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管好用好老百姓的“养命钱”
作者：记者 胡萍
　　似乎任何增长背后都有至少一个躲不过去的忧虑。　　2011年5项社会保险基金的收、支、余规模，加上新农保和城居保试点，总规模超过7.3万亿元；而在13年前，也就是1998年，5项社会保险基金的收、支、余规模总计仅为3789亿元。13年时间，基金规模扩大了18倍。今年，新农保和城居保制度要实现全覆盖，工伤保险和生育保险也将进一步扩大覆盖范围，城镇居民基本医疗保险和新农合的财政补助标准将从去年的人均200元提高到240元，并相应提高个人缴费标准。随着这些举措的落实，社会保险基金规模还将进一步扩大。然而，伴随社保基金规模的急剧扩大，百姓对于社保基金潜存的安全之忧却从未停止。　　加强社保基金监管　　老百姓的“养命钱”，一分一厘都不容出错，那么，百姓“养命钱”该如何监管？　　加大打击力度想必是答案的首选。温家宝总理在今年的政府工作报告中谈到加快完善社会保障体系时指出：“多渠道增加，加强社会保险基金、社会保障基金投资监管，实现保值增值。”把社会保险基金监管提到了重要位置。事实上，仔细分析社保基金不难发现其两大特点：一是数额大，年年积累下来的资金总量甚巨；二是社保资金的积累和支付不同步，时间跨度往往长达几十年，这使得挪用等违规行为更具隐蔽性，因此给社保基金加上“高压”势在必行。值得庆幸的是，在党和国家的高度重视下，发生于一些地方的社保基金案件被揭开，腐败分子被查处。与此同时，对于社保基金审计查出的问题，有关部门采取了逐项整改、清理回收资金等一系列措施，社会保险基金安全水平总体提高。有两组数据可以证明：一是基金违规数量占比大幅下降。1998年检查发现，1986年以后的违规动用基金占当时基金结余的20%；2006年养老、医疗、失业三项社会保险基金审计发现问题占比下降到2%；2008年～2009年专项治理期间新发现问题占比进一步下降到0.43%；2011年国家对10省市基金的审计调查未发现重大违纪违规问题。二是严重违法违规问题减少。2006年开始实施基金安全要情报告制度，当年各地上报要情19件，涉案金额190.25万元；当年查出50万元以上重大案件8件，涉案金额5348.9万元。2010年各地上报要情1件，涉案金额33.23万元；当年查出重大案件8件，涉案金额1421.26万元。2011年各地上报要情3件，涉案金额61.37万元；当年查出重大案件3件，涉案金额253.21万元。基金违法案件数量和涉案金额逐年减少。　　建立健全监督长效机制　　当然，除了加大打击力度之外，还有必要作制度层面的反思：骗保案时有发生，是否表明社保体制存在漏洞？领取社保的地域限制、异地就医即时结算的“肠梗阻”仍然存在、门诊报销限额、报销范围受限……这些不但客观上打击了参保人的积极性，还为骗保留下了制度漏洞。此外，地方政府“动念”未除，地方社保基金本身在监管上存在着多账户、弱约束的特征，使得地方政府更有使用的冲动，这些风险或许都可以通过更公开、更健全的制度加以防范。　　用好百姓“养命钱”　　另一个需要深思的问题是，“养命钱”如何用？这个问题恐怕较难在短时间内有答案。按照国务院的规定，目前社会保险基金结余主要用于购买国家债券和存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资。这是针对社保制度改革初期一些地方盲目投资造成基金损失所采取监管措施，10多年来对维护基金安全起到了重要作用。但随着社会保险基金规模的扩大和客观形势的变化，出现了一些新情况：一是投资渠道单一致使基金运营效率偏低，加上近年来物价上涨，基金面临贬值风险。二是老龄化逼近。去年我国60岁以上老年人口已达1.85亿人，占人口总数13.73%，预计“”期末将达到17%。为应对老龄化高峰的挑战，必须拓宽基金投资渠道，增强基金支撑能力。三是随着社会保障事业发展，社保基金本身的构成发生了很大变化――既有现收现付的资金，又有部分积累的资金，还有战略储备的资金；同时资本市场也在发育，各种投资平台和品种多样。　　无论如何，社保基金的运作需理性谨慎，有三条基本原则是必须始终坚持的：一是安全第一，任何时候都要确保人民群众“养命钱”的安全与完整；二是投资收益归参保群众，投资运营的根本目的是为参保人谋得更好的保障，其他目标都是次要的和从属的；三是无论何种投资模式都必须是综合的、多种投资渠道组合的方案，而不是单一的投资渠道。
