超标排放上榜，一些上市公司连续一两个月超标排污，“说明新环保法的种种处罚还没打痛污染企业。”阮清鸳说。
据悉，通裕重工因关联方山东禹城新园热电有限公司超标排放曾连续7次上榜。但不久之后在深交所的互动易平台上，有投资者向通裕重工询问新园热电超标对公司的影响、公司有何相关举措时，该公司以沉默应对。
新环保法的“钢牙利齿”“咬”还是“不咬”？
在今年两会期间，环保部部长陈吉宁表示要让环保法长出“钢牙利爪”。环境保护部环境规划院副院长王金南说，新环保法实施以来，我国的环境公益诉讼、环境保护费改税等工作推进迅速。我国逐步走向环境法治轨道，用法律手段处理环境问题日渐成为常态。
同时，政府单一治理走向多元共治、行政治理向更多依靠市场转变，比如排污权交易、脱硫脱硝电价等具体工作得到推进。从投融资的角度来看，政府对水、大气、土壤等的投入毕竟是有限的，但依靠市场手段可以撬动庞大的市场资本来为环境治理做出贡献。
新环保法的落实贯彻，在一些地方效果正在显现。10月下旬，环保部公布数据显示，前8个月，全国范围内实施按日连续处罚共400多件，罚款数额达3亿多元。前7个月，全国范围内实施查封、扣押共2065件，实施限产、停产共1347件，移送行政拘留共927起，移送涉嫌环境污染犯罪共863件。
但是，也有一些地方环保部门因新环保法形势所逼，自身地位反而窘迫起来。“很多人都说执法手段更多更强了，其实，我们感觉到是环保部门所处的夹缝更窄了，”中部省份的一名地方环保局人员无奈地说，很多人以为有了按日计罚、查封扣押等环保执法新手段，环保部门更硬气了，办法更多能力更强了，其实，环保部门所处的夹缝更小了。因为公众期待因环保法明显提升了，地方领导观念并没改变。两个方面的压力，让环保部门感觉日子更难过了，生怕说了不该说的话、做了不领导不高兴的事，“有时候该不该亮出‘牙齿’还真不好说”。
新环保法全面落地仍有多道软肋待破题
为促进新环保法亮出来的“牙齿”对污染“咬”得更狠、更准，环保专家建议，首先要大力促进环境信息公开，让舆论为环保执法者“坚强后盾”。据悉，目前有些地方的企业自行监测数据还未实行公开，甚至一些企业对数据造假。一些环保专家表示，新环保法赋予公民环境监督的权利，群众和环保组织也有很高的积极性，但困于信息公开不及时，舆论监督成为画饼。而一旦群众可以及时获得准确的环保信息，便可形成“烟囱冒烟、人人喊打”的高压态势，能有效震慑各类污染排放。特别是，完善环境公益诉讼的相关法律依据和第三方参与机制，利用公众的力量盯准每一个污染源，迫使企业遵守环境法规，改善环境质量。
更重要的是，切实执行环境保护目标责任制和考核评价制度。环保人士认为，这是对环保工作推动***大的一项措施。山西省环境监察总队副队长李建宏说，与以前的区域限批、约谈等环保措施相比，往往不能约束到人，但考核不同，随着考核比重地加大，环保对地方官的“乌纱帽”影响越来越大。
环境保护部国家环保污染源监控工程技术中心主任李玮说，以前，环保法曾被戏称为“事故法”，只有环境污染事件造成重大事故和社会影响后才会走法律渠道，其他大部分情况下都是听命当地领导，而他们容易为了GDP而纵容污染，出现重大污染事故后，便用基层执法人员作为追责对象，导致“领导生病，属下吃药”的现象屡现报端。
“这就要求地方政府的考核指标更多向生态环境倾斜，遏制当地领导的经济冲动。”全国人大代表、农业部规划设计研究院能源环保所所长赵立欣说，“社会上有句话，污染是大家的，GDP是我个人的。只有考核的指挥棒更多地指向生态环境，才能让地方政府敢于承担环保责任，向污染亮出环保法的‘牙齿’。”
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新修订的《环保法》规定了一系列政府环境责任
　　新环保法立足于推进生态文明和美丽中国建设，在明确社会各方在治理环境和保护环境的义务和责任基础上，突出强化了政府在环境保护领域中的责任。　　政府环境责任有何变化？　　提到政府责任，首先应该明确一...
