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浅论行政赔偿范围的渐进扩展
作者：王宗忆&&发布时间： 15:21:38
　　行政赔偿范围包括三个方面内容：一是造成侵权行为的主体范围，即国家对哪些人的行为所造成的损害承担赔偿责任；二是造成损害的侵权行为的范围，即国家对哪些种类的行为所造成的损害承担赔偿责任；三是侵权损害的赔偿标准，即国家对哪类损害予以赔偿。笔者针对行政赔偿范围的三方面内容，分别分析其立法的困惑和立法扩展。
　　一、行政侵权主体的范围
　　(一)现有立法的困惑
　　行政侵权主体的确定经历了一个漫长发展过程。封建社会奉行“国王不能为非、君权神圣、独断专制”法则，国王的权力至高无上。在这种专制统治之下，国家不会“侵权”，根本不存在国家赔偿责任问题。资本主义早期占支配地位的是国家主权豁免思想，这种思想认为主权是国家最高权力，不受法律限制，国家不能因侵权行为被诉，否则意味着在主权之上有一个更高的权力。这个时期的法律规定受害人只能向实施加害行为的公务员个人要求赔偿，不承认国家这种公权力也会“侵权”。“一战”后，主权豁免理论开始受到越来越多的怀疑、抨击，其在行政法领域的支配地位发生动摇，许多国家区分国家行为的性质，逐步缩小主权豁免范围，承认国家侵权行为及侵权责任，确立客观归责原则，逐步建立了国家赔偿制度，“主权在民”得以真正实现。我国国家赔偿法虽然制定实施较晚，但吸收了许多国家有关赔偿立法的先进成果，结合了中国国情，它的基本内容科学、合理。在行政侵权主体的确定上，规定机关和个人均为侵权主体，在归责原则上确定实行违法原则而不问行政机关或公务员主观上是否有过错。违法归责原则淡化了区分机关侵权和个人职务侵权的意义，限制了国家豁免的范围，推动了机关侵权责任的建立：行政侵权主体以行使行政职权或行为与职权有关为实质要件，行政职权的行使方式有自为的方式、授权的方式、行政职权的方式三种：根据行政职权行使方式及主体意志的归属(即机关意志还是个人意志)，可将我国国家赔偿法规定的行政侵权主体划分为以下四类：1．行政机关。行政机关作为侵权主体应当是机关意志在执行中侵权，如果机关意志正确，执行落实侵权则不构成机关侵权。2．行政机关工作人员。工作人员侵权应当是个人职务行为侵权，包括错误执行单位意志和实施与单位意志无关的违法职务行为。工作人员应作广义解释，以客观上是否执行公务为标准，不限于正式人员。3．法律法规授权的组织及其工作人员。授权组织是有行政主体资格，自然也具有行政侵权能力，如卫生防疫站。4．受行政机关委托的组织或个人。受托组织或个人不具有行政主体资格，但其行使的受托权力为行政职权，具有侵权行为能力，它的侵权视同委托行政机关侵权，责任由委托机关承担。如乡政府委托村委会收取教育集资，村委会在收取集资中方法不当，侵害村民的人身自由，村委会即为侵权人，乡政府为侵权责任人。
　　(二)范围的扩展
　　随着“天赋人权、主权在民”观念的进一步加强，现行四种行政侵权主体己远远不能使受到行政侵权的相对人都能得到法律救济，相对人的合法权益得不到最大限度的保护，建议从以下几方面拓宽行政侵权主体：
　　1．执行抽象行政行为(不包括宪法)的行政机关及其制定机关。广义的抽象行政行为即立法行为。如果抽象行政行为在执行过程中给行政相对人造成损失，赔偿责任应由谁来承担?笔者认为，执行抽象行政行为(不包括宪法)的行政机关及其制定机关皆应承担由此产生的赔偿责任。严格讲，这种情形下的侵权主体应为制定机关，因为规范性文件的执行机关虽然并不拥有对文件的合法性审查权，只有执行权，但对相对人来讲，执行机关要比制定机关较容易确定，为更好地保护行政相对人求偿权的实现，应将执行机关和制定机关都作为侵权主体，这也与立法原则吻合。
