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杨舰：浅述山林土地政策沿革
杨舰：浅述山林土地政策沿革
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&&&&习水县政府法制办 杨舰&&&&纵观中国历史，实际上是一部围绕土地问题而开展的农民革命史。山林土地问题是农村的根本问题，是农民的传家宝和命根子。在现阶段土地集体所有、农户家庭经营的制度下，回顾我国山林土地建国至今的政策沿革，了解及准确适用土地所有权和使用权确权规定，对正确处理农村山林土地纠纷具有十分重要的作用。&&&&一、建国初期的土地政策（49.10―56.9）（私有物权）&&&&第一阶段：继续推行土地改革政策（49.10―53年春，分山林土地到户阶段，也是农民所有、农户经营的私有制阶段）。&&&&49年9月中国人民政治协商会议《共同纲领》、刘少奇50年6月9日在党的七届三中全会上所作《关于土地改革问题的报告》和1950年6月颁布的《土地改革法》，是指导全国范围开展土改运动的基本文件。主要内容：一是废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制；二是土改限制在消灭封建、半封建剥削的范围内，而非消灭一切剥削制度。资本主义性质的工商业予以保护，地主富农兼营的工商业及直接用于经营工商业的土地、财产不予没收，不得因没收封建土地财产而侵犯工商业；三是农协会是土改的执行机关和土改队伍的主要组织形式。总路线是依靠贫雇农、团结中农、中立富农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。对地主也分土地，保留部分居住房屋和山林。但确定的汉奸、卖国贼、罪大恶极的反革命分子和破坏土改的犯罪分子，其本人不得分给土地。富农所有的自耕和雇人耕种的土地及其他财产予以保护，出租他人耕种的少量土地不予没收，但对大量出租土地的，则予没收其出租部分或全部。地主家庭中有人常年耕种一部分土地，对自耕种部分适当抽补后，基本上予以保留。烈士家属与（烈士计算在内）多分一份土地。四是土改完成后，由人民政府发给土地房屋所有证，载明土地、山林及房屋分得的内容，是为所有权凭证，承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租的权利。土改以前的土地契约一律作废。五是土地纠纷政策：（1）“生不再分，死不抽回”指土改后地权确定，不再变动，但不是指农民分家。（2）实行打乱平分的地方，土改前的典当关系均不存在。原来出租的土地，算在谁分得的数内就属于谁所有，不存在赎回的问题；（3）新土改地区，出典人的土地不在没收之列者，其原契约应认定有效。如已被算在承典人应分地内，则不准抽回，说服其放弃赎回权，典当双方协商解决；（4）农民外出托人代管的土地被分配，给予补尝或在保留的公地内补给部分或全部。1955年春，除新疆、西藏等少数民族地区中，基本完成土地改革。确保地权、人权、财权“三权”，保证租佃、雇佃、借贷、互助、买卖“五大自由”。&&&&第二阶段：初步建立农村土地集体所有制度（56.9）&&&&土改后，个体分散落后的小农经济不适应工业发展和人民群众对农产品的要求，因此党和政府为引导农民走上共同富裕道路改变农业落后面貌，在农村开展了互助合作运动，并创造了从临时互助组和常年互助组，后发展到；社会主义性质的初级农业生产合作社，再发展到社会主义性质的高级农业生产合作社，以实现社会主义改造，最终发展到人民公社。这一阶段的土地政策主要有：&&&&1、社员私有土地：&&&&①互助组：合作化初期的土地政策：1951年9月中共中央第一次农业互助合作会议，通过《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，主要是帮助农民解决农具、牲畜等不足的困难，发展“以工换工”形式的互助合作组织。农户按照自愿原则，农忙季节组织起来进行换工互助。农户拥有的土地山林、耕畜，农具等财产依然为农民个人所有，农民具有自主经营权。&&&&②初级社（初级农业生产合作社）：1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营、并有较多财产的初级农业生产合作社。为加快合作化进程，1953年12月中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》。55年10月中共七届六中全会通过《关于农业合作社问题的决议》，农民按自愿的原则，将土地、耕畜、农具等财产折价入股，成为全体社员共同财产。