省管县体制改革存在的弊端和对策建议
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编号：建议32688号
建议主题：省管县体制改革存在的弊端和对策建议
建议类别：时政类
政治面貌：群众
提交时间： 14:10:00
以“强县扩权”和财政体制改革为主要内容的省管县体制改革在极大调动县域经济发展的积极性、充分发挥县域经济发展的灵活性、最大限度推进县域经济全面发展的同时，也逐步暴露出一些自身难以克服弊端和问题，并且这些弊端和问题随着扩权强县政策不断深入推进而日益突出。因此，加强省直管县体制改革研究，总结省直管县体制改革试点的经验不足，对更好推进体制改革具有重要意义。一、省管县体制改革的现状和成效我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。” 《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。通过一段时间的试点运行和实践，省管县体制改革取得了一定成效，主要表现在：1.县级财政留成比例有所增加。实行新的省直管县财政体制，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限取消了，县级财政留成比例增加，实力有所增强。与此同时，省对欠发达的县地方财政收入增量实行集中与等额奖励返还政策，省财政还通过预算内专项转移支付方式实行补助，为县级财政创造了增收空间。2.县级财政收支快速增长。改革后，县级各项财政收支指标的年均增长率呈现高速增长态势，欠发达县的财政收入增幅尤为明显。3.财政资金运转效率提高，县级财政理财能力增强。实行省直管县体制后，中央和省对各县的补助资金由省财政直接拨付到县，缩短了时间跨度，减少了市级环节，资金运作更加快捷及时。县级政府与市级政府一样享有同等的权限，可自主决定过去需要由市批准的事项，实现了“指标下达快，资金调度快，项目申报快”，与扩权强县的其它经济社会管理的自主权下放改革一起，进一步激发了县域经济的活力。4.省级直接调控能力有所增强。财政省直管县后，由于加大了县级财政税收分享比例，同时省财政直接结算到县，避免了市级截留的可能，有效地缓解了县级财政的困难，特别是省级财政对欠发达县的大额转移支付，对实现省域公共服务均等化、城乡区域协调发展有较强的促进作用。5.促进县级财政管理水平提升。实行财政省直管县后，县级财政工作得到了省、市两级财政的指导和帮助，省里的很多会议、培训班都直接到县级，使县级更及时、更全面了解各种财政信息，对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。省级财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县财政要求明显提高，从而促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提高。6.推动县域经济向内寻求发展动力。“省管县”，作为一个有效的制度框架，推动县域经济向内寻求发展动力，强化了发展区域经济制度导向，有效地促进了区域内三次产业的发展。二、省直管县体制改革面临的主要问题和弊端　(一) 财权事权冲突，管理体制不顺财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看,实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财力，对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大,但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。不少省、自治区的试点办法明确规定,实行省直管县财政体制后,原来管县的市不再集中县级收入,但却要进一步加大对县的补助力度,还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对所管县的配套资金。这种办法必然加剧市级财权与事权不对等的问题。县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者,其财力和财权得到了扩张,事权却没有大的变化,这显然是不合理的。（二）经济结构趋同，发展竞争无序。