　　新环保法立足于推进生态文明和美丽中国建设，在明确社会各方在治理环境和保护环境的义务和责任基础上，突出强化了政府在领域中的责任。
　　政府环境责任有何变化？
　　提到政府责任，首先应该明确一个问题，在环境领域，政府的责任究竟起什么作用？新法总则第六条第二款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。
　　全国人大法工委行政法室副主任童卫东表示，中国地方政府在推动经济发展、社会发展中是一个主导力量，实际上在环境保护中也是一个主导力量，解决环境保护问题的主要机制和作用还是在政府身上，因此新法强化了政府责任，让地方政府负责，确立了目标评价制和考核制度，让政府在平衡经济发展和环境保护中起更大作用。
　　在政府对环境质量负总责的要求之下，新法具体规定了两方面的政府责任,一是带有监管性，或者说预防性、保护性的责任；二是责任追究方面，也就是法律责任。这两个方面构成了前面提到的政府应该对本行政区域环境质量负责之下的两个下位性责任。责任不是抽象的，应当转化为一系列具体明确的职责。
　　责任怎么细化？
　　污染治理是要花钱的，技术的开发、设备的购置及运营都需要很大成本。新法规定了政府应保障环保财政资金的投入十分必要。新法中，资金的准备和未来的投入是重大问题，不仅是企事业单位，中央政府和地方政府在财政投入上如果没有跟上，执法力度能否跟上，这是要考虑的。
　　此外,对法律的宣传、教育、普及也构成政府责任的组成部分，这些在总则当中都有所体现。再有，第十三条强调县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。经济社会发展一定要与环境相适应。新法中提到政府环境责任，不能单纯就环保谈环保，而是要把环境保护放在更宏观的视野当中。政府的责任还包括要充分听取各方面意见。不单是环境主管部门，还有规划和其他部门，也包括公众参与。一开始规划就考虑环境因素，这是政府的责任。
　　不履责如何追究？
　　政府如果没有尽到责任，该如何追究？政府不作为、滥作为带来的责任追究问题该如何落实？专家认为有3个方面：
　　其一，新法规定国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，考核结果要向社会公开，地方政府同时接受同级人大及其常委会监督。将环境纳入考评，这改变过去只注重经济指标的观点，同时结果向社会公开，隐含对政府的考评应当有环保内容，这是重要法律依据。其二，增加信息公开一章，政府是否尽到责任，应将相关信息纳入公众监督。信息公开除了对企业带来震慑作用、声誉上批评外，政府处罚力度是否足够、是否合法，公众完全可以通过公开渠道来评价政府是否尽到职责。其三，法律责任主要体现在对政府的责任追究方面。认定和追究政府相关人员的行政违法或不当行为的法律责任，是将其权利进行限制和剥夺，同时加重了应承担的义务，所以，政府环境责任问责必须具有法定事由和法定程序。新法第六十八条作了详细规定，如对环境违法行为进行包庇的；篡改、伪造或者是篡改、伪造监测数据的。
　　政府应作出哪些改变？
　　首先，要充分理解法律出台的背景、精神和意义；细化现有条款中对政府的权力和责任分配；各级政府要大力宣传这部法律：到底哪些方面强化了？赋予了哪些新的权力和责任？责任体现在哪些方面？政府的监管责任有哪些，法律责任有哪些，要一一列明。
　　其次，改变政府行为习惯和做事方式。新法要求政府首先改变自己的行事方式，如规划，要将环境保护作为重要因素考虑。政府考评中，组织部门、人事部门和上级部门也应该把环境保护作为重要依据。宏观的改变更重要，环境保护在一个地方、区域究竟占什么地位，必须有清醒的认识，解决了这个问题，才是新法确定的具体责任。第三，形成社会合力。除了政府职能部门改变，另一方面就是要强化社会合力。