　　2．公证机关及公证人员。对于公证机关及公证人员能否成为行政侵权主体，法律未作规定，理论界有否定说和肯定说，笔者赞同肯定说。从行政侵权主体构成条件分析：一是公证机关在法律地位上属于法律法规授权的组织，具有行政主体资格。《中华人民共和国公证暂行条例》规定公证处是国家公证机关，将公证处列为国家机关序列，随着公证事务的改革，公证处已从行政机关体系中分离出来，但公证处的职权并没有改变，公证处由国家机关转变为法律法规授权的组织，其行政主体资格也没有改变。二是公证机关及其工作人员行使公证权，公证权可归人行政权。。公证权是法律赋予公证处行使的一项社会权力，按内容可分为证明权和赋予强制执行效力权，公证权可直接或间接产生各种法律后果，对当事人权利义务作出认定或处置。三是公证机关行使具有行政属性的公证职权时，不可避免地会造成当事人合法权益的损害，这种损害应当而且完全可以通过国家赔偿途径给予当事人救济。公证机关违法侵权的事由与具体行政行为违法的事由基本相同，如认定事实不清，证据不足，适用法律错误，滥用职权，违反程序等。四是国家赔偿法并没排除公证机关赔偿的可能性。
　　3．自愿协助主体。自愿协助主体是指不享有受协助方行政职权的人员，不包括行政联合执行中的配合机关及人员。如果自愿协助人员在协助行政机关执行公务中造成相对人合法权益受损，是自负其责，还是行政机关负责?笔者认为应由行政机关负责赔偿，其理论依据可以用吸收或受益理论来解决。协助行为叼被行政机关吸收为行政执法行为的一部分，协助行为使行政机关受益，协助中产生的风险由行政机关来承担比较公平合理。但如果行政机关认为不需要行为人的协助，拒绝协助而行为人仍按自己的意志提供协助的，行为人在“协助”中造成的损害自负其责。行为人即使经行政机关允许(明示或默示)提供了协助行刀，仃政机关只对协助行为完成之前的过程负责，协助仃为完成后，自愿协助人员的其他致害行为，不是行政侵权行为，行政机关不予负责。如失主协助治安警察将盗窃分子抓获后，出于气愤将盗窃分子殴打致伤致残。
　　4．假冒主体。假冒主体执行“职务”造成了他人损害，责任的承担应区分两种情况：一是对受害者未尽相当注意，假冒者与被假冒行政机关无任何事实、法律上的联系，因此，产生的损害应由假冒者个人承担。如刑法规定的伪造国家机关公文、证件、印章罪，冒充国家工作人员招摇撞骗罪，只能由行为人承担刑事责任，被假冒的单位不对其行为负责。二是对受害者已尽相当注意，且假冒者与被假冒者有事实或法律上的表象联系，足以使受害者误信的，因此造成的损害应由国家行政机关赔偿，因行政机关有疏于内部管理的过失，与受害人受损具有因果关系。如某行政机关以违法违纪为由将某甲开除，但未将某甲的制服、执行公务证、空白罚款通知书、处罚决定书等公务用品收回，某甲后利用自己的原有身份、执法手续擅自上路拦截过往车辆，以查私为名，非法扣押数台货车，罚款数万元，对某甲造成的相对人损失就应由某行政机关承担赔偿责任。这种责任我们可以称之为表见侵权责任，它是对民商法表见代理制度的借鉴、移植。我国合同法规定了表见代理制度，其内容为：行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人的名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。表见代理本为无权代理，但由于行为人有有权代理的表象是以使善意第三人相信其有代理权，因而发生有权代理的法律后果，代理后果不论对被代理人是否有利均由被代理人承担。表见代理完全可以改造移植到行政侵权领域，只不过构成要件上有所差别，表见代理人行使的是民事代理权，其立法目的是保护善意第三人及交易安全；而表见侵权人行使的是行政职权，其立法目的是保护善意行政相对人的合法权益。行政机关承担表见侵权责任后可以追究实际侵权人的各种法律责任。但假冒者用偷盗、抢劫手段取得执法表象的，国家不应对其行为负责。