由于各县在制定发展规划时，基本是按照中央规划模式照搬照套，根本没有考虑自身现实状况和条件特点，上面主导什么，下面便一窝蜂地突出什么，其结果必然导致各县域经济发展缺乏自身特色和比较优势，出现严重的同质同构现象，形成县域经济结构千篇一律的局面。此外，财政的包干制和所谓GDP 为主要指标的干部政绩考评制度，更加强化了县级主体盲目攀比和不计代价发展经济的冲动，于是，为了争夺项目，为了招商引资，无序乃至恶意竞争，造成千村点火、万户冒烟，重复引进、重复建设的混乱状况。（三）资源禀赋约束，局部贸易保护。县域经济的发展虽然一定时期能够充分发挥县级主体的主观能动性和积极性，具有较大灵活性和自主性，但毕竟县级主体能够利用和支配资源（包括资金、人力、土地等）相当有限，当这些资源消耗殆尽时，县域经济的发展必然遇到自身无法克服的瓶颈，乃至走进死胡同。此外，竞争的压力使得县域经济之间相互戒备，缺乏合作共赢，难以形成有竞争力、规模化区域经济体。（四）市级功能弱化，中心城市难成。省管县体制和扩权强县政策，在增强省级管理主体的权力的同时，却使得本应在区域经济发展发挥龙头作用的地级市处于被架空的尴尬境地，而县级主体获得更多自主权后，不仅不再按照层级逐级负责，而且还与市级主体形成相对竞争的关系，从而导致权力过于集中的省级主体想管却因为力不从心而无暇顾及，本应负起协调管理责任的市级主体因为功能的弱化而无法去管，如此状况必然导致一个区域缺乏应有的集聚辐射核心，导致区域统筹协调难度增大，乃至因利益竞争而出现内耗争斗，以致出现群龙无首、各自为政、互不买账的混乱局面。（五）管理幅度宽泛，监督存在困难。省管县模式下，省级管理主体对县情了解有限，很多事情省级职能部门限于精力、能力等客观因素造成想管管不了管不好，由于管辖范围过于宽泛，导致一些重大决策很难在充分调研的基础上科学制定，从而导致效率低下，欲速不达，甚至造成重大损失。此外，县级政府由于天高皇帝远，监督管理难度加大较大，过去，对县官的监督，有效的渠道之一是来自地级市。公众对县官的告状投诉除个别重大典型案件由省纪监检部门查处外，几乎都转到地级市纪监或检察部门去处理。而今，“省管县”，地一级不存在了，对县官的监督，也由原来的地级“升格”为省级。“省管县”，不但面宽了，工作范围广了，距离也较远了，要实施监督不容易，这种情势恐怕会成为某些心术不正的县官沾腐的契机，一些地方出现“土皇帝”现象也就不足为怪。因此，“省管县”体制后，强化对县官的监督就摆在人们面前。再次，省府职能部门权限和规模相应膨胀，不仅造成出差的时间和费用增加，而且极易导致腐败问题的发生，现在跑省现象急剧增多就是真实的写照。三、推进省管县体制改革的几点对策建议（一）出台法规制度，界定各级权限。实行省直管县领导体制，必须依法明确省、地级市、县的职责权限。只有科学合理地划清了各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。当前，我国在纵向间政府关系中存在的最主要问题是“职责同构”的运行模式，即中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专。中央政府与地方政府，上级政府与下级政府的职责基本上是对等的。由于职责上的同构，必然导致在机构设置上的上下对口、左右对齐，导致在政府运作过程中的低效和混乱。政府为了有效实施其政治管理，实行省直管县体制，必须科学合理地划清各级政府的职责，特别是要划分省、地级市、县的职责权限，而且应该赋予各级政府相对独立的、专门的权限，使它们“在履行自己各自的职责时具有各自的权利、责任和方式，上下级政府间不能互相干预”。该下级政府行使的职能，上级政府不要截留；该由企事业单位、社会团体和群众自治组织办的事务，政府不要再包办。（二）适度扩大市级权限，着力培育中心城市。县域经济发展一定程度时，必然遇到自身无法克服的诸如体制、资源、环境等方面的瓶颈约束，这些问题如果不能得到有效解决，不仅不利于县域经济的进一步发展壮大，而且还有可能导致县域经济的衰退解体。而诸如此类问题，即不大可能靠省级主体逐一进行研究处理，更不能象实施扩权政策一样采取“一刀切”措施予以解决，这种情况下，因地制宜地发挥市级主体的统筹协调功能就变得尤为必要和关键。而发挥市级主体功能就必须赋予市级主体应有的职权，就应该把本属于市级主体拥有的权限返还市级主体，以增强市级主体统筹区域经济发展的主导权和自主权。（三）优化组合城市发展，打破区域发展界限。一是组团发展模式。以有一定经济实力、比较优势较强的县域经济为核心，把边界相邻、资源互补的几个县市整合在一起，形成一个资源共享、优势互补的有机整体，实现发展瓶颈的突破和发展规模的上台阶，从而提高整体经济的竞争力。