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你可能喜欢第1章三十年公共财政之路：理论与实践引言财政，作为政府的收支活动，在不同的经济体制下有着不同的表现形式。在计划经济体制下，政府部门在社会资源配置中处于主导地位，由此形成的财政职能范围大而宽，延伸到社会各类财务职能之中，包揽生产、投资乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能，这样的财政类型习惯上被称作“生产建设财政”（安体富、高培勇，1993）。而在市场经济体制下，市场成为资源配置的主体方式，政府的职能是作为市场的补充，向社会公众提供各种市场所不能有效提供的公共服务，这样的财政类型被多数学者称为“公共财政”，其根本准则就是“公共性”，即满足社会公共需要（张馨，）。我国自1978年改革开放以来，经济体制开始不断向着市场经济的方向转型，相应的，财政制度也开始了旷日持久且至今仍在继续的“公共化”改革。改革的进程是这样的，从20世纪70年代末到90年代初，财政制度改革由于缺乏明确的理论指导和目标方向，基本处在探索阶段，改革围绕着两条主线展开，第一条主线是国有企业改革与国有资产管理体制改革，第二条主线是财政体制改革（即财政分权改革）。到了90年代初，邓小平南方讲话为建立市场经济体制铺平了道路，而理论界也开始提出了与中国社会主义市场经济相适应的公共财政理论，并迅速形成了理论体系。在理论指导下，我国正式确立了以“公共财政”作为财政制度改革的方向，改革进程开始加速，改革主线从原先的两条扩展为三条，即增加了第三条主线——预算制度改革，后者作为公共财政改革的核心内容，它的展开使得我国财政公共化改革向纵深发展。此外，作为公共财政改革的另一项重要组成部分，税制改革也伴随着国企改革与财政体制改革两条主线逐步展开。本文的目的是从理论和实践两个层面，对我国三十年来的公共财政制度变迁与理论演化进行系统的回顾和梳理，为研究者提供一个关于我国公共财政之路的概览。本文的余下部分安排如下：第二部分对公共财政理论的提出与发展进行梳理和综述；第三部分则分别从国企改革与国有资产管理体制改革、财政体制改革、预算制度改革三条主线，对我国的财政公共化改革进程进行回顾和评价；第四部分是对全文的总结与展望。第2章公共财政理论的提出与发展（一）公共财政理论的提出王雍君、吴强（1990）在其论文《走向公共财政：摆脱财政困境的根本出路》提出：走公共财政之路是商品经济纵深发展和改革大趋势的客观要求……其核心是：政府财政集中精力提供公共产品和公共服务，彻底退出在一般工商领域中的“运动员”角色，集中精力当好“裁判员”，为一般工商经济的发展提供宏观指导和创造其发展所必需的良好的外部环境。这是改革开放以来，“公共财政”作为一个专门术语在我国的第一次正式提出虽然，改革开放以来，“公共财政”一词在我国的首次出现是1983年，张愚山翻译美国人阿图·埃克斯坦（OttoEckstein）编著的PublicFinance时，将其中文版命名为《公共财政学》，然而，在当时人们的认识中，只是把“公共财政”看做是“财政”的另一种称法，尚未将其作为一个具有特殊含义的专业术语。当时我国尚未正式提出实行市场经济体制，因而两位作者将公共财政视为纵深发展商品经济的客观要求。由于市场经济只不过是商品经济的高级阶段，我们可以推测作者在当时就已经认识到公共财政是与市场经济相适应的财政类型。这一理念在当时国家分配论尚占据主流地位的背景下提出，无疑是中国财政学发展史上一个里程碑事件。1992年邓小平南方讲话以后，市场经济的理念开始深入人心，同年10月召开的中共十四大明确宣布我国经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制。在此背景下，安体富、高培勇（1993）比较了国家财政在市场经济和计划经济两种不同体制下所承担的不同职能，认为在计划经济条件下，国家财政是“生产建设财政”，对整个社会经济事务大包大揽，财政职能是“大而宽”的。而在市场经济条件下，市场是社会资源配置的主体，只有在市场失灵的领域，政府部门的介入才是必要的。因而市场经济条件下的财政职能范围，是从纠正和克服“市场失灵”现象出发来界定的，主要包括资源配置职能、收入分配职能与稳定经济职能。由此形成的财政职能范围，相对于计划经济条件下的财政职能范围来说，是“小而窄”的。在比较了不同体制下的财政职能之后，安体富、高培勇进一步形成了如下结论：如此看来，在中国选定以社会主义市场经济体制作为改革目标的历史条件下，现存的财政职能范围是不能不进行相应的调整的……促进国家财政与市场经济尽快接轨，逐步建立起与市场经济相适应的财政职能体系，是这种调整的实质所在；按照公共财政的概念，重新界定财政的职能范围，从而实现由大而宽的“生产建设财政”到小而窄的“公共财政”的转变，是这种调整的方向所在。