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东欧国家法官任命制度改革研究
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要改革司法管理体制，建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官的统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官职业保障制度。由此，关于法官选任制度的改革已提上日程。东欧国家自20世纪80年代末脱离了前苏联社会主义阵营，在司法制度和法律体系方面进行了重大变革。抛开在社会制度和意识形态方面的差异看，实际上目前我国和东欧国家同为转型国家，都在努力探索适合本国国情的发展道路。对此，有学者认为，"我国和东欧国家都处在向民主政治跃迁的同一阶段，只是二者在摆脱苏联社会主义政治模式的方式、政治发展的路径选择以及对政治发展目标的设定上差别很大。" 1
因此，研究东欧国家的司法改革进程及其经验教训，对于我国当下的司法体制改革具有一定的借鉴意义。本文所选择的六个东欧国家：匈牙利、保加利亚、波兰、罗马尼亚、捷克和斯洛伐克，是东欧国家的典型代表。本文旨在就这些转型国家中的法官选任制度改革做一总体研究，同时，结合其他东欧、前社会主义国家的制度和经验作出相关的辅助性说明。一、背景：转型前东欧国家的司法体制与法官制度概览在1989年以前，东欧社会主义国家在取得社会主义革命胜利以后，2
都强调社会主义法制建设，在建设和完善社会主义法制道路上走过了不同的历程。有些国家是在彻底摧毁旧法制的基础上，直接创立一个全新的社会主义司法制度，有些国家是通过对旧法制进行社会主义改造来逐步建立一个体现社会主义本质的司法制度。而在经过了几十年的建设和巩固之后，在1989年的苏东剧变之后，这些国家的社会主义司法体制也轰然坍塌，在这个区域随之而来的，是包括法官任命制度改革在内的大规模的司法改革。但是，由于制度是历史的产物，要明了今天东欧国家的法官任命制度及其改革战略，必须要了解其产生的历史背景。因此，我们首先回顾一下改革前东欧国家的社会主义司法体制与法官制度的特点。3
（一）社会主义时期的司法体制1、匈牙利匈牙利属于中欧的内陆国，东邻罗马尼亚、乌克兰，南接斯洛文尼亚、克罗地亚和南斯拉夫联盟，西与奥地利为邻，北同斯洛伐克接壤。公元896年，马扎尔游牧部落从乌拉尔山西麓和伏尔加河湾一带移居多瑙河盆地。公元1000年圣·伊什特万建立封建圉家，成为匈牙利第一位国王。15世纪下半叶马嘉什国王统治时期是匈牙利历史上最辉煌的时期。1526年土耳其入侵，1541年匈牙利被一分为三，分别由土耳其苏丹、哈布斯堡王朝和埃尔代伊大公统治。1699年起匈牙利全境由哈布斯堡王朝统治。1849年4月建立匈牙利共和国，不久遭俄一奥联军扼杀。1867年与奥地利一起组成奥匈二元帝国。日建立匈牙利苏维埃共和国。在第二次世界大战结束以后，匈牙利成立了新的社会主义民主政权国家，从法西斯的统治下彻底解放出来，并于日颁布《匈牙利人民共和国宪法》。经过数年努力，匈牙利的国有化和公有化初步形成。到了1952年，社会主义经济成分即国营企业和合作社组织已在国家经济生活中占据统治地位。与此同时，社会主义政权得以全部确立，国家性质也完全转变为人民共和国形式的社会主义国家。随着社会主义意识形态的全面形成，社会主义司法制度也得以全面建立。匈牙利的宪法规定，司法审判权由匈牙利人民共和国最高法院、州法院和区法院行使。最高法院对各级法院的审判工作及判决实行原则上的指导。最高法院的指导原则及原则性的决定各级法院必须遵行。最高法院院长由国民议会选举，任期5年。最高法院院长必须向国民议会报告工作。专职审判员根据法律规定的方式由人民共和国主席团选举。法院的审判除法律有特别规定外，均公开进行。被告在案件进行的各个阶段有辩护权。各级审判员均由选举产生，也可以根据法律罢免。审判员独立，只服从法律。宪法规定，匈牙利总检察长和检察机关负责社会的合法秩序，追究损害与威胁国家安全与独立的各种罪行，保护公民的权利。总检察长由国民议会选举产生，任期5年。国民议会有权罢免总检察长。总检察长向国民议会负责，并必须向它报告工作。各级检察长由总检察长任命。在1989年苏东剧变以后，匈牙利人民共和国解体，于日宣布成立匈牙利共和国，其社会主义司法制度也面临全面改革。2、保加利亚保加利亚位于欧洲巴尔干半岛东南部，西邻南斯拉夫和马其顿，南部分别与土耳其、希腊接壤，北邻罗马尼亚，东濒黑海。色雷斯人是保加利亚最古老的居民。公元395年并入拜占庭帝国。公元681年，斯拉夫人和古保加利亚人在多瑙河流域建立斯拉夫保加利亚王国（史称第一保加利亚王国）。1018年再次被拜占庭侵占。1185年建立第二保加利亚王国。1396年被土耳其奥斯曼帝国侵占。1877年俄国对土耳其宣战，土耳其战败，保加利亚于次年摆脱土耳其的统治。两次世界大战保加利亚均为战败国。日成立了以保加利亚共产党和农民联盟为主体的祖国阵线政府，并同时宣布保加利亚人民共和国成立。保加利亚司法体制主要由法院、检察院和司法部等系统组成。法院和检察院是独立行使司法和监督权力的机关。法院系统设有最高法院、地方法院和军事法院，它们行使审判权，其主要职能是：保护宪法规定的社会制度和国家制度，维护公民财产和公民的生活、自由、名誉、权利、合法利益。各级法院在法律的范围内对各行政机关行使审判监督权，对所有公民和法人适用法律。法院的组织、隶属关系和管辖权，确定法院管辖区域的办法，审理案件的程序，法官和陪审员的选举、报告工作和罢免的条件、程序和任期都由法律规定。法官和陪审员独立行使审判权，只服从法律。在审理案件时陪审员和法官具有同等的权利。保加利亚最高法院是最高审判机关，由国民议会选举产生，任期5年。它对所有法院的活动行使最高监督权，保证所有的法院正确地和一致地适用法律，并向国民议会负责和报告工作。检察院系统设有最高检察院、地方检察院和军事检察院。总检察长由国民议会选举产生，任期5年，其余各级检察长由总检察长任免并服从总检察长。检察院的职权是：保护公民的权利和合法利益，组织和进行反对犯罪和其他违法行为的斗争，采取措施制止这些行为并向犯罪者追究责任。各级检察长独立履行职务，只根据法律行事。司法部是负责实现国家的司法政策、保证社会秩序、公民合法权益、维护法制、提高司法活动效益和人民的法律意识、文明程度的政府机关。司法部对法院工作、公民的法律服务、律师服务和立法工作进行指导、组织和监督。此外，保加利亚律师制度也有相应的规定。律师协会为实行自治的社会团体。司法部长对律师界实施方法上的指导和监督。过去司法干部由保共实行严格的分级管理：司法部长、副部长、总检察长、最高法院院长由政治局管理；最高法院副院长、司法部秘书长、律师协会主席、律师界中央理事会主席由书记处管；最高检察院检察员、最高法院法官、最高国家仲裁署仲裁员、司法部司长、法律工作者和律师界中央理事会秘书、地方法院院长、地方检察长、地方仲裁长、所有法官由保共中央社会和国家安全部管；所有地方法官、检察员、仲裁员和律师由地方党委主管。1989年保加利亚政局发生剧变。日保加利亚将3月3日摆脱奥斯曼帝国统治纪念日定为国庆日，同年11月15日改国名为保加利亚共和国。3、波兰波兰位于中欧东北部，北濒波罗的海，西邻德国，南接捷克斯洛伐克，东与俄罗斯、立陶宛、白俄罗斯和乌克兰接壤。10世纪末建立封建王朝。皮亚斯特王朝的米什科一世的长子博莱斯瓦夫占领了斯拉夫人的领土，成为波兰第一个王朝的统治者，其后他于1025年称帝。17世纪时波兰多次征战惨败，因丢失领土过多而逐渐衰落。几经战争后，政治地位也逐渐削弱。于1772年、1793年和1795年被沙俄、普鲁士和奥地利3次瓜分。1830年、1848年和1863年发生大规模争取独立的战争，成立了独立的共和国。1926年5月，毕苏茨基发动政变，夺取政权。1939年纳粹德国入侵波兰，第二次世界大战爆发，纳粹军队占领了波兰全部领土，1945年苏军把纳粹军队驱逐出波兰领土。1944年7月波兰全国代表会议宣布成立波兰民族解放委员会，它是波兰临时政府。波兰民族解放委员会于7月2日，宣布波兰新政府诞生。1952年颁布新宪法，取消总统制，以国务委员会替代。在公元1918年以后，波兰的大部分地区都处在殖民统治之下。至日以前，这些地区所实行的，都是殖民国家的法律规范和司法制度。当时，波兰西部地区实行的是德国式诉讼程序，中部和东部地区实行的是俄国式诉讼程序，而南部地区则实行奥地利式（一部分为匈牙利式）诉讼程序。