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腾讯财经特别视点
保卫老百姓的“养命钱”！
　　社会保险基金，由于涉及到职工的各项最基本生存保障，被称为“养命钱”，一点也不为过。
　　然而，在1986年至1997年间，由于缺乏监管，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。截至2003年底，全国各地共追回社保基金170多亿元，目前尚有20多亿元未能追回。
　　社会保险基金多头管理、多头使用的弊端，使得行政监督、财政监督和审计监督各自为政，各方都在负责，各方又都不负责。资金被挪用作各种用途，无法回收，从而造成巨额黑洞。
　　该如何加强社会保险基金监管？该如何保卫老百姓的“养命钱”？[]
“养命钱”亏空累累
　　养老保险金
　　劳动和社会保障部郑斯林部长曾透露出一个数字―――目前我国养老金缺口达2.5万亿，这个资金缺口相当于我国近一年的国民经济总收入。如果这种情况得不到改善，这也就意味着若干年后，很大一批人将面临无法领取养老金的困境。[][]
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　　失业保险金
　　目前，我国失业保险基金的管理还比较薄弱，一些地方政府领导把失业保险基金作为政府可以随意动用的财力，一些失业保险主管部门和经办机构对基金未严格实行财政专户存储和“收支两条线”制度，失业保险经办机构、财政部门、地税部门之间缺乏有效的监督管理机制。[][]
　　住房公积金
　　湖南省郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪虽然只是副处级干部，权力却不小。从1999年开始，李树彪涉嫌贪污、挪用住房公积金11801．5万元，用于到澳门豪赌或个人挥霍，至案发时尚有7747．5万元未退还，给国家造成了巨大损失。李树彪特大贪污、挪用公款一案被称为全国住房公积金第一案。[][]
　　相关：
监管因何失责
　　复旦大学经济学院副教授丁纯博士指出，当社会保障基金进入资本市场运作后，由于社会保障基金本身和金融体系结构的特征，使得监管更加困难。养老金等一旦被挪用，由于个人账户不能“贴现”，即使产生缺口也不能很快被发现。另外，金融市场的现代化水平不断提高，使监管难度加大，短时间内发现违法行为愈发困难。同时，对社保基金的监管不力也为挪用等行为留下了口子。[][]
　　“非国有银行管理社保基金很容易出问题，这主要是被人钻了社保基金多头管理的漏洞，”广州市一位人大代表表示，“目前社会保险基金的行政监督、财政监督和审计监督各自为政，多头监管，一旦哪方面松懈，就难以形成合力；只要某方与银行串通，就很容易钻空子调动款项。”
　　据透露，目前的社保基金还存在多头使用的问题，有些部门将基本养老保险基金划入地方补充养老保险基金，有的将基金存入非银行金融机构或地方中小银行，有的将基金用于化解金融风险或经商办企业，有的将基金投资于高风险的房地产业等。
　　据官方透露，广东全省至今有10多亿元社会保险基金无法回收。有关人士指出，造成这些巨额黑洞，就是由于多头监管、多头使用使然。[][]
如何加强监管
　　针对公共保障资金管理运行过程中屡屡出现的问题，专家指出要从两方面加强监管。
