扶贫存在的问题
湖北省重大调研课题基金项目分报告
精准扶贫存在的问题与对策研究
发布时间：&来源：减贫与发展&阅读次数：9112
殷雄飞 杨朝中 夏智
　　以习近平为总书记的中央领导集体提出的“精准扶贫”，其本质要求是扶贫开发能够实行精确瞄准、定向打击，工作的统筹性、针对性、实效性得到全面提升。可以说实施精准扶贫，是扶贫开发方式的重大创新，代表了扶贫开发未来发展方向，引领扶贫开发体制机制创新。为了客观评价我省精准扶贫的现状，研究完善支撑精准扶贫方略顺利实施的政策措施，省委政策研究室将《片区攻坚与精准扶贫耦合机制研究》列为湖北省重大调研课题基金项目（项目批准号ZBGG201432），并委托省扶贫办负责。本报告作为课题的子项目，在客观评价我省精准扶贫现状的基础上，重点研究精准扶贫存在问题、模式与支持政策。
　　一、走向精准扶贫的湖北探索
　　近几年来，省委省政府始终把扶贫开发作为全面建成小康社会的重点、难点和着力点，坚持一手抓片区攻坚、一手抓扶贫到户的“两手抓”工作思路，瞄准贫困区域、贫困村、贫困户，不断加大工作力度，加大改革创新力度，探索出一条具有湖北特色的精准扶贫路子。
　　（一）立足于“一切为了贫困的父老乡亲”，践行核心价值理念。2009年，在新修订的《湖北省农村扶贫条例》即将颁布实施时，《湖北日报》记者采访省人大副秘书长、法工委主任张绍明同志，问为什么修订扶贫条例，他的第一句话就是“一切为了贫困的父老乡亲”。《湖北日报》沿用此语做了一个通栏的标题。这一句话，真正体现了扶贫就是扶助穷人的本质要求，得到了省委书记李鸿忠署名文章的推介认可，得到了老区贫困地区广大干部群众的热烈拥护，从而成为扶贫开发一切思维和行为的总价值观、总遵循、总开关。
　　“十二五”以来，省委省政府以大别山革命老区经济社会发展试验区建设、武陵山少数民族经济社会发展试验区建设、秦巴山竹房城镇带城乡一体化试验区建设、幕阜山区库区综合开发、脱贫奔小康试点、县乡连片开发扶贫综合项目区建设、整村推进扶贫开发、扶贫到户等8大扶贫工程为抓手，以片区县、重点县、重点老区贫困乡镇、重点贫困村、贫困户等扶贫对象为重点，相继出台扶贫纲要、“十二五”扶贫规划，分别出台四个片区推进意见和实施规划，制订实施加强贫困户能户建设的意见，每年以两办名义印发全省扶贫开发工作要点，凝聚各方力量，高位引领、深层推进扶贫开发，形成了针对各类扶贫对象的多层次、全方位的政策法规支持体系，为我省扶贫开发工作走向精准提供了制度保障和组织保证。近3年，全省老区贫困地区区域发展步伐明显加快，农村贫困人口生产生活条件持续改善，重点县农民人均纯收入增幅连续三年高于全省平均水平，全省共解决约186.75万贫困人口的脱贫问题，扶贫开发工作继续走在全国前列，年中央组织开展扶贫开发工作考核，我省连续两年获得A级。
　　全省贫困地区各级党委政府认真践行
“一切为了贫困的父老乡亲”核心价值理念，勇做穷人的代言人。宜昌市筹集4.35亿元资金，启动实施30个特困村脱贫攻坚计划，开展贫困村综合治理，推动贫困人口全面发展。恩施州以扶持特殊困难群体为实施精准扶贫的突破口，整合部门资金，出台特惠政策，向贫困人口提供“10个大礼包”。十堰市组成1000支市县直单位工作队，动员10000名党员干部、1000家企业和1000名科技特派员，按照“双包双建双带双促”的要求，进驻贫困村，实行驻村帮扶。各地的实践证明，只要按照“一切为了贫困的父老乡亲”这一核心价值理念思考问题、推进改革、强化管理，大扶贫开发格局才能真正形成，工作效果就能达到最优。
　　（二）立足于把扶贫开发的基本对象找准，开展贫困建档立卡。扶贫开发的基本对象包括贫困区域和贫困群体两类。贫困区域由各级党委政府主要依据贫困程度和贫困发生率来确定，一般分片区、县（重点县和片区县）、乡（省定重点老区乡镇和插花贫困乡镇）、村等四个层次，其确定相对容易。贫困群体则由基层根据扶贫标准来确定，而扶贫标准往往用上年度家庭年人均纯收入来衡定，由于现阶段农民收入来源多样化和不可测性，贫困群体的识别就显得十分困难。近5年，我省分别于2009年、2012年、2014年，开展了三轮农村贫困人口建档立卡，各地结合实际，因地制宜，创造了许多行之有效的对象识别方法。一是在识别的组织上，大多数地方充分发挥村级民主评议小组的重要作用，扎实开展贫困人口的民主识别。要求评议小组必须有村干部和党员代表、妇女代表、贫困户代表、残疾人代表、一般户代表以及村“两代表一委员”，确保民主评议小组的公信力。二是在识别的步骤上，严格按照“五步法”（一报二评三查四审五公示）的程序，区分识别对象。群众申请为“一报”；民评小组初评和党员群众再评为“二评”；查收入、查资产和查户情为“三查”；村民小组审、村委会审、乡镇审、县领导小组审为“四审”，初步确定名单一榜公示、村民小组户主评议名单二榜公示、党员群众评议名单三榜公示、乡镇审核名单四榜公示、县级审核名单五榜公示为“五公示”，做到贫困对象瞄准到户、识别到人、严防出现“关系户”、“人情户”，确保识别对象不错位，不缺位。三是在识别的方式上，采取“排除法”和“比较法”。在申请对象比较多的村，评议小组提出“几不评”，将在城镇有商品房、家庭有贵重家用电器及农业机械和有好逸恶劳、赌博酗酒等恶习，或违反计划生育等九种情况的农户排除在外；对收入和家庭状况相近的农户，采取“五比五看”的办法，即比家庭收入，看经济来源；比家庭资产，看消费水平；比家庭劳力，看劳动观念；比生活环境，看居住环境；比贫困程度，看致贫原因，将瞒报或少报收入的农户排查出来。三轮建档立卡分别识别出农村贫困人口670.9万人（扶贫标准为1196元）、819.61万人（扶贫标准为2010年不变价2300元）、588.53万人，为实施精准扶贫方略奠定了较好基础。
　　（三）立足于推进专项扶贫项目精细管理，分类完善管理办法。我省扶贫开发工作经历了一个从不规范到规范、从粗放到精细化管理的阵痛过程。月，省审计厅对29个贫困县年扶贫资金管理使用情况进行了全面审计，发现扶贫资金被骗取、截留挪用、违规使用、滞留等达25995.37万元，占审计资金总额的8.5%，一批违法违纪线索被移交，一批失职渎职干部被问责处理。针对审计暴露的问题，省扶贫办按照省委省政府“推行扶贫开发精细化管理”的要求，于2012年9月出台《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》、《湖北省扶贫搬迁项目管理试行办法》、《湖北省雨露计划转移培训项目管理试行办法》、《湖北省扶贫贴息贷款项目管理试行办法》、《湖北省小额贷款扶贫贴息项目管理试行办法》、《湖北省老区和插花贫困地区专项扶贫项目管理试行办法》等六个办法，系统完善了专项扶贫项目管理工作流程。六个办法契合了扶贫改革方向，是对我省扶贫开发工作的超前谋划。这些办法体现了“下放权力”，将项目审批权、备案权下放，项目审批权下放到县（市），项目备案权下放到市（州）；体现了“明确责任”，根据省《纲要》提出的“省负总责、市州主导、县抓落实”的管理体制，通过完善项目管理办法及流程，进一步明确省、市（州）、县三级扶贫部门在项目管理上一些主要环节上的职责分工；体现了“规范程序”，通过完善制度办法和流程，规范项目管理和实施行为和操作程序；体现了“强化监管”，权力下放不等于放手不管，省、市（州）扶贫部门工作重心，由项目审批、审核，转变为重点加强项目实施监管；体现了“提高效率”，改变工作习惯，提前时间节点，确保项目实施按备案计划如期启动实施和完成；体现了“确保安全”，通过完善制度办法和流程，促进项目资金管理使用安全、干部履职办事制度环境安全。六个办法尽管试行还不到两年的时间，但其积极意义已经逐步显现，它们成为推进扶贫工作精细化管理的重要遵循，成为检查审计工作的重要依据。从2014年对全省29个重点贫困县年扶贫资金审计情况来看，违规问题主要表现在资金使用偏离了贫困对象，这一方面表明，落实六个办法、增强扶贫工作的瞄准性任重而道远，另一方面也表明，我省扶贫工作的导向已经转向精准，向专业化扶贫、精准化扶贫、科学化扶贫迈出了关键一步。
　　（四）立足于保障精准扶贫方略顺利实施，强化各项措施落实。一是加强考核促精准。2012年，我省修订完善《地方党政主要负责同志扶贫工作责任制考核办法》，将贫困人口数量的减少和生活质量的提高作为主要指标，将专项扶贫瞄准率纳入考核体系。在加强财政扶贫资金绩效考核的同时，2014年，我省又修订完善《财政专项扶贫资金管理办法》，首次将绩效考评成绩和扶贫开发进村入户率纳入资金分配因素，权重达到30%。考核的指挥棒指向精准，各地扶贫开发工作的重心也转向精准扶贫。二是加强比对促精准。从2012年开始，我省对专项扶贫项目实施情况与建档立卡信息库进行比对，发现2011年扶贫搬迁、雨露计划、互助资金合作社贫困人口占比分别为74.52%、32.31%、32.92%，次年再进行比对，发现这一比例分别提高到85.51%、49.27%、65.3%。这一系列数据显示，随着比对的开展与结果的通报，扶贫工作的精准性有了大幅的提升。
　　二、我省离中央要求的精准扶贫还有多远
　　日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号文，以下简称25号文件），对建立精准扶贫工作机制提出了明确要求。建立精准扶贫工作机制，主要包括三层涵义或三个方面的机制：（1）建立健全科学、合理、管用的贫困村、贫困户精准识别、信息联网和动态管理机制；（2）建立健全专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接的机制；（3）建立健全针对已识别贫困村、贫困户的帮扶工作落实机制。对照中央关于建立精准扶贫三个机制的要求，我省在走向精准上做了一些探索，但是离真正的精准扶贫差距还不小。