波兰独立后不久就开始着手统一的社会主义法制建设工作。波兰司法体制主要包括各类法院、检察院和司法部三个系统。法院主要有最高法院、普通法院（包括省法院和地区法院）、专门法院（包括最高行政法院、地区劳动和社会保险法院、军事法院等）。最高法院是国家最高审判机关，对国内其他所有法院的审判活动行使监督权。最高法院设第一院长和院长。第一院长主持法院全面工作，院长分管下属审判庭。第一院长由总统从法院的法官中提名，由议会任命，任期4年。普通法院是地方刑事案件和民事案件的审判机关。最高行政法院是波兰唯一的行政审判裁决机关，1980年根据议会法令建立，下设5个分院，专门受理和裁决对行政决定提出诉讼的案件。其院长和副院长由总统根据部长会议主席的提名任免。其活动受最高法院的监督。地区劳动和社会保险法院是受理与劳动关系、退休待遇、社会福利保障等有关案件的司法机关。军事法院专门受理军人犯罪案件，是武装力量的组成部分，组织机构受国防部长监督，审判活动受最高法院监督。1982年后波还设立宪法法院和国务法庭，分别审理国家最高领导人员违宪和违法案件。宪法法院独立于普通法院体制之外，不受最高法院的领导，其全体成员均由议会任命。任期8年，每4年改选一半，不得连任。国务法庭也由议会选举产生，任期与议会相同。庭长由最高法院院长兼任，议会议员不得成为国务法庭成员。法院行使司法权的基本原则是：独立行使审判权，审判只服从法律，不受行政机关或个人的干预；法院审判除法律规定的特殊情况外一律公开；实行陪审员制度；被告有辩护权。波兰的检察院包括最高检察院、地方检察院（省、地区检察院）和军事检察院。最高检察院设总检察长，对下属各类检察院的活动行使监督权。其主要职能为：维护法制，对案件审理行使监督权，对受理的刑事案件进行侦查，审批逮捕，提出公诉和出庭支持公诉，对国家机关单位和社会组织遵守法律进行监督。其活动原则是独立自主，不受国家行政机关或个人的干预。国务委员会存在时由它任命总检察长。1989年4月波兰修改宪法，决定建立总统制，取代先前实行集体领导的国务委员会。1989年12月改国名为波兰共和国。1990年3月波兰议会通过关于波兰检察院法的修正案，规定总检察长的职权由司法部长行使，最高检察院的工作转交司法部。4、罗马尼亚罗马尼亚位于东南欧巴尔干半岛东北部。北部和东北部分别与乌克兰和摩尔多瓦为邻，南接保加利亚，西南和西北部分别与南斯拉夫和匈牙利接壤，东南部临黑海。罗马尼亚人的祖先为达契亚人。约公元前1世纪，布雷比斯塔建立了第一个中央集权和独立的达契亚奴隶制国家。公元106年达契亚国被罗马帝国征服后，达契亚人与罗马人共居融合，形成罗马尼亚民族，并先后组成瓦拉几亚、摩尔多瓦和特兰西瓦尼亚三个政治结构。14世纪时建立了瓦拉几亚和摩尔多瓦两个封建公国。16世纪后成为奥斯曼帝国的附属国。1859午瓦拉几亚和摩尔多瓦合并，1862年起称罗马尼亚9仍隶属奥斯曼帝国。日宣告国家独立。1878年南比萨拉比亚地区隶属俄罗斯。1881年罗马尼亚改称罗马尼亚王国。1918年1月摩尔多瓦宣布独立，3月与罗马尼亚合并。11月28日布科维纳，12月1日特兰西瓦尼亚分别宣布与罗马尼亚合并。至此，罗马尼亚形成统一的民族国家。第二次世界大战期间，安东内斯库政权参加德、意、日法西斯同盟。日，罗马尼亚举行反法西斯武装起义。日成立联合政府。日成立罗马尼亚人民共和国。1965年改国名为罗马尼亚社会主义共和国。罗马尼亚的法院系统由最高法院、县法院、地方法院和军事法院组成。其主要任务是依据国家法律从事各类审判活动。最高法院是国家最高审判机关，由每届大国民议会选举产生，对所有下级法院的司法活动进行总的监督，并可发布对各级法院均有法律效力的指导性决议。它对大国民议会负责，在大国民议会休会期间对国务委员会负责。地方各级法院的院长、审判员和人民陪审员均由各级人民委员会选举和罢免。检察院系统由总检察院、县检察院、地方检察院和军事检察院组成。主要负责监督刑事审判机关和执行刑罚机关的活动，并根据法律规定的条件，监督有关国家机关和个人遵守法制、保卫社会主义秩序和组织的情况，以及其他法人和公民的合法权利和利益的保障情况总检察长由每届大国民议会选举产生，并就检察机关的活动对大国民议会负责，在大国民议会闭会期间对国务委员会负责。地方各级检察院检察长、检察员均由各级人民委员会选举和罢免。司法部对选举和罢免有建议权。1989年东欧剧变，同年12月22日，齐奥塞斯库政权被推翻，罗马尼亚救国阵线委员会接管国家一切权力，并改国名为罗马尼亚。5、捷克斯洛伐克捷克斯洛伐克是位于欧洲中部的内陆国，东邻乌克兰，南邻奥地利、匈牙利，西接德国，北毗波兰。公元5至6世纪斯拉夫人西迁到今天的捷克和斯洛伐克地区，公元830年在该地区建立了大摩拉维亚帝国。9世纪末、10世纪上半叶在今天的捷克地区成立了捷克公国。1419年至1437年，捷克地区爆发了反对罗马教廷、德意志贵族和封建统治的胡斯运动。1620年捷克地区沦于哈布斯堡王朝的统治之下。第一次世界大战后奥匈帝国瓦解，捷克与斯洛伐克联合，于日成立捷克斯洛伐克共和国。1938年9月，英法在慕尼黑会议上出卖了捷克斯洛伐克。1939年3月捷克斯洛伐克被纳粹德国占领。日，捷克斯洛伐克在前苏联红军的帮助下获得解放。1948年2月，捷共领导人民粉碎了资产阶级的复辟阴谋，并开始执改。1960年7月改国名为捷克斯洛伐克社会主义共和国。捷克斯洛伐克共和国是于1918年奥地利——匈牙利帝国崩演以后在奥地利和匈牙利各一部分领土上建立起来的。捷克斯洛伐克包括捷克、莫拉维亚和西列济亚（原属于奥地利的领土）以及斯洛伐克和外喀尔巴阡乌克兰（原属于匈牙利的领土）。建国之初，捷克斯洛伐克沿用了原先在奥地利土地上和匈牙利±地上实施的法律制度。在捷克、莫拉维亚和西列济亚实施的是奥地利法律制度，而在斯洛伐克、外喀尔巴阡乌克兰则是实施匈牙利的法律制度，因此，即使在捷克斯洛伐克社会主义共和国建立以后的若干年内，国内仍然同时存在着两种法律制度。捷克斯洛伐克的司法体制由各级法院与检察院构成，它的根本任务是保卫社会主义国家及其社会制度，保护公民和劳动人民组织的合法权利与利益。法院系统由最高法院、共和国法院、州法院、县法院和基层人民法院组成。最高法院是国家的最高审判机关，并监督其他一切法院的审判工作，它的审判员由联邦议会选举产生，共和国法院的审判员由共和国民族议会选举，州法院的审判员由州人民委员会选举，县法院的审判员则经普选产生，各级法院审判员的任期都是4 年。根据宪法规定，审判原则上由职业审判员和兼职的人民陪审员集体进行，判决时审判员和人民陪审员权利平等。审判员和人民陪审员在履行职务时是独立的，只服从国家法律。审判应按口头方式公开进行，仅在法律规定的情况下方能非公开审判。被告人有辩护的权利。审判员和人民陪审员有义务向选民和原选举代表机关报告自己的工作，审判员可由选民或原选举代表机关撤换。检察院以检察长为首，最高检察长由共和国总统任免，其他各级检察院的检察长由相应的权力机构任免。检察院对联邦和共和国各部，其他国家管理机关、人民委员会、法院、经济组织和其他组织及公民是否严格执行和遵守法律及其他法律条例行使检察权。检察院所辖机关仅服从最高检察长，独立行使职权，不受地方机关干涉。除了普通法院和检察院系统之外，捷克斯洛伐克的司法机关还包括行使违宪监督权的宪法法院，自成体系的军事法院和军事检察院，以及其他公证机关和经济仲裁机关等等。1989年11月捷克斯洛伐克政局发生剧变，实行多党议会民主和多元化政治体制。1990年3月改国名为捷克斯洛伐克联邦共和国，同年4月改为捷克和斯洛伐克联邦共和国。日，捷克斯洛伐克联邦解体。自日起，斯洛伐克共和国成为独立主权国家。（二）前东欧社会主义国家法官制度的特点在苏联模式的主导下，前东欧社会主义国家的法官制度具有以下特点：1、法官经选举产生依照选举原则产生审判员，是前东欧社会主义国家各级法院都必须执行的原则。在前东欧社会主义国家，根据宪法和法律的规定，通常，选举审判员的任务由最高权力代表机关负责。在选任条件上，凡具有行为能力、具有选举权的公民，满足一定的年龄要求，4
只要忠于社会主义事业，具有一定的政治修养、专业知识、必要的生活经验，并具备公正、诚实的履行审判人员职责的道德品质，都享有被选举为审判员的权利。在前东欧社会主义国家的法官选任中，并没有关于候选人具有专业化的法律资质要求。在选任程序上，公民担任审判员，须经选举机关提名为某个法院的候选人，然后经选举产生。审判员具有一定的任期，任期在各国从4年到10年各有不同，可以连选连任，实际上，大部分前东欧社会主义国家的法官都是终身任职。法官选举制源于前苏联。事实上，这一制度最早可追溯至1871年法国巴黎公社革命时期，马克思、恩格斯通过对巴黎公社经验的总结，认为人民代表机构应由全民直接选举产生并受选民监督，由代表机构任命政府官员，并对他们监督，它同时兼管立法和行政机关，法官也应由它选举产生，随时可以撤换，并对选民负责。5
