中国粮食安全及供需状况分析
日 16:46:39
来源：《财经》　　作者：
　　三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨。
　　国内生产困难重重、增加进口空间受限、海外投资短期难以见效，虽连续十年粮食增产，但中国要践行“自己养活自己”的承诺却日益困难。
　　中国粮食安全报告
　　11月29日，国家统计局发布公告称，2013年中国粮食总产量达到60193.5万吨，同比增长2.1％。从2004年算起，这已是中国粮食产量连续增加的第十个年头。
　　增产数字背后，“丰年缺粮”的现实却鲜被提及：同样在过去的十年中，除2008年、2009年两年间产稍大于需，其余年份中国的粮食状况均是产不足需，且缺口日益增大。虽官方多年来一直仍将95％的粮食自给率作为目标，但到2012年底，这一数字已跌破90％。
　　造成目标与现实差距的原因之一，是中国一直将大豆纳入粮食统计口径。在进口大豆已占据国内市场大半壁江山的前提下，自给率因此被拉低近10个百分点。但除此之外，因中国三大主粮作物净进口的常态化趋势已经出现，其所带来的影响也正在日益显现。
　　就具体数据来看，三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。按国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨。
　　主粮进口常态化的表面原因，是内外粮食价差日益缩小。但在国内粮食生产规模化短期内难以全面完成，耕地及多重资源型因素日益短缺等多重原因导致粮食生产成本居高不下、产量提升空间日益收窄前提下，这一局面在短期甚至长期内可能均会处于“不可逆”状态。
　　在中国大豆及主粮的进口来源国集中程度甚至超过石油的现状之下，如何维持其自身粮食安全，如何重构其单纯以自给率为核心的安全观，急迫性正在日益加剧。
　　事实上，维持进出口平衡还仅是中国粮食安全整体平衡的标准之一。除此之外，这一框架还应包含（总需求和总供给）总量平衡、（粮食和非粮作物）结构平衡、（粮食产区和销区）区域平衡、（产量和销量）产销平衡四个方面。
　　受制于人口众多、地域范围广阔，中国要基本实现这五个平衡并不容易。就国内条件而言，它将面临“脆弱、强制、紧张”三重制约。即保障的资源条件贫乏、政府强力主导下经济社会要素投入大、保障所有人口的食物及粮食安全的能力不宽裕。
　　因此，如何借助海外资源，已成为中国维护自身粮食安全不得不研究的新课题。但在此领域内，就目前的表现来看，体量庞大的中国还只能算是一个“迟到的小学生”，既缺乏经验，又难觅机会。
　　一方面，假如在海外购买土地，抛开日益收紧的出售国政策及国际政治舆论压力不言，中国还将面临和国内生产一样的如何提高效率的基本难题。而在陌生的异国环境之中，生产条件、法律、政治等多重不确定因素所带来的风险，会让初出茅庐的中国海外农业战略及其执行者的成功难度加倍。
　　另一方面，假如中国要学习全球ABCD四大粮商的经验实施订单农业，则将会面对成熟市场已基本饱和、新兴市场缺乏基础设施建设的双重困境。不仅如此，在此过程当中，中国还将面临谁是战略执行者的难题——有国企背景的企业走出去具有资源优势，但却极易被妖魔化因而被捆住手脚；民营企业和私人因受到缺乏融资渠道、规模太小等原因制约，难以解决全局性问题。而不管谁是执行者，在获取单纯的商业利益与实践国家战略二者衔接之间，亦会不时出现矛盾。
　　对于上述诸般难题，中国已针对一部分提出了基本的解决思路，但囿于多重现实原因尚难以落实；此外，仍有相当大的一部分，目前仍无法摆脱“有想法、没办法”的尴尬状态。
　　诚如美国前国家安全助理布热津斯基在《大棋局》一书中所言：“粮食和能源，将是中国经济增长的软肋。粮食依赖进口将给中国经济资源造成紧张，也使中国更容易受到外部压力的打击。”如何破解上述多重难题，如何使中国避免让这根软肋遭受打击，正是这份堪称“丰年危言”报告的初衷。
　　报告一
　　中国粮食安全的基本特征是：脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；紧张平衡，是总供给保障所有人口的食物及粮食安全的能力不宽裕
　　供需基本平衡
　　粮食安全、能源安全和金融安全，被并称为当今各国经济发展的“三大安全”问题。
　　何谓粮食安全
　　现代意义上的“粮食安全”源自上世纪70年代初的全球粮食减产，当时全球粮食储备由18％下降至14％，粮价上涨2倍，导致了“二战”后最严重的粮食危机。