　　5．经行政机关许可，以自己的名义从事某项特定活动的单位和个人。行政机关许可不同于行政授权和行政委托，因为某些单位或人员不具备行政主体资格而又以自己名义开展活动。被许可的单位、个人以自己名义开展非行政活动致人损害，由于权力(或权利)来源于许可，损害与权力来源有因果关系，因此行政机关要负间接侵权的赔偿责任。这种责任我们可以称之为转承责任。如某公安机关允许很多大酒店、大旅馆的保安部门对发现的可疑人员、违法行为可以进行初步调查，收集证据，保安部门调查取证中出现限制人身自由违法行为侵害嫌疑人人身权、财产权的，应由公安机关承担转承责任。
　　二、行政侵权行为的范围
　　(一)现有立法的困惑
　　我国的国家赔偿较外国的赔偿制度而言，赔偿范围过于狭窄。《国家赔偿法》第3条规定了侵权行为的范围。关于侵犯人身权的行为包括：(1)违法拘留或违法采取限制人身自由的行政强制措施；(2)非法拘禁或以其他方法非法剥夺公民人身自由；(3)以殴打等暴力行为或唆使他人殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡；(4)违法使用武器、警械，造成公民身体伤亡； (5)造成公民身体伤亡的其他违法行为。关于侵犯财产权的行为，包括：(1)违法实施罚款等行政处罚的；(2)违法对财产采取行政强制措施；(3)违法征收财物、摊派费用；(4)造成财产损害的其他违法行为。以上违法行为按法律性质不同可分为具体行政违法行为和事实违法行为。《行政诉讼法》仅规定具体行政行为违法才产生行政赔偿责任，《国家赔偿法》将违法行为扩大到事实违法行为。该法第3条第3、4、5项及第4条第4项所列行为一般认为就是事实违法行为。
　　(二)侵权行为范围的扩展
　　在探讨侵权行为范围、损害范围扩展时，必须明确一个理论指导前提即国家赔偿的理论基础。从世界各国赔偿法制看，其理论根据有：人民主权说，社会协作法学理论，法律面前人人平等说，社会公共负担平等说，社会保险说。我国的国体是人民民主专政，国家的一切权力属于人民，人民通过选举各级人民代表大会行使国家权力，包括行政机关在内的国家机关都由人民代表大会产生，并对人大负责，受人大监督，因此，行政机关及其工作人员与人民的关系是“仆主”关系，这种关系表现在行政法领域即为行政法律关系。“公仆”应当在法律规定的职责范围内行使行政职权，如果因违法行政给人民造成损害，则国家应负责弥补人民的损失，这种弥补应当是充分的、全面的、无条件的。根据这种特点，我国行政赔偿的理论基础应当是人民合法权益保护说。在这一理论原则指导下，有必要深入研究逐步扩大行政赔偿范围的具体问题。
　　1．立法行为。从众多国家法制传统看，国家对立法行为原则上不负赔偿责任，但这一原则很少在法律中明确规定。立法行为豁免传统已经遇到越来越多的挑战，有的国家已开始主张在特殊情况下，即没有明确法律规定，只要行政机关的立法行为由于违反国家的根本大法而导致在行政机关执行其所制定的法律的行为侵害了公民、法人或其他组织的合法权益，行政机关就应承担赔偿责任。国家对立法行为赔偿的条件是：(1)立法行为已被确认为违宪或违法；(2)立法行为造成的损害对象是特定的；(3)立法中并未排除赔偿的可能性。我国立法行为监督制度不健全，部门立法弊端突出，立法总体质量不高，完全存在符合以上条件的立法行为，只不过缺少违宪违法审查监督机制加以确认、纠正。《立法法》即是这方面的进步。因此，我国的立法行为可以引起国家赔偿，而且将赔偿作为一个一般适用原则而不是特别例外规定。从赔偿责任构成要件看，第一，立法行为侵犯相对人合法权益的现象是普遍的，如乱收费、乱集资的文件规定，在能够造成不法侵害这一点上，立法行为与具体行政行为并无区别。第二，立法行为也是行政机关行使职权的行为，造成损害负责赔偿符合《国家赔偿法》第2条的规定。