在这一阶段，农民称为社员，社员对入社的资产不再享有直接支配权、使用权和占有处分权，但未丧失所有权。这里农民入社是自愿的，社员有少量自留地，约为人均土地的2%―5%。但规定林业、渔塘等分散经营有利的不宜入社，不宜归公社所有。&&&&2、高级农业生产合作社（社员集体土地、合作社中期）。1956年3月一届全国人大33次常委会通过《农业生产合作社示范章程》，6月30日一届全国人大三次全会通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定“高级农业生产合作社是在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义集体经济组织”，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行按劳取酬，全国大规模组建高级社。高级社里，社员除保留房前屋后零星树木及小块零星土地归自己耕种外，大量私有土地无偿地入社送给了高级合作社，农民私有土地被强制集体化。私有的果园及其他成片林木、私有牲畜、大农具等主要生产资料作价后归合作社所有，完全取消了个人财产主权。高级社下设若干作业队（组），实行统一经营、分级管理。社对队（组）采取“三包一奖四固定”：“三包”包工、包产、包成本；“一奖”超产奖励；“四固定”固定劳力、土地、牲畜、农具（大生产队即大队）。&&&&二、全面建设社会主义时期的土地政策（56.9―66.5）（公有物权、农民成虚权）&&&&1956年9月，中共八大召开，开始了社会主义建设道路的探索，年是中国曲折发展时期，这一阶段土地政策也经历了一个脱胎换骨的过程。&&&&1、农民集体土地（合作化后期，56.9―58年底）：党的八大确定了党在新时期的根本任务。中央继续推进农业合作社。56年底，全国农业合作化基本完成。据统计：56年9月底，全国基本实现高级合作化，56年度，入社农户1.1亿多户，占农户总数的96.3%，基本完成对个体农业的社会主义改造，并将富农分别接收入社。57年上半年，在反右斗争声中，开始了“大跃进”，土地政策直接向一大二公迈进。&&&&人民公社在1958年首次出现的名字叫“大社”，认为小社不利于规模经营，提出小社并大社的建议。8月毛泽东在河南新乡、河北安国等地考察后指出“还是人民公社好，它的好处就是把工农商学兵统一在一起，便于领导”。8月29日，中央作出《关于在农村建立人民公社的决议》，决定在全国建立政社合一的人民公社，会后一个多月，全国除西藏外均实现人民公社化，社员自留地等全部收归公有。至此，个体农民土地私有制宣告结束。&&&&2、人民公社前期政策（59.1―66.5）：由于在社统一定名为人民公社，人民公社运动席卷全国，于是“一大二公”、“政社合一”，工农商学兵“五位一体”，社内一切山林、土地、耕牛、农具均为公社集体所有，农林渔统一经营，一切实行“三化”（组织军事化、劳动战斗化、生活集体化），“六集中”（土地、耕牛、农具、劳力、产品、分配集中），取消自留地，队队办食堂，实行供给制；在生产上实行高度集中的计划经济。农民失去了土地等生产资料。还失去了自主劳动的权利，干什么、干多少、怎么干都由生产队说了算，所有的生产到分配都是国家规定好了的。自主经营转变为平均主义、大锅饭。公社社员（农民）只是名义上是土地所有权主体的组成部分。农民作为国家的主人实际上成了靠“工分”领取工资的农业雇工。由于超越历史的体制，使得“共产风”泛滥成灾。&&&&“三级 所有、队为基础”及“四固定”：人民公社的做法，跑步进入共产主义，导致了59―61年三年困难时期，农业出现危机。虽然59年中央郑州会议以解决人民公社所有制和纠正共产风问题为主的政治局会议，起草了《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，规定了人民公社实行“队为基础、三级所有”的体制，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并恢复社员自留地制度。但因庐山会议中断了调整。日，中共发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即“十二条”）要求各地彻底纠正“一平二调”的共产风及浮夸风、命令风、干部特殊化风和瞎指挥风，允许社员经营少量自留地和小规模家庭副业，恢复农村集贸市场。并提出加强生产队的基本所有制（但这时的生产队下还有生产小队），提出了坚持生产小队小部分所有制，调动农民积极性，劳力、土地、耕畜、农具必须坚决实行“四固定”，固定给生产小队使用，并且登记造册，任何人不得随意调用。