《立法法》修改之扩大地方立法权主体--《法制博览》2015年12期
《立法法》修改之扩大地方立法权主体
【摘要】：第十二届全国人大三次会议,对《立法法》进行了修改,本次修改涉及立法的众多方面,其中有一项关于扩大地方立法权主体。各级政府立法权来自于《立法法》的明确规定,在立法过程中,应处理好地方政府与中央政府的关系,严格把握地方立法权原则。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：D921【正文快照】：
一、《立法法》修改相关内容十八届四中全会,提出要“依法赋予设区的市地方立法权”,及至十二届全国人大三次会议,将《立法法》原63条修改为72条,第2款为“设区的市的人民代表大会及其常务委员会….可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性行政法
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立法法拟修改：中国地方立法权将扩至282个设区市
07:09 来源：澎湃新闻
       首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》，拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。                     根据8月25日首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》，拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。       全国人大常委会法制工作委员会主任李适时当天在对草案进行说明时表示，随着经济社会的发展，目前设区的市普遍有根据本地实际制定地方性法规的需要。落实党的十八届三中全会精神，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市均具有地方立法权是必要的。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。       根据草案，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权。同时，草案对地方立法权的范围限制作出规定：“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。”       草案提出，草案规定的其他设区的市，开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。       自1984年至1993年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19个设区的市享有较大的市地方立法权。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市（其中，重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市）以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的233个。解读6大亮点抢“鲜”看        在立法法颁布实施14年来，立法工作遇到了一些新情况新问题。为适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，全国人大常委会法工委深入总结立法经验，提出立法法修正案草案。       草案共28条，在总则第一条增加了“提高立法质量”“发挥立法的引领和推动作用”等表述，进一步明确了立法目的。草案从完善授权立法；健全立法起草、论证、审议等机制；公布立法规划、年度立法计划；赋予设区的市地方立法权；加强备案审查；增加法律通过前评估制度等方面，在现行法律的基础上做了修改和完善。亮点一：为授权立法“设限”，一般不超五年       中国法学会立法学研究会会长张春生介绍，我国立法体制规定了全国人大及其常委会有国家主权的事项；国家机构的产生、组织和职权；限制人身自由的强制措施和处罚等十项专属立法权。这十项权利只能通过全国人大及其常委会立法来规范，国务院和地方立法都不能涉及。       当有些重要的法律在全国人大立法条件不成熟时，需要通过授权来解决实际问题。       改革开放以来，全国人大及其常委会通过了14个授权决定、决议，其中1984年授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，和1985年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例在当时发挥了重要作用。根据这两个授权规定，国务院制定了一系列行政法规，包括很多税收的暂行条例。       近年来，不少代表提出议案建议指出，要对授权立法加以具体规定，明确授权形式、授权时限、监督方式、立法责任，避免“一揽子授权”和“无限期授权”，并对被授权机关不当的授权立法行为及时纠正。       针对上述情况，立法法修改草案规定，授权决定应明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等，同时规定“授权期限不得超过五年”。       此次修改还增加了一条，即全国人大及其常委会可以根据改革发展需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。2013年通过的关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定就属于这类情况。