　　当前，以政府管理为主导的治理模式在向多元主体共同参与的治理模式转变，是我国政府环境责任发展的新趋势。环境治理的最终目的在于促进公共环境利益。因此，新法强调政府要改善环境质量，保障环境公共设施正常运行。
　　客观地谈论政府环境责任，重视、强化政府责任，并不是说政府能包揽一切，替代企业、公民个人的环境保护责任。当然，如果政府仍然按照传统思维模式管理，在宏观目标调控、具体监管措施、经济发展方式都没有转变的前提下，环境问题还是解决不好的。当前，政府的责任更重要的是透过政府渠道，发挥公共服务责任，督促企业、公民个人履行责任，这种情况下才能真正改善和保护我们的环境。
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今年起，广东首次推行环保考核，受督办的地方政府若整治污染不力，监察部门将约谈市长并通报批评，考核时“一票否决”。广东省环保厅相关负责人透露：“近期将约谈去年未完成任务的汕头、茂名两地市政府负责人。”（《5月12日中国青年报》）
长期以来，环保监管和执法所形成的约束，被称为“软约束”，意即对于环境问题责任单位的管控约束软弱无力。
在很多地方，基层环保部门甚至被地方政府一纸“企业保护令”拒之门外。而与之同时，从国家部委层面驱动的加大环境监管执法力度，在地方很大程度上流为了以罚代管，甚至造成一些企业按照罚款额度事前准备罚款，也绝不减排改造的怪象。此外，以罚代管以及罚款返还制的制度结合，还容易造成基层环保部门将工作重心转向多收罚款，而非积极履责遏制污染之上。
若要增强对环境问题的整治力度，必备条件就是“软约束”成为货真价实的“硬约束”，唯此方才倒逼地方政府尽到责任，敦促企业遵守环境保护法律。建立严格化、明晰化的环保“硬约束”，还能够有效压缩环保部门官员的问题解释空间，削减其自由裁量权，促使其摆脱罚款迷恋症。
广东省此番建立的环保考核，将考核重心确立为对挂牌督办且未按时限解决的重点区域环境问题，配套了对责任单位的约谈、警示、通报、批评等处理措施以及责任人员的处分条款。那些尚未被挂牌的环境问题及污染项目，以及挂牌后在时限内解决了的个案，都不在约谈处理范围之列，看起来似乎显得考核并不严格、给予广东省辖内市县地方政府的压力并不够大。
这其实颇为无奈，据介绍，广东省10个被省级挂牌、28个被市级挂牌的环境问题及污染企业中，只有1个问题的责任单位是企业，其余环境污染问题的责任单位均是该省省级以下各级政府；省级督办问题中，其中就有去年未完成整治任务被继续挂牌督办的两个地市。也就是说，38个广东省内的省级和市级挂牌环境问题，责任方几乎全部都是政府。很显然，具体个案中，涉事地方政府不可能允许环保部门正常发挥作用，上级政府将之挂牌督办目的就是遏制环境问题进一步恶化，并借此敲打基层党委政府主政者，为环保部门履职创造必要的空间。我们看到，即便是这样，在省级政府监管效能更高、公众监督和媒体监督更为健全的广东，仍然有两个地级市的政府“不听招呼”。如果不对这样的抗拒做法动真格，环保考核就很可能推行不下去，“软约束”无法变成“硬约束”，更深层次的考核也就只能停留在纸面。
广东之外的其他省市区，省级政府层面也大多建立了一定形式的环保考核制度，但现有的环保考核多流于形式，尽管有许多考核制度形成了颇为完备的文本条款，但就因为不能对最基本的地方政府履职开展真刀真枪的问责，而陷入全盘塌陷，变成了一纸空文。正如公众所看到的，近年来各级各地政府都在喊重视环境、加快环境治理、防治污染等口号，河湖、空气和土壤等污染情况非但没有得以好转，反而随着东部沿海地区向中西部转移产能而进一步加剧。从这个意义上讲，广东省动真格的环保考核，为其他省级政府树立了一个榜样，并提供了破题深入的方法借鉴。
文/郑渝川责任编辑：李琳
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