日中央《关于确定林权，保护森林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》第一次明确提出“四固定”，提出将天然资源和在人民公社以前已划归国有的山林，仍归国家所有；高级合作社时期划归合作社、生产队集体所有的山林和社员所有的山林，仍应归各自所有；原划国有山林中，小片、分散不便国家管理经营的划归就近社队所有或经营。日，党的八届十次全会通过《农村人民工社工作条例修正案》（人民公社“六十条”），对农村土地改革作了调整。人民公社保留三级组织：公社、生产大队、生产队，确定了生产大队是人民公社中的基本核算单位，实行三级所有，生产队为基础。①生产队的土地未经县以上革委会审批，不得占用。生产队所有的土地包括社员的自留地、自留山、宅基地。②生产队范围的劳动力都由生产队支配，未跟生产队商量不得抽调劳动力。③生产队集体所有的大牲畜、农具公社大队不能抽调。④集体所有的山林、水面和草原凡归生产队比较有利的，都归生产队所有，生产队可将零星树木交给社员负责经营，定立收益分配合同或划归社员所有。多数观念以人民公社六十条发布后，对土地（林地）、耕蓄、农具、劳动力进行固定，为“四固定”起点。故“四固定”效力优于土地改革。这是确定所有权的更进一步政策依据。但事实依据不多，只有通过考察田亩、造册、交粮纳税和经营管理情况综合分析。值得注意的是：1975年1月四届人大通过的《宪法》确认了全民所有、集体所有和人民公社“三级所有队为基础”的经济体制。&&&&日，中共中央转发《关于社员宅基地问题》强调：①社员宅基地（有房、无房）均归生产队所有，但农户有长期使用权。②宅基地附着物、房、树、圈等永远归社员所有。③新建房需宅基由社员大会讨论同意，生产队统一规划。&&&&三年困难时期（59―61年）包产到户的制度安排。安徽在1961年推行“责任田”，实际上就是包产到户，是进一步完善集体土地使用权和经营管理权的集体土地所有权制度。使“三年困难时期”造成的经济衰退、通货膨胀等迅速得到好转，中央领导人对此默许。但正当全国农村纷纷实行包产到户期间，中共高层发出了要不要让包产到户合法化的争论――批判单干风（包产到户）。1962年实行调整、巩固、充实、提高的方针，对农村国民经济大调整过程中，重提阶级斗争，并扩大化、绝对化，把“三自一包”（自留地、自由市场、自负盈亏和包产到户）当成修正主义观念进行批判，“四大自由”使得人民公社制度得以保留。&&&&三、文化大革命时期的土地政策（66.5―76.10）（公有物权）&&&&人民公社中期土地政策，实则土地政策基本停滞不前，甚至倒退。多方查找资料，仅有以下内容：&&&&日国家房管局、财政部税务总局《关于城镇土地国有化请示提纲的记录》：①土地国有化，主管部门应认真执行1956年的原则、指示。②土地范围，无论什么空地、无论什么人的土地都要收归国有。什么叫城镇土地应按具体情况划分，不宜扩大。社员在镇上的空闲出租地应收归国有。但城镇边上的自留生产用地或成片的宅基地不应收归国有。③土地收归国有后，地产税改为土地使用税。④土地国有化后，原私人之间在土地上的债权债务自行处理。⑤集体土地出租，可采取征收办法收归国有。&&&&1973年国家计委、建设部发布《关于贯彻执行国务院有关基本建设中节约用地规定的指示的通知》。主要是：①基建节约用地，尽量不占耕地良田，必须占用的尽量少占。②新建项目选址要以占地多少作为取舍方案的重要条件，充分利用原有场 地，大城市有计划搞些高层建筑。③严格审批。④基建单位应积极支援农业，结合施工进行开荒、改土、造田。⑤做好群众安置工作。⑥清理中对多征少用、征而不用、早征迟用的，都要退还当地公社和生产队耕种，退回时不需收回补偿费用，土地所有权属仍归国家。&&&&四、徘徊时期的土地政策（76.11～78.12）（公有物权）&&&&粉碎四人帮到党的十一届三中全会召开。&&&&人民公社后期阶段中的前期，这一阶段对我国农村，适用的政策有：日，国务院印发《全国农场工作会议纪要》：①国有农场土地、财产，属全民所有，任何单位和个人不得侵占，侵占的土地财产要一律退还。②国有农场一定要大搞农田基本建设。③农田基本建设要全面规划，因地制宜，综合治理，施工一处，配套一处，受益一处。④开荒不能破坏水土保持和森林。&&&&日国务院《批转教育部关于退还被占用校舍的请示报告》。①占用学校的财产、校舍无条件归还。②尽快归还，不能立即归还的，也必须腾让部份学校使用。&&&&此前几个阶段的政策，呈现的特点是：&&&&1、建国初期新民主主义革命向社义转变的特殊时期，呈现剥脱性，分配性，私有性，过渡性。&&&&2、全面建设社会主义重要时期，呈现强劲的合作化、集体化、国有化的巨大浪潮，一大、二公。&&&&3、文革时期停止不前。&&&&4、粉碎“四人帮”到党的十一届三中全会召开为徘徊期。