　　第一，从源头上完善公共保障资金的监管体系，根治多头管理中的漏洞。上海财经大学钟仁耀教授指出，整个社保基金管理机制本身就存在不少问题。现在地方社保部门多为地方政府直接领导，与地方政府的关系太过密切。这也就为一些地方政府挪用社保基金提供了可乘之机。在上世纪90年代的几次中央大检查中，集体犯罪行为屡现。所以必须加强劳动和社会保障部对各级地方社保部门的领导，加强监管。
　　第二，加大公共保障资金运作透明度，真正发挥公众在监管工作中的重要作用。钟仁耀认为，公众是公共保障资金监管的重要环节。但是由于现行基金管理的公开性、透明度不高，使得公众对基金的管理运作知之甚少；同时由于部分公众自我保护意识比较薄弱，对相关政策并不清楚，所以公众监管的作用不是很明显。有些企业员工误认为“如果企业交纳了养老保险金，被挪用的可能性几乎没有，因为资金全部流入了全国统一的账户”。对此，复旦大学丁纯博士表示，社会保障基金是以国家信誉作为担保强制征收的基金，相比于一般的商用资金，其安全性应该更有保障。但是由于政策的实施过程中会受到很多人为因素的影响，所以这种被寄予厚望的“安全”基金也存在着一定的危险。[][]
　　 社保基金：“社保基金”是个简称，而能如此简称的“基金”有：社会保险基金，该项资金涉及职工的各项最基本生存保障，不仅现在，即便将来也不可能进入风险较大的股票市场；基本养老保险体系中社会统筹账户上的基金，被称为“社会统筹基金”主要用于职工当期养老金的支出和调剂，不做积累；基本养老保险体系中个人账户上的基金，被称为“个人账户基金”主要用于职工本人退休后使用，这两部分资金也不会进入证券市场；企业补充保障基金，是由企业和个人缴费形成――其投资的具体办法，该项资金证券市场可以期待；全国社会保障基金，按照2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，是指全国社会保障基金理事会&以下简称理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金――这才是多方关注、有可能入市的“社保基金”的“真身”。
　　社保基金完善法律环境建设：社保基金完善法律环境建设的任务，大致有以下几个方面。一是依法明确全国社会保障基金的性质和定位。要在法律文件中明确规定:全国社会保障基金是国家重要的战略储备，主要用于今后人口老龄化高峰时期的社会保障工作。这一条如果得到明确，将有利于社保基金投资的安排，为社保基金提供一个相对稳定的增长时期。第二，依法规定社保基金的资金来源。暂行办法对资金来源有所规定，但如前所言，这些规定已经不适应当前形势。应在相关法律法规中明确写进这样的条款:1、划转部分国有资产充实社保基金；2、国有资产转让收入的分配，要安排一定比例充实社保基金；3、中央财政向社保基金拨款制度化，如果能在其他公共资源的分配上划出一块来则更好，如通讯频道、土地使用、矿产开采等。有了这些规定，社保基金来源就可以得到稳定，其资产配置随之会更加科学和具有前瞻性，收益率也会进而得到提高。第三，推动暂行办法修订工作尽快进入实施。第四，做好《社会保障基金条例》立项申请的准备，争取列进国务院明年的立法计划。
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项怀诚：不拿老百姓养命钱随意投资
　　日07:35　　来源：新京报
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“安全第一”，管理着老百姓上千亿养命钱的“大管家”项怀诚丝毫不敢大意。本报记者 韩萌 摄　　昨日，国务院新闻办举行新闻发布会，邀请全国社会保障基金理事会理事长项怀诚及刘雅芝、冯健身、高西庆3位副理事长参加，就社保基金理事会成立3年来的基金运营情况以及当前一些热点问题回答记者提问。　　会间，项怀诚就全国社会保障基金未来的操作思路进行详尽的解答。项怀诚说，将适当扩大股市投资比例，积极准备进军国际市场的前期准备工作，扩大基金管理公司数量，努力管好全国人民的“养命钱”。　　