第三，实践证明，很多立法行为因违法而被撤销、废止，对立法行为的监督不断在加强，如行政复议法规定在行政复议时，相对人可以一并向复议机关提出具体行政行为依据的行政规范性文件的审查申请。杭州市已有此类案例出现，日，杭州市文化局在检查中发现杭州旺实公司的“网吧”经营电脑游戏，于是作出行政处罚，责令旺实公司停止游戏经营，没收非法所得7000元，并处以罚款1．4万元。旺实公司不服，向杭州市政府申请行政复议，并提请审查文化局据以作出行政处罚的文化部等四部局《关于规范“网吧”经营行为，加强安全管理的通知》这一规范性文件是否合法。国务院经审查认定四部局文件合法，该案的意义不在于结果，而在于开创依据行政复议法审查抽象行政行为之先河。这类案件以后会更多。抽象行政行为被确认违法后造成的损害，客观上要求纳入行政赔偿范围。第四，立法行为虽被排除在行政诉讼受案范围之外，但这并不构成对赔偿诉讼范围的限制。
　　2．行政合同。行政合同是指行政机关为实现行政职能，同公民、法人和其他组织经过协商达成一致设立、变更和终止双方行政法上权利义务的协议。行政机关设立、变更和终止公民、法人和其他组织的权利义务，不仅可以通过行政机关单方命令，还可以以合同方式通过双方协商一致来进行。这里所指的行政机关单方命令可以解除合同，是指在条件成就的情况下赋予行政机关基于公共利益而产生的一种公权利，并不是指行政机关可以随意终止、解除。条件成就时终止合同，利益受损相对人有权获得补偿。条件不成熟时终止合同，利益受损相对人有权提起行政赔偿，行政机关要承担由此引起的行政赔偿责任。如国有土地出让合同，房地产管理法对国有土地出让合同作了规定，这种合同的根据是国有土地的有偿、有期限使用制度，国家土地出让的目的是提高国有土地资产的使用效益，但是由于国有土地资源的稀缺性和对国民经济社会发展的重要性，所以法律对国有土地使用权的用途、流转、因社会公共利益需要提前收回等规定了行政机关的公益权和行政处罚等行政法上的责任。
　　3．自由裁量行为。自由裁量行为属于具体行政行为，在行政诉讼中，人民法院审理的对象是具体行政行为是否合法，一般不审查行政主体自由裁量的合理性、适当性，只是《行政诉讼法》规定了“行政处罚显示公正的，法院有权变更”。那么在赔偿诉讼中，自由裁量行为是否引起国家赔偿?对此，我国理论界存在绝对豁免、相对豁免、不豁免三种观点。笔者赞同相对豁免观点。行政机关享有的自由裁量权主要是合理性问题，如果认为自由裁量行为都存在违法性问题，则设立自由裁量权就失去法律意义，如果实行绝对豁免，则会导致行政机关滥用自由裁量权并在致人损害后以行为合理性为由主张免责，不利于保护受害人合法权益。因此，相对豁免比较切实可行，符合国家赔偿法立法精神。所谓相对豁免是以豁免为原则，以赔偿为例外。“自由”并非不受限制的自由，“自由”在合理的限度内应认为是合法的，即使造成损害，行政机关也不负责国家赔偿，如果超出合理限度，违背立法目的，造成行政主体与相对方权利义务明显不对等，相对方明显受到损害，则构成违法行为，国家应当赔偿。违法形态有两种，一是不作为，即应当行使裁量权时不行使；二是作为，包括行政处罚显失公正和因打击报复、偏袒一方等因素滥用自由裁量权的行为。
　　4．内部行政行为。理论界对内部行政行为赔偿问题有两种观点，一种认为公务员不能通过司法途径请求赔偿，只能通过申诉等行政程序请求救济；另一种观点认为，内部行政行为所致公务员损害，公务员可以诉请法院救济。笔者同意后一种观点，对内部行政仃为违法造成内部工作人员权益损害的，应当纳入行政赔偿诉讼调整。内部行政行为也应当依法作出，如果侵害公务员合法权益而公务员又不能取得国家赔偿，则会对公务员显失公平，会挫伤公务员的工作积极性，因此，公务员与相对人平等地享有求偿权。由于内部行政行为目前不在行政诉讼受案范围之内，法院对其合法性无法认定，因此应通过行政程序确认违法并未能解决赔偿问题时，才能提起行政赔偿诉讼。
