上虞市人民政府办公室关于进一步加强农村私人建房管理的意见--政务信息--上虞信息港
上虞市人民政府办公室关于进一步加强农村私人建房管理的意见
各乡镇人民政府、街道办事处，市直各部门和单位：
　　为进一步加强农村私人建房管理，规范审批行为，促进农村土地依法依规和节约集约利用。根据《土地管理法》、《城乡规划法》、《浙江省实施&中华人民共和国土地管理法&办法》和《浙江省城乡规划条例》等法律法规和政策规定，结合我市实际，现就进一步加强农村私人建房管理提出如下意见：
　　一、加强规划计划管理，提高农村土地节约集约利用水平
　　严格执行土地利用总体规划和村镇规划，合理控制村庄建设用地规模，提高农村土地节约集约利用水平。
　　1、农村私人建房应符合土地利用总体规划和村镇建设规划。
　　2、严格控制农村建房新增用地规模，鼓励引导建房户和行政村集体通过盘活利用存量建设用地、宅基地整治和旧房调剂翻建等方式解决建房需求，优先安排利用村内存量建设用地、空闲闲置宅基地、旧房翻建等建房。
　　3、农村私人建房用地重点保障农村集中建房和危房户、无房户、缺房户需求，年度私人建房新增用地计划经市政府统筹安排下达至乡镇、街道。
　　4、鼓励建造公寓式农民住宅。建造公寓式农民住宅用地按照农村私人建房审批，户均建筑面积参照市委办〔2010〕69号《上虞市农村宅基地置换改革试点工作暂行办法》执行。
　　5、严格户宅审批标准。使用耕地建房的，大户（6人及以上）占地面积不得超过125平方米，中户（4-5人）占地面积不得超过110平方米，小户（3人及以下）占地面积不得超过75平方米；使用其他土地建房的，大户（6人及以上）占地面积不得超过140平方米，中户（4-5人）占地面积不得超过125平方米，小户（3人及以下）占地面积不得超过90平方米。乡镇、街道可根据本地实际在本《意见》规定的幅度内制定具体户宅审批标准。
　　二、严格户籍审查，明确建房人口和分户界定
　　农村私人建房户人口按户籍所在地在册农业人口计算。凡户籍关系不在申请建房户所在行政村的，不得计入建房人口，不得单独申请建房。下列人员按如下规定确定：
　　1、现役军人（不含干部）、在校学生和正在劳教、劳改人员（死缓、无期徒刑除外），可计入建房人口，不得单独申请建房。确实无农村家人的，可按照小户限额标准单独申请建房。
　　2、购买蓝本户口人员、购买商品房农转非人员、小城镇户籍制度改革农转非人员，其户籍仍在本市行政区域内且仍然居住在原出生地行政村的，可计入建房人口，不得单独申请建房。确实无农村家人的，可按照小户限额标准单独申请建房。
　　3、回原籍落户的职工、军人及其他人员申请建造住宅的，应当持原所在单位或者原户口所在地乡镇、街道出具的无住房证明材料，可计入建房人口，不得单独立户申请建房。确实无农村家人的，可按照小户限额标准单独申请建房。
　　4、与本市行政村人员结婚的市外人员，其户口尚未迁入的，凭结婚登记证书，可计入建房人口。市外人员户口为非农的，参照农业户口审批。市外人员为党政机关、人民团体、事业单位中的党政干部的，参照本《意见》第二条第14项规定。
　　5、因本村集体土地征收农转非的，自办理失地、失海农民养老保险之日起十五年内按农村常住户口计算。超过十五年的原则上允许旧房原基翻建整修，但不再享受农村私人建房扩建和异地新建等政策。
　　6、已回乡定居的华侨、港澳台同胞、外籍华人，凭定居的户口簿和身份证明可计入建房户口。确实无农村家人的，可按照小户限额标准单独申请建房。
　　7、两个及以上儿子的家庭，且户口均在本村，如儿子达到法定结婚年龄的，可以分户申请建房，但父母亲一方或双方必须随一个儿子居住，不得与儿子分户单独申请建房。未婚女儿必须与父母亲合户。子女中只有一个儿子的家庭不得分户申请建房。入赘女婿（以户口迁入为准）参照儿子标准。子女已经入赘或出嫁但户口尚未迁出的，可计入户口所在家庭建房人口，但不得在原家庭中单独分户申请建房。
　　8、四代及以上同堂家庭现有居住面积小于本户最高限额标准的，可根据现有居住面积与户均最高限额标准之间的差额面积申请建造新房；差额面积不足一自然间的按照一自然间审批。
　　9、在乡镇、街道集镇规划区外的行政村内有旧房的下岗职工，凭下岗证明、原所在单位主管部门提供的无其他住房证明、房管部门提供的无房屋登记等证明材料，经旧房所在行政村村民委员会同意，允许翻建和扩建，不得异地新建。
　　10、独生子女或独生子女已经组建家庭的均不得与父母亲分户单独申请建房。领有独生子女证的家庭，由乡镇、街道计生部门出具证明可增加一个建房人口；依法登记的初婚夫妇或再婚未生育子女的家庭持《一孩生殖健康服务证》和乡镇、街道计生部门出具的已怀孕证明，可增加一个建房人口。独生子女已经结婚的，在申请建房时不再享受增加人口政策。