　　为应对危机，1974年11月，联合国粮农组织（下称“粮农组织”）在罗马召开了第一次世界粮食首脑会议，通过了《世界粮食安全国际约定》，首次提出了“粮食安全”（Food Security）概念。
　　这一概念在当时的定义是：保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。要求各国政府采取措施，保证世界谷物年末最低安全系数，即当年末谷物库存量至少相当于次年谷物消费量的17％－18％。一个国家谷物库存安全系数低于17％则为谷物不安全，低于14％则为进入紧急状态。
　　1996年11月，在罗马召开的第二次世界粮食首脑会议上，粮农组织对这一概念作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才可谓实现了粮食安全。这其中包括个人、家庭、国家、区域和世界各级均要实现粮食安全。
　　时任国务院总理李鹏在是次大会做出了确保中国粮食安全的承诺。同年，国务院发布《中国的粮食安全问题》白皮书，明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给。它提出的立足国内资源、实现粮食基本自给的方针，成为中国至今未变的粮食战略总纲。
　　在此方针指导下，以粮食为代表的农产品自给一直受到官方高度重视，并形成了占据主流地位的中国粮食安全观：种植业是农业的重要基础，粮棉油糖是关系国计民生的重要商品，保障粮食有效供给是农业发展的首要任务。
　　而在农业部制定的农业“十二五”规划中，也就中国的粮食安全概念给出了具体的数字衡量标准：努力实现“一个确保、三个力争”。即确保粮食基本自给，立足国内实现基本自给，确保自给率95％以上，其中水稻、小麦、玉米三大粮食作物自给率达到100％。
　　中国粮食供需状况分析
　　英国经济学人智库近日发布《全球食物安全指数报告》指出，中国在全球107个参评国家中位居第42位，列入“良好表现”一档。相对于人均GDP第52位的排名，中国是为数不多的食物安全水平超越其社会富裕程度的国家之一。
　　这部分应归功于中国自2004年以来的粮食“十连增”。但产量递增背后，需求增加更甚的情况，则在有意无意间被忽略：中国实际已连续多年处于产不足需状态。2008年，中国粮食首次产大于需。从2009年开始，供求关系又开始变得越来越紧张，是年产仅大于需782万吨。到2010年，又重新进入产不足需状态，当年缺口为352.3万吨。
　　这一态势至今未变。以2012年数据计算，中国进口的大豆数量相当于其粮食产量的16.6％，相当于中国粮食消费有14％左右需要通过进口解决。粮食自给率不足86％，已低于95％的粮食供给自给率目标。
　　因此，从供给角度来看，中国的粮食状况具备以下基本特征：脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；紧张平衡，是总供给保障所有人口的食物及粮食安全的能力不宽裕。
　　在供给越发紧张的基础之上，中国需要面对的则是一个日益庞大的国内粮食需求市场。按照目前的情况来看，导致粮食需求量增大的三个决定性因素分别为：一、人口总量增加。国家计生委预测，到2030年，中国人口增加到15.3亿－16.3亿人；二、城乡居民收入水平快速提高，饮食结构改变导致的饲料粮需求继续明显增加；三、城镇化水平持续提高。从2011年至2030年的20年间，中国将新增城镇人口3亿人左右，直接带动消费增长。
　　以官学两界均十分关注的2020年、2030年为节点，上述三个因素会导致多大的需求规模？目前公认有两份比较权威的预测报告。其一为《国家粮食安全需求中长期规划纲要（年）》，它的预测为：2020年人均粮食消费量为395公斤，需求总量57250万吨；其二为此前公布的国务院粮食白皮书《中国的粮食问题》，它预测：2030年人口达到16亿峰值，按人均占有400公斤计算，总需求量达到64000万吨左右。
　　此外，针对2020年中国的粮食需求，各个相关部门也分别给出了各自的预测结果：2005年时，农业部相关课题组给出的预测结果是56500万吨；2006年时，国家统计局给出的预测增加到了55800万吨；2008年时，《国家新增千亿斤粮食规划》的预测结果则再次上升到了57588万吨。
　　“综观这些统计和预测报告，可以发现的特点是——时间离今天越近，预测的结果越多，之前的预测均被证实太过保守。”农业部的一位相关官员说。