在会前，会议组织者提供的资料显示，2003年，全国社会保障基金理事会按照相关规定开展运营，其投资分为三大类：　　第一类是低风险投资，主要包括普通银行存款、银行协议存款和国债回购投资，投资总量为777.20亿元，占资产总量的58.7%；　　第二类为较低风险的债券投资，投资总量为480.45亿元，占资产总量的36.2%；　　第三类为风险高收益高的股票投资，投资总量为67.36亿元，占资产总量的5.1%。总体来看，2003年全国社会保障基金的低风险投资占资产总量的95%，体现了安全至上的投资原则。　　由于国务院决定，自日起，除企业境外上市外，对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定。因此，目前国有股减持划入的资金全部为部分国有企业境外上市减持所得。　　社保基金成立3年来，其收益每年呈上升趋势。从2001年以来的累计收益情况是：2001年，实现收益为9.67亿元；2002年，实现收益21亿元；2003年，实现收益34.07亿元，累计近65亿元。　　项怀诚说，今年前3个月，社保基金实现实际收入14.22亿元，浮动赢余（尚没有兑现的股票赢余）6.24亿元。　　因此，项怀诚透露，在投资策略上，社保基金将坚持长期投资方针。按照理事大会批准的思路，今年将适当扩大股票投资比例、开展海外投资和做好东北三省个人账户资产中央财政补贴部分的投资运营工作。　　项怀诚说，去年的股票收益占到社保基金全年总收益的24％。为此，社保基金将把今年投放股市的比例提高到15%左右，而目前股票投资占总资产的比例仅为5%左右。　　在项怀诚看来，把资产配置的大部分放在安全可靠的范围内无疑是第一位的考量因素。但是，为了提高收益，选择市场比较好的时候适度进入股市，更应该是一种负责任的态度。　　但与此同时，项怀诚表示，理事会的宗旨决定了理事会不会以高风险换高收益的，不会用老百姓的养命钱进行随意投资。因此，理事会也不会试图通过操作市场来获取暴利，理事会不做炒作的机构，而将努力做一个战略投资机构。　　据项怀诚透露，社保基金将主要采取两种方式介入股市，第一种类型是战略性的，是以战略投资者的身份进入股市的，这种类型可以说是非常安全的；第二种类型是用委托投资的形式进入股市的。　　他说，这种委托投资的方式，理事会买什么股票不是由理事会的几位理事长决定的，而是由专业人士，由专门的基金公司来确定的。也就是说这些基金公司是由基金经理、做股票的专业人士来经营的，相对来说，专业人士做这些事情比我们外行撞大运更科学、更可靠。　　同时，项怀诚说，社保基金在进入股市以前，要对我国资本市场的变化规律做出分析，其运用的投资工具、投资数量、投资比例也都是经过反复斟酌的。因此，进入股市以后，能够最大限度地发现风险、规避风险，有严格的风险控制制度。　　日，国务院批准了社保基金挺进国际资本市场的计划。项怀诚坦言，就市场的成熟性而言，海外资本市场比国内资本市场显然要成熟许多。　　因此，项怀诚说，正如不要将许多鸡蛋放在同一个篮子里一样，就保证社保基金的安全性而言，进军国际资本市场显然要比单纯将基金放在国内市场要安全许多。　　项怀诚透露，所有投资效益好的海外项目，社保基金都没有理由不介入。但是，对于基金未来的地区去向，是选择香港还是其他地方，必须综合考虑各种因素，如法律的和制度的环境等各方面的因素，但香港资本市场肯定是一个选择，同时也不是唯一的选择。　　项怀诚认为，海外投资对理事会来说，第一个理念就是安全。为此，项怀诚说，如果没有做好法律上的、制度上的准备，就匆忙进军海外资本市场，显然不符合现实情况。　　为此，在进入海外资本市场之前，社保基金首先必须做好制度上的准备，做好国际市场发展的分析，做好投资管理人的选择，同时还要做好托管银行的选择等等。　　“这些选择都是要通过专家委员会和投资决策委员会来讨论、评议、决定的，这是有时间过程的。从我的理念上说，与其匆匆忙忙出去，不如做好准备出去，所以这个工作我们正在做。”项怀诚说。　　至于将有多少钱进入海外资本市场，项怀诚坦言，钱多一点少一点都不应该是问题。这要取决于两个条件，一个是我本事有多大，第二个是行情好不好。　　