　　11、成年子女与父母在日前已经公安机关批准立户的，且户口均在本行政村内的，可依户申请建房。
　　12、因离婚造成无房的，无房一方人员可以计入落户家庭建房人口。落户本行政村的，落户之日起5年内不得单独申请建房；落户至其他行政村的，落户之日起满2年的可在落户地行政村内单独申请建房。
　　13、房产继承人中户籍在本村的无房户、缺房户应优先继承，若放弃继承的，今后不得申请农村宅基地审批，并出具集体土地所有权人（集体经济组织）同意处置的意见。
　　14、党政机关、人民团体、事业单位中的党政干部已经享受过国家房改政策的，不得再以配偶名义在农村申请宅基地。
　　三、严格旧房审核，坚持拆旧建新
　　严格执行建新拆旧政策，申请建造新房的，必须拆除或依法处置旧房，坚持先拆后建、先处置旧房后审批新房原则。
　　1、涉及旧房转让调剂的，必须提供经依法批准的转让手续，不得以转让调剂协议等代替。房管部门根据国土部门出具的受房对象条件审核意见，进行房产过户，再凭房产契税完税凭证办理土地使用权变更手续。国土部门应当严格按照农村私人建房户型限额标准办理土地使用权变更手续。
　　2、旧房因位置或结构无法拆除的，可由行政村集体折价回购，并办理房产过户和宅基地使用权收回手续。
　　3、对因未经依法批准，擅自将住宅出卖、出租、赠与他人等原因造成的无房户、缺房户，不得申请建房。旧房分给家庭在册人员以外其他人员，已经办理房屋产权过户手续，但土地没有过户的，仍按照申请户现有旧房对待。
　　4、原以集体使用土地审批建房，后补办手续变更为国有出让土地的，申请建房时，旧房用地性质仍按照集体使用土地处置。
　　四、规范联审联批，切实提高审批质量和时效
　　私人建房审批实行乡镇、街道与部门联动审批，严格执行受理踏勘、打桩放样、砌基复核和竣工验收“四到场”制度，如实填写记录卡，全程监管建房行为，提高审批效率。具体程序如下：
　　1、申请受理。乡镇、街道在接到行政村呈报的农户建房申请后，在7个工作日内，会同国土部门进行实地踏勘。
　　2、联合踏勘。乡镇、街道和国土部门联合踏勘现场，审查申请家庭人口分户、旧房现状及处置方案、户均限额面积、用地规划类型等情况，审查填报相关资料。工作人员现场告知建房资料和注意事项并发放书面告知书，建房户当场签收告知书和签署依法依规建房的承诺书。建房户户主现场填写确认申请资料，无法填写的，由户主书面委托具有完全民事行为能力的其他家庭成员代签，村干部等其他人员代签的资料无效。对危房户申请新建住宅的，原住房照片存入审批档案。
　　3、批前公示。乡镇、街道和国土部门联合踏勘后5个工作日内，由乡镇、街道负责将农村私人建房拟审批对象、规划选址、用地面积、旧房处理等情况在本村范围内公示，接受群众监督，公示期限为5天。
　　4、旧房处置。公示期满无异议的，对应拆旧房，由国土部门与建房户签订《农村私人建房拆旧建新若干约定》。经村委初审，同意将旧房调剂给符合宅基地申请条件村民的，调剂双方签订初步调剂协议，并提供给国土部门初审。
　　5、联审联批。旧房处理方案初审同意后，乡镇、街道在7个工作日内审批办理规划审批手续，并将审批结果及时抄送国土部门，在市政府完成用地批准前，不得将规划批准手续交给行政村人员或建房户。国土部门在收到规划批准手续后7个工作日内负责审批办理《私人建房呈报表》（以下简称《呈报表》）。
　　6、拆旧验收。市政府批准建房后，国土部门及时通知建房户进行旧房处置。对需要拆除的旧房，建房户须在申请打桩放样前，按照签订的《农村私人建房拆旧建新若干约定》，自行拆除旧房，平整清理宅基地，向村委会提出旧房已拆除的验收申请。对调剂的旧房，由建房户与调剂对象及时向市国土和房管部门办理土地使用权、房屋所有权变更手续。村委会对旧房处置初验合格后，上报所在乡镇、街道，由乡镇、街道会同国土等部门进行实地验收。经验收合格的，由国土部门现场出具《旧房拆除验收意见书》，收回拆除旧房的《集体土地使用证》，并将原宅基地交还给村集体。
　　7、打桩放样。旧房拆除验收合格后，建房户应向村委会提出放样申请，村委及时告知乡镇、街道。乡镇、街道接到申请后2个工作日内，会同国土等部门现场颁发《呈报表》和规划批准资料，并予以打桩放样，国土部门工作人员填写《二到场记录卡》，《二到场记录卡》由建房户户主、乡镇、街道和国土部门工作人员、村干部现场共同签字确认。