　　（一）思维行为离精准扶贫有差距。精准扶贫的核心在于到村到户，本质在于扶助穷人。无论是区域发展项目还是到户项目，其落脚点应当是增加收入、改善生活、减少穷人。但是，在实际工作中，由于对精准扶贫理解不透、认识不深，导致扶贫政策难以到达真正的贫困户。一是认为搞精准扶贫难以显现政绩，存在可搞可不搞的想法。一些领导干部认为只要把地方经济搞上去了，依靠“涓滴”效应，贫困村的发展和贫困户的脱贫问题也就顺利解决了，往往把主要精力和投入放在大项目和财源建设上。认为精准扶贫工作政绩难显现，存在着可搞可不搞的想法，组建驻村帮扶工作队也仅仅是停留在文件上、口头上，雷声大、雨点小，更不用说整合资源来推动贫困村脱贫。对贫困户的扶持依然停留在一般的如春节“送温暖”的形式上，忽视对贫困户的持续关注和能力开发建设。二是在扶贫资金使用上，不同人存在不同想法。县上干部希望搞工业项目和财源建设；乡村干部希望搞基础设施和公益项目；条件好的家庭希望搞不分贫富共享扶贫资金的项目；贫困家庭迫切希望提高素质和发展产业。而贫困人口往往缺少话语权，一些干部习惯以“大多数群众要求”的名义反映他们个人的意愿。从我们在基层调研的情况来看，上述现象在各地不同程度地存在，导致许多扶贫项目背离贫困人口而去，结果是“帮助富人掏了穷人的腰包”。三是认为搞精准扶贫会增加基层工作量，存在畏难想法。精准扶贫项目涉及到千家万户，程序复杂，工作繁琐，需要做大量思想政治工作和具体的组织实施工作，工作量非常大。再加上现有到户项目成功率低，而且从某种程度上来讲，搞精准扶贫是对相关部门权力和利益的剥夺，是一种自我加压。基层干部普遍认为搞精准扶贫吃力不讨好，存在着较为严重的畏难情绪。
　　（二）政策价值离精准扶贫有差距。一是部分政策目标偏离。我们根据2012年重点县建档立卡数据库，排出了2840个高贫困发生率村，与“十二五”全省各地确定的1500个整村推进村名录核对，结果显示，只有612个高贫困发生率村纳入整村推进计划，占总数的40.80%，虽然去年又有91个高贫困发生率村被调进，但总体比例并不高。由此可见，大多数最贫困的村没有被纳入扶持范围，也就是说，整村推进政策偏离了目标，与精准扶贫“工作到（贫困）村”的要求有很大差距。二是部分政策门槛过高。今年上半年，省审计厅对29个贫困县年可用扶贫贷款贴息资金30709.63万元进行了审计，查出有问题资金13876.30万元、占可用资金总量的45.19%，其中有10207.60万元属于闲置未用、占有问题资金总额的73.56%。大量的扶贫贷款贴息资金用不出去，与贫困地区企业贷款难、贫困户发展生产资金严重缺乏形成强大的反差。究其原因，主要还是扶贫贷款制度设计门槛过高。如我省政策规定贫困户每户贷款额度不超过1万元、贴息期限最长为1年、最高贴息500元，过低的贷款额度及短暂的贷款周期，对贫困户发展农村养殖或林特果等周期在1年以上产业缺乏扶助力度，再加上金融机构发放贷款需要房产、存单抵押或其他担保方式，而绝大多数贫困农户因无抵押、无担保，很难获得扶贫贷款。三是部分政策执行扭曲。扶贫搬迁、雨露计划、互助资金、小额贷款扶贫贴息等到户项目主要针对农村建档立卡贫困户设置，而一些地方在执行时放宽了条件，将一些非贫困户纳入政策范畴。据审计检查，年有18173户非贫困农户享受了雨露计划补贴政策，有2307户非贫困农户享受了扶贫搬迁政策，有2575户非贫困农户享受了小额贷款扶贫贴息政策，这表明一些地方在精确瞄准出现了偏差，扭曲了扶贫到户政策的价值取向。
　　（三）资金投入离精准扶贫有差距。财政专项扶贫资金是实施精准扶贫资金的主要资金来源。进入“十二五”以来，我省一方面积极争取中央支持，另一方面省本级也加大了对财政专项扶贫资金的投入力度，资金投入保持连年增长的势头（表2-3））。2013年，全省财政专项扶贫资金达到160018万元（含以工代赈资金、民族发展资金、国有贫困农场、林场、中央彩票公益金等），比“十一五”末期增长73.73%，其中中央财政扶贫资金增长91.88%。
　　表2-3&&&&&&&&&&&全省财政专项扶贫资金投入连年增长
　　财政专项扶贫资金总投入（万元）
　　中央财政扶贫
　　资金（万元）
　　省级财政扶贫资金（万元）
　　总投入较上年度增长（%）
　　110911
　　135964
　　111854
　　160018
　　134308
　　尽管我省财政专项扶贫资金近年有较大幅度增长，但是离精准扶贫的需求仍显不足。专家分析测算，“十一五”时期稳定解决一个贫困人口的脱贫问题就需要投入11000元左右，要使贫困人口到2020年底之前在稳定脱贫的基础上步入小康，投入则更大。要基本解决一个贫困村的主要问题，按照现有政策规定和贫困地区实际，需要投入财政专项扶贫资金100万元、整合其他资金200万元以上。而我省2013年由扶贫办管理使用的财政扶贫资金为152518万元，按我省新一轮建档立卡的贫困人口588.53万人来算，人均只有259元。如果这些资金全部直接用于解决贫困人口的脱贫问题，每年可使138.87万人脱贫，按照这一投入强度，考虑到我省每年返贫人口50-60万人，勉强可以做到在2020年之前把所有贫困人口扶持一轮。如果这些资金全部用于4821个贫困村实施整村推进，也能使每个贫困村在2020年之前得到一遍扶持。如果按照精准扶贫的要求使村户都得到扶持，现有的投入强度则明显不足，每年至少需要追加8-10亿元的专项财政扶贫资金投入，供求矛盾十分突出。
　　（四）工作能力离精准扶贫有差距。精准扶贫要体现目标精准、制度精确、管理精细，追求的是优化减贫治理结构、提升减贫治理能力，走科学扶贫之路。归根到底，精准扶贫体现的是公共治理理念，要求减贫的目标科学、切合实际，要求减贫制度系统完备、针对性强，要求减贫主体多元民主、协同一致。这就对扶贫工作者提出了更高、更全面的要求，扶贫工作者不再是制定计划、分配资金，而是要做减贫治理全过程的参与者。而当下的扶贫工作者能力严重不足。目前，全省省市县三级共有扶贫机构102个，其中省级1个、市州17个、县市84个，共有人员917人；在这些人员中，本科以上学历占到42.3%，专科以下57.7%；45岁以上占58.1%，30岁以下占6.1%。由于扶贫机构成立较晚、机构不统一带来的先天不足，使其成为历次机构改革受影响、受冲击最大的部门。上下不匹配，左右不一致，是当前扶贫开发工作机构设置的最大特点。机构性质不一，有的为行政单位，有的为事业单位；隶属关系不一，有的属政府组成部门，有的直属政府管理，有的挂靠政府办公厅（室），有的挂靠农业部门，有的挂靠民政部门；规格高低不一，市州扶贫办有的是正县级，有的是副县级，还有的是正科级；规模大小不一，有的县市十来个人，有的五六个人，有的只有一个人，人数多少不等；此外，内设机构不一，上下不一致，给工作带来了较大的不便。这样的机构设置，给人的感觉，好像扶贫机构是一个介乎常设与临时之间的一种机构形态，也带来扶贫战线工作人员的思想不稳定，极其不利于精准扶贫工作的有力推进。现有扶贫队伍人员编配也不尽合理，一方面人员老化、年轻人占比低，系统内缺乏生机与活力，另一方面工作力量明显不足，工作人员与扶贫建档立卡对象之比为1：6418。更为突出的是，扶贫系统编制没有设置到乡镇，使得实施精准扶贫关键的管理层出现了“空挡”。扶贫工作者能力不足还体现在监管不力上，相当一些人员还没有从项目管理的固定范式中解脱出来，习惯于将项目分出去，不知道项目应当监管什么、如何监管，对乡村实施项目处于放任状态，这样一来，项目资金出问题就难以避免。
　　三、精准扶贫的模式选择
　　扶贫开发作为一种“再分配政策”，其标的是贫困群体即所谓的“弱势群体”，他们既缺乏了解相关信息的渠道，也缺乏“捍卫”自己利益的机会和能力，因而往往“被挤出”政策范畴。现阶段强调精准扶贫，突出扶持到村到户到人，是为了防止扶贫政策执行扩大化、外溢甚至变异现象的发生。“十二五”以来，我省各地勇于实践、大胆探索，形成了几种各具特色的精准扶贫执行模式。
　　（一）村户共享发展型精准扶贫模式。发展及其发展方式是决定减贫效果的两个方面，发展并不能自动地减少贫困，但是我们可以选择一种共享式发展模式来推动减贫。无疑，整村推进就是一种以贫困村为基本工作单元的减贫制度设计，旨在通过政府主导、科学规划、资源整合、集中投入、重点建设、整体推进，加快贫困村经济社会发展和贫困人口脱贫致富步伐，改变贫困村面貌。由于整村推进包含了“贫困村脱贫”和“贫困户脱贫”两个并不完全一致的政策目标，一些地方在执行政策时就出现了摇摆，最终带来的结果是，村容村貌虽然有较大改观，但贫困户依然贫困。很显然，按照精准扶贫的要求，贫困村和贫困户双脱贫才是整村推进的政策目标。2011年以来，秭归县大胆创新扶贫责任落实机制，实行独具特色的“1119”整村推进工作模式，即由1名县委常委或县人大、县政协主要领导挂帅，1名有实力的队长单位牵头，1家规模企业与贫困村开展“村企共建”，9个县直单位结对帮扶1个贫困村，每年轮换一次，实行集团式帮扶，使每名县级领导、各个县直部门和乡镇都担上了扶贫的责任，真正形成了领导挂帅有责任，部门帮扶有压力、干部帮扶有任务，全社会参与扶贫的强大合力。四年共为38个整村推进村捆绑项目资金26580万元，村平投入达到700万元，不仅促进了贫困村主导产业大发展、基础设施大改善、村容村貌大变样、村级活力大增强，而且使贫困户有了增收来源，具备了脱贫致富的良好基础。秭归县1119模式得到了国务院副总理汪洋、省委书记李鸿忠等领导的充分肯定。其成功之处首先在于党委政府的扶贫责任落实，真正做到了规划制定科学、资源整合有力、项目实施规范、驻村帮扶实在，特别是村户并扶、以村带户、直扶到户、村户共享的做法，不失为精准扶贫的一种成功执行模式。