安体富、高培勇（1993）在国内第一次明确界定了市场体制下财政职能的范围，并与计划经济体制下的财政职能进行了比较，提出了按照公共财政的理念，将“生产建设财政”转变为“公共财政”的改革方向。（二）公共财政与双元财政然而，要从生产建设财政走向纯粹的公共财政，并非是一朝一夕可以完成的事情。特别是在原计划经济体制下，国有经济占据了整个国民经济的绝大部分比重。改革开放以来，虽然对国有（营）企业进行了一系列改革，但是对国有企业的税后利润上缴（包括所谓的经营性亏损补贴）与盈利性投资活动仍然构成了我国财政活动的一个部分，它们是盈利性的财政活动，而不是公共性活动（张馨，2001）。大量的经营性国有资产存量何去何从，这是必须要解决的问题。人们开始试图寻找处于生产建设财政与公共财政之间的过渡模式，并提出了所谓的“双元财政”模式。叶振鹏（1993）提出可以把国家财政分为两个部分，即公共财政和国有资产财政，其中公共财政就是政府经费预算，而国有资产财政就是国有资产经营预算。随后，叶振鹏和张馨（1993）的会议论文《论双元财政》第一次明确提出了双元财政的概念，认为在市场经济条件下，我国财政将形成一种双元财政模式，即处于市场之外的公共财政与处于市场之内的国有资产财政两个部分。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），提出：改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。上述政策目标的提出表明“双元财政”得到了政府部门的肯定，同时也为“公共财政”理念和制度的确立铺平了道路。“双元财政”的提出是我国学者的一个重大理论创新，但需要指出的是，双元财政是对于现实财政问题的解决，是我国经济转型过程中的一种过渡性的解决办法，其最终目标仍将是建立公共财政。因为在市场经济条件下，政府是不应当介入一般经营性和竞争性领域的。我国政府也已经明确提出了国有资本退出一般经营性和竞争性领域的目标，但这需要经历很长一个阶段。因此，就其趋势可以说，当政府完全退出一般经营性和竞争性领域的时候，纯粹的公共财政模式才能得到确立（张馨，2001）。从我国的政策实践来看，尽管1993年就提出了要建立包含公共预算和国有资产经营预算的复式预算制度，也就是说要把国有资产经营预算从一般预算中分离出来，但事实上，国务院直到2007年才正式提出建立国有资本经营预算制度，中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施国务院：关于试行国有资本经营预算的意见，2007年。这一方面显示出政策实践有时候会较大幅度地落后于理论发展，另一方面也表明双元财政模式在我国建立纯粹的公共财政模式以前，将持续较长一段时间。（三）公共财政理念的确立公共财政和双元财政的提出，在国内引起了广泛的论战，特别是20世纪90年代中期，一些学者对公共财政提出了强烈批评（比如，刘邦驰，1996）。张馨（1997）针对当时国内理论界对公共财政的各种批评和争论，对公共财政问题进行了梳理。他认为，“市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，公共财政是为市场提供‘公共’服务并弥补市场失效的国家财政，它受‘公共’的规范、决定和制约”。在争论之中，公共财政的理念变得更加清晰，更加有说服力，并最终得到了政府部门的认同。pageurl=ztkxx//content—41548.jsp。转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架。我国现行财政支出范围是从计划经济体制下演变而来的，同建立社会主义市场经济要求相比，还有很多不相适应的地方，主要是财政供给“越位”和“缺位”并存……因此，从社会主义市场经济发展和政府职能转变的客观需要出发，调整支出结构势在必行。从总体上讲，调整和优化支出结构，建立公共财政的基本框架，必须符合市场经济的一般规则，财政预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情及财力水平相适应的原则……财政资金要逐步退出生产性和竞争性领域……项怀诚的讲话表明，“公共财政”终于被政府部门赋予合法身份，并被确定为财政制度改革的目标，这无论是对于我国财政制度的公共化改革，还是公共财政理论在国内的发展，都具有重大意义。2003年10月，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”，把健全公共财政作为完善社会主义市场经济体制的一个重要组成部分。从1990年王雍君、吴强第一次提出公共财政的理念，到1998年，项怀诚在全国财政工作会议上首次以政府部门的名义提出要建立公共财政基本框架，到2003年，中共十六届三中全会提出要把公共财政建设作为完善社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，经历了整整13年时间，“公共财政”也从当年是一个饱受争议的词汇转变为一个国家共同的理念。