　　8、砌基复核。新房砌基后未浇地梁前，建房户应向村委会提出复核验收申请，村委会及时告知乡镇、街道。乡镇、街道和国土部门在告知后2个工作日之内到场复核，国土部门工作人员填写《三到场记录卡》，《三到场记录卡》由建房户户主、乡镇、街道和国土部门工作人员、村干部现场共同签字确认。复核合格的，允许按照批准内容继续建房；经复核超面积、擅自移位的，由乡镇、街道牵头督促建房户停工并限期整改，整改合格经再次复核后允许继续建造。
　　9、验收发证。新房建造竣工验收合格后30日内，建房户应向国土部门申请土地初始登记，确认土地使用权，核发土地使用证。
　　五、加强全程监管，严肃查处违章建房和违规审批
　　切实加强农村私人建房的监督管理，规范审批行为，强化执法监察，严肃查处未批先建、批少建多等违法违章行为和越权审批、违规审批、监管不力等违规违纪行为。
　　1、私人建房的巡查、违法行为制止和处理，按照市委办[2011]35号《关于实行违法用地、违法建设“三制式”管理的实施意见》执行。农用地上的未批先建由国土部门负责查处，批准后擅自移位、超占地面积、超建筑面积、圈围等行为占用农用地或其他类型土地的，由乡镇、街道根据《城乡规划法》等法律法规负责查处。
　　2、乡镇、街道和国土部门要认真落实私人建房审批管理责任，依法审批，严格监管。要认真执行“四到场”制度，“一到场”和“二到场”由乡镇、街道规划员和国土所土管员、驻村指导员（联村干部）共同执行，“三到场”由驻村指导员（联村干部）和土地执法巡查员负责落实，切实做好打桩放样后的建房行为监管。因工作人员违规审批、越权审批、帮助骗取批准或因监管制度执行不及时、不到位、责任不落实等造成违法占地或违章建房的，由市纪检、监察部门对相关责任人进行查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　3、乡镇、街道的驻村指导员（联村干部）为私人建房监管巡查的第一责任人，履行日常管理、违法行为发现、制止和报告职责。因监管措施不到位、日常巡查不落实、违法占地或违章建房行为发现制止和报告不及时的，由市纪检、监察部门追究责任人责任。
　　4、行政村干部要切实加强辖区内的私人建房管理，帮助村民依法审批建房，及时制止和报告违法违章行为。村三委会人员个人擅自表态同意村民建房或以伪造户口、隐瞒旧房、提供虚假审批资料等帮助骗取批准的，承担建房损失赔偿责任，并追究相关责任。以村三委会、村民代表会议等集体研究名义，非法批准建房的，由表态同意的村三委会主要负责人依法承担建房损失赔偿责任，并追究相关责任。
　　5、建房户应依法申请审批建房，依照规定要求提供真实详细资料，主动履行好建房各项程序。以假离婚、借户、瞒报旧房等欺骗手段骗取建房批准手续的，经查实后，注销批准文件，拆除新建房屋。未经审批机关打桩放样、擅自动工的，砌基后未申请复核验收且建房地块擅自移位、超面积的，按非法占用土地处理。
　　6、宅基地经依法批准后，自批准之日起满二年未动工建造的，批准文件自动失效。
　　六、其他事项
　　1、农村村民建造住宅，除宅基地以外的规划用地，如周围相邻的间距、道路、绿化、阴架等公共用地，不得占用和建造构筑物和附属设施，不得圈围道地，不得建造影响村容村貌的门楼等。
　　2、因重点工程建设拆迁安置，住宅用地性质为国有划拨或国有出让用地，申请建造新房的，参照集体土地执行。涉及房屋和土地调剂的，经乡镇、街道审核同意后按集体土地性质办理房屋转让和土地变更手续。
　　3、城区内列入A、B类村的行政村农户建房审批，按照虞政办发〔号《上虞市人民政府办公室关于解决城区A、B类村（居）居民住房困难问题的实施意见》执行。
　　4、由于农村土地综合整治项目、到外村购买农民公寓房、高山移民、地质灾害避险搬迁等跨村安置建房的，跨村建房的申请审批程序、建房标准、相关资料等均参照私人建房办法执行，附加提供迁入村集体经济组织同意外村农户建房和明确宅基地调整互换补偿费为主要内容的村民代表大会决议、建房户退出原户籍所在地宅基地的相关证明材料（包括建房户承诺、原宅基地调换或交易材料及村级证明）等。
　　5、户均面积达到规定标准的家庭，因实施旧村改造和中心镇、村建设，根据上级部门立项等文件，经依法处置旧房后，可申请建造新房。
　　本《意见》自发文之日起执行。与本《意见》不一致的，以本《意见》为准。
　　本《意见》由市国土资源局负责解释。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年三月七日我县农村建房管理方面存在的问题和对策；一、农村建房现状；目前，我县共有行政村213个，自然村2277个，；根据有关法规规定，乡（镇）人民政府是农村建房质量；理散、积极性低的状况；县城乡建设委员会负责农村建房的业务指导，但没有设；二、目前农村建房管理存在的主要问题与原因分析存在；1、农民建房无序状态和“空心村”现象并存；2、农村建房质量和安全监管体系尚未有效建