　　从供需角度分析，上述的预测结果均未提及中国可能的粮食缺口问题。而国务院发展研究中心（下称国研中心）在今年出版的《中国特色农业现代化道路研究》一书中，则首次指出：到2020年，按14.3亿人口、人均消费409公斤－414公斤计算，总需求量将达到58487万吨－59202万吨。按照中国的粮食生产能力计算，届时国内粮食（不含大豆）的供给缺口将在4000万吨－5000万吨。
　　三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨
　　自给的可能与不利
　　在缺口随时可能出现的急迫性之下，为了实践“自己养活自己”的承诺，中国还有什么牌可打？
　　要保证粮食基本自给，无非“开源节流”两条途径。
　　在开源方面，一是提高单产，二是增加或至少稳定耕地面积。按照以往经验来看，中国的粮食增产大约三分之二依赖于单产水平提高，播种面积增加的贡献约为三分之一。目前看来，开源的两条途径均仍有空间，但也均实属有限。“增产有增产的道理，不增产有不增产的原因。”上述农业部官员说。
　　从单产的角度来看：2010年中国粮食单产比1978年增加了96.83％，比1990年增加了26.47％。表面上来看，数字喜人。按照官方解释，组织制度、市场化，通过农业基础设施建设，人工及物质投入、技术手段改善均是使中国粮食增产的原因。但更重要的直接原因，则是化肥和农药的使用量的增加。2010年中国化肥使用量为5561万吨（纯折），比1978年增加了529.07％；农药使用量为171.2万吨，比1978年增加了229.23％。这正是导致中国粮食安全“强制平衡”的主要原因。
　　正因如此，目前中国的粮食单产确有较大空间。中国水稻、小麦、玉米平均单产分别是单产排名前10位国家平均水平的75％、70％、65％。水稻、小麦、玉米的单产水平分别排在世界的第13位、第20位和第21位。除此之外，国内同一种植区域的同一作物，省际间单产差距也较大。
　　为提高单产，近年来中国采取的主要措施包括：
　　一、改造中低产田，加强水利基础设施建设，把中低产田建成旱涝保收、高产稳产、节水增效的高标准农田。
　　这一措施潜力很大。通过加强中低产田改造可使每公顷中低产田提高单产1500公斤，按2007年全国耕地面积12178万公顷，中国现有耕地面积中低产田占三分之二，现有耕地中三分之二用于粮食种植计算，如果能够有一半的中低产田获得改造，可使得粮食增产4059万吨。
　　但与“千方百计”守住18亿亩耕地红线相比，中国耕地质量的提升，仍处于“有想法、少办法”的阶段。
　　过去十多年，中国通过土地整治建成的旱涝保收高标准基本农田（下称高基农田）为2亿亩，照此速率，18亿亩耕地全部整治完毕，需近百年时间。
　　而根据国务院2012年3月批复的《全国土地整治规划（年）》，中国土地整治有望大大提速：“十二五”期间，中国将新建4亿亩高基农田、新增2400万亩耕地。以数字计算，此期间中国每年新建的高基农田数量，将是之前十年间每年新建数量的4倍。
　　数字目标的激增，更加凸显整治资金短缺的痼疾。地方政府缺乏激励，不愿为中央政府层面关注的粮食安全目标埋单，资金来源有限且波动性颇强等原因造成的“差钱”，是造成之前十年土地整治“蜗行”的最大掣肘，而在新一轮规划中，这一问题悬而未决。上述各项“加码”的规划任务，有可能无法实现。
　　按照现有的整治资金投入模式，仅新建4亿亩高基农田一项，缺口已达750亿元。此外，目前的整治资金体系中，并未考虑必需的维护费用。随时间推移，费用缺口将日益增大。凡此种种，目前仍无解决途径。
　　二、科技进步。良种良法、病虫害防治、测土配方、节水灌溉、防灾减灾保护性耕作技术和避灾技术、农业机械化技术，甚至农业产业链综合管理技术的进步和推广应用，不同区域之间、农业产业链不同环节之间分工协作关系的完善等，都有利于提高粮食单产和总产。
　　近年来，为保障粮食安全，相对于“第一次绿色革命”，中国提出了“第二次绿色革命”构想。根据这一目标，中国的作物生产不仅要继续提高产量、改良品质，更重要的是要大幅度地减少农药、化肥和水资源的用量。
　　因此，在作物改良时，中国已将增加品种的抗病虫性、营养高效利用、耐旱、抗逆等性状作为重要目标。但在具体实践中，中国农业的相关研究却存在厚薄不均，具体表现为育种技术比耕种栽培更受重视，前者获得的资金比后者多出几十倍、上百倍。而在育种领域，转基因又比非转基因“受宠”。
　　“大量的资金，被投入到了转基因的相关研究当中。但因为安全等原因，相关的成果只能作为技术储备。大量的常规性技术要么无人问津，要么惨淡经营。”相关人士称。