亮点二：公布法律草案要“上网”       法律草案公开征求意见，对于扩大公民有序参与立法，深入推进科学立法、民主立法发挥了重要作用。       日，物权法草案通过全国人大常委会官方网站向社会公布，这是首次通过网站公布法律从草案征求意见。征求意见期间，共收到公众提出的意见1.1万余件，79％的公众意见是通过互联网征集的，自此互联网成为征求公众意见的主渠道。       2008年4月，十一届全国人大常委会委员长会议决定，常委会初次审议的法律草案一般都予以公开，向社会广泛征求意见。2013年3月以来，十二届全国人大常委会进一步改进法律草案公开征求意见工作，在初次审议稿公开征求意见的基础上，又将二次审议稿向社会公开征求意见。2013年7月，环境保护法修正案草案二审稿向社会公开征求意见。       鉴于此，立法法草案明确规定：“应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布，征求意见。”       草案规定，重要的法律案还可能在全国主要媒体公布征求意见，并将征求意见情况向社会通报。       从十一届全国人大常委会至今，全国人大已有57（件／次）法律草案公开征求意见，其中劳动合同法修正案草案征求到了55万多条意见，为互联网时代法律草案征求意见数量之最。       草案还规定，法律按有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见。       2005年，十届全国人大常委会就个人所得税法修改中的“起征点”首度召开听证会，社会反响良好。亮点三：让通过后的法律更“接地气”，增加通过前评估、法律清理等规定       为提高立法质量，做到法律规范明确、具体，具有可执行性和可操作性，草案作出了法律案通过前评估、法律清理、制定配套法规、立法后评估等规定。       根据草案，拟提请常委会会议审议通过的法律案，常委会工作机构可对草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等，进一步听取意见，组织开展评估工作；全国人大有关专门委员会、常委会工作机构根据法律实施的情况，可以组织对有关法律开展立法后评估。       十二届全国人大常委会以来，旅游法、特种设备安全法、商标法、消费者权益保护法……越来越多的法律经历了出台前评估的检验，使得规定的法条更“接地气”，增强法律的实施效果。亮点四：让立法迈向“精细化”，公布立法规划、年度立法计划       为加强全国人大常委会对立法工作的统筹协调，草案增加规定：全国人大常委会通过媒介任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，根据国家经济社会发展和民主法治建设的需要确立立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。       编制立法规划工作是从第七届全国人大常委会开始的。从八届起，每届全国人大常委会都编制了五年立法规划。2013年10月，十二届全国人大常委会公布立法规划明确68件立法项目。       全国人大常委会制定年度立法计划的工作是从1993年八届全国人大开始的。通过制定和实施年度立法计划，可以使五年立法规划确定的立法项目更有计划有步骤地落到实处。同时，根据经济和社会发展需要，通过年度立法计划也会对立法规划进行必要的补充和调整。亮点五：赋予所有设区的市立法权       关于较大市的立法权，自1982年五届全国人大五次会议规定地方立法权后，一直备受关注。       随着经济社会发展，目前设区的市普遍存在根据本地实际制定地方性法规的需要，党的十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的较大的市数量。为此草案规定，所有设区的市的人大及其常委会可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。       草案同时明确：“本法所称较大市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市、国务院已经批准的较大的市和其他设区的市。”       张春生介绍，出于既为发挥地方积极性、又适应不平衡法制环境的考虑，是我国逐渐放开地方立法权的原因。亮点六：部门规章不得“越权”，不得创设限制公民权利的规范       草案规定，没有法律、行政法规依据，部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范，或者增加公民、法人和其他组织义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。       此外，针对部分法律解释“超越”法律本身含义的现象，草案还明确，最高法、最高检以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。
责任编辑：汪庆红澎湃新闻报料：9 & 澎湃新闻，未经授权不得转载
关键词 >> 修改立法法,地方立法权,282个设区市
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澎湃新闻APP下载新《立法法》让地方政府不再“任性”