我县农村建房管理方面存在的问题和对策
一、农村建房现状 目前，我县共有行政村213个，自然村2277个，随着我县经济社会的发展，农村建房呈越演越烈之势，建房量大、点多、面广、线长。建房形式以单位建筑为多，面积均在200平方米以上，二层至三层居多，多为砖混结构，部分跨度超过5米以上，房型趋于多样化。随着城乡一体化统筹建设的加快推进，部分经济条件较好的乡镇如：五沟、韩村、刘桥等进行了农民集中居住区建设，但所占农村建房总数量的份额很少。2010年我们对农村建房做了初步统计达74万平方米，今年将超过100万平方米，数量是十分惊人的，农村建房的施工方多是由零散的无资质的农民工匠施工，既无技术又无安全防护措施，极易发生安全和质量事故。 根据有关法规规定，乡（镇）人民政府是农村建房质量安全管理的责任主体，并涉及到土地、规划、建设、房管等众多部门，目前的管理现状是：乡镇人民政府主要依托各乡镇建设所，人员少则几人，多则20余人，由于收费受到严格限制，致使建设所人员工资及业务经费无保障，人员经济待遇严重偏低（平均1000元以下），存在任务重、责任大、管 1
理散、积极性低的状况。 县城乡建设委员会负责农村建房的业务指导，但没有设立村镇建设股，此项工作业务在安全质量管理指导上由建管股和质监站负责，造成此项工作缺乏连续性、专一性、有效性。 二、目前农村建房管理存在的主要问题与原因分析 存在问题： 1、农民建房无序状态和“空心村”现象并存。由于农村基础设施条件严重不足，大量房屋建设集中在交通较为便利的道路两侧、承包地或见缝插针式建设，由此产生了大量违章建筑，因农村宅基地管理和回收机制不健全，老宅基地无规范的管理办法，加之农民外出打工，新房建成后原房屋基本闲Z，造成“空心村”现象的存在，浪费了大量的宝贵土地资源。 2、农村建房质量和安全监管体系尚未有效建立，管理职责不明，有效手段不多，农村建房质量和安全隐患严重。 3、农民建房缺乏上位法依据、规范性的规章、制度和管理办法，因此，管理缺乏依据。 原因分析： 1、镇（乡）人民政府对农民建房重视不够，这里有主客观原因，主观原因是镇（乡）人民政府将招商引资、工业 2
园区建设、计划生育、维护社会稳定作为主要工作来抓，对村镇建设和农民建房管理重视不够。客观原因是农村建房点多、面广、线长、量大，镇（乡）建设所人员不足，待遇严重偏低，工作缺乏积极性，加上业务水平不高，致使管理缺失或不到位。农村建房管理是一项工作量大、需现场监管，又涉及业务专业知识，需要有一定专业知识和技能的工作人员才能承担，目前他们的收入和所承担的工作量确实不成比例，因此工作缺乏主动性和积极性，致使农民建房管理基本成为盲区。 2、受土地管理政策的制约，如《土地管理》明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，加之我市实行“宅田合一”政策，使得一些符合建房条件特别是已到法定婚龄的青年和住房困难户无法申请宅基地，迫于无奈只有违章占地建房。此外，受基本农田保护、责任地承包制三十年不变、土地利用总体规划编制进程、农村用地性质不明等因素制约。因此，农民如何规范取得宅基地建房，已成为农民建房的前Z条件制约瓶颈。 3、村庄规划编制严重滞后，目前我县乡镇总体规划都已编制完成，但在全县213个行政村中已编制规划的有64个。村庄规划编制进度总体不能满足需求，加上村庄规划与土地利用规划衔接等问题，使得村庄规划成为农民建房的重 3
要制约因素。 4、农民零散建房基本由无资质的施工队伍施工，质量和安全缺乏保障。 5、农民建房尚无规范性的上位法管理法规，2008年省建设厅起草了农民建房管理办法，但因多种因素制约，至今尚未出台，致使缺乏上位法依据，给县出台相应的管理办法带来困难。 三、建议和对策 农民建房是农村经济活动的一项重要内容，是改善和提高农民生活水平的主要内容。农民建房点多面广量大，涉及政策性强，需要国土、城乡规划、城乡建设、农业等各部门的协调配合，为使农民建房能有序健康发展，提出如下建议： 1、镇（乡）人民政府是农民建房的管理主体，应切实履行起管理职责，并将农民建房管理工作列入政府工作的重要内容。县、区人民政府应加强对农民建房的监督和指导，将农民建房问题列入重要议事日程，县人民政府应将村镇建设管理和农民建房管理作为考核镇（乡）人民政府任期目标的重要内容，进行考核。 2、市直有关部门应加强对农民建房的政策研究、指导、技术服务，并出台相应的管理办法。 国土部门应尽快出台农民建房的土地使用政策和管理 4