　　针对此种现状，学者文佳筠指出：“我们所需要的第二次绿色革命，不是局限于以转基因为代表的还原论科学，而是以农业生态学为中心的，综合多学科研究和实践，并同时包括传统知识和当地知识的系统化方法。”
　　就耕地资源来说：因受到各种非农需求（开发区建设、房地产开发等）的制约，2012年中国耕地保有量已不足18.18亿亩，比十年前减少了约1亿亩，耕地能稳定现有规模已不易。
　　就此方面，多数研究认为开发后备土地资源，可成为中国未来粮食增产的重要途径。2005年土地变更调查指出：中国可开发后备土地资源约为13.12亿亩，可开垦耕地约为2亿亩，重点区域约8000万亩。其中，西北地区的河西走廊、准格尔盆地、伊犁河流域、塔里木盆地等耕地后备资源最为集中，可开发利用6000万亩；东北地区三江平原、松嫩平原、嫩江上游、辽河平原及西辽河流域等也有潜力，可开发利用1000万亩。
　　是否拥有上述大规模宜农后备耕地是决定中国粮食未来增产的关键性因素之一，但目前国家主管职能部门对中国耕地后备资源的评估却存在重大分歧。
　　2010年时，国家发改委向全国人大报告粮食安全工作情况时认为，中国可开垦成耕地的土地不足7000万亩；而在2011年时，国土资源部公布的资料则认为，中国集中连片耕地后备资源1.1亿亩，主要分布在北方和西部的干旱地区。
　　对于这种分歧，国研中心则在一份报告中指出，“总体上，未来企图依靠后备资源弥补耕地‘农转非’缺口是不现实的。大体估计，目前可靠的全国后备耕地在3000万亩左右，但不能弥补2020年占用4500万亩的缺口。”
　　这个结论有四个方面的支撑：
　　一、长期内西北地区难以提供大规模可耕之地。2003年，中国工程院课题组向国务院提供的《西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略研究》指出：西北地区（新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西和内蒙古六省区）水资源量多年平均仅占全国总量的5.84％；水资源开发利用率严重超高，其中甘肃的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河有的甚至超过100％。即使南水北调西线工程完成，也不能改变西北部地区严重缺水状态。因此该地区将来应该调整产业结构，减少粮食生产用地用水，而不是继续开垦土地用于粮食生产。
　　二、村庄整治、农民变市民节约土地短期内难以实现。经过近十年村庄整治浪潮，便于整理节省之地已所剩无多，其余则多数处于山区、干旱半干旱以及荒漠之地。
　　三、耕地质量继续下降难以避免。中国耕地总体质量不高，18亿亩耕地中，高标准基本农田仅占30％，中低产田分别为6亿亩和5亿多亩。而按照《全国主体功能区规划》提出的“两纵三横”的城市化战略格局，到2020年建设占用耕地用地3万平方公里（即4500万亩），实际上仍是传统占地扩张思路。中国耕地质量等别分布上存在着人口稠密地区、经济发达地区与优质耕地分布区域三者高度复合的特点。按照规划，到2020年占用4500万亩耕地，大多数是良田，相当于劣质耕地1亿亩以上，减少粮食产量应当不低于2000万吨。即是说，本世纪头20年，中国将因为耕地“占优补劣”导致粮食生产量减少3000万吨。
　　四、为改善生态环境，国家从1999年起开始实施退耕还林工程，到2007年总计退耕还林1.4亿亩。但从2007年停止增加退耕还林面积，其目的是为了确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩。中国土地过度开垦在生态安全方面还有欠账，稍有退耕即会突破18亿亩耕地安全线。
　　“中国粮食安全保障条件十分脆弱，稍有松懈即会引发全局性严重问题。如果耕地下降到18亿亩以下，加上单位产量的下降及干旱等因素，粮食总产很容易下降至50000万吨，则进口8000万吨－10000万吨粮食是必然之事，意味着占国内产量的15％－20％。”国研中心农村经济研究部研究员肖俊彦指出。
　　除此之外，全国每年粮食产后损失和浪费的粮食约为8000万吨，相当于粮食总产的15％，即2亿人消费的粮食数量。为了实现中国粮食的自给，减少粮食产后损失和浪费，亦可构成“节流”。
　　就此方面，国家正在规划的主要途径为：一、控制粮食作为投入品的消耗。首先是合理控制工业用粮，其次是大力发展节粮型养殖业，第三是节约用种；二、减少粮食储存和保管环节的损失。首先是减少农户储粮损失，其次是减少运输损失；三、减少浪费消费。