2、充分体现行政机关意志的"党的法官"法官选举制作为前东欧社会主义国家的法官选任原则，其目的旨在使法官由人民选举产生，对人民负责，从而真正体现社会主义国家的人民主权。但是，这一制度在实际运作中，基于前苏联法学理论认为，人民的意志，全民的苏维埃政权的性质，都体现在党的政策中，并且决定了法院是党的工具和实现统治的手段，因此，法官选举制并不是人民的自主选举，相反，候选人名单必须事先经党政组织审查批准，然后在党支部、劳动企业合作社、工厂、农场、文化团体等举行的集会上协商产生，而这一产生过程中，也主要是由行政机关主导。具体而言，在前东欧社会主义国家中，司法部在法官的提名和选任方面具有绝对的控制权，从而确保法院由"党的法官"组成。6
3、存在大量的人民陪审员和法院外的裁判机构社会主义各国的宪法都要求劳动者参与司法，并要求劳动者作为具有同等权限的人民陪审员与法官一起，发挥共同促进社会主义政治、经济和社会生活的作用。在前东欧社会主义国家的法院裁判中，不同于英美法陪审制度中作为事实认定者的陪审员，人民陪审员是一种事实上的法官，社会主义国家的陪审员不仅是事实审判者而且还是法律适用者，他们不仅在一审中与法官享有同等的权力，而且其产生的条件和任命的程序也与法官基本相同，人民陪审员也是由权力代表机关选举产生，仅在任期上较法官短。同时，尽管各社会主义国家宪法都规定审判权由法院独立行使或法官独立审判，但在实际上，对案件的审判权不仅由法院行使，而且还交由法院外的其他裁判机关行使，因此法院的审理权限被相当程度地压缩，而法院外机构的裁判权力却无限扩大。尽管这些机构在名称上不是"法院"，但在实质上具有行审判权的功能，与法院具有同样的裁判权力。例如，在前东欧社会主义国家中，在镇、乡人民委员会、企业和经济单位内，普遍建立了具有司法性质的工人审判委员会、国家公断处（罗马尼亚），同志审判会（保加利亚），建立在国营企业内部的工人法院（波兰），在商业会议所设置的仲裁法院（匈牙利）等等。这些法院外的裁判机构，是与普通司法制度相独立的法院制度，例如，波兰工人法院根据国营企业职工大会的决定而设置，并经省级工会组织的许可。工人法院的审理程序由劳动工会规定，审判员实行无薪制，由职工大会选举26周岁以上有社会经验者担任。工人法院负责审理职工间的纠纷和轻微违纪案件，由三名审判员组成审判组织，依少数服从多数原则评议案件。对工人法院作出的处理决定，当事人不得提出上诉，只能由检察官对案件处理结果向普通法院提出异议申请。工人法院主要通过和解和调解方式解决纠纷，以对当事人作出教育处分。教育处分包括当事人赔礼道歉、受谴责或支付金钱（最高相当于一个月的工资）。另外，工人法院还可以请求企业管理部门对当事人作出惩戒处分，或建议企业管理部门采取排除纠纷原因的措施。二、转型：东欧国家法院组织体系与法官制度改革概述自1989年苏东巨变之后，社会主义制度在东欧国家终结，取而代之的，是以自由主义为主导的民主政治的转轨，与之相伴的，是在司法领域中开展的大规模的司法改革。在法官任命制度上，原社会主义时期的法官选举制已被彻底废除。总体而言，这些国家的法院组织体系与法官制度改革包括以下几方面的内容。 （一）法院组织体系的改革首先，司法权从国家行政权力体系中分立出来，成为与立法、行政相并行的一权。东欧国家在这方面的改变颇为明显，即在宪法中明确规定了三权分立的制度。如波兰1997《宪法》第173条规定："法庭和陪审团应当成为不同于并且不依赖其他权力的部门。"第178条第1款规定："法官是独立的，只受宪法和法律之约束。"捷克于1992年通过宪法，规定法院独立执行司法权。匈牙利、罗马尼亚等国的宪法中都明确规定法官独立，只服从于法律。同时，在东欧国家中，普遍设置了宪法法院。转型前大部分东欧国家都没有宪法法院，在三权分立之后，普遍设置了宪法法院（在这方面，波兰早在1984年4月即颁布了《宪法法院法》，同年11月，成立了宪法法院）。此外，在东欧国家的司法改革中，普遍设立了若干专门法院。如设立了劳动法院或劳工法院，专门负责审理劳动合同或雇佣关系的纠纷。一些国家还设立了青少年法院，对青少年予以特殊的保护。在审级上，东欧国家普遍由改革前的四级二审制改为四级三审制。东欧国家法院级别设置在改革前后未有特别大的变动，其四级法院分别是：（1）地方法院/地区法院，其中，执行机构一般设在基层法院，在保加利亚，法院判决由独立于法院的机构——执行官执行，在捷克允许成立私人执行机构；（2）市级法院，包括县法院；（3）高等法院/上诉法院；（4）最高法院。在此需要特别指出的是，不同层级的法院，其独立的程度实际上是不同的，通常来说，最高法院和宪法法院的独立程度很高，而下级法院的独立程度较低。（二）法院管理体制的改革东欧国家的法院是依照司法辖区而非依照行政区划设置的。如布达佩斯市分为13个司法辖区，每一个辖区均设一个地区法院。1997年波兰众议院通过决议，将全国49个省改为16个省，同时设立县制，但法院体系并没有大的变化。在高等法院设置上，这方面的特点更为突出，如捷克全国，仅在布拉格和奥洛蒙设立两个高等法院。匈牙利在2003年时设有三个高等法院，2005年又设立了两个，全国共有5个高等法院。在法官任职上，东欧国家的法官都实行终身制，并且通常都是在各国的宪法中作出明确规定。在法官的任职选任中，他们更注重法官知识的专业化，上级法院的法官一般是从下级法院遴选的，并且法官往往终身从事某一领域的审判工作。作为东欧国家司法改革的一项内容，就是提高法官任命标准，同时也使法院的管理体制更加严密。设立专门的司法委员会是东欧国家司法改革的一项重要举措，在这些国家中，普遍都在国家一级设立了司法委员会。其主要职责是负责提名待任命的法官，对法官进行考核，同时对法官实行监督。通常，法官的任命由总统负责。负责监督法官的职责履行情况的，除了司法委员会外，在一些国家中还在高等法院设立法官问题审查机构。例如，在捷克有专门的负责处理法官违法违纪问题的裁判庭，该裁判庭设在两个高等法院，由五名高等法院法官组成。（三）司法权限的改革这方面的改革主要包括：1、司法权限的扩大。在东欧国家中，均建立了司法审查制度，把关于行政权的合法性审查和违宪审查纳入司法审查体系。宪法法院的主要职能是监督审查议会、政府制订的法律、法规和其他文件的合宪性，审判和裁决违宪案件。宪法法院独立于普通法院体系，其目的在于维护国家法律规定的一致性和宪法、法律的最高权威。在实现法治的过程中发挥着不可代替的作用。2、司法财政管理权限的扩大。在改革前，东欧国家法院的财政统规各级政府负责。改革后，法院的财政预算通常属于议会负责审批和核拨的专项司法财政预算。如在波兰，其最高法院的财政预算即由议会确定，一经批准通过，最高法院院长和财政部长一样，可以直接支配资金的使用。在保加利亚，最高司法委员会（Supreme Judicial Council）编制和控制预算，由内阁提交给议会。（四）司法理念的变革在前社会主义时期，东欧国家在司法理念上，主要受前苏联的影响。这主要体现为，认为司法机关是无产阶级专政的工具，其任务就是贯彻执行党的方针政策、打击无产阶级的敌人、维护社会主义秩序，因此法院是党和政府的政策执行机关。7
同时由于是法官本身就是政府工作人员，因此其职责就是遵照行政当局的指示裁判案件。在89巨变后，东欧国家的政治体制发生了根本性的变化，在社会制度方面，资本主义制度取代了社会主义制度；在政治制度方面，"三权分立"模式取代了社会主义民主的"三位一体"模式；在经济制度方面，自由的市场经济取代了垄断的计划经济。与此相应地，法治观念在东欧国家普遍得到确立，各国宪法普遍将法治原则确定为根本原则之一，人们在理念上已经普遍树立起了"司法独立"、"公平正义"的观念。8
在这些国家中，法治被认为至少应当包含以下内容：9