（四）公共财政理论的发展随着公共财政理念的深入人心，我国学者对于公共财政理论的研究也不断深入，他们试图寻找我国建立公共财政的可行路径。吕炜（2005）、张馨（2005）在对中国财政改革与发展历程进行回顾和深刻反思的基础上，展望了下一阶段财政改革与发展的若干任务，并从中勾勒出中国财政公共化进程的基本脉络。吕炜（2006）进而构建了一个“政府——财政——市场”有机联系并相互协调的研究框架，他认为“现代公共财政是政府与市场妥协的产物，对公共财政的研究应该兼顾市场变动与政府变动两个方面”，并运用这一框架考察了转型国家如何建立公共财政的问题。在他看来，尽管转型国家有着共同的目标——建立公共财政，但由于转型国家各自有着不同的特点，因而不存在一幅唯一的路径图给出统一的转型步骤。在上述研究基础上，高培勇（2007）提出了一个关于我国公共财政建设指标体系的总体框架，他将这一总体框架称为“一条主线、三项职能、四个层面、十大指标”。其中“一条主线”是指中国公共财政建设指标体系是以公共性——满足社会公共需要——为灵魂并以此作为贯穿始终的基本线索；“三项职能”是指该指标体系是按照资源配置、收入分配和经济稳定三项职能，作为基本定位；“四个层面”是指该指标覆盖了基础环境建设、制度框架建设、运行绩效建设和开放条件下的公共财政建设四个层面的内容；“十大指标”则给出了该指标体系的10个一级指标。根据这一总体框架，高培勇提出了要建立公共财政制度所要努力的五个方面，分别是：①以公共性为取向，加快财政覆盖城乡的均等化进程；②退出长期处于“越位”状态的竞争性领域，补足处于“缺位”状态的基本公共服务事项；③建立健全财政预算法制，规范财政收支行为及其机制；④加强各级人大对财政收支运作的监督；⑤按照“以支定收”的思维，重新评估并界定政府收支占GDP的比重，实现政府与市场的统筹、均衡发展。第3章财政制度的“公共化”改革1978年十一届三中全会以来，我国开始了伟大的改革开放进程，经济体制开始逐渐从计划经济向市场经济转轨，相应的财政制度也开始从计划经济时代的生产建设财政向着公共财政的方向转变，如果用三个字来概括我国财政制度的改革，那就是“公共化”。财政制度公共化改革的进程，沿着三条主线进行：第一条主线是国有企业改革与国有资产管理体制改革，其主要内容是财政从一般竞争性生产建设领域中逐渐退出，对国有企业实行所有权与经营权分离，政企分离和政资分离。第二条主线是财政体制改革，主要内容是财政分权与分税制改革，使地方财政获得更大的自主权，其目标是优化各级政府之间的财政分工，实现各地区提供基本公共服务能力的均等化。这两条主线以及与之相配套的税制改革是建立公共财政制度的必经之路，而财政公共化改革的核心内容则是政府预算制度改革，其主要内容是建立及完善包括公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算在内的复式预算制度，实行部门预算、绩效预算、国库集中收付等预算制度配套改革。（一）国有企业改革与国有资产管理体制改革在改革开放之前，国有（营）企业存在着严重的政企职责不分、所有权和经营权不分、国家的社会经济管理职能与国有资产管理职能不分（政资不分）的问题。这是因为，在计划经济的背景下，国家实行生产建设财政，对国民经济大包大揽，政府不仅掌握国有资产所有权，而且控制经营权，导致企业严重缺乏经营自主权和活力。财政的公共化改革首先就是要改变这种由于生产建设财政而导致的企业缺乏自主权的局面，从1978年10月，四川省率先在6家地方国营企业实行向企业“放权让利”，扩大企业经营自主权的试点工作开始，我国拉开了国有企业改革与国有资产管理体制的序幕，至今大致经历了四个阶段：第一阶段（年），扩大企业经营自主权，实行工业经济责任制。在总结四川经验的基础上，1979年7月，国务院下达了包括《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》在内的一系列改革国企管理体制的文件，旨在逐步扩大国营工业企业的自主权。企业在国家计划约束下，取得了一定的生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等权利。从1981年开始，国务院又提出了实行工业经济责任制的要求，即在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，对企业实行责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。为了配合国企改革，中央政府在财政领域进行了两项重要的配套改革，分别是“利改税”和“拨改贷”。