　　（二）小片区综合治理型精准扶贫模式。精准扶贫是在深入分析致贫原因的基础上实施的扶贫方略，旨在对贫困实行定向打击、定点清除。实施精准扶贫，重在源头治理、重在标本兼治，因而应当避免“头疼医头、脚痛医脚”，必须集中力量打歼灭战，实行分区综合治理。2013年下半年，建始县提出“以片区为平台，采取综合措施，实施精准扶贫”的新思路，着手启动了业州镇当阳片区域发展与扶贫攻坚试验区工作。当阳片区位于业州镇西部，与重庆巫山奉节接壤，辖13个行政村和一个国有林场，共116个村民小组，3206户、11941人；国土面积106.7平方公里，其中耕地18379.88亩，林地104189亩；区内农民人均纯收入4381元，低于全镇、全县的平均水平；共有贫困人口7297人，贫困发生率61.6%，比全县贫困发生率高19.7个百分点。针对这一现状，县委县政府力争用5年左右的时间，从“基础设施、基础产业、基本素质、基层组织”等方面着力，突出解决深度贫困问题；从“金融服务、产业扶贫、企业参建、公共服务”等方面探索新方法、新机制，推动精准扶贫方略顺利实施。试点工作启动1年，共整合各类项目27个，资金5000多万元，完成17公里旅游公路改造升级，新发展猕猴桃1400亩、核桃1000多亩、蔬菜50多亩、药材2000多亩、速生丰产林10000余亩。课题组赴片区调研，切身感受到片区攻坚的浓厚氛围、中心村建设的如火如荼和群众参与产业开发的热情。当阳片区规划虽然实施时间不长，但是各个项目正在按规划到位，机制创新效果初步显现。目前，建始县结合新一轮建档立卡工作，将全县边远贫困地区划分为16个小片区，正在制定规划，拟分期实施。这一做法看起来不够精准，有点大而化之，事实上，将片区县划分为若干小片区，瞄准的仍是贫困村、贫困户，突出了产业第一、能力至上、综合发展，体现了以村为点、以片为面、整体联动、共同发展的统筹理念，属片区攻坚的“精准”。
　　（三）社区主导型精准扶贫模式。社区主导型精准扶贫模式是对传统的农村扶贫开发方式和社区发展项目管理模式的一种变革，相比较而言，它更加强调“社区主导”，尝试将项目及资源的决策权、控制权交给社区群众；更加注重“外部合作”，积极响应社区需求的外部组织机构和服务提供者，能够按照项目要求提供相应支持；更加突出“提升能力”，引导贫困人口在“干中学”，强调参与发展过程本身对人的能力的提高。英山县石头咀镇周畈村在2011年前还是一个典型的深山贫困村，总人口167户，570人，全村8个村民小组，有6个散居在海拔500—800米的25个山头上，村民年人均纯收入3500元，在英山县309个行政村中排名第279位。当该村被列为新一轮整村推进重点村时，村民们用最原始的“豆决”方式选择了3个急需项目：搬迁、产业、培训。经过慎重决策，村里认准了“举家下山、产业上山、科技进山、以社兴山”的发展路子。3年来，该村以山下2个村民小组所在地作为集中连片安置点，实施整体搬迁、举家下山；扬长避短，重点发展药、茶、桑等3大主导产业，让产业上山，把绿色留住；围绕主导产业，聘请土专家、科技特派员传道授业解惑，让科技进山，努力打造“专业村”；先后成立了茶叶专业合作社、华林中药材公司和药材专业合作社，桑蚕专业合作社及怡莲阳光蚕丝绸公司周畈村蚕茧收购站，实行以社兴山，抱团发展。
　　至2013年底，6个高山村民小组整体搬下了山；全村实现了人平1亩经济林，户平2亩经济园；农民人均纯收入达到8700元，增长了5200元；排名由扶贫前的全县第279位跃升为第35位，前进244位。贫困人口走出了深山，走出了贫困，走向了小康。
　　（四）资金直补型精准扶贫模式。资金直补到户是落实惠农政策广泛采取的一种方式。通过直补，一方面可以减少中间环节，使农户能够直接感受惠农政策真金白银的支持，另一方面增加了违规的机会成本，能够最大限度地保证补贴资金安全有效运行。我省于2011年在全国率先全面铺开以直补到户为核心的雨露计划实施方式改革，变指令性计划为指导性计划，变认定培训基地为推荐培训基地，变基地报账间接补贴为直接补贴，彻底改变了以培训基地为核心的雨露计划委托培养方式，使监管更加科学、简捷、有效。我省雨露计划实施方式改革的有益探索，不仅为全国提供了借鉴，而且也带来了扶贫搬迁、产业扶贫、互助金、扶贫小额信贷等专项扶贫项目管理方式的全面变革。目前，我省凡是能够直接到户的扶贫项目，资金都通过“一折通（一卡通）”直补到户。这一种资金直补型精准扶贫模式的建立与推行，自然会增加基层的工作量和工作成本，也对扶贫开发的基础工作进行了全面检验，如考验建档立卡数据库的真实性、扶贫政策宣传做得是否扎实等。可以想见，随着扶贫到户的深入实施，资金直补型精准扶贫模式将会越来越具生命力。
　　四、深入推进精准扶贫的对策建议
　　“建立精准扶贫工作机制”处于扶贫开发六项改革创新的核心位置，如果这项机制真正建立起来了，其他五项改革就找到了抓手，扶贫开发的统筹性、针对性、实效性不强的问题就可望解决。由此可见，“精准扶贫”将是新阶段扶贫开发的主攻方向，下一步继续推进精准扶贫，必须以问题为导向，下大力补齐短板，完善减贫治理结构，提高减贫治理能力。
　　（一）补齐认识不够的短板，把精准扶贫摆在更加重要位置。思想是行动的先导。当前我省精准扶贫离中央和省委省政府的要求差距不小，离扶贫开发全面精准的目标还相距甚远，这些看起来是工作不力造成的，实质上根子还是在对精准扶贫的认识不够，如前所述的三种认识问题在各级干部的思想行为上都有所表现。补齐认识的短板，要从两个方面着手。一是全面系统学习新一届中央领导集体关于扶贫开发的新思想、新观点、新论断，准确把握扶贫开发的新趋势。各级党委政府特别是贫困地区党委政府要加深对扶贫开发是社会主义本质的思想、“两个重中之重”思想、扶贫开发改革创新的思想、科学扶贫的思想、精准扶贫的思想、内源扶贫思想的学习和理解，真正将扶贫开发放在统揽全局的首要位置。加强对中办25文件和省委省政府《关于创新机制扎实推进全省农村扶贫开发工作的实施意见》（鄂发[2014]12号，以下简称省委12号文件）的学习贯彻，自觉把思想行动统一到中央和省委省政府关于扶贫开发的战略决策上来。加强对扶贫开发形势的分析和预判，准确把握未来扶贫开发发展的趋势，坚持“三个并重”的工作导向：在扶持对象的选择上，坚持区域减贫与群体减贫并重，更加注重精准扶贫到村到户；在扶持力量的摆布上，坚持政府、市场、社会三者并重，更加注重市场主体的参与和社会力量的组织动员；在扶贫投入的运用上，坚持无偿投入和有偿资金并重，更加注重发挥有偿资金的作用。二是深入分析省情、市情、县情，把精准扶贫放到全面建成小康社会的大局中去谋划。未来几年，是全面建成小康社会的决定性阶段。目前我省贫困地区特别是是四大片区小康实现度还不到80%，涵盖了全省大多数贫困人口，是湖北建成全面小康社会的“软肋”和“短板”。全省4821个贫困村、588.53万贫困人口则是“软肋”中的“软肋”、“短板”中的“短板”。壮实“软肋”、补齐“短板”，需要突出精准扶贫，一村一村地帮，一户一户地扶。这就需要各级尤其是县级党委政府，要把实施精准扶贫作为扶贫工作的一种新常态，科学制定实施方案，精心拟定减贫计划，整合方方面面力量，完善各项帮扶措施，确保贫困村、贫困户如期脱贫。
　　（二）补齐基础不牢的短板，用信息化来引领推动精准扶贫。基础不牢，地动山摇。当前扶贫开发中出现的许多问题，有相当一部分是因为基础工作不牢造成的。比如一些地方雨露计划到户项目偏离建档立卡贫困人口，不是因为这些学生不是贫困人口，而是建档立卡数据库里只有他们的父亲或母亲而没有他们。再比如，因档案资料不全、信息不能共享，致使一些本能规避的问题成了问题。下一步需要把基础性工作做牢做实，为实施精准扶奠定坚实基础。一是扎扎实实搞好新一轮建档立卡。坚持程序公开公正，执行规定动作不走样，切实避免贫困户不知自己是贫困户、村民不知全村有多少贫困户、谁是贫困户的现象发生。坚持整户识别，坚决杜绝人为缩小家庭人口规模、扩大贫困户户数，而出现单人“无子女”户。二是加强信息化管理。一方面要将识别出的贫困村、贫困户基本信息录入数据库，建立健全覆盖全省互联互通的扶贫信息系统，实现资源共享和动态管理，另一方面要开发与数据库相对接的专项扶贫工作软件。开发的到户工作软件，要具备贫困户登陆准入识别功能（即非建档立卡贫困户登陆会失败），贫困户可以通过电脑、手机等自主申报扶贫项目。加强贫困村信息终端服务平台建设，为每个村至少培养或配备1名信息员，为农民提供便捷服务。三是开展全社会扶贫投入统计指标体系研究。在完善扶贫开发统计报表制度的同时，适应构建政府、市场、社会协同推进大扶贫开发格局的需要，尽快研究形成一套统一、规范、简便、科学的全社会扶贫投入统计指标体系，真实反映各方扶贫投入情况，为分析精准扶贫现状、完善政策措施提供实证依据。