　　　政府机构和官员受法律的约束与指导，政府要对法律负责，不能超越法律；　　　法律体系是透明的、可以预测的，立法过程是合法有效的，法律的适用是公正平等的；　　　法律系统公正有效，法律的最终裁决者应该是独立、专业、能干的司法人员；　　　法律、原则和程序应保护已经成为普遍人权的公民权利、政治权利和经济权利。在东欧国家，法治理念已经成为宪政基础，其法院组织结构、运行机制和法官选任制度都是依循这种司法理念建立起来的。同时，转型后的东欧国家在司法理念方面还普遍尊重国际法和欧盟法的优先地位。转型后的所有东欧国家都在努力加入尽可能多的国际组织。因为对他们来说，国际组织的成员地位意味着"信誉"，证明该国遵守法治。当然，在所有的国际组织中，加入欧盟是最重要、最迫切并且是最具吸引力的。对于这些要求入盟的东欧国家，欧盟委员会定期公布监测报告，其中，司法改革作为加入欧盟的条件之一，是一个重要的衡量指标。伴随着东欧国家的入盟进程，在这些国家中已经普遍建立起了以《联合国宪章》和国际条约为基础的人权保护机制，国际组织成员国的身份使这些国家的国内立法向国际标准发展。并且由于司法审查制度的建立，国际法也成为法院进行司法审查的依据。在大多数东欧国家，国际人权公约不需要通过国内法就可以直接得到适用。而且，许多国家在宪法中明确承认国际人权公约为其国内法的一部分，并且在公约与其他法律相冲突的情况下，国际公约优先适用。10
同时，在斯特拉斯堡的欧洲人权法院为《欧洲人权公约》范围内的事务提供最终的司法审查。为了保证国际公约的适用，在大多数东欧国家中都建立了司法培训中心，培训计划的重点放在宪法适用、国际人权公约在国内法的适用以及法官职业道德培训方面。在司法制度的发展方面，东欧国家大都强调其大陆法系传统以及他们本来的欧洲"血统"。事实上，大多数东欧国家在采纳社会主义法系之前，已经有着丰富的大陆法系经验。所以，对他们而言，司法改革在相当程度上是回归他们在社会主义制度之前的司法制度和法律传统。从这一意义上看，改革的成效也在很大程度上取决于大陆法传统在不同国家得到保留的程度。当然，在飞速变化的今天，改革和转型都不只是恢复传统这么简单的事，但是毫无疑问，前社会主义时期的法治传统是东欧国家转型的一项重要资源。三、现状：改革后东欧国家的法官选任制度（一）匈牙利的法官选任制度1、法官选任资格条件匈牙利共和国的法院现由匈牙利共和国最高法院，上诉法院，布达佩斯市法院，县法院和地方法院及劳动法院组成。匈牙利宪法明确规定：法官独立，仅服从于法律，且法官不能加入任何政党或参与政党活动。11
匈牙利国会根据共和国总统的提名选举最高法院院长；根据最高法院院长的提名，共和国总统任命最高法院副院长。院长的选举须经国会三分之二多数表决通过。12
除宪法以外，规范匈牙利法官和法官制度的法律主要是《法官法律地位与薪资法》，其中规定了关于法官的任命、调任、晋升、撤职等制度。匈牙利法官选任资格要求，应满足以下条件：13
　　　匈牙利公民　　　无犯罪记录　　　有投票权　　　获得大学法学学位　　　通过国家司法考试2、法官的任命法官职位空缺通常在《法院公告》（国家法官委员会月刊）上公布。国家司法委员会负责向总统提名候选人，总统根据国家司法委员会的提名，作出最终的任命决定。14
具体的选任程序为，符合法官候选人条件的申请人应当在担任法院秘书至少一年以后，或者在其他要求通过法律职业考试与法律或公共管理相关的职业——比如宪法法院法官，公共检察官，公证人，律师——工作至少一年以上后，向有空缺的法院司法委员会递交申请。候选人必须通过身体和心理测试，15
随后由法院的司法委员会对申请人进行筛选，并向空缺职位的法院院长作出无约束力的建议。院长根据这些建议选择他认为合适的申请人（如果院长认为需要的话，可以进行面试），16
并向国家司法委员会提名。最后由国家司法委员会确定候选人，向总统提名，由总统决定任命。（二）保加利亚的法官选任制度1、法官选任资格条件自1998年，保加利亚设置了一个三级法院制度。17
由一审法院，通常是地区和州法院；中间上诉法院是地区法院和上诉法院；破毁法院（cassation court），即最高破毁法院（Supreme Court of Cassation, SCC）组成。区法院的判决上诉到相关的州法院，最后上诉到最高法院。如果一审是在州法院进行，其判决由上诉法院进行上诉审理，并最终上诉到最高法院。全国有一百个区法院，审理简单的民事和刑事案件，实行法官独任审判。对于区法院的判决的上诉至州法院。州法院同时是第一审和第二审法院，全国共有二十八个州法院，包括索非亚市法院。在州法院实行合议庭三法官审理，刑事案件有一个法官和两个陪审员审理。上诉法院听取来自州法院的上诉。实行合议庭审理民事商事和刑事案件。全国共有六个上诉法院，包括一个负责审理军事案件。最高法院实行合议庭审理。如果涉及宪法问题争议，最高法院应当将案件移送至宪法法院。最高行政法院审理来自州法院关于行政案件的上诉，最高行政法院是针对行政规章和行政机关制定的法律提出质疑的唯一听审机构。宪法法院不属于法院制度中的正式组成部分，宪法法院负责进行司法审查，决定政府机构的法律权限，审理对总统的弹劾，涉及国会和总统选举的争议问题。普通案件中所涉及的宪法争议只能由最高法院、最高行政法院或者总检察官移送到宪法法院。根据保加利亚宪法，关于法院的通常权限由最高司法会议（Supreme Judicial Council, SJC）负责。最高司法会议由二十五人组成，包括最高法院和最高行政法院院长以及总检察长，他们自动成为最高司法会议的成员。剩下席位中的一半由国民议会选举。另外一半由司法界选举产生，其中有六位法官，三位检察官和两位调查人。最高司法会议的成员必须至少有十五年以上的法律职业经验，包括至少5年的从事司法职业（即，担任法官、检察官或调查员）或者法学教授的经验。他们有5年任期并且可以担任两届任职，但是这两届任职不得连续。司法部长作为会议的主席，但是司法部长没有表决权。最高司法会议提名最高法院和最高行政法院的院长和总检察长的人选，总统负责任命这些人员，并且总统不能拒绝任命对于同一人的第二次提名。最高司法会议也决定法院的数量和地域设置，司法人员的数量，决定他们的工资，晋升，降级和（在法律规定的情况下）撤职，对司法人员的惩戒，提高关于司法人员的豁免权，向部长会议提交司法预算，和关于司法预算的管理。保加利亚法官选任资格要求，应满足以下条件：　　　保加利亚公民　　　从法学院毕业，取得法律学位　　　完成一年的法院学徒　　　没有先前定罪记录　　　具备必要的道德和职业品质18
2、法官的任命最高司法会议负责任命法官。由州法院院长向最高司法会议提名候选人，相关的上级法院院长可以直接提名关于下级法院的法官候选人。宪法法院的十二位大法官由四方面任命：国民议会，总统，最高法院和最高行政法院的联合会议。在担任三年见习法官服务之后，法官获得终身任职。他们只能因为严重刑事犯罪而被撤职。宪法法院的法官只有9年的任期，并且不能连选连任。此外，对于那些已经具有至少两年专业经验的法律职业人士，如检察官、调查人、私人律师，或者在政府法律部门任职的人都可以被直接任命为法官，而无需满足作为见习法官的要求。而且可以直接任命某人为高级法院的法官，无论他先前是否在下级法院担任过法官，只要该人具有"高度专业和道德水准"并且至少具有15年专业经验的律师，就可以担任宪法法院的法官。（三）波兰的法官选任制度1、法官选任资格条件波兰共和国的法院系统由最高法院，普通法院，行政法院和军事法院组成。波兰法官不能加入任何政党、商会，不能从事与法院独立原则相冲突的公共活动。共和国总统根据国家司法委员会的提议任命法官。法官的任期实行终身制。19
除宪法以外，在波兰，规范法官和法官制度的法律主要是《普通法院法》和《国家司法委员会法》。波兰法官选任资格要求，应满足以下条件：20
　　　波兰公民　　　从法学院毕业，获得法学学位　　　品格良好　　　身体健康　　　具备特别的专业经验　　　年满29周岁以上2、法官的任命由国家司法委员会向总统提名法官候选人，总统根据提名任命法官。具体程序是，符合法官资格条件的候选人可以向法院直接申请空缺职位。在波兰，没有单独的晋升制度，法官与其他申请人一样，都可以直接向更高的法院职位申请。21
申请后，由有空缺法官职位的法院院长、司法学院和相关的法官联合会对于申请人的资格进行评估，然后通过司法部长向国家司法委员会提交意见书。22
另外，部长也可以直接向国家司法委员会提名候选人。23
然后,由国家司法委员会向总统提名，由总统负责任命。24
但是在实践中，大部分波兰法官都是通过学徒制度进入法官职业的。25
学徒的挑选程序是通过上诉法院组织书面和口头的考试来挑选学徒。上诉法院院长设立考试委员会，该委员会由区法院和上诉法院法官以及一个司法部代表组成，26
不过在实践中，司法部代表从来不在委员会露面。27
由于缺乏透明性和标准化的规范，因此波兰的学徒制度久为人们所诟病，近年来已经发展起来学徒准入的标准化和统一考试。在2001年，司法部首次负责统一的书面考试部分，并规定了口试大纲。（四）罗马尼亚的法官选任制度1、法官选任资格条件罗马尼亚宪法规定，法官由罗马尼亚总统任命，且不可罢免。高级司法委员会根据相关组织法，提出对法官的任命、晋升、调任和惩治议案。除有关学术性的专业活动外，法官不得兼任其他任何公共或私有机构的职务。28