办法，抓紧编制土地利用规划，并且协调好土地利用规划和建设规划的关系，使农民能取得合法的宅基地。 城乡规划部门应加大和加强对村庄规划编制的指导、管理、督查和支持，尽快编制村庄建设规划，并对农民建房发放规划许可证，使农民建房能按规划地点合法有序建房。 城乡建设部门应加大对农民建房的设计、施工、安全、质量监管的指导和督查，并提供标准的住宅建设图集。加大对农村建房质量和安全监管的业务培训。研究制定农村建房质量和安全管理办法（目前正在制定中）。 房管部门应加强对农村建房房产证发放、领取、管理的政策研究，并制定相应的管理办法。 3、县建设行政主管部门应切实履行起指导、监管村镇建设的重要职能，应在城乡建委设立村镇建设管理股，使村镇建设管理有机构、有人员。 4、尽快解决镇乡建设管理所人员和待遇问题。农村建房管理责任主体是镇乡人民政府，农村建房管理范围广、量大，需有专人负责此事。根据实际情况，每个镇需10-15人（8万人以上镇需15人，8万人以下镇需10人）方能满足管理需要，由于受行政编制的制约，纳入行政编制可能不大，但必须采取措施，成立专门管理机构，按照农村建房管理的实际情况，此管理机构应设在镇乡人民政府，行政上受乡镇 5
人民政府领导，业务上接受市、县区业务部门的指导。可采取聘用、签订规范用工合同的方式，从大中专相关专业毕业生中招聘，经过业务培训后上岗，其待遇应不低于社会聘用大中专毕业生的平均水平，使其工作有积极性。
二一一年十二月二十日
6 三亿文库包含各类专业文献、高等教育、应用写作文书、幼儿教育、小学教育、中学教育、我县农村建房管理方面存在的问题和对策01等内容。　
　比较全面地研究了 我县农村社区管理的现状和存在的问题,然后分别从民主参与、管理体制改革、基础设施建 设、耕地保护等方面提出了促进我县农村社区管理的对策和建议... 　浅谈我县农村危房改造存在的问题与对策年初,按照国家...农户由 于自身家庭限制,不敢举债建房,致使有些房屋...对享受危房改造资格 的农户进行动态化跟踪管理,及时帮助... 　探析农村宅基地管理存在的问题原因及对策土地是人类赖...农民建房基本上没有统一的规划,选址多数选择 在自家...随着我县农村经济的快速发展,农民的收入逐步提高,加... 　一直以来,我县高度重视农村建房管理工作并采取了一系列 管理措施,取得了一定成效...二、存在的主要问题 (一)村庄规划整体长期滞后,农村建房无章可循。长期以 来,... 　农村国土管理工作存在的问题及对策_公共/行政管理_...有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚 报家庭人口、...县国土资源局统一审核,对符合条件的进行审批,登记... 　【关键词】宅基地;管理;问题对策;节约集约 1.农村...2.1 农村宅基地建房无序,规划管理滞后 村庄建设...经所在乡(镇)人民政府审查同意,报县 级人民政府... 　问题原因及 ――阳新县规划局 看阅了黄石日报记者梁坚义关于《阳新农村占地建房...我局结合实际情况,针 对当前农村宅基地管理中存在的问题原因及对策建议如下: ... 　我县群众工作存在的问题及对策终板_解决方案_计划/解决...(4)加快城镇保障性住房和农村安居工程建设,建廉租房...其次要发动群众参与社会管理,培养起群众的主人翁意识...江苏法院网
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农村建房人身损害赔偿案件之探讨
www. 来源：江苏法院网&&作者：吴静&&更新时间： 17:13:28&&
&&&&近年来，随着农村经济的飞速发展，广大农村村民的收入不断提高，生活质量明显改善，对居住条件和环境的要求越来越高。相应地，农村村民建房活动较以往也明显增加，不但建房户越来越多，而且建二层、三层甚至四层楼房的也越来越多。但是目前对农村施工队缺乏必要的管理，基本上在工商行政管理部门都没有登记，没有建筑资质，没有受过技术培训，缺乏安全生产条件，安全生产意识淡薄。他们在农忙时拿起镰刀，农闲时拿起瓦刀，就开始到处建房，松散的管理、薄弱的安全意识及简陋的劳动工具极易导致损害事件发生，一旦在建房时发生建房工人人身伤亡事故，建房户和包工头往往都觉得不应该由自己承担责任，当事人矛盾大，调解比较困难。对于此类农村建房事故中如何确定赔偿责任主体，理论上争论较大，实务中判决理由和结果异。鉴于此，笔者结合相关规定对以下几方面的问题进行探讨。
一、农村建房人身损害赔偿案件的特点