　　（三）补齐政策不力的短板，提高扶贫措施针对性和实效性。按照精准扶贫要求和全面建成小康社会目标，对现有扶持政策分门别类，进行全方位梳理和完善。一是完善专项扶贫政策。严格落实省委12号文件专项扶贫资金的投向规定，“切实提高财政专项扶贫项目到户率和精准度，确保安排到县的扶贫资金，80%以上用于贫困村、贫困户特色优势产业发展和能力建设。”严格按照县（市）审批、市（州）备案、省级备查的项目管理程序，全面修订完善整村推进、雨露计划、扶贫搬迁、扶贫贴息贷款、扶贫小额信贷、老区插花贫困项目等六个专项扶贫项目管理办法，切实降低贫困户准入门槛，使贫困人口真正能够享受得了扶贫政策。二是完善部门扶贫政策。部门作为政府扶贫的重要支撑，理应履行政府的扶贫责任。许多分属于部门的项目资金连年增长，主要靠“贫困县的帽子”，其增量理应用于贫困村、贫困群体。因此，要确立部门扶贫的硬指标，规定政策的“硬杠杠”，使部门资源真正向贫困地区倾斜。三是完善市场主体扶贫政策。通过完善土地、税收、信贷、人才等政策，引导劳动密集型产业向贫困地区梯度转移；制定激励政策，引导市场主体与贫困村建立互惠互利、共同发展的双赢合作机制，推动“村企共建”，带动贫困村集体经济发展和贫困和增收。出台奖补政策，引导企业与贫困户实行对口帮扶，实行包干脱贫。四是完善动员社会支持政策。在继续争取中直单位加大对重点县支持力度的同时，完善省直单位定点扶贫制度，探索建立县域经济十强县市对口支援特困县的办法和途径。出台社会捐赠扶贫钱物的规范化管理办法，搭建爱心平台，完善激励机制，推动社会扶贫深入持久开展。发挥各类社会群团组织的桥梁和纽带作用，引导多方资源支持贫困地区发展，开展扶贫济困活动。
　　（四）补齐投入不强的短板，着力构建整合资源的平台载体。在管好用好现有扶持资金、盘活存量的基础上，确保增量，搭建平台。所谓“盘活存量”，一方面就是按照扶贫资金的投向要求自主定项目，按时将资金拨付项目实施单位，另一方面是把因素法分配资金用好、用到扶贫效益最大的项目，把资金管好、不违规违纪。“确保增量”，就是进一步加大各级政府专项扶贫资金投入力度，依法依规配套，形成正常的、可持续的资金增长机制。“搭建平台”，就是构建整合扶贫和相关涉农项目资金的平台载体。现在各级各部门都有整合资源的呼声，但是不同项目资金有不同的管理要求，整合资源在一些对方是说得多、做得少。如何破解这一难题？从许多地方的实践来看，要注重把握三点：一是以县委县政府为搭建平台的主体。二是以扶贫攻坚规划、小片区综合治理项目、整村推进项目和连片开发试点项目等为载体。三是以“渠道不变、用途不变，各负其责、各记其功”为原则。
　　（五）补齐能力不足的短板，全面提升减贫治理能力和水平。治理和消除贫困，首先是政府的责任，应当实行政府主导，但一个良好的减贫治理结构，仅靠行政力量推动是远远不够的，还有赖于参与减贫的政府、企业（市场主体）、社会组织、社区（村）、贫困人口等五个基本主体协作互动、各尽所能。这一方面要求政府放权，将一些权力让渡给基层政府和社区，另一方面也要求政府提升减贫治理能力，善治、善主导，引领其他主体发挥作用。面对减贫治理的新要求，作为政府扶贫“代言人”的扶贫机构能力就显得尤为重要。一是要补齐扶贫机构先天不足的短板。按照中办25号文件和省委12文件精神，扶贫任务重的县要加强扶贫开发能力建设，充实工作力量，扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作，以适应精准扶贫工作的需要。二是要补齐机构职能不匹配的短板。将扶贫机构由单纯的项目管理部门转变成为综合部门，当好党委政府扶贫决策的参谋助手，加强精准扶贫项目的实施与监管，协调推动大扶贫开发格局。三是要补齐履职能力不够的短板。加大贫困地区干部和扶贫开发干部培训力度，加强效能建设、作风建设、廉政建设，努力打造一支作风实、业务精、为政廉、形象好的扶贫工作队伍，全面推进减贫治理体系的科学化、现代化。
　　（作者系湖北省扶贫办）
来源：原创　&作者：王红梅　&发布时间：　&&点击数：&12493
柞水县是一个“九山半水半分田”土石山区县，也是扶贫攻坚的主战场之一，目前尚有1.2万户，4.2万人仍在贫困线上挣扎，扶贫对象规模依然很大，部分贫困村生产生活条件还很落后，特别是一些已经解决温饱的群众因灾、因病返贫问题还很突出。自中央提出开展精准扶贫工作以来，该县通过深入贫困村召开座谈会、现场交流、入户调查等形式，初步摸清了开展精准扶贫工作的基本情况、存在问题和对策。
一、贫困基本情况
&&（一）自然条件恶劣。沟壑纵横，山峦起伏，十年九旱，特别是部分偏远山村交通不畅，通讯落后，信息闭塞，传统产业得不到增值，有效资源不能充分开发利用，没有形成增收致富的支柱产业。
&&&(二)农民素质偏低。劳动力文化素质低，既是贫困的结果，又是造成贫困的原因。许多贫困人口因贫困而失学，又因失学而成为新一代贫困人口。由于他们文化素质相对较低，发展家庭经济缺计划，缺技术、缺管理能力，即便是外出打工收入也与非贫困户有很大差距。加之贫困户小农意识根深蒂固，思维方式和行为方式落后，小富即安，“等、靠、要”的依赖思想严重，凡事都等国家和社会的救助。尽管有些贫困户有摆脱贫困的愿望，并不断努力尝试，但由于思路不清，观念不明，缺少引导，导致失败，最终失去了脱贫致富的信心和勇气。
&&&（三）子女上学致贫。近年来，随着农村经济的发展，大部分农村青壮年外出打工或创业，有的举家外出，农村大部分幼儿园和小学班级不齐，与之配套的措施是集中办寄宿制学校，导致农村孩子幼儿、小学阶段就被迫外出上学。还有一些家长为了照顾子女上学，只能寄居或租住在有学校的城镇，这样增加了家庭负担。而对于部分举家外出打工的农民而言，带孩子去城镇或城市上学，同样无形中也加重了经济负担，对于尚未根本脱贫的农民更是不堪重负。经调查了解，一个高中生每年需支出8000元左右，大学生需元。一些贫困户家庭往往为了子女上学负债累累。
&&&(四)因灾因病返贫。一方面，自给自足、靠天吃饭的农业生产，无法抵御旱、涝、风、雪、雹、霜和虫害、疫情等频发的自然灾害。另一方面，贫困户中有长期生病或重大疾病患者，不仅不能通过劳动获得收入，高昂的医疗费用，导致一些农民债台高筑，甚至重新返贫。
二、开展精准扶贫工作面临的问题
&&&(一)经济社会转型增加了农民收入估算难度。改革开放以来，随着经济体制的深刻变革，新型工业化和城镇化进程加快，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式等发生了巨大的变化，多元经济相互交织混合发展，给准确调查核实农户收入增加了难度。加之，受农业经济效益低而不稳影响，近年来，大量农村剩余劳动力纷纷外出打工，劳务收入成为农民增收的主渠道，其中群众的一些隐性收入较难掌握。
&&&（二）农民素质偏低增加了精准识别难度。由于农村教育的先天缺陷与后天乏力，农民的文化素质相对较低，思想觉悟有偏差，政策界限把握不准，均等化思想比较严重。面对利益之争时，互不相让，给精准识别增加了难度。同时，贫困农民经济基础不同，智力能力差别较大，导致帮扶要求千差万别，扶贫措施难以满足个性化要求。
&&&（三）农村情况错综复杂增加了精准扶贫难度。近年来，随着中央一系列惠农政策的陆续出台和地方重大项目建设步伐加快，农村各种矛盾日渐突出，特别是城郊型、工矿型农村显得较为突出。一是换届选举家族势力、帮派势力严重，有的农村政权甚至把持在黑恶势力手中，有利可图时很难做到公平、公正，引发了一些新的社会矛盾。二是随着青壮年劳力大量流入城市，农村常住人口大都剩下留守妇女、儿童、老人，实际长期居住人员不足三分之一，在农村实施规划扶持项目中出现劳力紧缺和种植项目后期管护难到位的现象。三是一些农村干部工作方式方法不能适应新形势的要求，责任心不强，作风不民主，对贫困人口认识有偏差，认为精准扶贫建档立卡是搞形式，扶贫到户不一定能兑现,导致村干部对建档立卡动态管理工作不够重视。四是精准识别要求规划到村、帮扶到户、差别到人，而识别过程缺乏刚性标准，难以做到让群众心服口服。
&&&（四）市场变幻莫测导致难以培育扶贫主导产业。市场经济千变万化，近年来一些农产品、畜产品价格波浪式变化，农民难以摸清市场规律，无法规避市场风险，长期以来形成的习惯经营思维，给一些农民形成了灾难性的打击和损失。一家一户帮扶势单力薄，即使一村一户搞了一品一业，由于市场发育不良，有的甚至远离市场，造成产品滞销，农民怨声载道。尽管过去各级政府号召群众办了一些实体，搞了一些产业，终因市场原因半途而废，一直未形成有竞争力的主导产业。
三、开展精准扶贫的对策与建议
通过基层的实践操作，认为开展精准扶贫工作应围绕七个方面来开展。
&&&（一）转变观念，切实增强贫困户增收的信心和决心。一是扶志：充分调动部门、镇干部，结合“三项活动”，走村入户与贫困群众交心谈心，利用报纸、广播、电视、政务公开栏，宣传政策，了解他们的思想，积极鼓励他们增强信心，树立自信，克服消极的思想情绪和“等、靠、要”的惰性心理，积极发展生产，自力更生。二是扶智：加大科技扶贫和培训力度，突出科技扶贫在扶贫开发过程中的重要作用，调动鼓励广大科技人员到贫困村创业。努力提高贫困群众的科学文化素质，切实加强基础教育、职业教育，有针对性通过各类短期培训，增强贫困农民掌握先进实用技术能力，确保每个贫困户劳动力掌握1-2门实用技术及职业技能。选择性的举办一些易学会、好操作、投资小、见效快的项目培训，同时，引导群众自觉移风易俗，改变落后生活习俗，不断发展社会主义精神文明建设，全面提高劳动者素质，推广一些典型，能走上致富的发展项目，力争早日摆脱贫困。
&&&&（二）进行分类扶贫，逐步改善贫困村的环境。一是对有生产资料和劳动力的贫困户以帮教式扶贫为重点，着重提高农牧业生产的科技含量；二是对无生产资料的贫困户以解决生产资料，改善生存环境，提高生产技能为重点进行帮扶；三是对基础设施较好的村，着重提高水、电、路、气等政府主导的民生工程建设，合理布局农村商贸网点，促进农村市场流通和建设；四是对于一些山高坡陡的，想生活在农村的农户，利用土地流转或置换，搬迁一批，实现山上产业，山下人居；五是对于想生活在城里的又有一定文化素质的农户，结合户籍制度改革和土地有偿退让机制，逐步引导他们在城里生根发芽，进一步开花结果；六是对于一些适合旅游开发的地区，开办农家乐；七是对于无劳动能力的孤寡老人、孤儿等纳入民政供养，进行救济式扶贫。