罗马尼亚法官选任资格要求，应满足以下条件：　　　罗马尼亚公民　　　获得法律学位　　　没有刑事犯罪记录　　　声誉良好　　　懂罗马尼亚语言　　　身体和精神适合以上条件是由1992年的《法院法》规定，后经政府紧急法案修改，从2000年开始，在地区法院的法官候选人必须首先完成在国家法官学院二年的培训课程并通过考试，该考试是由司法部和国家法官学院联合组织。2、法官的任命罗马尼亚没有明确的法官任命程序，原则上是由高级司法委员会提名，由总统任命。但除了对于候选人有明确的时间限制，如国家法官学院二年的培训课程以外，关于法官选任并没有程序规范。而且在实践中，操作颇为混乱，有大量的破格任命现象。即那些已经在某些特定的法律职务工作5-10年的人，可以被"破格"任命为法官而无需通过任何考试，这些破格的人员包括：已经担任了五年的法官、检察官或者总侦察员或者部法律顾问，担任其他法律顾问10年以上，以及有法学博士学位的人。对于有法学博士学位的人，不要求有法律实务经验。29
同时，国会成员、司法部长、国务秘书和有法律背景的司法部职员也可以无需考试直接被任命为法官。还有在劳动案件中担任"法官顾问"的人，也可以无需考试直接被任命为法官。30
在罗马尼亚，法官顾问尽管不是法官，但是享有《司法法》授予法官的大部分权利，他们由司法部任命，任期4年，以"顾问"身份参加案件审理和评议。事实上，在罗马尼亚，无需考试破格任命法官的数量很高，在2000年7月到2001年6月间，50个法官任命中有45个为破格任命，1999年9月-2000年6月间，70个法官任命均为破格任命，高级司法会议批评这个现象，认为程序缺乏清楚的标准和透明度。31
这些规定使得国会成员和司法部职员可以直接任命为法官，模糊了分权的原则，并且带来了非专业化的风险。（五）捷克共和国的法官选任制度1、法官选任资格条件捷克法院由四级法院组成，包括八十六个区法院、八个州法院，两个高等法院和一个最高法院。在捷克，以前一直是由司法部长任命法院院长和副院长。在2005年，开始了新的司法任命。捷克宪法修正案第二条规定，最高司法委员会是负责法院一切行政决定的机构，负责法官的选任、晋升、撤职等。捷克法官选任资格要求，应满足以下条件：　　　捷克公民　　　具有法律专业能力，获得法律学位　　　具备充分的法律知识　　　具有良好保障履行法官职责的道德品质　　　年满30周岁　　　完成司法学徒　　　通过司法考试2、法官的任命在捷克，学徒是成为法官准入条件。学徒的挑选要求包括四个方面：心理测试，法官学院委员会的面试，相关的州法院选任委员会面试，州法院院长的最后决定。在作出最后决定中，州法院院长并不受到前面阶段评价的约束。根据法律的规定，要成为法官，必须完成3年的学徒，但是如果是有相关经验的法律职业人士可以相应地减少时间。此外，根据司法部长的裁量决定，在其他法律领域的经验也可以替代学徒，但是在任何情况下，学徒都不能减至一年以下。目前，减少学徒期间的标准还没有清楚地确定。在完成学徒之后，申请人必须通过考试。对那些已经通过了其他考试的法律职业人比如检察官考试或者公证员考试，司法部长可以免除该人的司法考试。对于担任宪法法院法官两年以上的人，也不要求考试。考试通过的名单，报送最高司法委员会，由最高司法委员会向总统提名，然后由总统根据最高司法委员会的提名任命法官。但是对那些完成了全部要求步骤的申请人来说，也没有保障他一定能够得到提名或任命。（六）斯洛伐克共和国的法官选任制度1、法官选任资格条件斯洛伐克法院由宪法法院、最高法院和8个州法院、55个区法院组成。规范斯洛伐克法院和法官制度的主要法律为《斯洛伐克宪法》，《法官和陪审员法》，《法院和法官法》，《法院组织法》和《司法委员会法》。斯洛伐克法官选任资格要求，应满足以下条件：　　　斯洛伐克公民　　　获得法律学位　　　全面的法律能力　　　永久居住在斯洛伐克共和国　　　正直和道德品质保证正确的履行职责　　　通过司法考试，或者满足一个可接受的替代性要求　　　年满30周岁2、法官的任命斯洛伐克的法官由司法委员会提名，由总统任命。2002年4月通过的斯洛伐克《司法委员会法》规范了法官职业道路的问题，这一问题是在2001年关于司法改革的宪法修正案中提出的。该法主要旨在设立一个司法委员会，承担法院人事事务，包括法官的选任，调职和撤职。该委员会自2002年8月运作。法官任命的具体程序为：由各法院的司法委员会负责提名候选人，区法院的法官选任由一个5人委员会挑选，根据能力、职业知识、健康和心理平衡来决定。目前斯洛伐克法官任命中的主要问题是过于依赖学徒制度，斯洛伐克法官候选人在通过司法考试和进入法官职业之前，要完成三年的学徒。32
但是，这方面的程序很薄弱。学徒资格没有清楚的界定，这给选任官员很大的权力。合格的学徒申请人必须通过选任委员会的书面和口头考试，委员会有4个法官（一个州法院院长，三个有相关司法委员会指定的法官），一个司法部代表。司法部准备书面考试，但是口试没有明确的标准，目的在于测试申请人的个人素质和适用法律的能力。在完成学徒之后，必须通过司法考试，然后经由5个成员组成的委员会，和相关州法院院长任命的法官，来挑选候选提名人，报司法委员会，司法委员会向总统提名，由总统任命。四、比较研究：改革模式、效果与评价（一）法官选任制度改革的同一性、普适性和本土性、独特性的问题1、东欧国家法官选任制度的共通模式纵观东欧国家的法官选任制度改革，均呈现出一个共通的模式，那就是，经专门的司法委员会提名，由总统任命的模式。当然在这方面，并非所有的东欧国家在司法改革中都采用专门司法委员会提名法官的模式，比如在爱沙尼亚，是由最高法院全体法官集体决定，向总统提名每个地区法院和大区法院的候选人，最终由总统确定并任命；33
而且，也并非所有的东欧国家在转型之初就全部转向这种模式，34
如在任命权的归属上，部分国家是归属于国会而非总统。例如，在拉脱维亚，法官即由国会任命。在这方面，斯洛伐克在2001年7月以前也是如此。在2001年7月以前，斯洛伐克的区法院和州法院的法官都要求有4年的实习期，实习期满后，经司法部提名，由国会任命终身任职。但自2001年7月起，斯洛伐克设立司法委员会，废除法官的实习期，所有的区法院和州法院法官候选人都是经司法委员会提名，直接由总统任命终身任职。斯洛伐克的这种改革，一方面体现出顺应大部分东欧国家在法官任命制度上的共通模式；另一方面，将任命权由先前的国会转移到总统，主要在于使其具有去政治化的色彩。因国会属于党派竞争的场所，但法官的职责要求强调其独立、中立、无偏袒，并与党派纷争脱离，而之所以选择总统却不是由总理或司法部长来履行这项职责，是因为斯洛伐克总统是通过直接选举产生的。在斯洛伐克，总统被广泛认为是一个中立的政治形象，缺乏与政党的紧密联系。所以，2001年斯洛伐克的法官任命改革将最终任命权归属于总统。2、个性化的效果：传统、法律文化与政治意志力的结果尽管东欧国家在法官选任制度上呈现出普遍一致的共通模式，但在实际效果上却差别很大。在这方面，颇为成功的是匈牙利、波兰和爱沙尼亚。在欧洲委员会关于加入欧盟的报告中认为，"匈牙利的司法独立业已得到良好确立，法院的自治职能和管理组织均有效运行。成功的法官和法院制度已经使其在公共管理和提高透明度方面发挥重要作用。"爱沙尼亚被誉为转型国家中的"法律天才少年"。而与之相反的其他东欧国家，如保加利亚、捷克、斯洛伐克、罗马尼亚，他们的法院、法官制度改革被认为是令人失望的。在法官选任制度改革之后，罗马尼亚和保加利亚的法官依然被认为是低能和腐败的。捷克和斯洛伐克的法院依然存在着严重的案件积压问题。在斯洛伐克，这一问题甚至严重到欧洲人权法院判决：由于斯洛伐克的法官不能在一个合理的时间内提供公正审判权和公开审判，因此违反欧洲人权公约。35