1、施工方无资质，施工方与建房户之间无书面合同。当前农村建筑市场秩序不甚规范，多数农村施工队没有一定的组织形式，大多由建筑工人自行招募组织起来，既没有工商企业登记，也没有建筑施工资质，更没有施工方与建房户之间的书面合同。
2、损害后果严重，处理难度大。农村建房工人受伤害的后果十分严重，大部分是非死即残，这些人是家庭顶梁柱、主要劳力，一旦发生伤亡，给家庭带来的往往是灭顶之灾。原告起诉的死亡赔偿金、伤残赔偿金、误工费、被抚养人生活费，数额大，令建房户、包工头难以承受。
3、案件涉及的法律关系十分复杂。一般来说，农村建房人身损害赔偿案件涉及以下法律关系：人身损害关系多因一果，即雇佣关系、承揽关系、租赁关系、建设工程承包关系、合伙关系等，同一案件包含多重法律关系。农村建房主要形式有以下几种：其一，包工包料。建房户将工程发包给包工头，建房户付钱，包工头购买材料，组织建房工人盖房并发放工资。其二，包工不包料。建房原材料由建房户提供，包工头负责提供建房设备，组织工人建房，发放工资，农村建房大多采用这种形式。但也可能存在建房户从另一渠道租赁建房设备，包工头只是负责施工，发放工人工资，一旦因为架材、机械设备故障导致人身伤亡，案件法律关系更多。其三，劳务合伙。某一人承包工程，组织他人共同建房，承包人自己也参与劳动，同工同酬。因为案件复杂，所以确定案件法律关系及赔偿主体就成审理焦点。
4、执行难到位。一般来说，农村建房人身损害赔偿案件中，建房户及包工头都认为自己承担的责任份额太大，特别是判决建房户及包工头承担连带责任时，双方情绪更大。加上当事人履行能力有限，执行难度就更大。
5、法律法规滞后。1998年3月1日起施行的《中华人民共和国建筑法》第八十三条第二款关于&抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民低层住宅的建筑活动，不适用本法&的规定，仅限定在城市建筑范围，并不包含农村房屋建筑。国务院于1996年10月1日起施行的《村镇建筑工匠资格管理办法》的规定随之《建筑法》的颁布而废止。故此，农村房屋建筑的规范性的法律法规存在空白。
二、审理中存在的疑难问题及其分析
在审理农村建房人身损害赔偿案件过程中，有的法院判令包工头承担赔偿责任，有的法院判令建房户承担赔偿责任，有的法院则判令建房户和包工头承担连带赔偿责任，之所以各地法院裁判不一，原因是农村建房相关问题缺乏法律明确规定。因此，有必要将审理中存在的几个疑难问题加以分析：农民自建房屋的概念是什么；农民自建房屋是否需要建设资质；农民自建房屋过程中存在怎样的法律关系；农民自建房屋人身损害赔偿案件责任主体怎样确定，责任如何划分。
（一）农民自建房屋概念的界定
根据建设部规章建质[号《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》第三条第（三）项规定：对于村庄建设规划范围内的农民自建两层（含两层）以下住宅（以下简称农民自建低层住宅）的建设活动，县级建设行政主管部门的管理以为农民提供技术服务和指导作为主要工作方式。因此，&农民自建低层住宅&是指农民自建的两层（含两层）以下的住宅。
（二）农民自建房屋是否需要建设资质
根据《建筑法》第十二条规定：从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，应当具备下列条件：（一）有符合国家规定的注册资本；（二）有预期从事的建筑活动相适应的具有法定职业资格的专业技术人员；（三）有从事相关建筑活动所应有的技术装备；（四）法律、行政法规规定的其他条件。第八十三条规定：抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。
由此可见，关于农民自建房屋是否需要建设资质应根据具体情况予以分析。农民自建两层以上住宅（以下简称高层住宅），因其施工难度大，技术要求高，安全隐患多，要求承担施工任务者必须具有足够的经济实力和技术条件，置备必要的施工机械和安全保障设施。农民自建低层建筑则不然，因为法律无禁止性规定，推定个人低层住宅（两层及两层以下）建筑活动可以由农村包工头承揽。从实际生活角度来看，农民自建低层房屋不需要较高的专业技术，农民也大都愿意将房屋交给他们比较信任的有一定建房经验的包工头承建，因此如果该包工头具有当地一般的工匠水平，群众普遍认同，可以认定其具有建筑资质。
（三）农民自建房屋法律关系之分析
在农村建房过程中一旦发生事故，对于建房属于承揽关系还是雇佣关系往往成为认定责任的前提和关键。由于在人身损害赔偿案件中，雇佣关系和承揽关系的归责原则完全不同，因此正确区分雇佣关系和承揽关系十分必要。