　　5．事实违法行为。事实违法行为是指行政机关作出的并非直接设定、变更或消灭相对人权利义务的行为，由于行政法研究的主流观点认为该种行为不是行政行为，因而称之为事实行为。事实违法行为已如前所述部分地纳入了行政赔偿范围，但远远不够，所有事实违法行为都应纳入行政赔偿范围。事实违法行为按其作用可分为独立违法行为和辅助违法行为，这两种行为不直接产生预期的行政法律效果，但往往成为追求行政法律效果的手段，由于手段违法，产生了损害后果，这一损害后果与行使行政职权紧密相关，所以该后果归属行政法律后果。事实行为既然具有行政公务活动性质，受行政法调整，能产生法律后果，其实质上是法律行为，事实行为的概念并不准确，为与具体行政行为区分，可以将其改称为行政事实行为”，事实行为既为行政行为，则当然可以纳入赔偿范围。事实违法行为种类很多，不可能详尽列举，除立法明确规定之外，兹分析其几种典型形式：(1)公证违法行为，公证行为是一种行政事实(证明)行为，公证权是国家的一项公共权力，运用违法就可能产生赔偿问题；(2)错误的信息发布行为、服务行为、指导行为，如果这些行为与相对人造成损害有因果关系，国家应负赔偿责任；(3)具体行政行为实施完成后的持续行为，如行政机关使用或损毁扣押的财物，对相对人造成损失的行为，行政机关保管扣押物不当的行为，行政机关拘留女犯将其与男犯共押导致遭强奸的行为等；(4)行政机关追求目的时实施的手段不当行为，如刑警为追赶违法犯罪分子强行借用公民、法人的车辆，造成车主损失。
　　6．违法授益的行政行为，或者称之为错误的批准许可行为。违法授益的行政行为作出后，相对人会因此获得利益。当该行为被发现错误，并被纠正后，相对人原依授益行为获得的利益可能会丧失。对于违法授益行为应产生的损害国家是否赔偿应区分两种情况： (1)对于因相对人过错导致授益违法的，应当免除国家赔偿责任。如相对人虚设股东骗取公司登记后被工商局发现吊销法人资格，因此造成的损失，其直接原因是相对人的欺诈，相对人应自负其责。(2)因行政主体过错，导致授益违法的，因纠正违法行为而造成损害应由国家行政机关承担赔偿责任。如公民因政府错误批准建起房屋后被确认为违章建筑并拆除，国家应对该公民的损失予以赔偿。
　　7．公有公共设施致害行为。许多国家和地区的法律都将公有公共设施致害行为规定为国家赔偿的组成部分，我国没有规定此类国家赔偿形式，实际发生损害时只能依民法通则或其他特别法的规定分别向有关民事主体索赔或通过保险渠道解决。笔者认为对因国家行政机关设置或管理公有公共设施不善、有欠缺造成的损害，国家应负责赔偿。因为设置或管理公有公共设施是行政机关的重要职责之一，将该类损害纳入国家赔偿，有利于增强行政机关的责任心，最大限度地保护公众安全。如某繁华十字路口长期无红绿灯等交通标志设施，交通事故频发，受害者可以以主管机关行政违法不作为为由要求赔偿。对于经营性的公用事业致害行为，由于实行了政企分离，造成的损失不适用国家赔偿法，而依特别法规定解决。如铁路运营事故造成人身伤亡的，应按铁路法由铁路运输企业承担赔偿责任。
　　8．对并非职权行为所针对的公民、法人或其他组织所造成的损害。对这类损害行为，我们称之为对“第三人”的损害。例如公安巡警在追捕疑犯时，开枪击中了第三人并致其死亡，作为案件第三人，能否提起国家赔偿?又如交警驾车追堵违章车辆，在没有作出任何警示的情况下，反道行驶，将行人撞死，应否作为国家赔偿?有些学者认为，这虽然是一个职务行为，而非个人行为，但由于行为的相对方不是警察代表国家行使职权的对象，警察与受害人之间不存在职权关系，因而该赔偿关系不适用国家赔偿，而只能适用民事赔偿。笔者不同意这种观点。依据国家赔偿法，这种情形也应纳人国家赔偿范畴。理由是：第一，《国家赔偿法》第5条第1项明确规定：“行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为”所造成的损害，国家不承担赔偿责任。