&&&&五、集体所有、家庭承包经营时期，（年10月物权法实施前）（演变为农民与农村集体经济组织之间的债权）&&&&（一）土地联产承包责任制和统分结合的双层经营体制&&&&日，安徽凤阳犁园公社小岗生产队18户农户自发将集体耕地承包到户开始，在坚持土地、水利设施等基本生产资料归集体的前提下，围绕农村土地制度的完善和创新，又走过了从包工到包产再到承包等制度形式的演变过程，农民获得了土地产权中经营权和收益权。&&&&1、1978年党的十一届三中全会后，开始在农村实行经营制度的改革，废除人民公社体制，推行农地集体所有，使用权承包给农户，且承包农户拥有的使用权可以有偿转让的家庭承包经营制，将所有权与承包经营权分离。79年起开始建立乡政府的试点工作，82《宪法》规定农村要改变政社合一的体制。中央、国务院日《关于实行政社分开建立乡政府的通知》提出政社分开建立乡政府，在1984年底99%以上人民公社建立了乡政府，共有乡（镇）政府9.1万多个，并建立92.6万个村民委员会。直到日，国家发出《关于加强农村基层政权建设的通知》指出“建立乡政府的工作已全部结束，今后要实行党政分工，人民公社制度才走到历史的终点，悄然退场。农用地单一结构被打破。①在1979年4月中央《关于农村工作问题座谈会纪要》中指出，生产队可以实行分组作业，小段包工，按定额计酬的办法，但必须保持人民公社体制的稳定，不许包产到户，不许分田单干。1980年中央在1月11日召开的全国人民公社管理会议上，明确提出允许包工到组，包产到组，责任到人。9月14日至22日，中共中央召开各省书记座谈会，着重讨论加强和完善责任制问题。9 月27日，中共中央印发这次会议的纪要《关于进一步完善农业生产责任制的几个问题》（75号文件），肯定了各地建立起来的各种农业生产责任制形式，从此突破大包干到组这个界限，“大包干到户”的新的土地经营制度，转速在全国推行开来。&&&&2、1982年至1986年连续五个中央一号文件稳步推进农村改革。日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》简称1982年中央一号文件，对迅速推开的农村改革进行了总结。进一步肯定了不同形式的农业生产责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包干到户，包产到户到组等都是社会主义集体经济的生产责任制。并明确我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。这实际上是在坚持土地集体所有的前提下，把经营权还给了农民，实际上是依靠政策配置土地资源的又一次“均田制”，即以家庭为单位，人不分男女老幼，都可以平等地分得土地承包面积，而且照顾到地方劣、中、上等的合理配置，是一种高度公平的配置方式。同年12月，十二大报告对这一制度予以确认：“这几年农村建立的多种形式的生产责任制进一步解放了生产力，必须长期坚持下去。值得注意的是82年12月4日五届人大五次会议通过《宪法》即现行宪法明确写入：“城市的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山也属集体所有”。首次从宪法的角度明确土地实行国家和集体的双重所有制。同时也结束了农村和城市私宅土地公私混合所有制。&&&&日，中共中央下发了《当前农村经济政策若干问题》的文件（即1983年中央一号文件）明确提出了联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造……。联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产停滞不前的局面。&&&&日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》（即1984年中央一号文件），文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上（第2轮土地承包在1998年进行）。这里明确土地承包期由原来的一般3至5年延长到15年以上，而且，经过集体同意，社员可协商转包土地，为鼓励土地投资，实行补偿制度。本着大稳定小调整的精神，区别对待，即：①承包土地过于分散，多数社员要求调整，集体可作一次性调整。也可由社员协商调整。②原有的按人口或口粮田比例承包，一般不作调整，土地承包长期不变，自行协商，可调整某些指标，但不调整地。③不主张因劳动力、人口变化调整承包。同时强调任何人不得买卖土地。&&&&1985年1月，中共中央国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（85年中央一号文件）。