&&&&（三）强化贫困村基础设施建设，加大市县财政资金投入力度。一是针对贫困村制定专门基础设施建设投入办法，在贫困村社继续实施新建和改扩建泥结石公路，力争进行全额补助，有效路面控制在3.5米以内。二是县级各部门加大对贫困村人行便道建设力度，标准控制在1.2米-1.5米。
（四）实施联动帮扶，组建县级部门帮扶机构。一是干部帮扶，结合创先争优、三项活动、人民好公仆等活动，建立落实干部帮扶机制，帮助贫困户寻求致富门路，指导贫困户选择增收项目，鼓励贫困户发展增收产业，为其解决增收过程中遇到的具体问题；二是组织部门帮扶机构，制定落实部门联系帮扶贫困村，拟发展思路，谋增收项目，改善生产生活环境，每年为贫困村办一二件实事。为全面推进贫困村脱贫，切实改变落后面貌。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
（五）推进龙头带动，大力推进产业化扶贫。树立“发展农业龙头企业就是发展农业，扶持农业龙头企业就是扶持农民”的思想，因地制宜的发挥资源优势，进一步完善《农业产业化经营奖励办法》，积极培育、引进和鼓励农业龙头企业，采取“企业+基地+农户”、“公司+基地+农户”或“专业合作组织+市场+农户”等模式，围绕增加低收入人口收入，以优势资源的合理开发利用为基础，支持重点村和农户发展优势特色种植业、养殖业、林果业，进一步优化产品产业结构，依托我县农业特色园区，培育发展市场前景好、增收见效快的产业，形成“县有龙头企业、村有主导产业、户有增收主业”的长效增收机制。
（六）继续实施整村推进战略，积极稳妥扩大劳务输出。以贫困村为单位，加强基本农田、优质种苗、环境改造和公共服务设施建设。国家安排的扶贫资金必须用于贫困村的基本建设，各行业部门的专项资金要重点向贫困村倾斜，坚持开发与发展并举，及时调整项目实施，为低收入群众经济增收创造良好的外部环境。加强职业培训，组织引导富余劳动力有序输出。各贫困村每年力争组织户均1个劳动力外出从事二、三产业劳动，确保贫困农民年均纯收入达到3000元。同时关心外出务工人员的生活、工资收入等情况，切实解决外出务工人员的实际困难，增加非农收入比重。
宁县精准扶贫工作成果、存在问题及对策建议
作者：宁县统计局&岳涛涛&&文档来源：&&点击数：2473&&更新时间：&&文字控制：[小][大]
精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。可以说实施精准扶贫，是扶贫开发的重大创新。如何进一步创新机制、精准发力，成为新时期打赢扶贫攻坚战的关键。宁县在开展精准扶贫工作中，积极探索、创新机制、努力实践，走出了一条精准到村和精准到户相结合的扶贫方式。采取“一户一法”的方式，帮助帮扶村和贫困户协调、争取资金，落实帮扶措施，帮助帮扶对象发展生产、提高素质，在规定时限内帮助帮扶对象稳定脱贫致富。
一、宁县精准扶贫工作成果
宁县积极探索“整区域开发、整区域治理”的扶贫开发新路子，变“点”式的整村推进为“片”式的整区域扶贫开发。按照地理位置相邻、区域基础特征相同、产业发展条件相近的原则，提出了“一线两园四区”区域发展战略，按照区域布局、抓点带面、抱团发展、统筹推进扶贫开发新模式，把“三山四川”涉及的贫困乡村全部纳入整区域开发范围，坚持实行“山、水、林、田、路、宅”综合治理，重点围绕苹果、草畜、瓜菜三大产业，打破“一村一品，甚至一乡一品”的格局，围绕区域特点，引导产业进行归类整合，实现“一片一品”。据统计，2001年至2014年底，农民人均纯收入由1269元增加到5466.9元，年均增长252.3元，解决了24.6万人的温饱和脱贫问题。
从贫困地区基础设施落后破题，聚焦发力，铺开脱贫致富道路。宁县把贫困地区道路建设作为扶贫攻坚的首要任务来抓，以全面提升乡道、村道四通八达为目标，以打通断头路、联网路、产业路和提升公路通达能力为重点，大力实施贫困乡村公路改造工程，优先建设“扶贫路”、连通“产业路”、实施“民心路”、构建“联网路”、铺筑“小康路”，进一步完善了农村路网结构，提升了通畅通行能力，全县累计新修村组道路726.2公里柏油路(水泥路)276公里，全县农村公路通畅率由31.1%提高到了42.4%。同时，按照“先生活后生产”的扶贫理念，紧扣农村安全饮水、电力电网改造和群众居住工程，突出重点，整体推进，全力破解贫困村发展难点问题。全县新建农村饮水安全集中供水工程23处，铺设自来水管线149.9公里，完成10千伏线路58.65公里、0.4千伏线路95公里、低电压瓶颈治理村(组)19个，户表改造2235户，完成三相动力通电村(组)30个，实施农电网改造工程100公里，并按照节约土地、相对集中的原则，遵循“群众自愿、政府协调、讲求实效”的方针，科学规划，统筹安排，通过整合项目、资金，完成农村危房改造4094户。
（一）照精准定位、分类施策。在金融信贷项目的投放上，宁县按的原则，采取财政注入为主、入社群众缴纳会员费为辅的筹资方式，成立村级互助资金协会，探索出了“一带三”“一带四”“一带N”等发展模式。至目前，累计发展村级互助协会130个，搭底资金3927万元，先后为1694户贫困户筹措发展资金2565万元，扶持发展种、养农民专业合作社21家，家庭农场7个。
（二）瞄准贫困村，整村推进推出新气象。新一轮扶贫开发以来，宁县把地理位置偏僻、自然环境恶劣、无增收支柱产业、无集体经济收入、农民非常贫困的12个村确定为整村推进贫困村，集中资金、集中力量，给予重点扶持。实行项目资金硬捆绑，集中财政扶贫资金、以工代赈资金，整合行业部门资金，集中投入整村推进贫困村，促进了贫困村经济社会大发展、基础设施大改善、村容户貌大变样。
（三）瞄准贫困户，差别扶持扶出大成效。为打破“一刀切”的传统扶贫方式，改“大水漫灌”为“精准滴灌”，宁县对贫困户实施精准扶贫，探索实施差别式扶贫模式，有力破解了扶贫到户难题，让扶贫资金真正扶到了穷人。
为增强扶贫措施的瞄准性和针对性，采取由群众评定贫困户的办法，更为准确地把握了扶贫对象，全县共确定贫困户2.34万户8.97万人。建立党员干部帮扶机制，在全县领导干部中开展精准扶贫对象“结穷亲、一帮一”帮扶活动，实行点对点负责、手把手帮扶，确保帮扶一户、脱贫一户、致富一户。在扶持项目的选择上，结合当地实际和贫困户意愿，实行一户一策、一户一扶、一户一帮。对贫困家庭“两后生”实施“雨露计划”，开展订单培训、定向就业，帮助提高脱贫致富本领；对务农贫困劳动力实用技术培训力度，帮助提高科学种养水平；对贫困劳动力创业予以扶持；对有劳动能力的扶贫对象，安排养殖业、种植业等增收致富项目；对需要改善居住环境的贫困户，实施扶贫搬迁和危房改造。同时，对完全丧失劳动能力的病残等弱势群体实行低保兜底，保障基本生活。
二、精准扶贫工作面临的困难
当前，宁县通过实施精准扶贫工程，贫困村的问题基本得到了有效解决。但是剩下的贫困户都是自我发展能力差、脱贫难度大、脱贫成本高的硬骨头。立足精准扶贫、实施分类指导、实现精准脱贫，仍存在以下几个难点。
（一）从户的层面看，贫困对象识别难。一是贫困人口规模大。宁县55.2万人，贫困人口8.97万人，贫困发生率高。基本上是普遍贫困，需要扶贫的人口数量大。二是贫困程度难以鉴定。在贫困规模确定的条件下，由于缺乏刚性标准，农民收入渠道多且难以核算，要把贫困家庭贫困程度进行排列并作比较是一件较难的事情。三是贫困户识别后矛盾多。开展精准扶贫工作，实行差别扶持政策，使贫困户“贫困帽子”的含金量越来越大，贫困富裕程度相差不大的农民因利益问题互不相让，会引发新的社会矛盾和不稳定因素。
（二）从村的层面看，扶贫产业找准难。要实现“输血”式扶贫向“造血”式扶贫的转变，发展特色优势产业是贫困地区增强自我发展能力的重要途径。然而，一个地方要找准帮助贫困户实现脱贫致富的特色主导产业十分困难。
一是种养殖业周期长产品市场行情可预见性不强。种养业从投入到可收益通常是相对长期的过程，且种养产品市价相对不稳定，难以形成可靠的市场预期，给扶贫产业的选定带来较大的困难。生猪养殖就是典型的例子。二是贫困户自我发展能力差和观念落后扶不起来。新发展一种特色产业，需要打破传统，运用先进的理念、先进的技术、先进的管理。事实上，众多的贫困村因地处偏远、发展不足，稍有能力的青壮年大都选择了外出务工，留在家中的几乎是老弱病残，自我发展能力不足，传统思想根深蒂固，抵御风险能力差，引导贫困户发展特色产业就变得难上加难。三是扶贫到户项目见效慢地方领导重视程度不够。扶贫到户项目特别是生产发展项目，见效很慢，周期很长，工作量也很大。长期以来受政绩观的影响，一些基层干部缺乏“功成不必在我”的胸怀，习惯于搞基础设施建设，习惯于搞普惠制，对贫困人口认识有偏差，认为产业扶贫工作量大、难度大，对这项工作重视不够，多数人不愿意搞。
（三）从县域层面看，扶贫资金统筹难。实施扶贫开发，开展精准扶贫，资金投入是保障。