二是合并发展模式。在统筹协调的基础上，改革现有行政区划，将实力较弱的县域就近合并到实力较强的县域，促进市场的无障碍贸易交流和资源的优化配置利用，在提高经济规模的同时，增强经济竞争力，提高经济发展效益。（四）统筹区域发展，形成区域特色。市级主体的职权得到强化，可以根据区域不同的资源禀赋，通过行政法律手段对区域协调发展进行有效调控，并着眼产业的综合统筹布局对资源进行合理配置，实现区域错位发展，避免区域内出现盲目无序竞争、重复建设等内耗和浪费现象，在形成合力的基础上发挥区域比较优势，构建区域有竞争力的经济特色，促进区域协调、有序、高质高效发展。（五）推进人文交往，促进区域和谐。市级统筹促使资源在区域范围合理流动，减弱了县市之间的信息、物资、人员交流的障碍，市、县与县民众之间的心理隔阂较小，感觉是同一个地方人，从这一点来说，市管县模式既能促进区域和谐，又能推进了城市化进程。
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网友：一吟
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　　近来，随着一号文件的公布，“省管县”成为行政改革的热门话题。但令人玩味的是，谈起“省管县”，似乎一些人们对“升格”格外垂注。对此，海南省委书记卫留成有一段一针见血之言。他说，海南实行“省管县”的体制，县市委书记的行政级别高（正厅级），权力过于集中，班子内部和同级纪委较难（见《南方周末》日）。　　盼望“省管县”给官员带来升格，源于县改市后官员的升格。一些过去的县改为地级市后，由过去处级县官一下子升为副厅级或厅级。一个地区改为市，马上五套班子就出来了。一个中等地级市的市级为例，一般地厅级干部20&人，县处级干部200人，科级干部1000人。实际上，对“省管县”盼望“升格”只是某些负责官员，一般官员与公众无所谓升格不升格问题。中央鼓励有条件的地方实行“省管县”，是由于“地级市管县”这个中间环节已经不适应“三农”的发展，甚至阻碍了“三农”事业。因此，落实科学发展观，就需要实行“省管县”。问题在于，一旦把“升格”作为瞄准点去审视“省管县”改革，那么，必然会走上邪路。　　这个邪路是什么？就是追求权力集中。而今，“省管县”后，原来由地级市掌握的权力几乎会全部下放到县。权力集中意味着什么？那句“权力高度集中会产生”名言就是最好的解释。因此，实施“省管县”，似乎也要同时强化对县官的监督。　　近年来，对县官的监督，有效的渠道之一是来自地级市。公众对县官的告状投诉除个别重大典型案件由省纪监检部门查处外，几乎都转到地级市纪监或检察部门去处理。而今，“省管县”，地一级不存在了，对县官的监督，也由原来的地级“升格”为省级。“省管县”，不但面宽了，工作范围广了，距离也较远了，要实施监督不容易，这种情势恐怕会成为某些心术不正的县官沾腐的契机。因此，“省管县”体制后，强化对县官的监督就摆在人们面前。　　那么，如何强化对县官的监督？依笔者之见，一个硬招是进行财产申报。今年初新疆阿勒泰地区55名县处级官员填报的个人财产如期在网上公示接受监督，就为公众监督提供一个成功的范例。尽管“阿勒泰”的举措目前在泱泱华夏还只是“孤闻”，尽管“阿勒泰”做法也还不完善的地方，却亮起了监督的曙光。“省管县”体制实施的同时，只要对县官都能坚持财产公示制度并配套相关的“过问机制”，那么，监督就会落到实处，公众的疑虑会相应减少。　　此外，强化巡视制度也是有效之举。中纪委近年实行的巡视制，充分调动了公众反腐的积极性，从陈良宇倒台到某些封疆大吏问题的曝光，无可争辩地印证巡视制度的生命力。巡视，古代叫钦差，是对付地方官员作弊的一项成功制度。巡视作用的可贵，乃在于巡视员既是中央、省派出的大员具有权威性，又加上巡视官员无地方利益瓜葛，能超脱办案，因此，容易得到公众信任。“省管县”后，强化巡视制度，可以从一个渠道补充因失去地级市监管的不足，使“省管县”健康推进。　　诚然，不论是公示官员财产申报也好，还是落实巡视制度也好，根本是要调动广大公众的积极性。因此，健全网上举报、下基层大接访等举措，都必须完善和坚持。这样做了，那么，“省管县”后，县官因权力集中易沾腐的问题也会有效得到遏制。
（责任编辑：王倩）
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广西不可能省管县。
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