雇佣一般是指根据当事人约定，一方于一定或不定的期限内为他方提供劳务，他方给付报酬的契约。传统的雇佣关系是劳务关系的基本类型。根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条第二款规定：&从事雇佣活动&，是指从事雇主授权或者指示范围内的生产经营活动或者其他劳务活动。王泽鉴学者也认为，&雇用人系指依雇佣契约而服劳务之人，换言之，若某人受他人之选任监督以从事一定劳务者，即为该人之受雇人&。 因此，考察雇佣关系是否成立，主要看以下几点：1、双方是否有雇佣合同（包括口头合同）；2、雇员是否获得报酬；3、雇员是否以提供劳务为内容；4、雇员是否受雇主的控制、指挥和监督。其中第3、4点是确认雇佣关系的核心。
雇佣关系中，雇主对雇员的损害承担无过错责任 ，只要雇员在进行受雇工作中因工遭受伤害，雇主就应给予赔偿，雇主不存在免责事由；除此之外，雇主有时还要承担替代责任。《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条的规定：雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的，赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任，也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，应当与雇主承担连带赔偿责任。
承揽一般是指当事人双方关于一方按照另一方的要求完成一定的工作并交付工作成果，另一方应接受该成果并给付一定报酬的合同。根据《合同法》第二百五十一条规定：承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。承揽包括加工、定做、修理、复制、测试、检验等工作。因此，承揽的特征有：1、承揽以完成一定的工作成果为目的。2、承揽的标的是特定的工作成果。3、承揽人在完成工作中具有独立性，定作人只有在不影响承揽人工作的前提下，才能对承揽人的工作情况进行指示、监督和检查。4、承揽人自行承担风险独立完成工作。承揽关系中，因承揽人与定作人是合同关系而不存在侵权关系，承揽人受伤不属于合同调整范围，不适用侵权责任的归责原则。《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条规定：承揽人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任。因此在承揽关系中，承揽人在完成承揽工作过程中造成他人或自身损害的，定作人原则上是不承担责任，除非定作人对定作、指示或者选任有过失。
一旦在农村建房过程中发生人身伤亡事故，包工头往往主张按雇佣关系承担责任，而建房户则往往以承揽关系进行抗辩。而在实务中，由于承揽人在完成工作中也必须付出一定的劳动，这一点与雇佣关系中雇员付出劳动义务如出一辙，并且在农村建房中，即使是承揽活动，建房户往往在建房中也有指示和管理活动，有的甚至自己参与建房，并提供相应的工具等。因此如何区分承揽关系和雇佣关系是审理农村建房纠纷的难点。
（四）农民修建高层住宅人身损害赔偿案件责任主体的确定及责任的承担
农民修建两层以上的建筑物应按《建筑法》的规定，发包给有建筑资质的单位承建，双方形成建设工程承包关系，发生人身损害赔偿的，同样适用《建筑法》调整。建房户发包工程时，应严格审查承揽人的资质，选择有资质的建筑公司承建，若发生伤亡，应当由建筑公司承担全部责任，房主不承担责任。
若建房户若审查不利，或者故意将高层建筑发包给没有建筑资质的包工头承建，发生事故，笔者认为建房户与包工头应当承担连带赔偿责任。司法实践中大多法院判决由建房户与包工头承担按份责任，各方容易接受，也便于执行。但笔者认为，按份责任的判法虽然比较实际，但忽视了法律首要保护的公民人身健康利益，还是应回到连带责任上来，充分保护法律所赋予弱势群体农民工生命健康权利益，彰显法律正义。
（五）农民修建低层住宅人身损害赔偿案件责任主体的确定及责任的承担
若农民将低层建筑发包给有资质的建筑公司承建，双方形成建设工程承包关系，发生人身损害的，适用《建筑法》调整，应当由建筑公司承担责任，建房户不承担责任。