农业税实物改现金，并调整产业结构。&&&&日党中央、国务院《关于1986年农村工作的部署》（86年中央一号文件）肯定了农村改革方针是正确的，必须贯彻执行，强调摆正农业在国民经济中的地位。&&&&通过连续五个中央一号文件的安排部署，农村改革稳步推进，农用地使用制度彻底由人民公社时期的虚权转为实权，并表现出以合同为形式要件的债权的明显特征。&&&&3、1986年6月六届全国人大颁布《土地管理法》明确土地制度和土地权属。并为土地承包经营首次提供法律保障，“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位必须使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农林牧渔业生产、土地经营权受法律保护”。从同年起全国相继成立了土地管理局。88年修宪增加了土地使用权可依照法律规定转让，同时删除了土地不得出租的规定。同年《城镇土地使用税暂行条例出台》，结束了国有土地无偿使用的历史。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，标志我国土地市场走上法治化轨道。&&&&93年《农业法》颁布明确国家稳定以家庭联产承包为主的责任制，11月《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》规定第一轮土地承包十五年期满后，延长承包期30年，并明确要求承包期内“增人不增地，减人不减地”允许土地使用权农民有偿转让。95年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展。1998年九届全国人大修订《土地管理法》将承包期定为20年。&&&&4、日中办、国办以中办发16号文件《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》对延长土地承包期作出了安排布署，同时，提出了长期稳定家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制，强调坚定不移地贯彻农村土地承包期再延长30年不变。省委、省政府97年12月以省发24号文件下达了贯彻中办发16号文件的意见。98年9月16日以黔府办发84号《关于切实做好延长土地承包期工作的通知》，县委、县人民政府以习发（1998）09号文件下达了关于贯彻实施中办、国办通知的意见，对延长土地承包事宜作了全面安排，发给土地承包经营权证书，土地承包期再延长30年不变，营造林地及“四基”地治理等开发性生产土地的承包期可更长。应明确的是制度长期不变，这一轮再延长30年承包经营的时间，在第一轮承包的基础上延长，要使绝大多数农民的承包地继续保持稳定，不能打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权界限。继续实行增人不增地，减人不减地的政策，做到“大稳定、小调整”。小调整的对象指：农转非的农户和人口，包括大中专生正式转为非农业人口并参加工作后及其他正式办理农转非的农户和人口；目前无人瞻养的孤寡 死亡户（但第一轮土地承包期内死亡但留有遗孤的，承包地不收回，死亡绝户由村民组负责安葬的土地收回，村民组负责生养死葬的五保户死亡后土地集体收回）；连续两年不按合同耕管致使耕地荒芜闲置；全家户口已迁移往外县的农户（但是农村“蓝印户”〈干居民〉不收土地）。收回责任地由于多种原因无人承包的，可转包给原农户。调整的原则是：&&&&①只限于人地矛盾突出的个别农户。②不得利用小调整提高承包费，增加农民负担。③定方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意并报乡镇政府和县级主管部门审批。④不得用行政命令规定硬性几年调整一次村内土地。&&&&实行口粮田和责任田两田制的地区，要将经营权全部到户，时间一致30年，并明确家庭经营和集体在土地整治中的统一指挥和生产服务功能，即统分结合的双层经营体制，这在99年3月修订的《宪法》明确为“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”是我国农村集体经济组织的基本经营体制。&&&&农户对承包经营的土地可以有偿转包、转让、互换和入股，土地流转签定书面合同并报发包方和乡镇土管所备案，不备案不得对抗第三人。&&&&5、日，九届全国人大通过《农村土地承包法》使土地承包走上规范化、法制化的轨道，土地承包、流转均明确依法进行。