早在1980年底，财政部就进行了“以税代利”的试点工作，在此基础上，从1983年开始，财政部在全国范围内推行第一步利改税，对国营大中型工业企业的实现利润，一律按55%的税率征收所得税，税后利润一部分根据企业不同情况采取递增包干上缴、固定比例上缴、定额包干上缴或缴纳调节税等办法上缴财政，一部分按国家规定的留利水平留给企业。第一步利改税的特征是税利并存，即企业在缴纳税收之后，仍需向财政上缴利润，与财政之间存在包干或分成的关系。为了改变这种税利并存的局面，实行单一的征税制度，从1984年10月开始实行第二步利改税，将企业应上缴国家的财政收入分别按11个税种向国家缴税，税后利润留给企业使用。这11个税种是所得税、调节税、资金税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、车辆使用税、划出产品税、增值税、营业税、盐税。利改税改革是我国财政公共化改革进程中无法回避、也无法绕过的一项改革，在其基础上形成了包括20多个税种的体系，对我国后来建立市场经济体制和推行分税制改革提供了丰富的经验与教训。另一项改革是“拨改贷”。从1979年开始，一部分中央预算内基本建设投资由财政拨款改为贷款的工作在纺织、旅游、电力等行业和全国28个省、自治区、直辖市展开。在试点经验的基础上，国家计委、财政部和中国人民建设银行联合发文决定从1985年开始，凡是由国家预算安排的基本建设资金全部由财政拨款改为银行贷款。拨改贷改革的实行标志着计划经济下财政的生产建设职能已经开始弱化，基本建设的投资主体逐步由财政转变为企业。第二阶段（年），推广承包经营责任制，成立国有资产管理局。利改税改革一度取得了较好的效果，但由于所得税率高，使得企业负担太重，而一些企业则利用财务管理制度的不健全，采取各种方法增加生产成本，减轻税负。在这种背景下，国务院决定在1986年试点的基础上，在全国大中型企业推广承包经营责任制，此外对小企业还实行股份制和租赁制试点，其中承包制是最主要的形式。为了配合承包制改革，中央政府在财政制度上进行了两项重大的改革探索，分别是“利税分流”和“基本建设投资基金制管理”。1989年，财政部和国家体改委联合发文对试点地区实行“税利分流、税后承包”，即将企业实现的利润分别以所得税和利润的形式上缴，并减轻税负，取消国有企业调节税，降低所得税税率；并对税后利润采取多种形式承包。“利税分流”是国家财政与国有企业利润分配体制上的又一项重要改革，既发挥了承包制的激励作用，又起到了所得税的杠杆作用，为日后的税制改革与建立现代企业制度奠定了基础。国家体改委从1988年开始还实行了“基本建设投资基金制”，提出对国家预算内基本建设投资实行基金制管理，使重点建设有稳定的资金来源，同时也约束基本建设投资的过度膨胀。中央基本建设基金，由国家确定的几项中央预算收入和定额拨款构成，并在财政预算中列收列支，专款专用，年终结转，周转使用。对经营性建设投资资金实行有偿使用，建立严格的投资管理、使用和回收的责任制。基金制管理是对原拨改贷政策的重要发展。这一阶段，国有资产管理体制改革也取得了重大进展。由于承包制的推行，一方面增强了企业积极性，但另一方面也导致了国有企业工资侵蚀国有利润的现象，国有资产流失问题日益严重。在此背景下，1988年1月，国务院决定设立国家国有资产管理局（以下简称国资局），把国有资产的产权管理职能从政府的社会经济管理职能中分离出来，将包括国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资与收益权、资产处置权在内的国有资产管理职能赋予国资局统一管理。国资局作为国有资产的代表者，其任务是对我国境内外的全部国有资产行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的经营性国有资产。国资局于1988年9月正式成立以后，主要进行了调查研究、摸清家底，国有资产评估，参与承包制发包工作，建立国有资产年度报告制度等八项工作（汪海波，2004）。对于我国财政公共化改革的进程而言，成立国资局的意义在于它使得国家的社会管理者职能与国有资产管理职能这一双重职能在一定程度上得到了分离。第三阶段（年）：建立现代企业制度。承包制的推行，直接产生了以下两个问题：一是企业在承包期内的行为过于短期化，而不考虑长期利益，二是企业包盈不包亏，也就是盈利时企业可以得到各种好处，而亏损最终仍然要由财政来承担。这两个问题归根到底还是在于，承包制没有真正实现政企分离，企业没有真正成为自主经营、自负盈亏的微观主体。1993年11月，党的十四届三中全会做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了建立社会主义市场经济的总体改革目标及社会主义市场经济的基本框架，并明确了国有企业改革的目标，即“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。