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新中国历年粮食产量和人均粮食数据和图表
& &　年度 粮食产量（万吨）
& 人口（万人） & &
人均粮食（公斤/人）
　　 　　　　　　　　54167 　　　　208.9464065
　　 　　　　　　　　55196 　　　　239.3832886
　　 　　　　　　　　56300 　　　　255.2220249
　　 　　　　　　　　57482 　　　　285.1675307
　　 　　　　　　　　58796 　　　　283.7437921
　　 　　　　　　　　60266 　　　　281.2862974
　　 　　　　　　　　61465 　　　　299.2597413
　　 　　　　　　　　62828 　　　　306.7899663
　　 　　　　　　　　64653 　　　　301.68747
　　 　　　　　　　　65994 　　　　299.496924
　　 　　　　　　　　67207 　　　　252.4737007
　　 　　　　　　　　66207 　　　　217.273098
　　 　　　　　　　　65859 　　　　207.2609666
　　 　　　　　　　　67295 　　　　229.452411
　　 　　　　　　　　69172 　　　　245.764182
　　 　　　　　　　　70499 　　　　265.9612193
　　 　　　　　　　　72538 　　　　268.1766798
　　 　　　　　　　　74542 　　　　287.0864747
　　 　　　　　　　　76368 　　　　285.2241777
　　 　　　　　　　　78534 　　　　266.2031731
　　 　　　　　　　　80671 　　　　261.5190093
　　 　　　　　　　　82992 　　　　289.1363023
　　 　　　　　　　　85229 　　　　293.4916519
　　 　　　　　　　　87177 　　　　275.8525758
　　 　　　　　　　　89211 　　　　296.981314
　　 　　　　　　　　90859 　　　　302.9639331
　　 　　　　　　　　92420 　　　　307.8554425
　　 　　　　　　　　93717 　　　　305.504871
　　 　　　　　　　　94974 　　　　297.6919999
　　 　　　　　　　　96259 　　　　316.6145503
　　 　　　　　　　　97542 　　　　340.4892252
　　 　　　　　　　　98705 　　　　324.765716
　　 　　　　　　　　100072 　　　　324.786154
　　 　　　　　　　　101654 　　　　348.7319732
　　 　　　　　　　　103008 　　　　375.9707984
　　 　　　　　　　　104357 　　　　390.3044357
　　 　　　　　　　　105851 　　　　358.1543868
　　 　　　　　　　　107507 　　　　364.1716353
　　 　　　　　　　　109300 　　　　370.2927722
　　 　　　　　　　　111026 　　　　354.9078594
　　 　　　　　　　　112704 　　　　361.6109455
　　 　　　　　　　　114333 　　　　390.298514
　　 　　　　　　　　115823 　　　　375.8234548
　　 　　　　　　　　117171 　　　　377.7897261
　　 　　　　　　　　118517 　　　　385.1683725
　　 　　　　　　　　119850 　　　　371.3808928
　　 　　　　　　　　121121 　　　　385.2511125
　　 　　　　　　　　122389 　　　　412.2429303
　　 　　　　　　　　123626 　　　　399.7298303
　　 　　　　　　　　124761 　　　　410.6251152
　　 　　　　　　　　125786 　　　　404.1705754
　　 　　　　　　　　126743 　　　　364.6591922
　　 　　　　　　　　127627 　　　　354.6428264
　　 　　　　　　　　128453 　　　　355.8577846
　　 　　　　　　　　129227 　　　　333.2662679