&&&&在日，国土资源部出台了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》提出依据土地管理法的规定严格确定集体土地所有权主体的要求。强调：①凡土地联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论以村的名义还是以村民组的名义与农户订立承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。对已打破了村民小组农民集体土地界线的地区，本着尊重历史，承认现实的原则，对这部份土地承认现状，明确由村农民集体所有。②能明确证明土地已经属乡镇农民集体所有的集体土地，应依法确认给乡镇农民集体所有。③不能证明属于乡镇或村民小组农民集体所有的土地，依法确认给村农民集体所有。所有权主体一律以“××村（组、乡）农民集体”体现，为土地权属统一管理作出了布置，这是最近时期“三级所有”的政策规定。&&&&（二）以“林业三定”为主要举措的集体林权制度&&&&新中国成立以来，我国集体林权制度在曲折中不断发展，总体上经历了五个阶段：一是土改时期分山林到户；二是农业合作化时期的山林入社阶段；三是人民公社时期山林集体所有统一经营时期，前三阶段在土地政策沿革皆有提及；四是改革开放初期林业“三定”阶段；五是目前我们正在进行全面深化阶段。&&&&1、林业“三定”&&&&1981年可以说是我国集体林权史上具有重要意义的一年，从2月16日至3月7日召开全国林业会议，讨论林业问题，3月8日 以中共中央、国务院发布《关于保护森林、发展林业若干问题的决定》，明确提出了保护森林发展林业的方针政策，提出当前林业调整和今后林业发展的战略任务，在稳定山权林权，落实林业生产责任制这一部份中提出了：①稳定山权林权，即国家集体所有的山林树木或个人所有的林木和使用的林地，以及其他单位部门的林木，凡权属清楚的即应予承认，由县或县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变。而且要求在82年春以前完成林权争议，由政府组织协商解决，协商无效法院裁决，纠纷未解决前，任何一方不得砍伐有争议的林木，违者依法惩处。②划定自留山。根据群众需要，划给社员自留山（或荒山荒滩），由社员植树种草，长期使用。划自留山的面积及办法，由省规定，社员房前屋后、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木，永远归社员个人所有。③确定林业生产责任制。国营林场和社队都要按中央《进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》精神，结合林业生产的特点，认真落实林业生产责任制。要根据各尽所能、按劳分配的原则，切实把责任、报酬、整体利益和个人利益紧密联系起来。社队集体企业应当推广专业承包，联产计酬责任制，可以包到组、包到户、包到劳力。 造林营林成果，实行合理计酬，超产奖励和收益比例分成。具体办法因地制宜。&&&&81年7月4日，国办发（1981）61号转发林业部《关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报》的通知明确必须抓紧抓落实林业三定工作。&&&&我县于日县委政府以中共习水县委文件习发（81）16号《关于开展林业“三定”工作的意见》进行安排部署，并在同年夏季全面开展，要求做到“山有主、主有权、权有责、责有利”。采取A、①划清林权，确定林界，有争议的上山指界，协调明确，然后现场指导登记造册。凡土改时的国有林，解放后按各个时期政策规定归国有的森林、非人工抚育林及土改时权属未定的森林均属国有。土改时期明确的机动林（后称为乡有林），现应明确为公有林，属公社所有。目前权属不明的各种名胜古迹风景林（树），应视规模大小，明确为国有林或公有林。凡合作社时入社和各个时期按政策划定的大队林、生产队林属大队、生产队集体所有。②集体山林基本上按人多夺管、人少少管、就近管理的原则，划给各户社员管理。田土坎中的和责任地中的零星树木、经济林木采取随田土走的办法到户管理，落实管护责任。③明确和划定自留山：历来就有自留山的社队，维持自留山，每户一般三至五亩，多的也可适当多划，同时造册、发证。B、审查清册、填发三证，检查验收。以生产队为单位填写的山林所有权证、自留山使用证、责任山管护证三证发放清册要召开生产队户主会议进行审查校对，大队审查签字报公社管委会审核批准。然后填写三证，召开社员大会，由社员签章领取，强调一个月内完成。&&&&但调整生产队规模时集体山林的划分，有争议的按分土地的原则确定，原是二个以上生产队合队的，现在又分队，可在原生产队的基础上划分山权，如按合队后砍伐多少程度不同的综合平衡，适当调整协商解决，此前已划分好的林权的应予承认，不再变动。