该法第17条第3项指出：“行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关的工作人员与行使职权无关的个人行为”，国家不承担责任。可见，国家承担赔偿责任的核心要素是职权行为或与职权行为有关的行为。从上述两条规定中，我们可以从逻辑上推导出：冈“与行使职权有关的损害行为所造成的损害，国家要承担责任”的结论。在这类案件中，国家机关的工作人员的损害行为，对于受害人来说，显然是与行使职权行为有关的行为，因而应属于国家赔偿。
　　三、行政赔偿标准的范围
　　(一)现有立法的困惑
　　行政赔偿标准，是指行政机关对其行为造成的损失应当承担赔偿责任的程度范围，是最终确定国家应承担的赔偿责任的量的指标所应遵守的准则。《国家赔偿法》对行政赔偿确定了统一的赔偿方式与标准。该法第25条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”这是针对国家损害的物质赔偿的总原则。《国家赔偿法》在赔偿标准的规定上则基本是采用慰抚性标准原则，即国家赔偿额只能限制在当事人所受的实际损失额的范围之内，该标准下的国家赔偿不对受害人的实际损失作完全充分的救济，而仅在于对受害人作出象征性的抚慰。我国赔偿法将侵权损害分为人身权损害和财产权损害，人身权损害仅指人格权中的人身自由权、生命健康权受到损害。财产损害仅包括有形财产的损害。按损害的性质可分为直接损害和间接损害，间接损害又包括现实可得利益损害和预期利益损害。我国对人身权损害负责赔偿直接损害与部分现实可得利益，如误工费、残疾者生活补助费等，对财产权损害只负责赔偿直接损失。
　　(二)范围的扩展
　　我国现行行政赔偿标准的确定主要考虑以下因素：(1)国家财产负担能力有限，对直接损害尚很难充分保障赔偿，对间接损害更不便规定。(2)间接损害、精神损害很难认定、计算，不宜操作。这种考虑比较现实，但国家赔偿法应具有一定的前瞻性，提前论证改善方法的必要性与可能性，这样做有益无害。从世界范围赔偿法发展情况看，国家赔偿类型呈现多元化趋势，间接损害与精神损害已被许多国家纳入赔偿范围；赔偿标准呈现科学化趋势，原先的慰抚性赔偿标准正逐渐被补偿性赔偿标准代替，受害人的合法权益基本恢复到受害前的状态。这些趋势对我国改进立法，具有很好的借鉴意义。今后，我国赔偿损害的标准可以作如下扩大：
　　1．增加人身权中人身自由权、生命健康权以外的权利受损赔偿标准。《国家赔偿法》第26条规定了侵犯公民人身自由的赔偿标准，第27条规定了侵犯公民生命健康权的赔偿标准，没有规定人身权以外的其他权利的损害赔偿问题。笔者认为，人格权中除人身自由权、生命健康权以外的婚姻自主权、肖像权、隐私权、名誉权等应纳入行政赔偿的标准范围之内。人身权是法律赋予公民、法人或其他组织所享有的、与其人身不可分离而无直接财产内容的民事权利，是人身关系经法律调整后的结果，人身权与人身密不可分，不存在脱离特定权利主体的人身权。民法中规定了人格权中除人身自由权、生命健康权以外的婚姻自主权、肖像权、隐私权、名誉权的民事赔偿，相应地，在行政主体侵犯相对人合法权益时，受害人同样有权取得行政赔偿，亦应作为国家赔偿标准对受害人给予充分的权利救济，这也符合法的统一性的内在需求。