一是县级财政有限，扶贫对象多。宁县受多种因素影响，农村贫困面大，贫困程度较深，返贫度也较高。全县2014年建档立卡贫困人口2.34万户8.97万人，要实现到2020年全面消除贫困人口、全面建成小康社会的目标，每年要解决3900户14950人贫困人口的脱贫问题。对这么多人实施精准扶贫需要大量的资金投入，而现有的扶贫资金又十分有限，实施难度很大，难以实现全覆盖。二是农民稳定增收缺来源，培育产业投入大。在宁县人口比较稠密，土地又比较少。多年来，县委政府一直致力农业产业化、规模化发展，虽然取得了一些成效，但因受市场等多种因素的影响和制约，一直未能形成竞争力强、经济效益好的优势产业，产业收入比较效益较低。三是资源区域性贫困问题仍很突出。多数贫困村属于区域性贫困，区域性越贫困，个体贫困问题越突出。这些地方生产生活条件十分恶劣，交通闭塞，信息不畅，资源贫乏。要解决这些地方贫困人口的脱贫问题，就必须投入大量资金解决制约区域性发展的瓶颈问题。宁县金村乡高理塬村就是典型，通村公路严重制约当地经济发展，高理塬距老庄村村部10公里，村子地处山顶，四面临沟，以前仅有一条狭窄的盘山羊肠路与外界相通，当地群众称它“孤岛村”。2015年3月，一条长9公里，宽6米的通村路从老庄村部延伸到高理塬自然村，连起了通往山外的通道。结束了该村不同通路的历史。
三、对今后精准扶贫工作的对策及建议
（一）识别精准为精准扶贫奠基。实施精准扶贫，必须准确清楚老百姓想什么盼什么，扶贫重点在哪里、难点是什么，优势怎么发挥、短板怎么补。采用“比选”方法，建立和完善帮扶对象的识别认定工作机制，可以为精准扶贫奠定良好基础。
一是逐户调查摸底弄清底细。由县扶贫开发机构牵头，乡镇人民政府负责，通过户户见面、调查问卷和座谈交流等方式，逐户进行摸底调查，初步掌握每家每户家庭基本情况、收入支出构成情况和发展意愿等，摸清贫困家庭的真实底子。
二是村级民主评议并予公示。以摸底情况为依据，综合考虑村民住房、教育、健康、外出务工等情况，由村民小组会和村民代表会相结合的方式进行逐一比选、民主评议、张榜公示，把收入低但有劳动能力的确定为贫困农户，把收入低无劳动能力的确定为低保户，做好两项制度的有效衔接。在比选过程中，应严格保护村民在帮扶对象选取中的知情权、参与权、监督权。三是严格动态管理控制数量。实行严格的数量管理，定期调整帮扶对象，做到帮扶对象有进有退，防止帮扶人口规模不断扩大，降低帮扶效率。
（二）产业精准为精准扶贫造血。依托资源优势，坚持产业驱动，不断增强扶贫开发的“造血”功能和发展的内生动力。
一是围绕产业发展建好基础设施。多数贫困村属于区域性贫困，基础设施严重落后，发展产业是难上加难。因需要扶持的贫困村和贫困人口多，这些资金无法满足贫困地区建设需求。为了不让贫困群众在小康建设进程中掉队，实现2020年全面建成小康社会的目标，建议中央、省、市各级财政要大幅增加扶贫资金投入，继续大力实施整村推进，围绕产业发展，着力完善贫困地区基础设施建设。
二是坚持市场导向找准优势产业。根据本地自然资源、生产条件和产业基础情况，坚持市场导向，充分发挥比较优势，大力发展有利于贫困农户增收致富的产业项目。农业资源丰富的地方，重点发展带动能力强、辐射范围广的特色农业和农产品加工业，深入推进“一村一品”，逐步做大规模、做响品牌；旅游资源丰富的地方，大力发展生态旅游和乡村旅游。三是提高贫困户自身发展积极性。长期以来，扶贫项目补助标准偏低，需要农户自筹资金过多，使得绝大多数贫困户无力自筹而不能享受扶贫政策。因此，提高贫困户项目补助标准、转变其发展观念、增强其自我发展能力、提高其发展积极性就变得十分重要。同时积极培育贫困地区农民合作组织，提升贫困户在产业发展中的组织程度，实现资金、技术、生产、加工、销售等互动合作，建立企业、合作组织、金融机构与贫困户的利益联结机制，让贫困群众更好地参与产业发展，更多地受益产业发展。
（三）机制精准为精准扶贫护航。建立精准扶贫工作机制，通过对贫困村、贫困户的准确识别并建档立卡，全面掌握贫困人口的数量、分布、贫困程度、致贫原因、脱贫门路、帮扶措施和帮扶责任等，使所有扶贫措施与贫困识别结果相衔接，因村施策、因户施策、因人施策，做到对扶贫对象精准化识别、对扶贫资源精确化配置、对扶贫目标精细化管理、对脱贫责任精准化考核，改“大水漫灌”为“精确滴灌”，扶真贫、真扶贫，确保如期稳定脱贫。
一是建档立卡，精细化管理。精准扶贫工作机制主要包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。精准识别是指通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困村和贫困户有效识别出来，并建档立卡。二是一户一策，精准滴灌。精准帮扶是指对识别出来的贫困村和贫困户，深入分析致贫原因，建立“一对一”扶贫到户工作机制，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以扶持。精准管理是指对扶贫对象进行全方位、全过程的监测，建立扶贫信息网络系统，实时反映帮扶情况，实现扶贫对象的有进有出，动态管理，为扶贫开发工作提供决策支持。三是精准考核，确保成效。精准考核是指对贫困村和贫困户识别、帮扶、管理的成效，以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核，奖优罚劣，营造一种良好的发展氛围，让贫困县的党员干部放手去抓扶贫工作，保证各项扶贫政策落到实处，实实在在地创造扶贫业绩。&
关于切实抓好当前扶贫攻坚几个突出问题整改的通知发布时间：&&&发布人：重庆市扶贫办超级管理员&&&&阅览次数：619次&&&&&&&[打印]&[关闭浏览]&
　　　　　　
渝扶组办发〔2015〕34号
重庆市扶贫开发领导小组办公室关于切实抓好当前扶贫攻坚几个突出问题整改的通知
各区县扶贫开发领导小组：
　　近日，市扶贫开发领导小组办公室组建16个督查组，对全市33个有扶贫开发任务的区县（含万盛经开区）精准扶贫精准脱贫工作开展了专项督查。从总体上看，各区县党委政府高度重视，把扶贫攻坚工作摆在首要位置，并积极整合资源和力量，全力推进精准扶贫精准脱贫，较好地实现了阶段性目标，受到了广大群众的积极支持和肯定。但是，督查发现相关区县仍然存在一些突出问题。一是部分区县工作没有重点聚焦贫困家庭和贫困人口，对“插花”贫困户重视程度不够；二是驻村工作队没有真正“沉下去”，没有充分发挥扶贫攻坚的主力军和先锋队作用；三是部分结对帮扶干部消极应付，缺乏实实在在帮扶贫困户脱贫致富的积极性、主动性；四是部分区县扶贫措施不够精准，帮扶方式简单粗放；五是部分区县对相关政策宣传不到位，没有做到家喻户晓；六是对扶贫攻坚的重视程度呈现逐级弱化趋势，层层递减，上热下冷，贫困群众内生动力调动不够。各区县务必引起高度重视，认真对照，迅速落实整改，确保扶贫攻坚工作取得实效。并于12月15日前将整改落实情况报市扶贫开发领导小组办公室。
　　一、重点聚焦贫困家庭，瞄准贫困人口，解决“靶向不准”的问题
　　扶贫攻坚的核心是贫困人口的脱贫和发展。因此，各区县必须把贫困家庭作为扶贫开发的基本单元，工作重心要放在贫困家庭和贫困人口上。扶贫攻坚的主要工作力量、政策措施、资金投入都必须优先汇集贫困家庭和贫困人口。要坚持因户施策、因人施策，根据不同贫困家庭、不同贫困类型实施差异化帮扶。在具体帮扶过程中，既要确保当期越线达标，又要注重长期可持续增收，防止贫困户刚脱贫又返贫。
　　二、统筹兼顾非贫困村“插花”贫困人口，解决“顾此失彼”的问题
　　据统计，我市非贫困村的贫困人口约占贫困人口总数的一半以上。然而部分区县把扶贫攻坚工作力量和各类帮扶资金重点投向贫困村，对散居在非贫困村的贫困人口脱贫越线工作重视力度不够。因此，各区县要树立一盘棋思想，统筹兼顾，对非贫困村贫困人口帮扶和政策落实的力度不减，不能让一个贫困户掉队。
　　三、充分发挥驻村工作队驻村帮扶作用，加强监督管理，解决“蜻蜓点水”的问题
　　驻村“第一书记”和驻村工作队是扶贫攻坚的主力军和先锋队，是推进扶贫开发攻坚的重要抓手，是关键中的关键。要充分整合“第一书记”、驻村工作队、结对帮扶干部和村支两委力量，汇聚成一股“以村为单位”的扶贫攻坚合力。“第一书记”要切实发挥领导作用，驻村工作队要真正沉下基层，吃在村、住在村、工作在村，要带着感情为群众办实事。各区县要安排驻村工作队员与原单位工作脱钩，并解决好驻村基本生活、住宿、交通问题，使驻村工作队员全力把心思和精力扑在扶贫攻坚工作上。同时，要加强对驻村工作队员的管理，进一步明确工作职责，严格工作考核。对作用发挥不好、能力弱、主动性差、沉不下去的队员要及时调整，该问责的要问责，该处理的要及时处理。
　　四、充分调动贫困群众的内生动力，解决“上热下冷”的问题
　　推进扶贫开发，政府是主导，农民是主体，要充分激发贫困地区、贫困人口的内生动力，发挥脱贫致富的主体作用。一方面，要把宣传引导贯穿到日常工作中，不断注入更多正能量，把农民脱贫致富的积极性调动起来、潜力发挥出来，增强主动性，依靠自身努力摆脱贫困、勤劳致富，克服“等靠要”的惰性思想，防止被动扶贫，形成上下互动的良好氛围。另一方面，要引导农民关心和支持扶贫攻坚工作的积极性。农民是扶贫开发的直接受益者，也是力量源泉。只有始终相信群众，充分依靠群众，才能有效加快扶贫开发进程。要充分尊重群众的民主权利，扶贫规划由农民参与修订，扶贫资金由农民参与管理，扶贫培训项目由农民自主确定，扶贫项目由农民自主管理。
　　五、加强政策宣传，切实做到家喻户晓，解决“政策梗阻”的问题
　　各项扶贫政策出台的根本目的是让贫困群众真正得实惠。要确保政策落地，首先要确保做到家喻户晓。各区县要切实把各项扶贫政策送进村、送到户。一方面要加强干部培训，要求各级干部认真学习政策文件，充分领会政策内容。在开展工作时始终将精准扶贫政策宣传作为重点，强化政策宣传引领，统一群众思想认识，切实将精准扶贫政策原汁原味地宣传到群众当中去，奠定工作推进的扎实基础。另一方面要采取多种群众喜闻乐见的方式开展政策宣传。将广大贫困户直接受益的教育扶贫、医疗救助、高山生态扶贫搬迁、危旧房改造、低保“兜底”等扶贫开发政策和扶贫工作流程图，统一制作成政策宣传单，分发给贫困户，并在村公示公告栏张贴上墙，把扶贫政策原原本本地交给广大群众，使扶贫开发政策家喻户晓、深入人心。