“我本事很大，行情不好不行；行情好，我本事不大，也不能做大买卖。这应该是一个循序渐进的过程，逐步由小到大。”项怀诚表示。　　社保基金今年将股市投资比例扩大到15%以及介入海外资本市场，是通过增加现在已有6家基金管理公司资金额度还是新增加基金管理公司的数量来实现呢？在昨天的新闻发布会上，项怀诚透露，今年将通过增加基金管理公司的数量来实现。然而，项怀诚没有透露增加基金管理公司的具体数量。　　项怀诚在发布会上还同时透露，在完善相关法律建设方面，要点是推动《社保基金理事会的投资管理暂行办法》的修订工作尽快进入实施阶段。目前，国家有关部门正在考虑修订《暂行办法》。理事会将积极配合，争取尽快完成修订工作，以便加快将社保基金发展纳入法制化轨道的步伐。　　本报记者 胡晓群　　转自搜狐
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　　养老金能否&养老&？可否&解忧&？在保障安全的前提下实现保值、增值是问题的关键
　　今年&两会&期间，证监会主席助理朱从玖在新闻发布会上透露，将把&提高养老金投资比重&作为&未来工作的一个着力点&。
　　与此同时，人保部部长尹蔚民表示，为应对人口老龄化对养老制度的巨大冲击，将进一步研究投资的办法，使老百姓的&养命钱&随着经济的发展不断增值。
　　养老保险基金关乎老百姓退休后的生活质量，被形象地称为&养命钱&。不过，长期以来，由于投资渠道有限，这笔&养命钱&基本上处于&沉睡&状态。政府高层如此表态，是不是意味着养老保险基金进入资本市场指日可待？养老保险基金的&沉睡&状态能否改变？投资收益率长期跑不赢的被动局面能否改观？
　　为此，《法治周末》记者专访了我国社保专家、中国社会科世界社保研究中心主任、人力资源和社会保障部咨询专家委员会委员郑秉文教授。
　　&养老金家族&均需借力资本市场
　　《法治周末》：证监会提出&提高养老金投资比重将是未来工作的一个着力点&，这里所指的养老金是指哪一部分？国家养老储备的全国社会保障基金(下称&全国社保基金&)，还是基本养老保险基金或者企业年金？
　　郑秉文：我个人理解，这三者都有。这三只作为我国养老保险不同层次的三个制度支撑，都需要实现基金的安全、保值、增值。其中，&全国社保基金&和企业年金早已实现市场化投资体制，但基本养老保险基金还依然处于银行存款的状态，因而，进行市场化投资显得更为迫切。
　　《法治周末》：&全国社保&自成立以来，就被允许可以将不超过40%的资产配置在资本市场，还有必要进一步提升这一比例吗？
　　郑秉文：社保是中央财政拨款、国有股权划拨设立的，属于主权养老基金，也是一种战略养老资产储备，其设立的初衷就在于应对未来老龄化高峰的出现、补充和提高未来养老保障的支付能力。
　　2001年到2010年这10年间，社保的平均投资回报率为9.8%，远高于同期的通货膨胀水平，很好地实现了基金的保值增值。
　　根据测算，我国的养老高峰将出现在2030年左右，近10年内不存在马上支付的问题，风险容忍度更高一些。我个人认为，随着资金规模的不断扩大，可以进一步上调其投资于资本市场的比例。
　　《法治周末》：据了解，我国基本养老保险基金规模逐年扩大，但收益率长期低于2%，还赶不上的增速，此次证监会提出将扩大养老金入市规模，是不是有着特别的意义？
　　郑秉文：基本养老保险的规模最大、收益率最低、投资的压力最大，如果能够入市，的确是一个好事。
　　截至2010年年底，我国基本养老基金累计余额已超过1.5万亿元，并会继续以每年2000亿元至3000亿元的规模递增。这个数字让人既喜又忧。喜的是我们当期支付的压力在变小；忧的是投资收益率长期低于，这样一来，基金规模越大，损失也就越大。
　　2000年至2010年的平均指数为2.0%，而这部分养老基金投资的渠道仅限于银行存款和购买国债，投资收益率还不到2%。投资收益率低于CPI一个百分点，就意味着数百亿元贬值。
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