生产队集体原有天然林应以四固定为基础合理划分权属；对新造林，按谁造谁有，多投工多分，或按划分土地原则确认，已协商好的予以承认。&&&&凡迁进迁出户的自留山，迁出外公社的，自留山不予保留，按现有林木折价交集体后集体补偿；迁进户有条件的生产队可适当划分荒山、残次林作自留山；全家农转非的自留山，按现有林木折价由集体补偿；五保户去世后，自留山收归集体。&&&&划清两个界限：一是划清所有制和责任制的界限，使群众弄清林业三定是坚持生产资料公有制，贯彻按劳分配原则，落实林业生产责任制，而绝不是重新分配集体山林，更不是搞老业还家。二是要划清自留山与责任山的界限，自留山地权属集体、林木归个人所有；而责任林的地权林权属集体，责任户只有管护责任，绝不是户有户砍。&&&&六不准：一不准要田土改山，搞老业还家；二不准把国有林划为集体责任和社员自留山；三不准把集体林砍光分荒山；四不准把集体山所有的林树（残次林、灌木林除外）划作自留山；五不准把成林树木折价分掉；六不准有意制造林权纠纷和乘机乱砍乱伐。&&&&2、进一步完善林权制度：2003年6月，中共中央国务院以中发（2003）9号《关于加快林业发展的决定》，开展深化林权体制改革。&&&&　　（1）进一步完善林业产权制度。这是调动社会各方面造林积极性，促进林业更好更快发展的重要基础。要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力；对权属明确尚未核发林权证的，要尽快核发；对权属不清或有争议的，要抓紧明晰或调处，并尽快核发权属证明。退耕土地还林后，要依法及时办理相关手续。&&&&　　已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。 自留山上的林木，一律归农户所有。对目前仍未造林绿化的，要采取措施限期绿化。&&&&　　分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包做法基本合理的，可直接续包；原承包做法经依法认定明显不合理的，可在完善有关做法的基础上继续承包。新一轮的承包，都要签定书面承包合同，承包期限按有关法律规定执行。对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限。农户不愿意继续承包的，可交回集体经济组织另行处置。&&&&　　对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。凡群众比较满意、经营状况良好的股份合作林场、联办林场等，要继续保持经营形式的稳定，并不断完善。对其他集中连片的有林地，可采取"分股不分山、分利不分林"的形式，将产权逐步明晰到个人。对零星分散的有林地，可将林木所有权和林地使用权合理作价后，转让给个人经营。对宜林荒山荒地，可直接采取分包到户、招标、拍卖等形式确定经营主体，也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体；对造林难度大的宜林荒山荒地，可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，但必须限期绿化。不管采取哪种形式，都要经过本集体经济组织成员的民主决策，集体经济组织内部的成员享有优先经营权。&&&&　　（2）加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。 当前要重点推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转。对尚未确定经营者或其经营者一时无力造林的国有宜林荒山荒地荒沙，也可按国家有关规定，提供给附近的部队、生产建设兵团或其他单位进行植树造林，所造林木归造林者所有。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。积极培育活立木市场，发展森林资源资产评估机构，促进林木合理流转，调动经营者投资开发的积极性。&&&&　　要规范流转程序，加强流转管理。认真做好流转的各项服务工作，及时办理权属变更登记手续，保护当事人的合法权益。在流转过程中，要坚决防止出现乱砍滥伐、改变林地用途、改变公益林性质和公有资产流失等现象。要切实加强对流转后应当用于林业建设资金的监督管理。国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施。&&&&　　（3）放手发展非公有制林业。