　　 　　　　　　　　129988 　　　　361.1641075
　　 　　　　　　　　130756 　　　　370.1627459
　　 　　　　　　　　131448 　　　　378.4462297
　　 　　　　　　　　132129 　　　　379.5533153
　　 　　　　　　　　132802 　　　　397.9608741&
包括直接和间接消费，2010年我国居民人均粮食消费量为３８９公斤。其中，09年农村不超过189.3公斤/人；城市不超过81.3公斤/人。其它的粮食消费为间接消费，是作为猪、鸡、鸭、牛、鱼、蛋的饲料转化为人的间接消费。粮食和肉蛋的转化比例大约是6:1。按这种标准，如果不吃肉，一个人一年可以消耗多少粮食？当前，发展中国家人均消费粮食大约是231公斤。那么，多少人均粮食可以吃饱呢？而上述粮食年产量，除了公粮外，够不够吃饱呢？对比上述人均产量，可以确认有些年份是吃不饱的，但大多数年份加上其它副粮，各位可以自己掂量。
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2014年中国粮食市场综述
来源：郑州粮食批发市场
　　2014年，国民经济在新常态下保持平稳运行，呈现出增长平稳、结构优化、质量提升、民生改善的良好态势，全年粮食生产先后克服了多重自然灾害的严峻考验，在高基数、高起点上“更上一层楼”。全国粮食产量实现“十一连增”，农民增收实现“十一连快”。
　　国家统计局初步核算，2014年全国粮食总产量60709.9万吨，比2013年增加516万吨，增长0.9%。
　　其中谷物总产量55726.9万吨，比2013年增加457.7万吨，增长0.8%；全年农村居民人均可支配收入10489元，比上年增长11.2%，扣除价格因素实际增长9.2%，实现连续11年较快增长，增幅连续第5年超过城镇居民收入增幅。
　　值得注意的是，2014年我国粮食产量增幅连续3年下滑，说明我国粮食生产受到耕地、淡水等资源环境约束，连续增产的难度越来越大，粮食产量进一步增长的空间受限。
　　1、粮食新常态下挑战与机遇并存
　　2014年，随着国民经济步入高效率、低成本、可持续的中高速增长新常态阶段，我国粮食市场外部环境和自身内部发生重大变化，粮食市场形势错综复杂，粮食工作面临不少新挑战，突出表现为粮价的“天花板”、生产成本的“地板”、农业补贴的“黄线”、资源环境的“红灯”等四大约束。
　　当前，国内粮食供应充足，但价格下行压力和库存压力都比较大，市场主体不愿多存多储，使得政府粮食收储压力前所未有，粮食市场改革发展任务艰巨繁重，新常态下粮食市场面临的挑战和机遇并存。
　　在如此错综复杂的背景下，2014年中央发出了第11个涉农中央1号文件，财政预算“三农”支出继续增加，国家有关部门切实抓好粮食收储保供，扎实推进“五项改革”，大力实施“两项工程”，较好地完成了各项工作任务，为促进经济社会持续稳步发展作出了新的贡献。
　　(一)聚焦“三农”，第11个涉农中央1号文件出台。
　　2014年中央1号文件是在全面深化改革元年发出的中央1号文件，明确了当前和今后一个时期农村改革发展的基本方向，提出了一系列重大改革举措，并对2014年农业农村工作进行了全面部署。文件以“全面深化农村改革、加快推进农业现代化”为主题，提出要坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化建设，强调从完善国家粮食安全保障体系、强化农业支持保护制度、建立农业可持续发展长效机制、深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、加快农村金融制度创新、健全城乡发展一体化体制机制、改善乡村治理机制八个方面着手，实施国家粮食安全新战略，促进农业发展转型升级和提质增效。
　　(二)财政收入增速放缓，“三农”支出继续增长。
　　2014年，在财政收入增长速 度放缓的背景下，中央财政年初预算安排用于“三农”的支出继续保持同比增长。其中农林水支出6487.47亿元，增长8.6%；粮油物资储备支出1393.96亿元，增长10.1%。
　　财政部日《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》中明确提出，2014年财税政策要切实贯彻落实国家粮食安全战略，继续支持提高农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。在此基础上，支持建立农业可持续发展长效机制。一是支持生态友好型农业发展；二是推进农业走出去，积极利用国外资源；三是支持耕地修复保护；四是推进粮棉收储补贴制度改革。