　　&&&&&&重庆市扶贫开发领导小组办公室
　　&&&&&&&&&&&&&&2015年11月23日
我市扶贫开发工作存在的问题和对策建议
市人大常委会民宗工委
&&&&&&截止2013年末，全市还有贫困人口36.3万人，其中扶贫对象21.3万人。贫困地区的发展和贫困人口的脱贫致富是全市同步奔小康最难啃的硬骨头。近期，乐山市人大常委会组成调研组，先后到沙湾区、井研县、沐川县、马边彝族自治县、金口河区、峨边彝族自治县共6个县12个乡镇15个村实地查看了部分扶贫开发项目实施情况，分别召开了市、县、乡镇、村级座谈会15个。调研组深入到了最边远的山区走村入户，了解最基层贫困群众的生产生活状况，广泛地听取了各级干部群众的建议意见。调研组在看到我市扶贫开发工作取得显著成绩的同时，也发现由于受历史、自然、社会等原因的影响，贫困地区发展面临的主要矛盾和深层次问题仍未根本解决，贫困人口多、贫困程度深、自身发展能力差等问题突出，同时工作中一些不科学、不适应、不可持续的问题逐步显现。
&&&&&一、我市扶贫开发工作取得成效
&&&&&2010年以来，我市各级政府及其有关部门认真贯彻落实中国农村扶贫发展纲要和中央、省扶贫开发工作会议精神，紧紧抓住大小凉山综合扶贫开发和国家乌蒙山片区扶贫开发的机遇，通过突出重点、统筹推进，健全机制，狠抓关键等措施扎实推进全市农村扶贫开发工作并取得了显著成效。
&&&&&（一）持续推进小凉山综合扶贫。至2013年底，共投入资金30.3亿元，用于小凉山综合扶贫开发。改善基础设施上，建成彝家新寨188个，新、改建住房1.6万户。改造国省干道200公里、建乡村道路487.7公里，缓解180多个村出行难。解决4.8万人安全饮水、1.5万户用电难。完善垃圾处理池、民俗广场、商贸场所等。创建省级生态乡镇4个、生态村30个。发展特色产业上，突出发展“4+2”（劳务输出、茶叶、中药材、脱毒马铃薯4个重点和干果、畜牧两个产业）特色产业，创新试点龙头企业带动、农户参与的捆绑发展模式。种植马铃薯27万亩、茶叶23.5万亩、中药材3.1万亩；&2013年，实现彝区劳动力转移就业10.4万人，劳务收入达20亿元。发展社会事业上，建设并免费开放公共图书馆、文化馆、乡镇文化站，配套彝家新寨体育设施。农村医疗保险参保达到96%，参加农村养老保险11.9万人。落实“一村一医”项目，举办乐山市民族医士班培训本土卫生人才100人；加强彝区教师队伍建设、职业教育规划、数字化校园建设、教育对口支援工作、现代文明生活方式教育活动、学校布局调整、寄宿制学校建设、“一村一幼”等工作，增强教育扶贫的针对性和实效性。养成文明新风上，通过发放“五件套”、创评“五星家庭户”和召开彝族“会盟大会”等，移风易俗，婚丧嫁娶大操大办等得到有效遏制，人居环境明显改善。
&&&&&（二）全面启动乌蒙山区扶贫攻坚。省政府规划马边和沐川两县年，投入资金49.8亿元，主要在基础设施、产业发展等6个领域加大扶持力度。目前，沐川县共投入资金2.86亿元，实施了24个村连片扶贫开发项目、17个整村推进项目及各类劳务培训1.5万人。马边彝族自治县投入资金12.1亿元，除彝家新寨建设外，实施27个整村推进项目、21个连片开发项目及各类培训5.1万人。
&&&&&（三）统筹推进面上扶贫开发工作。2012年，市政府把面上7个县（市、区）的16个连片贫困区域作为市列重点扶贫片区。计划在年总投资4.8亿元，解决52个乡镇、212个村、6万贫困群众脱贫问题。2013年，共投入资金1.88亿元，在61个村实施扶贫项目，带动1.4万人脱贫。省级财政资金安排我市产业扶贫资金800万元、插花扶贫资金100万元、连片开发资金2800万元，重点解决7个非重点片区县面上插花贫困问题。
&&&&&二、存在的主要问题
&&&&&（一）扶贫开发工作对象不够精准。在扶贫开发项目实施过程中，存在贫困人口不确切、项目建设瞄准对象不够准。点面统筹不够，特别是示范村和一般村反差大，项目对象贫困户参与度、受益度低，出现亮点很亮、贫困户“三房”刺眼，群众心理落差大、不平衡的现象。专项扶贫资金存在“大水漫灌”，导致扶贫绩效不够高。
&&&&&（二）产业扶贫滞后难以支撑可持续发展。小凉山综合扶贫开发彝家新寨建设住房建设亮点纷呈，水电路等基础设施极大改善，但是产业发展存在规划不科学、缺项目、缺带动、缺资金、缺技术、缺人才、缺市场、缺劳动力等问题较普遍。彝区资源优势受交通、技术等制约难以转化为经济优势。现代农业经营主体发育不够，龙头企业竞争力不强，带动性不强。在金融扶贫方面，贫困地区小散企业和专合组织、贫困群众缺担保造成融资难。部分地方重视不够，资金到位不及时、帮扶力量不充足、行业整合不积极。实现贫困群众住上好房子后，过上好日子的任务还十分艰巨。
&&&&&（三）群众主体作用发挥不够好。在扶贫开发项目实施中，由于扶贫开发政策的宣传发动不充分，群众工作的耐心细致不够，以及部分群众自身观念的原因，有的群众等、靠、要思想严重，特别是示范点的建设中，不主动、不配合、不支持项目实施&，出现政府包揽过多、群众依赖性强、后续管理难度大、遗留问题多的现象。
&&&&&（四）扶贫开发队伍建设不适应。扶贫开发队伍量少质弱，不适应新时期扶贫开发任务的新要求。市县扶贫部门在编扶贫业务人员少，50%的县扶贫业务人员不足3人，峨眉、夹江、井研只有1人。重点乡镇没有扶贫专干，扶贫工作常断档脱节、资料欠缺。贫困村基层组织建设薄弱，村组干部文化低、能力弱、缺发展思路，难带领群众脱贫。
&&&&&三、对策建议
&&&&&（一）加大学习宣传和贯彻落实新时期扶贫开发政策的新精神、新要求，明确目标、突出重点，创新扶贫工作。认真研究落实中央、省扶贫开发政策，特别是实施好省委省政府出台的《大小凉山彝区“十项扶贫工程”总体方案》，学习借鉴外地先进工作经验，在建立精准扶贫机制、创新社会参与机制、改进贫困县考核机制、建立贫困地区工作考核机制、完善金融服务机制、改革财政专项扶贫资金管理机制等方面，立足实际、深化改革、大胆创新，出台系列针对性、科学性、实效性、操作性强的举措，更加扎实地推进乌蒙山片区连片开发和小凉山综合扶贫开发，以及市列重点贫困区的扶贫开发工作。
&&&&（二）紧紧抓住新一轮扶贫开发的机遇，主动做好纵向和横向的工作对接，建立精准扶贫机制。在扶贫对象的识别确定上，精准识别贫困户，做到户有卡、村有册、乡有薄、县有档，因户施策、结对帮扶，扶真贫、真扶贫。在住房建设上，严格规划把关，瞄准贫困，因地因户制宜，对特困户要实施差别化的建房标准和扶持政策。力争彝家新寨建设扩大范围。充分调动群众建房和发展产业、养成文明习惯的积极性和主动性，发挥群众的主体作用。搞好已经建成彝家新寨的后续管理。
&&&&&（三）强化产业扶贫工作，发展富民增收项目。进一步加强部门沟通协调配合，加大规划项目资金整合力度，切实加强产业扶贫工作，为可持续发展提供支撑。要依托贫困地区优势资源，规划一批重大项目。深化农村土地流转和产权制度改革，盘活农民闲置资源，制定“一村一品”产业发展规划，积极培育和发展现代农业经营主体，走公司+基地+农户的发展模式，探索资源入股、利益分享等利益联结新机制，增强&“造血”功能。加强农村实用技术培训，搞好种养殖业后续管理服务工作。加大应岗技能培训、系列招聘活动力度，促进劳务经济提质增效。打造精品景区，大力推进旅游扶贫试验区工作。
&&&&&（四）高度重视教育，阻断贫困代际传递。治贫先治愚、扶贫先扶智，只有教育发展了，人的科学素质和文明素养提高了，才能挖掉贫穷的根子。各级政府要千方百计抓好学前教育、义务教育和职业教育，还要抓好社会主义文明的教育，搞好移风易俗，真正实现“住上好房子，过上好日子，养成好习惯，形成好风气”。
&&&&&（五）切实加强扶贫工作的领导和队伍建设。各级政府要进一步加强扶贫工作的领导，发挥好扶贫开发领导小组和扶贫专门机构的职能作用。切实加强扶贫队伍建设，要充实力量、提高素质，提升服务能力。特别是加强基层组织建设，抓好村级班子建设。继续深化挂联帮扶机制，开展“人才援彝智力兴村”活动。
湖南省湘西州扶贫开发若干问题及启示&
近年来，随着我国经济步入新常态，农业农村环境条件和自身结构正发生深刻变化，农村扶贫开发工作出现了一些新挑战和新机遇。湖南省湘西州作为武陵山片区扶贫攻坚的中心地带，贫困规模大、贫困范围广、贫困程度深、返贫现象突出，严重制约了当地经济社会的可持续发展。
　　一、基本情况
　　湖南省湘西土家族苗族自治州辖龙山、永顺、保靖、花垣、凤凰、泸溪、古丈7县和吉首1市，是典型的“老、少、边、山、库、穷”地区，是国家西部大开发、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚先行先试地区，也是湖南省湘西地区开发重点地区和扶贫攻坚主战场。
　　从贫困县来看，按照“631指数法”测定，凤凰县、保靖县、永顺县均是国家级贫困县。2014年“三县”农村居民人均纯收入为5733元、5482元、4361元，普遍低于湘西州平均水平。
　　从贫困镇来看，永茂镇隶属于永顺县，2014年全镇农业人口7538人，农民人均纯收入仅为1457元，人均耕地面积只有0.4亩，是一个典型的多民族杂居的贫困落后小山镇。