对于东欧国家的法院和法官制度改革，某些专家倾向于认为，来自加入欧盟的外部压力和国际组织等外界因素在其转型过程中发挥重要作用。的确，在1989年之后、东欧国家的法律制度受到许多国际组织的影响，他们都把转型国家作为一个高度技术化的法律项目的一部分来实施。这种影响有些是直接来自于某些国家政府的要求，有些是来自于外部领域。如，德国政府、法国政府和荷兰政府、欧盟委员会、欧洲复兴发展银行、国际货币基金组织、联合国计划发展署、美国律师协会、索罗斯基金会等都向东欧国家提供直接的法律合作项目。但实际上，相对于日常的司法活动所根植的、内生的传统与法律文化，这些外部的影响因素很难真正发挥作用。欧盟委员会关于东欧国家加入欧盟的进度报告认为，"加入欧盟的进程表明，对于（东欧国家的）这些改革问题，欧盟本身需要一个更为综合型的路径。基本上没有关于司法制度应当如何被组织起来以及应当如何运作的标准，而且现有的专家支持体制经常都是缺乏配合、不协调并且无效的。"在司法领域中，加入欧盟所带来的直接影响体现在：现有的欧盟文件可以为这些东欧国家的法官与法院改革提供一个参照系和起点，比如欧盟文件中关于基本权利一章的规定，确认了如程序要求等某些最低标准。但是，这些对于成员国来说也并不具有约束力。此外，国际文件也提供了第二种可供参考的资源。关于法官选任制度，最具权威性的国际文件就是1985年《联合国关于司法独立的基本原则》。《基本原则》明确规定了司法独立，表达自由、结社自由，法官的资格、选任以及法官的培训、服务和任职的条件，惩戒程序，终止执业和撤职等。1994年，欧洲委员会作出的关于《法官独立、效率和角色的建议》确立了与基本原则相同的最低标准。欧洲委员会的建议被认为是更密切反映出欧盟的价值取向，并且较联合国基本原则提供了更为具体的选择。第三个来源则是现行欧盟成员国的实践，同时还包括那些非欧洲国家的实践。但是由于缺乏一整套的整体标准，因此也显得过于混乱和复杂，然其好处就在于，新的成员国可以在决定适用哪一种模式并决定避免哪一些模式方面保持弹性。例如，英国的模式就不太可能得到适用。总而言之，尽管存在着因加入欧盟而产生的压力，但是，东欧国家的法官制度改革仍然是高度个性化的，这实际上取决于每一个新成员国国内的关注热点和多种不同的法律传统。在这方面，匈牙利法官制度改革和法治的成功在很大程度上应归因于其历史上长期的德奥法律传统，在此，有一个对比可以作个注解性的说明。在奥匈帝国时代，一部分罗马尼亚领土属于匈牙利。而今天，在这一地区的法治状况就远远好于罗马尼亚的其他地区。在历史上，这些东欧国家在社会主义占主导以前，自由主义制度在一些国家比在另一些国家要发达得多。自由主义的传统在每个国家被保留或被废除的过程是非常重要的，因为它与政治和职业精英集团迎接变化的准备状态是一致的，这里的变化是指带来自由主义制度的恢复或建立的变化，例如司法独立。在前《华沙条约》国家中，匈牙利和波兰有着更强的自由主义传统。尽管在保加利亚、罗马尼亚和斯洛伐克，知识界和职业界也显示出对发展自由主义制度的很强的支持，但匈牙利和波兰具备更有利于改革的法律文化。36
同样，政治意志力也是一个非常重要的因素。在这方面，我们不妨以爱沙尼亚和拉脱维亚作为对比。爱沙尼亚和拉脱维亚尽管在地理位置上非常接近，并且在1989年之前，他们都是前苏联的加盟共和国，但是他们各自在后社会主义制度下却发展出非常不同的法治道路。爱沙尼亚在宣布从苏联独立后的５年期间，在渴望恢复爱沙尼亚在前苏联时代作为一个繁荣国家的意愿主导下，爱沙尼亚政府赋予法官在实现经济稳定方面以重要的权力地位，强化了司法、法律作为一种独立力量的作用。由此，爱沙尼亚把以前的"党的法官"转变成了一个建立在法治国家上的法官。没有高度的政治意志力，这种成功不可能得到实现。对爱沙尼亚来说，在政治方面为构建独立的司法所作的付出，对于作为创建他们今天的法治文化的必要转变是至关重要的。37
但拉脱维亚正好相反。欧盟在关于拉脱维亚的报告中指出，尽管拉脱维亚可以满足加入欧盟的政治标准，但是"在法官制度改革方面仅有有限的进步"。拉脱维亚法官在维护经济稳定的作用上远远不及爱沙尼亚。最显而易见的是在银行法和破产法领域，西方专家认为，银行法和破产法对后社会主义的经济改革非常重要，因为一个国家的财政稳定性被认为在极大程度上取决于这两个法律的执行。38
拉脱维亚的银行法和破产法非常薄弱，而且在适用中很不平等，结果导致其经济结构极不安全。除经济方面的原因外，拉脱维亚还有着悠久的强大地方政府的历史。这一传统起源于1201年，一直到拉脱维亚宣布从苏维埃独立后，新的宪法也没有能够改变地方政权的问题。39
这就导致了在公民和政府之间的断层，进而影响到对于整个国家转型进程的发展。因此，法官在最初经济改革中缺乏作用和政治意志力的薄弱导致拉脱维亚无法发展起建立法治文化的能力，而这反过来又影响到他们的法律文化。对这些国家的比较研究表明，强大的法律文化以及政治意志力对于法律文化的强大投入，对于成功的法官制度改革来说是根本性、基础性的。40
对于日常的司法运行来说，外来影响及不上内生的传统、文化和政治意志力。在这方面，匈牙利明显是更加现代化、西方化的而且曾经一度走向西方世界并且更早就接受了变革。所有内生因素在政治和社会进步中都是非常重要的。同时，所有目前所实现的成就都只能在这个国家的过去和传统的背景下才能得到理解和领会。无论一个社会从其他方面接受什么样的机制或者想法，它只能在上述的背景下生成其同化过程。（二）东欧国家法官选任制度改革的核心：分权东欧国家的法官选任制度改革，其主旨在于改变法官选任的权力模式。作为社会主义法律传统的遗产，在社会主义时代，行政权力在法官的选任中起主导作用。在社会主义法系下，尽管国家当然是以法律为基础的，但是，法律只是众多的国家控制工具中的一个，而且还不是最重要的那个。因为缺少权力分立，法官在社会主义法系中的作用相对不重要，法官在社会上的地位较低。他们被视为公务员，履行着一种几乎是办事员的职责。法官独立裁判的需要是很有限的。相反，忠诚比独立更受重视。41
转型后，东欧国家在选任法官上的主要改革措施，就是在各种程度上把这一程序与行政部门分开。在前述研究的转型国家中，只有匈牙利实现了任命程序与行政影响的完全分离。而其他国家中，在法官任命中仍存在着过多的行政干预，行政影响还以其他方式在持续。一方面，由于法院仍然高度依赖司法部的行政支持，这增加了间接行政干预的机会。另一方面，在许多东欧国家，负责法官选任的司法委员会，因行政部门通过对其成员的任命而受到行政部门的实际控制。例如，在保加利亚，最高司法委员会成员的任期应是五年。但是，自1991年该委员会成立起，只有一名委员是任期届满离任的，因为政府三次试图终止委员的任期而举行提前再选，有两次都成功了。保加利亚宪法法院在1991年和1999年都判决这些行为是合宪的，当时该法院的多数法官都是由执政党提前再选来任命的。但是，宪法法院却认为1994年进行的提前再选是违宪的，因为时任宪法法院的多数法官是彼时的反对党任命的。在罗马尼亚，尽管法律上规定，法官由总统根据最高司法会议的提名而任命，但是法官的选任实际上完全遵从司法部长的建议。最高司法会议不会考虑司法部长未推荐的人选，而且最初的挑选完全由司法部控制。根据罗马尼亚的法官选任条件，从2000年开始，在地区法院任职的法官候选人必须完成在国家法官学院二年的培训课程并且通过考试。但是，是否准许进入国家法官学院，实际是有效地控制在司法部手中。而且，考试是由司法部和国家法官学院联合组织，司法部任命入学和考试委员会的成员，并决定他们的权力和职责。从东欧国家的实践看，通过设立最高司法委员会来决定法官候选人的提名，只是致力于实现分权的一个形式架构。但是，真正的问题是：最高司法委员会能够起到分权的作用吗？从人员组成来看，司法委员会的成员都是在这些国家中具有其他全职工作的重要人物，如最高法院院长，宪法法院法官，国会议员，总检察长等等。他们本身已担负着重要且繁忙的全职工作，使他们无瑕再做更多的事情。通常，在这些国家中，最高司法委员会一般每周召开一次会议，其下属的专门委员会每周一次例会，对于其他事项则追加召开特别会议。尽管最高司法委员会都配备有一些行政人员，但其实他们也被繁忙的事务性工作所占据，而且对于实质性的法官选任工作，他们既缺乏时间，也没有经验和专业资格提出建议或评价。所以，真正对于法官选任发挥作用的，还是将候选人报送至最高司法委员会之前的程序。而在这些程序中，分权的问题并没有得到很好的解决，已有的改革措施并没有实质性地影响到司法部在控制和管理法官上所具有的核心地位。行政干预犹在，而且缺乏程序的规范化和透明性。例如在匈牙利，尽管已经被认为看上去实现了完全的任命程序与行政影响的分离。但是，在匈牙利的法官选任中，由于要由地区法院的院长对司法职位的申请做出评估并推荐，地区的自治司法委员会只能就候选人提供无约束力的意见。因此，院长的权力显得过大，这种个人专断可能会影响到整个制度的可信度。而且初审的筛选标准和程序也不透明。在这方面，除了形式的资格要求和体检要求以外，地区的自治司法委员会、法院院长和国家司法委员会选择候选人的标准都不清楚。此外，也没有外部专家或者相关职业团体提供审查、评价意见的程序规定，这同样是缺乏透明度的问题。而且，介入法官选任程序的官员们也没有接受过这方面的专门培训，这不免令人怀疑最终的提名、推荐决定可能是取决于候选人的个人关系、政治偏好而不是他/她的法律能力。（三）改革成果的巩固与完善：相关外部保障机制的建立东欧国家的转型实践令人印象深刻之处在于：它们的转型是惊人地迅速、非暴力和确定无疑的，也就是说，新的参与者不必使用武力来驱赶他们的前任就可以获得权力，并在相对较短的时间内有效地消除人们回到转型前状态的愿景，这主要有赖于他们通过建立各种外部保障机制，不断巩固和完善改革成果。这一点在法官选任制度改革中显得尤其重要，而在诸多外部保障机制中，宪法法院无疑是最重要的一项。1989苏东剧变之后，东欧国家司法体制中发生的重大变革之一就是宪法法院的设立。42