　　(三)收储政策稳中有变，粮食收储保供成效明显。
　　2014年，国家继续在小麦、稻谷主产区实行最低收购价政策，稳步提高小麦和稻谷的最低收购价水平，小麦和稻谷最低收购价有不同程度上调；继续对玉米、油菜籽实行临时收储政策，玉米、油菜籽收储底价与2013年持平；根据2014年中央1号文件关于启动东北和内蒙古大豆目标价格改革试点的要求，启动东北三省一区大豆目标价格改革试点。继续在2014年秋冬播种前公布2015年小麦最低收购价，稳定农民对小麦种植的收益预期。总体看，2014年粮食收储政策以稳为主，收储政策的有力执行，起到了稳定粮食种植面积、增加种粮农民收入的明显成效，2014年全国粮食产量仍保持增长势头。
　　从收储政策变化看，传统托市收购品种收储底价基本维持原有小步提升态势，有效保障了小麦、稻谷等口粮种植农户的收益；而传统临储收购品种政策变化力度较大，其中玉米、油菜籽收储底价维持不变，一改往年连续提价趋势；大豆则彻底取消临时收储，改为目标价格补贴政策，成为粮油品种中第一个“吃螃蟹”的品种。
　　2、调控有收有放，确保供需平衡
　　2014年，我国粮食生产连续11年丰收，国内粮食供需总体平衡有余，库存充裕。一方面，随着人口增加、消费结构升级、城镇化进程加快，我国中长期粮食需求仍保持刚性增长，粮食供需紧平衡将长期存在；另一方面，国内粮食生产连年丰收后，粮食高产量、高收购量、高库存量“三高”叠加，使得当前我国部分粮食品种阶段性过剩矛盾凸显，市场主体收粮积极性不高。为避免“卖粮难”问题的出现，国家有关部门加大了国内粮食市场的调控力度。
　　一是执行收储政策，避免出现“卖粮难”。2014年国家继续修改完善并及时公布小麦、早籼稻和中晚稻最低收购价执行预案。根据生产形势和市场价格情况，继续对油菜籽、玉米等实行了临时收储政策。同时，通过定期适量的国家政策性粮油竞价销售，保障了国内粮 油市场的正常供应，促进了产销区市场的有效衔接。
　　2014年，在主产区粮食收储压力大的情况下，各产销区团结协作，积极采取促销减库、建仓扩容、跨省移库、产销衔接等多项措施，有效缓解了粮食收储矛盾，避免发生农民“卖粮难”，其中最低收购价和临时收储粮食2478亿斤，同比增加814亿斤。2014年全年各类粮食企业的粮食收购量首次突破7000亿斤，总量达7298亿斤，同比增加409亿斤。
　　二是稳定市场供应，推进产销衔接。在市场粮源充裕的背景下，2014年国家有关部门依旧定期安排政策性粮食投放市场，全年政策性粮食竞价成交1053亿斤，同比增加357亿斤，增幅51.29%，全年跨省移库200亿斤，省际间粮食流通量达3300亿斤，保持了产销区市场供需平衡和粮价基本稳定。
　　3、试点目标价格，探索粮价形成新机制
　　2014年中央1号文件提出“继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点”。
　　2014年5月，经国务院批准，国家发展改革委、财政部、农业部联合发布2014年大豆目标价格，为每吨4800元，宣告大豆目标价格补贴试点工作正式展开。
　　日，财政部下发《关于大豆目标价格补贴的指导意见》。随后，东北三省一区均分别公布了各自的《大豆目标价格改革试点工作实施方案》。预计2015年5月底前，试点省(区)将大豆目标价格补贴资金足额兑付给实际种植者。
　　目前，我国粮食市场面临的挑战前所未有：一方面，国内主要粮食价格超过进口价格，而生产成本不断上升；另一方面，农业生态环境受损，耕地、淡水等资源也日益紧张，可持续发展前景堪忧。受耕地、淡水等资源环境约束，粮食连续增产的难度越来越大，随着人口增加、消费结构升级、城镇化进程加快，粮食需求将继续刚性增长。
　　与此同时，在粮食价格“天花板”和生产成本“地板”的双重挤压下，单纯依靠敞开收购、提高托市收购价格来保护农民种粮积极性的空间越来越小，现行粮食收储政策体制面临前所未有的挑战和考验。
　　面对新常态下的粮食市场，中央决定对大豆实行目标价格政策试点，取消大豆临时收储政策，无疑是在粮食和主要农产品价格形成机制改革上迈出了重要一步。改革采取了“不破先立”的格局，即在对东北三省一区大豆开展目标价格补贴试点的同时，继续对其他粮食品种实施最低收购价和临时收储政策。