　　2．设立精神损害赔偿制度。精神损害是指不法侵害他人的名誉、姓名、肖像、荣誉、身体、健康、生命，名称等人身权利给受害人的人格、精神、尊严，信誉、品格等造成的非财产上的损害。我国国家赔偿法将其排除在范围之外，对精神损害赔偿予以否认，致使现行法律有失对法律主体的人文关怀，有悖于社会正义的发展要求。国家对于精神损害予以赔偿，已经成为许多国家赔偿制度的通例，也是维护法律规范一致性的需要。在民事领域中，精神损害赔偿制度已被正式确立起来，而在行政赔偿中，精神损害赔偿还未将其正式纳入法律规范体系。按照法的一般原理，我国的法律体系由多个法律部门共同组成。民事法律中已经确立了对于精神损害的赔偿规定，在国家赔偿法律制度中也应确立对受害人精神损害的赔偿制度，使法律的规定具有一致性，从而维护法律内容的统一与完整：况且，《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若于问题的解释》的实施，已为精神损害赔偿纳入行政赔偿范围奠定了司法实践的基础，只是侵权人是行政机关而已。所以，从这一层面上说，行政赔偿也应将精神损害纳入其中，国家赔偿法上的精神损害赔偿制度要与民法制度相协调。国家在行政法关系中作为具有权力、经济优势一方的主体，对精神损害应给予物质赔偿，物质赔偿的标准可以根据精神损害的程度确定。
　　3．增加间接损失利益损害赔偿制度：间接损失利益即现实可得利益，是指已经具备取得利益的条件，若无侵害行为发生，则必可实现的未来利益：《国家赔偿法》第28条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：(一)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违反国家规定征收财物、摊派费用的，返还财产；(二)查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条规定第(三)、(四)项的规定赔偿；(四)应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；(五)财产已经拍卖的，给付拍卖所得的价款；(六)吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产、停业期间必要的经常性费用开支；(七)对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据上述规定，国家赔偿对罚没或者查封、扣押、冻结财产的赔偿，限于返还财产或者返还原物；财产灭失的，赔偿相应价金；财产已经拍卖的，返还拍卖价款；造成停产停业的，限于赔偿停产停业期间的经常性费用开支。如果在上列行为之外还有其他行为造成当事人损害的，按照直接损失给予赔偿。该条第一至第六项内容，不存在其他直接损失，除第一至第六项规定的赔偿范围和赔偿方式外，不再给予其他赔偿。然而，根据法律解释的一般原则，应当结合法律条文的上下文综合解释法律。从第28条的条文结构看，第7项是一个兜底条款，是对前6项规定的补充。对该条的正确理解应当是，在按照前6项规定不足以补偿当事人实际损失的情况下，造成的其他损失也应当按照直接损失予以赔偿。例如，因冻结存款，致使当事人无法还贷，造成贷款利息损失的，不能因为属于冻结行为，根据第2项规定，仅解除冻结措施就了事。因为贷款利息属于冻结行为造成财产损失，应当依据第7项规定，同时予以赔偿。而且，以下损失也应当由赔偿机关予以赔偿：1．对当事人的存款或者现金违法收缴或者采取措施，造成同期银行存款利息损失，如果有证据证明当事人的款项系贷款，还应当赔偿其应当支付的贷款利息；2．当事人被限制人身自由期间，国家机关违法的高额伙食费、住宿费，应当在扣除合理的伙食后，其余部分予以返还；3．受国家机关指令，当事人往返居住地和国家所在地造成的交通费、住宿费损失；4．由于国家机关违法对机器设备、交通工具等采取查封、扣押措施，造成的自然损耗或者折旧，等等。如定期存款因被非法扣划而使受害人丧失可得利息。在赔偿直接财产损失的基础上增加对间接财产损失的赔偿，可使相对人在遭受违法侵害后能够得到充分的赔偿，消除国家机关及其下作人员违法行为所造成的社会负面影响。
　　责任编校：赵峰
责任编辑：王宗忆