国家经贸委于1994年11月进一步发布了《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》，要求对国有企业进行公司制改造，完善法人制度，确定国有资产投资主体，建立健全公司内部组织结构和财务会计制度。在改制过程中，实行了“抓大放小”的方针，即政府重点抓大中型国有企业改制，放开搞活中小型企业。至2001年，改制任务基本完成，现代企业制度的基本框架初步建成。据国家统计局企业调查总队对全国4371户重点企业进行的建立企业制度情况跟踪统计调查，截至2001年底，已有3322户实行了公司制改造，改制面达到76%（汪海波，2005）。为了使国企真正成为自主经营、自负盈亏的市场微观主体，在改制过程中，政府部门还进行了相应的税制改革，并建立了固定资产投资项目资本金制度。在税制改革方面，《决定》提出了“按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度”的改革原则。在其指导下，国家税务总局出台了《工商税制改革方案》，于1994年进行了大规模的税制改革，取消了国营企业调节税、奖金税、工资调节税等税种，建立了以所得税和流转税为主体的包括25个税种的多税种、多环节的复合税制，并统一了内资企业的所得税率（刘佐，2004）。通过这一轮的税制改革，我国进一步理顺了财政与国有企业之间的利润分配关系。这一轮税制改革遗留了一个重要问题，就是尽管统一了内资企业所得税，但是内资企业与外资企业之间的所得税率和实际税负均不统一，严重制约了内资企业的发展。这一问题直到2007年新的《企业所得税法》颁布才得以彻底解决。经过20世纪80年代“拨改贷”和“基金制管理”两项改革探索，国务院于1996年发文对国有企业的各种经营性项目实行资本金制度，规定各级政府部门以财政预算内资金、各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、各种规费及其他预算外资金等投资到经营性固定资产投资项目中的，均记入投资项目资本金。资本金制度的建立基本理顺了政府与企业的资金关系，但是遗留了一个重要问题没有解决，即没有对到底哪些政府资金可以投入到经营性项目的界限做出明确限制。如果这个问题没有得到解决，那么从生产建设财政走向公共财政的目标就无法真正实现。在国有资产管理体制改革方面，《决定》也提出了“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”的改革方针。沿着这一方针，我国各级政府在国有资产监督、管理与营运方面进行了各种改革探索。在国有资产管理营运体制方面，上海、深圳等地首先进行了有益的探索，按照三个层次职能分离的原则构建三个层次的国有资产管理营运体系，并在全国各地得到了推广（叶祥松，2002）。其中，第一层次为国有资产监督管理机构，专门履行出资人职责，体现了政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能的分离；第二层次为国有资产经营公司，专门负责国有资产的经营与保值增值，体现了国有资产的管理职能与经营职能的分离；第三层次为各类国有企业，体现了出资者所有权与企业法人财产权的分离。在国有资产的监督、管理制度方面，国务院陆续建立了国有企业财产监管制度（1994年）、稽查特派员制度（1998年）和监事会制度（2000年）。监事会制度的设立，从制度上规范和加强了对国有企业的监督，并使得原先的外部监督和临时监督转变为内部监督和日常监督。第四阶段（2002年至今）：国有资产管理体制改革的纵深发展与双元财政的确立。经过第三阶段的改革，国有企业的现代企业制度基本框架已经初步建立起来，但是在国有资产管理上仍然存在一系列问题。一方面，由于1998年政府机构改革，撤销了国资局，造成严重的政资不分，国有资产多头管理，条块分割，管资产与管人、管事相脱节的现象。另一方面，由于国有资产出资人不到位，造成无人对国有资产真正负责，从而国有企业往往被“内部人控制”，导致严重的国有资产流失和收入分配不公现象。上述现象反过来又影响了实现政企分开的目标，制约了国有企业进一步建立健全现代企业制度。为了改变上述局面，有效推动国有资产管理体制改革，进而深化国有企业改革，2002年11月召开的十六大提出了新的改革要求，即“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。根据十六大方针，国务院于2003年4月将国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能等整合起来，设立了国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），并授权国资委代表国家履行出资人职责。