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原标题：新《立法法》让地方政府不再“任性”　　第十二届全国人民代表大会第三次会议于3月15日通过修订后的《立法法》,这是《立法法》实施15年来首次修改。修改后的新《立法法》,有望为实现良法善治夯实立法基础,遏制政府权力的“任性”,防止限行、限购、限贷等红头文件对公民权益的侵犯。 　　众所周知,法治的本意就是良法善治,有良法才有善治。一部科学、民主的立法法是实现良法可依的重要保障,是规范国家整个立法活动的根本依据,也是规范立法工作的基本法。《立法法》的修改是改革和发展的迫切需要,也是规范行政权力运行的迫切需要。 　　此次《立法法》的大修备受社会关注,特别是地方规章不得减损公民权利、政府如何收税须人大立法决定、赋予设区的市地方立法权等成为本次修改的亮点。 　　新《立法法》规定,国务院部门和地方政府制定任何规章,只要没有上位法律、法规依据的,不能减损公民权利,也不能随意增加公民的义务。这意味着一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段,今后将不能再“任性”。以不少城市实施的汽车限行为例,从民法和物权法角度来看,公民对汽车拥有所有权,也就是拥有对于汽车的占有、使用、收益和处分的权利。限行一旦常态化,公民的汽车使用权肯定会受到影响,汽车的使用实际上被强制性“贬值”,限行常态化的确有侵犯公民财产权之嫌。同理,随意出台汽车限购令也有侵犯公民权益之嫌。因此,须将政府的“任性”关进地方性法规的笼子里,用依法行政的原则驯服政府决策的“任性”。 　　另一个值得期待的修改是,征税须由法定。今年两会已明确,总的目标是要在2020年之前,全面落实税收法定原则。新《立法法》将“税收”的专属立法权单列,并规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律,即“税收法定”。税收法定是现代法治国家的基本原则,是指税收只能由全国人大及其常委会制定的法律规定,行政法规、地方性法规和规章均不得新设或改变税种开征、停征和税收征收管理等基本制度。目前我国税收有18种,除了个人所得税、企业所得税以及近年修订的车船税这3个税种是由全国人大立法征收的之外,其他全部都是按国务院颁布的征税条例和暂行条例征收。以行政法规的方式征税,其实就意味着征税是由政府单方面说了算,弊端多多。落实税收法定原则,就要收回税收立法权,把税收的权力关进法律的笼子。 　　此外,将以前仅有“较大的市”独享的地方立法权下放给所有“设区的市”,拥有地方立法权的城市明显扩容,也是此次《立法法》修改备受关注的亮点之一。目前,在全国284个设区的市中,享有地方性法规制定权的有49个,尚没有地方立法权的共计235个。赋予“设区的市”以地方立法权,有利于在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性。 　　在对地方立法“放权”的同时,新《立法法》对授权立法也给出了更为严格的规定。如授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等;授权的期限不得超过5年;需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人大及其常委会决定等。这样可避免“一揽子授权”和“无限期授权”,并及时纠正被授权机关不当的授权立法行为。 　　修改后的新《立法法》有望遏制政府的“任性”,也是打造法律体系升级版的重要引擎,期待以新《立法法》的颁布实施为契机,为实现良法善治夯实立法基础。
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修改后的《立法法》 对地方立法产生哪些影响
来源： 南方日报作者： 于静
3月15日，十二届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。
　　3月15日，十二届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。立法是法治的源头，而《立法法》又是“管法的法”，担负着保证法律制定的纯洁、科学、民主等重任，因而其修改无疑是我国立法史上新的里程碑。这是全面推进依法治国的新起点，如果以广东为例，对地方立法将产生哪些具体的影响？
　　第一，“放权”——赋予了地级市人大及其常委会，地方性法规的立法权。第七十二条第二款规定“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。另外，由于有了“广东省东莞市和中山市……比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定”的授权，所以“设区的市”这一概念，在广东就等同于全省辖内的所有地级市。这就是说，一，以“不抵触上位法”为原则；二，以涉及城乡建设与管理等上述三个方面的事项为授权范围，在这两方面的限定下，新《立法法》赋予了全省所有的地级市人大及其常委会立法权。需要说明的是，这里所言的设区市，是指梅州、佛山等这样的地级市，不包括设有与经济有关的园区、新区、高新区、经济开发区、经济管理区等为名的经济管理区的县级市。
　　第二，“限权”——限定了过去有立法权城市的人大及其常委会，地方性法规立法权限。在广东省内这样的城市有四个：省政府所在地城市广州，经济特区所在地城市深圳、珠海、汕头。这四个城市属于此次《立法法》修改前就已经拥有了立法权的城市。此次修改对于这四个城市人大立法的明确限定是：“已经制定的地方性法规，涉及本条（第七十二条）第二款规定事项范围以外的，继续有效”，也就是说，对超越了“涉及城乡建设与管理”等三项范围的既往立法可以既往不咎，但今后的立法只能在前述三个方面的限定事项范围之内。同时，“法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”。例如，对于深圳等三个特区城市的立法，还可以依据有关特区立法的相关规定，而广州市基本将完全受限于此次的修改。