国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实"谁造谁有、合造共有"的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。&&&&　　（4）深化重点国有林区和国有林场、苗圃管理体制改革。建立权责利相统一,管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来， 由国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益；把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。国有森工企业要按照专业化协作的原则，进行企业重组，妥善分流安置企业富余职工。&&&&　　深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场，对其内部结构和运营机制作出相应调整。&&&&　　（5）实行林业分类经营管理体制。在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。&&&&六、物权法实施（日）后，土地承包经营权界定为用益物权&&&&1、全国人大十届五次会议于日通过了《物权法》，该法至日实施，制定物权法的目的在于明确物权归属，发挥物的效用，保护权利人的物权。由于物权法规定对国家、集体和私人的物权均等地给予保护，故确定了私人物权。尤其是对于土地承包经营权作为用益物权的保护，具有空前的意义，从某种意义上排斥了其他法人、非法人组织、公民对私人物权的侵害，从某种意义上也排斥了政府的不合法行为。&&&&2、物权法将物权分为：财产所有权、用益物权、担保物权三类，所有权：指对动产或不动产的占有、使用、收益和处分权。用益物权是所有权人在自己财产上设立的权利。土地山林除属国家所有外，全部属集体所有。集体所有的土地：①属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使。②分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或村民小组代表集体行使所有权。③属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体 组织代表集体行政所有权。&&&&3、用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利，只是无处分权。国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人可以依法占有使用。用益物权人在法律规定范围内行使权利，所有权人不得干涉。&&&&物权法第三编第十一章规定了土地承包经营权，规定了土地承包经营权人依法对其承包的耕地、林地、草原等享有占有使用收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业生产。耕地承包期30年，草地30―50年，林地30―70年，特殊林木承包期经国务院主管部门批准可延长，承包期届满，由土地承包经营权人按国家规定继续承包。土地承包经营权成立的时间界限为土地承包经营权合同生效。并规定县级以上人民政府应向土地承包经营权人发放土地承包经营权证书、林权证、草原使用证，并登记造册，确认土地承包经营权。&&&&土地承包经营权人依照农村土地承包法规定，有权将土地承包经营权采取转包、租赁、互换、转让等方式流转，流转的期限不得超过承包期剩余期限。土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记，未经登记不得对抗第三人。&&&&承包期内发包人不得调整土地，因自然灾害损毁承包地等特殊情形需适当调整的，必须严格依法进行。除农村土地承包法特别规定的，承包期内发包人不得收回承包地。&&&&承包地被征收的，经营权人有权按物权法四十二条二款的规定获得相应补偿，即“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，要按被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法利益”。&&&&通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农林土地，依照农村土地承包法等法律和国务院有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。&&&&国家所有的农用地实行承包经营的，参照物权法的有关规定，承包经营的土地未经批准，不得用于非农建设。