宪法法院的设置对于东欧国家法官选任制度改革成果的巩固与完善发挥着重大作用。根据东欧国家的宪法和法律规定，宪法法院并不属于该国法院系统的组成部分，其法官的产生和组成也与普通法院的法官不同，由于国家的规模大小不同，东欧六国的宪法法院组成人员有多有少。多数国家宪法法院由9-15名成员组成，每届任期9-10年；少数国家宪法法院由6～9名成员组成，每届任期7-9年。多数国家宪法法院法官是由议会选举产生。保加利亚、罗马尼亚等国宪法法院法官由议会、总统和最高法院选任产生（分别选任产生全部名额的1／3）；捷克宪法法院法官是由总统征得参议院的同意而任命；匈牙利宪法法院法官人选则由国会中的各党团派出的一名成员组成的提名委员会提出，宪法法院法官最终须获得国会代表2／3的赞成票方能当选。多数国家宪法法院法官必须是学识渊博并从事理论研究的法学家、大学教授或至少具有10-20年专业实践经验的法学工作者。宪法法院的主要任务是审查法律和法规的合宪性，维护宪法的严肃性、至高无上地位和不可侵犯性。宪法法院行使违宪审查权，包括违宪立法审查权、违宪判决审查权、国家机关权限争议审查权、违宪政党（或政治组织）审查权、宪法诉愿审判权等。在关于东欧国家法官选任制度改革的议题上，宪法法院通过行使违宪审查权、监督立法、行政、司法三权分立，并裁决国家机关之间的权力纠纷，从而在保障法官选任制度的改革成果方面发挥了重大作用。由于法官选任制度改革的核心在于分权，——这种分权，不仅仅是实现司法权与行政权的分立，而且在于确保法官免受行政干预。因此，在这方面，宪法法院作为一个新的机制，通过司法审查对于巩固分权的成效具有特别重要的意义。社会主义法律传统给东欧国家法官制度改革带来的另一个产物就是：一个持续影响司法独立的强大的中央化控制的伦理道德。例如，法律制度仍然为检察官提供了一种途径，可以针对法院的裁判错误提出抗诉，上级法院也可以定期对撤销下级法院的判决或者对其在事实上和法律上进行再审。这些程序本身并不违反司法独立的原则，但是，当它们由浸润在强大的中央化控制的传统中的个人和机构来实施的时候，确实严重地妨碍了一个独立的司法部门的发展。根据前社会主义国家律师的说法就是，"法官处于两堆火中，一边是他所相信的是良法，一边是从上级法院传下来的东西。" 43
而且，在某种程度上，这种等级控制是自我施加的，比如在关于东欧国家的司法独立状况的评估中，外部这样专家认为：在大多数没有外界压力的情况下，法官公正地履行其职业义务。但是，法官，特别是在地区（市）法院的法官，经常与上级法院特别是州法院的法官商量。他们向上级法院的法官寻求关于这个或那个案件应当如何正确判决的建议， 并且几乎总是听从他们所得到的建议，即使是错的建议。44
但是，宪法法院通过实行司法审查来支持司法独立，因为它赋予法院根据宪法或国际人权原则，批判性地评价行政部门和立法部门行为。东欧国家的宪法法院，通常是仿效法国和德国的模式，但是其权限相当不同。例如，匈牙利宪法法院可以宣告任何法律无效，该程序可以根据任何个人关于法律与宪法相冲突的起诉启动，或者由宪法法院自己启动。而其他国家的宪法法院只根据总统或总理提出的起诉，或根据来自议会的一部分起诉，或者来自普通法院的起诉，来进行司法审查。由于不同国家的宪法法院的权限和启动程序的不同，因此，在一定程度上，这也对该国的司法独立状况、法官选任制度的改革成效产生影响。比如，在这方面，司法审查在波兰对司法独立有着特别直接的意义。宪法第178、179条规定了对司法独立的具体保障。第179条保障法官的不可撤职，第178条规定：（1）法官在履行其职责时应当独立并且只服从宪法和制定法。（2）应当向法官提供适当的、与其职务和职责范围相一致的工作条件和应允的报酬。（3）法官不应属于任何政党、工会、或进行与法院和法官独立原则不符的公共活动。对此，宪法法院有权力根据全国司法委员会的申请来决定这些条件是否在实践中得到满足。实际上，在波兰，司法独立已成为宪法法院几个判决的主旨。1993年宪法法院的一个判决抨击《法院组织法》，反对司法部在任命和免职法院院长中的过度侵入、反对取消资格的标准的含糊不清和缺少程序保障或惩戒法庭的介入。1994年的一个判决则强调法官的财政保障是加强司法独立的重要因素。45
五、启示与结论从对东欧国家在法官选任制度进行改革的比较研究和分析中我们看到，一方面，在法官选任制度改革中，东欧国家普遍实行了共通的转型模式；另一方面，就改革的效果而言，基于不同国家各自复杂多样的路径依赖（path dependence），形成了各不相同的转型效果。这种转型结果的多样性首先使我们对于转型范式的认识发生了根本变化：即转型不可能是先验的、一切按照预先设计进行的"社会工程"，而更可能是一个未知的、在独特的社会-经济和文化环境下发挥作用的过程。具体而言，我们可以获得以下启示与初步的结论。（一）启示：通过改革法官选任制度，实现司法权的纯化脱胎于共同的苏联制度的遗产，在转型后的司法领域中，东欧国家普遍面临的最大问题是：司法仍然受制于行政机关，因此无法真正体现出司法权在法治国家中应有的地位和作用。对此，波兰宪法法院法官埃娃·拉脱维斯卡（EwaLetowska）即明确指出："社会主义法系下的法院，不仅受制于成文法律，而且受制于每一个规范性法令……法律制度不仅仅是一个成文法的制度，而且也是行政当局制定的法令体系中的一个。法院声称他们不能对行政部门实施控制即使它发布了违宪的法律。"斯洛伐克的一位法官简·胡布拉（Jan Hrubala）也认为，"尽管社会上发生了民主变革，司法界的某些代表继续表现得好象法官只是公务员而已，其职责是履行当权者的意愿，毫无保留地接受国家行政官员的决定"。46
因此，如何使司法摆脱行政的掣肘，是东欧国家在转型之初即要着手解决的一个重大问题。在这方面，法官选任制度的改革发挥了重大作用。首先作为改革的第一步，是通过设立全国性的司法委员会，将先前控制在行政机关手中的法官任命权限收回，从而至少在权力的结构框架上，明确了司法权作为国家权力的一个独立分支，它有着自己独立的地位和权属形式，以此确证司法的权威地位。其后，再通过各种外部保障机制的建立，如宪法法院等，来巩固和完善法官选任制度的改革成果。尽管由于东欧各国自身的特定情况，使得改革的效果呈现出较大差异，但是，纵观东欧国家的转型过程还是呈现出这样的一个规律，即，要建设法治国家，必须确立司法权威，而其中法官任命的权限归属至关重要，——倘若不能从司法人员的选任程序设置上首先使其分离于行政机关，则有关实现司法权与行政权相互制衡、法治政府的理想皆为空谈。（二）初步的结论至此，考察东欧转型国家的法官选任制度改革，我们可以得出以下初步的结论：1、关于法官的角色以及如何挑选被认为是最适合的人来担任法官，——这是一个无法达到一致认同的问题。不仅在不同国家间对此存在不同的看法，而且在同一个国家、同一个职业群体内部对此的看法也是多种多样的。从国际层面上看，法官的角色以及与此相关的如何最好地选任法官以满足其角色要求，是一个长期以来都在被不断地重新审视和重新评价的问题。2、经最高司法委员会提名，由总统任命是东欧国家法官选任制度的共通模式。并且由于东欧国家都属于小国，这一选任模式基本适用于全国范围内的各级法官（最高法院院长、副院长，宪法法院法官除外）。3、从东欧国家的转型实践看，法官选任制度改革的核心问题是分权，即通过改革选任制度，实现司法权与行政权相分离，避免行政对司法的不当干预。4、法官选任制度改革的关键是挑选、审议等程序的规范化和透明性，设立最高司法委员会负责法官的提名、任命，只是一个制度的形式框架，必须通过更为精细的规范化程序加以完善，否则这个制度框架不能发挥作用。5、法官选任制度改革的成效，主要取决于一国的传统、法律文化和政治意志力，在这方面，外部的压力机制作用有限，但是，内生型的宪法法院由于在确保司法独立、法官独立方面具有重要的作用，因此，其对法官选任制度改革的实际成效和长远发展起到至关重要的作用。有才能（competence）、独立（independence）、负责任（accountability）和具有代表性（representative）一直被当作是选任合格法官的四个基本原则。