若建房户将低层建筑发包给有没有资质的建筑队承建，根据雇佣合同与承揽合同的不同特征，结合笔者对农民自建房屋法律关系之分析：在雇佣关系中，往往由建房户雇佣建筑工人进行施工，施工材料、施工工具等由建房户提供，建筑工人只负责提供劳务，而且雇佣关系中，建筑工人往往在建房户家吃饭，建房户按日支付固定的劳务费。而对于承揽关系，农村建房主要存在两种形式：一种是&大包工&，一种是&小包工&。&大包工&一般是建房户与建筑队事先约定总工程款，自己备好建房原材料后，对建房过程不再参与，对建房工程不进行指挥、安排、监督和管理，也不提供建房机械工具等，只要求建筑队按照其要求把房屋建成（提供成果），从协议特征看，更符合承揽合同的特征，宜界定为承揽合同。&小包工&一般是建房户与建筑队事先不约定总工程款，而只约定分工种（技术工和辅助工）按日计算报酬，完工后一次性支付，建房户自己备好建房原料后，组织建筑队按照自己的指挥、安排、监督和管理进行施工，建筑队施工时完全按照建房户的指挥进行，只负责提供劳务，更符合雇佣合同的特征，宜界定为雇佣合同。但在复杂的现实生活中往往是&大包工&与&小包工&混合存在，特别是建房户在和建筑队约定&大包工&后，在建房过程中又提供一定的服务和帮助，甚至是指挥、管理行为；而在和建筑队约定&小包工&后在建房过程中又不提供帮助和服务，也不对建房活动进行管理和指挥，完全由建筑队自己组织进行建设。如果当事人之间存在控制、支配和从属关系，由一方指定工作场所，提供劳动工具或设备，限定工作时间，所提供的仅仅是劳务，所支付的报酬也仅仅是劳动力的价格，可以认定为雇佣，反之则是承揽。
（六）关于承揽关系条件下建房户的选任过失
根据前面的分析，建房户与建筑队之间的关系主要有雇佣和承揽两种。法律关系的不同，决定了建房户对建房过程中所发生的人身损害赔偿承担责任的不同。审判实践中，对于在雇佣关系条件下，建筑工人在建房活动中造成自己或第三人人身损害的，由建房户承担无过错雇主责任，即只要发生人身损害赔偿事故，建房户就承担赔偿责任。对这一问题，各级、各地法院法官的认识都比较统一。但对于在承揽关系条件下，建筑工人在建房活动中造成自己或第三人人身损害时，建房户作为定作人，是否存在司法解释所列举的过错尤其是&选任&过错，并据此确定建房户应否承担过错赔偿责任，认识比较混乱，意见分歧较大，甚至截然相反。
&选任&过错，是指定作人对承揽人的选择有明显过错，如明知承揽人没有从业资格而选任。审判实践中，很多审判人员据此认定建房户在建房时明知农村建筑队没有建筑资质却仍然将房屋交给其承建，因而存在选任过错，判令建房户承担赔偿责任。对此问题，笔者认为，根据前面的分析，依照现行的建筑法律法规，对两层以上住宅的建设，必须要由有建筑施工企业资质的建筑队承建，而对于农村村民建筑两层以下低层住宅的活动，则可以由没有建筑资质证书的农村建筑队来承建。所以，不加具体分析，仅仅因农村村民在建房时把工程交给没有建筑资质证书的农村建筑队来承建就认定建房户存在选任过错，从而让建房户承担赔偿责任的做法是有失公允的。也就是说，农村村民建筑两层以下低层住宅活动时，将工程交给没有取得资质的建筑队承建是不存在&选任&过错的，在此活动中发生安全事故而引发人身损害赔偿纠纷时，不应认定建房户存在&选任&过错而判令其承担赔偿责任。
（七）建房工人在建房过程中应当承担的责任
农村建筑市场上大多建房工人未经过专业培训，安全意识较差，因不规范操作等原因时常发生事故，其本人的过错有时是造成伤亡的主要因素，这时其本人应承担较大比例的责任，但不宜认定有其承担主要责任，若让其承担主要责任，就与法律保护受害人的利益的目的相冲突。不论是修建农村高层住宅还是低层住宅，作为建筑活动直接施工者的建筑工人伤亡后，雇主应承担无过错责任。但如果受害人有重大过错时，应当适用过失相抵原则，减轻雇主的赔偿责任。
四、减少农村建房人身伤亡的防范措施
1、完善立法，强化管理功能
针对目前我国农村建房的实际情况，政府应当加大宣传，提高农民的安全意识，规范农村建筑市场，对农村建筑队规范管理，落实农村建筑队资质审查、评定等工作。要倡导建房户与承建方加强自我保护意识，签订书面合同，把双方的权利义务固定下来，维护好自己的权利保障自己的权益。法律应就农村建筑市场承包资质、施工条件、施工队等组织的成立条件进行规范，在立法条件不成熟时期，可以制定相关条例或部门规范、地方性法规、政策进行调整。
2、设立建房意外事故保险，强化保障体系
针对当前农村建房事故频发、赔偿困难的情况，积极引导建房工人购买人身意外伤害保险，一旦发生事故，可以及时得到一定的补偿，以缓解家庭经济困难，减少纠纷，把农村建筑行业的风险降到最低程度。可参照交通强制险的做法尝试设立建房意外事故险。该险种为强制性的，只要发生建房行为，就必须办理该项投保。
&&&作者单位：句容市人民法院
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