　　第三，“控权”——对于地方政府设立规章，从各级政府的职权、立法的依据、内容、程序四个方面进行了史上最严厉的限定，把地方政府的规章立法权严格控制在了“法律制度的笼子里”。一是将地方政府规章立法的权限，仅仅限定在对法规缺失状态的补位上：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章”。二是将以前只要与上位法不冲突的本地区社会经济发展、社会管理的需要规范事项，均可以设立政府规章的方式来规范的“无限授权”，严格控制为只能在第七十二条第二款限定的城乡建设与管理等三项事项的范围内。三是“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。就是说，规章立法必须有明确的上位法“依据”。例如，规章所设定的行政处罚，只能在《行政处罚法》第十三条所规定的警告和罚款的范围内。四是明确了以人大审查的方式，“强制性”地设定了规章的合法期限仅为两年：“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”。既然今后的地方政府规章只能是本应当出台地方性法规，但因为条件暂时不成熟，而行政管理又迫切需要的前提下才可以先制定，那就必须要通过严格控制有效期的方式，杜绝过去表面看是“无限期授权”实则无限扩大了立法授权。这就是对所有的规章一律上了个强制定时器，时间一到必须由人大进行重新审查，能够升级为地方人大立法的就升级，不能升级的则将被自然废止。
　　四是“治权”——以加强备案审查，将红头文件上升到规章的监控等级，以治理政府的行权“任性”。政府出台规范性文件（俗称红头文件）不是立法行为，原本不属《立法法》的调整范围。但修改后的《立法法》第九十九条增加了人大“有关的专门委员会和常务委员会工作机构，可以对报送备案的规范性文件进行主动审查的规定”。这一规定实际上链接了各级《人大常委会监督法》的相关规定：本级人大常委会可以审查本级人民政府的决定、命令是否符合法律、法规规定，对不符的有权予以撤销。这里的审查对象当然包括了“红头文件”。以人大对规范性文件的主动审查，将其限定在必须依法有据，和不能设定减损公民权利和增加公民义务的“笼子”内，强化了对政府出台规范性文件的监督和规制。通过强化人大的主导立法地位，立法监督的刚性化，从源头上预防、杜绝了行政主导立法，及立法中的部门利益等弊病，从而实现了以法治权。
　　作者系广州市社会科学院政治法律研究所所长、研究员
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编辑： 张波尔
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《立法法》修订后对设区的市立法有新规 德州市将获相应的地方立法权
德州新闻网讯（见习记者 韩冰） 日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改的决定》，完成《立法法》实施15年以来首次修改。修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权。德州市作为设区的市，将依法获得相应的地方立法权。届时，市人大及常委会将行使地方性法规制定权，市政府将行使地方规章的制定权。根据修订后《立法法》第七十二条规定，设区的市根据本地具体情况和实际需求，在不与其他法律法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文物保护等方面的事项制定地方性法规。从这一规定看，地方立法有较宽的权限范围，比如，从城乡建设与管理看，包括城乡规划、基础设施建设、城市管理等；从环境保护看，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等。地方政府规章权限与地方性法规的权限相同。据市法制办工作人员介绍，设区的市获取地方立法权需经山东省人大常委会批准。省人大常委会综合考虑设区市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。目前，我省正在积极稳妥推动设区市地方立法权工作。德州市政府法制办积极行动，已经着手落实承接地方立法权的前期准备工作。下一步，将按照上级部署，积极参与市人大的地方法规制定工作，适时启动市政府规章的制定工作，为全市城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护工作提供有力的立法保障。
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日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改《行政诉讼法》的决定，日正式实施。其中“行政首长应当出庭应诉”成为新法关注焦点，这是首次以法律的形式，明确了行政机关负责人出庭应诉行政案件的法定职责。日前，山东省政府办公厅出台《关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》。《意见》规定，对本机关或在本辖区范围内有重大影响的行政诉讼案件，由被诉行政机关主要负责人出庭应诉，其他案件由行政机关有关负责人出庭应诉。政府法制机构可以根据案件具体情况，提出行政机关主要负责人出庭应诉的建议。人民法院就行政机关主要负责人出庭应诉提出书面建议的，行政机关应当认真对待。行政机关负责人不能出庭的，其本人应当就不能出庭的原因，作出书面说明。
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