但是，在大部分东欧国家中，有关这些原则而引发的争议都是相互矛盾且无法融合的。关于法官必须要有才能才可成为一个合格的法官，这是为所有人普遍接受的共识，因此，法官必须具备法律专业知识和司法专长被认为是成为法官的必要前提条件。但是，人们对与之直接相关的两个重要问题无法达成共识：（1）通过哪些方式获得并实现司法专长？（2）如何去证明这种司法专长的存在？在这方面，大部分普通法国家都接受这样的观念：作为法官所必需的知识和经验只能通过法律实践——即作为执业律师——来获得。而大部分大陆法国家则正好相反，认为司法专长可以通过在法院的具体司法培训和司法经验来获得。在这方面，东欧国家沿循了大陆法国家的传统制度。但是，在转型的过程中，关于普通法与大陆法国家这两种法官选拔模式的优劣辩论仍然是值得关注的，我们必须思考：职业法官的选拔究竟应该使法官更隔离还是更开放？——即，是否应当以及如何吸引更为开放的外部候选人——律师进入法官职业，而不必狭隘地限制并鼓励建立一个隔离的、呈等级结构的法官职业团体，这同样是一个重要的议题。作为一项选任原则，在法官的代表性问题上，也不存在一致的认同。其中，对于法官怎样才能更具有代表性的方式问题争议最大。比如像女性在法官人数中所占的比例，多数观察家把东欧国家中女性占法官的大多数看作是在这些国家中法官地位低下的进一步证据，而非性别平等的表征。在这方面，逐步扩大法官选任的基础也有助于提高其代表性，而这依然涉及到前述的法官作为一个职业化团体与其内部结构的封闭性问题。从法官选任所应遵循的四个原则来看，由司法任命委员会提名任命的模式，实际上更多地强调候选人的"成绩"和"品质"，而无法要求其负责任（与实行选举制的法官对比），在大部分实行法官任命制的国家中，除了规定一定的法定任职要求或者职业资格以外，很难有非常清楚的程序标准，结果就使得整个任命制度神秘化，因此，一个清楚界定并获得公众认同的法官选任标准，永远都是一个争论不休的话题。注释：*徐卉：中国社会科学院法学研究所研究员、教授。1方雷：《转型国家的政治发展：中国与中东欧国家的对比分析》，《俄罗斯中亚东欧研究》2006年第6期。2大部分东欧国家都是在二次世界大战之后，完全建立起社会主义国家。3以下内容，如未作特别引注，主要参考H. Glenn, Legal Tradition of the World （2000）;Hans Aage, Sustainable Transition （1994）; Attila Agh, The Politics of Central Europe （1998）; A.E. Dick Howard, Introduction to Constitution Making in Eastern Europe （1993）; Thomas Carothers, The RuleofLaw Revival, 77 Foreign Affairs 95 （Mar.-Apr. 1998）.4关于年龄的规定，通常要求24岁以上。5蔡定剑等：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第4-5,10页。6P.G. Monateri, TheWeak Law: Contaminations and Legal Cultures, 13 TRANSNAT'L L. & CONTEMP. PROBS. 575 （2003）.7如1956年前匈牙利发生的"裴多菲贝多芬俱乐部事件"，1968年前捷克斯洛伐克社会主义共和国发生的"瓦兹拉夫广场事件"，这些反革命事件在前苏联的干预或武装镇压后被平息。其后，法院就按照政府的意见，通过所谓的刑事审判，将大批高官、异见人士判处死刑或有期徒刑。8不过罗马尼亚是个例外，直至2000年，法治在罗马尼亚仍被认为是一个"神秘的概念"。9Cf. 11/1/98 EBRD Transition Rep. 105 1998 WL ．10如罗马尼亚宪法第112条和第20条的规定。11《匈牙利宪法》第45、50条。12《匈牙利宪法》第48条。13《法官法律地位与薪资法》第3（1）。14《法官法律地位与薪资法》第2（2）。15见《司法部和健康部联合法令第1/1999号》，日，日修改。16《法官法律地位与薪资法》第8条。17此前保加利亚的法院体系由区法院、州法院、军事法院和最高法院组成。在社会主义时期，除法院外，还有一些负责审判的其他机构，如"同志审判会"，法律规定的法院运作方式对一切特殊司法机关都同样适用。18这些品质应根据《法官职业伦理规则》作出评判。19《波兰宪法》第175、179条。20《普通法院法》第61条。21《普通法院法》第57条。22《普通法院法》第57-58条。23《普通法院法》第59条。24《日波兰总统法令》。25参见：公共管理部监督委员会：《关于法院管理的监督报告》，2001年12月，华沙。26《司法部号关于法院和公共检察院学徒法令》。27主要是因为没有那么多司法部官员能够出席这样的考试，特别是在2002年全国实行统一考试后。28《罗马尼亚宪法》第125条。291992《司法法》第67条。30《政府公报》第151号，日。31《高级司法会议年报》，年度；年度。32《法院与法官法》第6条。33爱沙尼亚《法院法》第7章第55条。34在社会主义时代，东欧国家的法官选任主要沿袭苏联模式，即由选举产生，见本文的第一部分。35Gajduúsek v. Slovakia [ECHR , 18 Dec. 2001].36Edwin Rekosh, Emerging Lessons from Reform Efforts in Eastern Europe and Eurasia.37Hollin K. Dickerson, Judging the Judge, International Journal of Legal Information, Winter, 2004.38Kirsten Storin DOTY, "Economic Legal Reforms as a Necessary Means for Eastern European Transitions into the Twenty-First Century," Int'l.Law. 33 （1999）: 189, 209.39Larry A. BAKKEN, "Baltic Experiences in Local Government: The Historical Development of Local Authority and Local Governance in Lithuania, Latvia, and Estonia," Hamline L. Rev. 20 （1997）: 641, 648.40Hollin K. Dickerson, Judging the Judge, International Journal of Legal Information, Winter, 2004.41Peter H. Solomon, Jr. and Todd S. Foglesong, TheRussian Court in Transition: Challenges of Judicial Reform.Boulder: Westview Press 2000, pp 4, 7.42尽管在社会主义时期，在一些国家，如捷克斯洛伐克、南斯拉夫，早已建立了宪法法院，但在当时的威权统治下，宪法法院并没有发挥作用。43CEELI, Professional Legal Ethics, July 8, 2002.44OSI report, Judicial Independence, 2002.45Lech K. Paprzycki, President of the Supreme Court of the Republic of Poland,speech in Conference, October 7, 2005.46OSI report, Judicial Independence, 2002.
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主办：中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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