　　从贫困村情况来看，除菖蒲塘村之外，另外七村全位于武陵山片区的重点贫困带。以吉乐村为例，全村共有7个自然寨，180户823人。其中，低保户有22户65人，占总人口的8%;60岁以上老年人126人，占总人口的15%;35岁以上未结婚中青年人92人，占总人口的11%;贫困人口识别达96户382人，占总人口比例高达46%。
　　二、湘西州农村扶贫开发的三种模式
　　区别于一般意义上对农村扶贫开发模式的划分，按照市场机制的作用程度不同，将目前湘西的农村扶贫开发模式细分为三种，分别是“弱市场+强政府型”、“中性市场+中性政府型”和“强市场+弱政府型”。
　　(1)吉乐村模式：“弱市场+强政府型”
　　“两不愁，三保障”的扶贫目标导向下，吉乐村大力实施整村扶贫开发工程。2011年至今，全村共完成危房改造138栋，其中无房户新建43栋，原址重建34栋，C级改造23户，其中三组实行整体搬迁39户。工程用地总面积1.4万平方米，总建筑面积2800平方米，其中每户占地面积80平方米，住房建筑面积58平方米。
　　吉乐村的扶贫模式特色鲜明：除少量农户自筹资金外，绝大多数扶贫开发资金由各级政府支出。无论是搬迁工程、饮水工程、农网入户改造还是机耕道路工程，政府都是主要责任方和参与主体。特别是在资金的使用、控制和计划方面，政府拥有完全的决策权力，参与扶贫的市场力量较弱。
　　(2)拔茅村模式：“中性市场+中性政府型”
　　拔茅村的扶贫模式集中体现在对移民的集中安置方面。安置工程于2013年9月开工建设，2014年8月基本竣工，统一规划三种安置户型，分别为91平米、125平米和150平米，建筑总面积15600平米，共安置移民对象99户、441人。同时，配有建设主道1条、支道5条、中心广场、休闲健身广场、土家文化走廊、安置点办公室以及小区超市等生活设施。
　　在拔茅村的扶贫模式中，政府并没有过度主导，无论是在移民地点选择、规划项目建设、扶贫产业确定，还是在扶贫资金利用、扶贫目标设定方面，农民和社会力量的作用都得到了有效发挥。特别是安置点模式的选择方面，当地农民的参与性、创新性和本土性得到了较大程度的体现，开放式的扶贫机制正在形成。
　　(3)永茂镇模式：“强市场+弱政府型”
　　永茂镇的扶贫工作围绕“迁得起、留得住、能致富、不返贫”的目标，按照“搬迁自愿、政府引导”的原则，采用“五自五帮”的方法，平稳有序地实施异地搬迁扶贫计划。截至2014年底，全镇共完成集中搬迁安置点4个，集中安置341户，共1707人。总体而言，过去永茂镇的异地搬迁扶贫计划取得了重要的成效。一是生存环境明显改善，房屋更加整齐美观、人畜饮水更加便利、电力设施更加齐全，并彻底改变了信息闭塞、上学困难和致富无路的落后状况。二是城镇化进程明显加快，集镇面积从2003年的1.01平方公里扩展到了2014年的1.96平方公里，集镇人口由原先的2000多人发展到5000多人。三是政府投入明显降低，大大减少了不必要的资金投入成本。四是群众收入明显增加，生活条件大幅改善。五是土地资源明显节约，从根本上解决了因分散建房而造成的无序浪费土地现象。
　　从永茂镇的模式来看，市场发挥了决定性作用，主要表现在“搬迁自愿、地点自选、住房自建、大小自主、出路自找”等五大方面。通过上述做法，有效降低了农民进入市场的门槛，同时能够使农民参与到社会分工体系中，并从根本上提高了整个社会的福利水平。对于政府而言，主要职能则集中在对扶贫开发工作的帮助、协调、沟通方面，直接的行政干预手段较少使用。
　　三、存在的突出问题
　　(1)“守夜人”不“守夜”
　　典型如“吉乐村模式”，由政府部门主导的、自上而下式的单边扶贫模式弊端正在逐步显现。一方面，容易造成市场信号扭曲。地方政府是各项扶贫实施方案的制定者，但对于既有财政资金的分配却多停留在计划经济的惯性思维，理解精准扶贫时也往往简单等同于资助式扶贫。在此目标导向之下，部分官员为了能够在短时期内获取政治资本，有强烈动机将有限资源分配到能迅速见效的项目和产业上，而忽视对真正民生项目的诉求，进而造成社会福利效率的损失。另一方面，容易形成参与主体的逆向激励机制。特别是在扶贫项目的选择方面，吉乐村模式更倾向于对短期表面实际效益的追求，而忽略长期实际价值的构建，甚至造成“你扶你的贫，我打我的工”的尴尬局面。
　　(2)固有经验“路径依赖”
　　典型如拔茅村，受基础条件、资源禀赋和体制机制等因素制约，导致目前多项扶贫工作仍受限于旧有的扶贫经验，故不可避免出现了资源配置失效和工作效率低下的状况。一是扶贫资金来源的“多龙治水”。考虑到部门之间利益的平衡，当前投入拔茅村的扶贫资金由发改、财政和交通等部门共同管理，但是，囿于在制度管理、程序原则以及资金使用方向等方面的差异，达到“资金流畅，沟通顺畅”的困难较大。二是扶贫信息严重不对称。目前湘西州层面配备的专职扶贫干部明显不足(州发改委以工代赈处仅有2名专职干部)，加上乡镇一级不设扶贫专干，导致部分决策主体对于扶贫村人口结构、耕地面积、产业布局、贫困诱因以及帮扶项目没有准确了解，经常带有盲目性地参与扶贫工作。三是政策设计存在缺位。多数扶贫村存在着个体脱贫与整体推进之间的矛盾。特别是在保靖县的且湖村和卡湖村，当地政府虽然已经初步完成了修公路至中心村的目标，但是有关产业扶持和农民个体脱贫方面的政策设计却存在着明显的滞后，精准扶贫也多数停留在口头上，缺乏一整套切实可行的方案。
　　(3)“扶贫”与“减贫”的矛盾
　　进入新世纪以来，随着国家层面扶贫开发力度的加大，进入湘西州的扶贫惠民资金也呈逐年上升的态势。在此背景下，政府和农民有关扶贫和减贫的心态发生了显著的变化。政府层面，一方面想通过经济的快速发展来甩掉原有的贫困帽，但另一方面，却想持续享受国家级贫困县带来的优惠政策(转移支付和税收政策等)和扶贫资金。两者权衡，看似表面不光彩的“国家级贫困县”，俨然已经成为各级政府所追求的香饽饽。农民层面，普惠式的扶贫政策无法有效识别贫困户和非贫困户之间的区别，甚至出现“一顶贫困帽戴到底”的现象。
　　(4)政策机制“漏出”
　　一方面，表现在指导政策的不顺畅。虽然目前湘西州已经系统提出了“三个瞄准”、“三件大事”、“三大试点”、“三个结合”和“三个机制”的扶贫政策框架体系，但是，由于宣传不到位等多种因素影响，导致一些扶贫干部对于上级扶贫政策信息理解不准确，进而导致在实际工作中出现偏差，甚至使得政策实施效果大打折扣。另一方面，表现在进退机制的不健全。特别是对于那些重新返贫的农民，目前没有建立起完善的再吸纳机制，而对于那些通过自身努力以及帮扶措施得以脱贫的农民，则没有及时建立起退出与反馈机制。本质上来说，进、退机制的双重受限，是扶贫工作动态管理机制的缺失。
　　四、政策建议
　　(1)着力实施扶贫开发“组合拳”
　　其一，加快形成“政府引导、市场参与、自力更生”的扶贫模式。核心是要让政府在扶贫开发过程中尽快由主导走向引导，让政府将重心转向扶贫社会环境建设和扶贫开发平台构建。同时，鼓励以市场手段和市场理念参与扶贫开发，特别是要强化公开公平的市场意识，让市场在关键环节发挥决定性作用。对于农民而言，在为其减贫摘帽的同时，还需将重点放在激活农村生产要素方面，创造多种条件，积极引导支持农民就业创业，探索农民财产性收入稳定增长机制，最终目标是培育新型农业经营主体。
　　其二，进一步发挥产业扶贫的支撑作用。产业强则经济强，产业兴则经济兴。目前，应该着力强化政策保障，精心编制产业扶贫规划，增强重要产业项目对扶贫开发的推动作用。重点是要发挥特色产业的带动效应，集中力量、花大力气培育一批比较优势项目，努力做到“户户有项目、家家有产业”。此外，在条件成熟的地方，可以推广“农民+基地+公司”的运作模式，形成农村产业可持续发展新链条。
　　(2)加快打造扶贫开发“2.0”模式
　　其一，准确界定“精准扶贫”的“精准”。从大方面上来讲，这是下一步在地方推进扶贫工作的基础。“精准”至少应该包括两个转变：一是由“精准到人”向“精准到区域”转变，不同县市资源禀赋不同、政策优势各异，“精准到区域”在实际扶贫工作中更具可操作性，建议以县为单位，从识别精准、成因精准和类别精准的角度切入，形成切实可行的实施方案，待模式成熟后，予以推广;二是由“因人而异”转向“因户而异”，从过去经验来看，“因人而异”精准扶贫过程中，存在着较为明显的负外部性，建议以户为单位，按照国家有关帮扶的总体要求，规划到户、责任到户。
　　其二，亟需重视成功模式的推广应用。对于湘西州而言，目前最为成功的是永茂镇异地扶贫搬迁模式。在充分肯定区域差异的前提下，建议进一步提炼现有成功扶贫模式的经验，使其更精准、更有效、更可操作，但不能搞一刀切，应因地制宜地推进成功模式走向纵深，尽快形成“扶贫开发模式库”。
　　(3)构建新时期扶贫开发新典范
　　其一，积极探索智力扶贫新途径。当前，对于多数贫困地区而言，“扶智”需求比“扶志”需求更为迫切。具体说来，可以从两大维度来考虑：一是提高农业信息化和科技化水平，目标是要缩小贫困地区与发达地区的信息差距和科技鸿沟，重点是发挥科技机构和典型农用企业的关键作用，通过资金帮扶、技术应用、信息沟通以及渠道搭建等方式，激发农民自我“造血”的潜力;二是继续深入推进教育扶贫，重点是要加快改造并升级现有农村基础教育设施，提升贫困地区教育水平，一条行之有效的措施就是对教育资源配置进行再优化，以向贫困地区的政策性倾斜来促进社会的公平正义。
　　其二，加快构建一体化体制机制。核心是创新现有扶贫机制，实行精细化扶持、精细化配置和精细化管理。重点需要从考核机制、帮扶机制、资金管理机制、金融服务机制以及社会参与机制等方面入手，尽快形成具有地方特色、生动活泼的扶贫开发新格局。
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