　　目前国产大豆市场与进口大豆价差缩小，有利于下游加工企业开展经营活动，收购过程和农民的反映也基本平稳。这些成效坚定了农产品市场定价、价补分离的价格形成机制改革方向，为发挥市场在资源配置中的决定性作用、提高农业支持保护政策效果打下了坚实的实践基础。
　　4、粮价稳步上涨，拉动CPI上行
　　国家统计局数据显示，2014年居民消费价格比上年上涨2.0%，涨幅水平较往年偏低，且远低于“2014年物价涨幅控制在3.5%左右”的调控目标，显示国内通胀压力低于预期。分类别看，食品价格比上年上涨3.1%，而在食品价格分类中，粮食价格上涨3.1%，油脂价格下降4.9%，猪肉价格下降4.3%，鲜菜价格下降1.5%，显示粮食成为拉动CPI上行的主要品类之一。
　　2014年粮食价格涨幅较2013年明显缩窄，与年两位数的涨幅相比，年粮食价格涨幅回落态势明显。从2014年粮食价格指数的月度走势来看，基本维持在2.7%～3.5%的窄幅区间震荡，与月度CPI前高后低的走势相关性不大。2014年粮食价格涨幅回落，但仍维持在3%上下波动，主要原因是政府继续小幅提升粮食的政策收储底价。
　　而2014年全球粮食及油脂油料生产连续第二年大丰收，国际粮食和油脂价格指数跌至4年新低，导致我国对外依存度较大的油脂价格指数下降4.9%，与粮食价格指数上涨形成鲜明对比。
　　国内粮价稳步上涨的主要原因：首先是政策原因，2014年国家继续稳步提高粮食最低收购价水平，以保护农民种粮收益和积极性；其次是成本原因，国内种粮成本逐年上升，其中人工成本涨幅居前，成本上升成为推动国内粮价上涨的重要原因之一。
　　从2014年全国主要粮油批发市场主要粮食品种的年度个体价格指数看，除大豆价格指数同比明显下降外，其他主要粮食品种价格指数都有不同程度上涨，其中玉米和白小麦、晚籼米涨幅居前。2014年上半年华北玉米阶段性断档导致价格暴涨，加之下半年因干旱减产，综合导致玉米价格同比明显上涨；小麦、晚籼米和早籼米价格指数均受到最低收购价底价提升的支撑，籼米市场继续受到南方“镉大米”、进口低价大米等事件冲击，2014年大米市场重返“优质优价”的格局，晚籼米价格涨幅高于早籼米，消费者更加青睐优质优价的晚籼米；2014年大豆实施目标价格改革试点，由于缺乏临时收储的支撑，加之我国大豆对外依存度已超过80%，2014年全球大豆价格因丰产而大幅下跌，综合导致国内大豆价格指数同比下跌3.21%。
　　5、内外价格差扩大，粮油进口继续增加
　　2014年我国在粮食产量继续稳步增加、供应增加的同时，国内粮食消费量也继续快速增长，全年粮食供需继续保持紧平衡状态。国内需求旺盛，加之国内外价差持续扩大，导致粮油进口维持增加趋势。食用谷物进口增幅不明显，仍以调剂为主，饲用谷物进口增幅较大，大豆、油菜籽和食用植物油产需缺口仍然较大，需要大量进口弥补。食用油进口量同比下降，而大豆、油菜籽进口量同比明显增加，说明国内饲用蛋白粕需求增幅持续超过食用油需求增幅。
　　据海关统计，我国2014年累计进口谷物及谷物粉1951万吨，上年同期累计为1458万吨，同比增长33.8%，2014年大豆进口量7140万吨，同比增加12.66%。粗略统计，2014年谷物和大豆合计进口量为9091万吨，较2013年增加16.61%。其中三大传统谷物品种进口趋势出现分化，玉米和小麦进口呈下降趋势，大米进口继续小幅增加，说明食用谷物进口主要用来调剂。
　　此外，近年来我国高粱和大麦进口量增幅明显，说明饲用谷物需求迅速增加。2009年至今，我国已经连续6年成为谷物净进口国，年五大谷物净进口量均超过1300万吨，2014年净进口量一举突破1800万吨大关。
　　2014年，国内外粮食价差继续扩大。一方面，国内粮食价格受到政策收储底价提振继续上涨；另一方面，年全球粮食产量连续两年丰产，受产量创纪录和库存量上升影响，国际粮价持续下行。联合国粮农组织发布的指数显示，2014年谷物价格指数平均为192点，比2013年下降12.5%，刷新2010年7月以来的4年新低；植物油价格指数平均为181点，比2013年下降6%，刷新2009年7月以来的5年新低。
　　预计未来我国粮油进口将继续增长。一方面，国内外粮食价差的持续扩大，为国内进口商创造利润空间，刺激国内企业继续加大进口力度，三大传统谷物将继续受配额内低价进口谷物的冲击；另一方面，随着我国城镇化水平提高以及城乡居民收入增加，食品消费结构中肉禽蛋奶和食用植物油需求将继续保持增长，饲用原粮需求增长较快，无配额限制的品种如高粱、大麦、大豆、油菜籽等，进口量仍将保持较高增速。
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