之后，各省、市（地）两级的国资委也陆续设立。在职能分工上，国务院国资委负责对中央所属企业的国有资产进行监管；地方国有资产监督管理机构负责监管地方所属企业的国有资产。各级国有资产监管机构的设立，使得政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能在制度上得以分离，实现了管资产与管人、管事相结合，促进了国有资产的优化配置和国有经济布局和结构的调整。国务院还于2003年6月颁布实施了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），明确了国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度，规定了国有资产监督管理机构的主要职责和义务，强调国有资产监督管理机构一方面要切实履行出资人职责，维护所有者权益；另一方面要切实保障和不干预企业经营自主权，促进企业国有资产保值增值。《条例》为深化国有企业改革、建立现代企业制度提供了法律保障，也为今后的国有资产立法、国有企业改革立法提供了基本依据。尽管早在1993年，十四届三中全会的《决定》就已经提出了要改革和规范复式预算制度，建立公共预算和国有资产经营预算的改革目标，然而我国的国有资产经营预算制度并未立即建立起来，这就引起了两个方面的问题：一方面，随着国民经济发展与国有企业利润留存规模的不断扩大，一些企业盲目投资，重复建设，进而导致宏观经济比例失调，投资需求过旺而消费需求不足；另一方面，国有企业与财政之间的利润分配关系也一直无法完全理顺，财政也无法彻底从竞争性生产建设领域退出，因为缺乏一个制度来确保一般预算收入不被用于上述领域。在此背景下，国务院于2007年9月，发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，要求国有资本经营预算单独编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。其中预算收入包括国有独资、控股和参股企业上缴的利润和股利、股息，以及企业国有产权的转让收入和清算收入，预算支出包括根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整等需要安排的资本性支出和用于弥补国企改革成本等方面的费用性支出，并要求中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施。国有资本经营预算制度的建立，标志着我国双元财政模式（公共财政与国有资本财政）的正式确立，从而为最终建立纯粹的公共财政制度铺平了道路。（二）财政体制改革所谓财政体制，是指处理中央与地方，以及地方各级政府之间财政关系的一系列制度安排，是各级政府利益关系在财政领域的具体反映。财政体制改革，实际上是在各种利益的约束下，寻找各级政府间最优分工的过程，并根据事权划分财权。改革开放以来，我国的财政体制改革经历了两个大的阶段，第一个阶段的改革形成了分级包干财政体制，第二个阶段的改革则形成了分税制财政体制。第一阶段（年）：分级包干财政体制。分级包干财政体制是我国实行改革开放以来到1994年实行分税制财政体制改革之前所实施的财政体制的总称。虽然，在、1988年进行了三次重大的改革与调整，但它们的共同特点是，在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，所以通常称为分级包干财政体制，或称“分灶吃饭”体制（钟晓敏，2006）。1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》，决定除京津沪三个直辖市外，其余地方均实行形式各异的“分灶吃饭”办法。其要旨是，对收入进行分类分成，划分固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，财政支出主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分，地方财政在划分的收支范围内多收可多支，少收则少支，自求平衡。视各地情况的不同，当时实行了四种“分灶吃饭”的办法：①对四川等15个省实行典型的“划分收支、分级包干”办法；②对新疆等五个少数民族自治区和几个视同少数民族自治区待遇的省，实行特殊的民族自治地方预算体制；③对广东、福建两省实行“划分收支、定额上缴或定额补助”的特殊优惠办法；④对江苏继续试行从1977年起试行的固定比例包干办法。1983年在总结前三年实践经验的基础上，进行了政策调整，除广东、福建两省外，其他省、市、自治区一律实行收入按固定比例总额分成的包干办法。实行分级包干的财政体制，是国家财政体制的一次重大改革，它不仅扩大了地方的财权，同时也加强了地方的经济责任，使地方有了发展本地经济的内在动力和能力。但在执行这种体制的过程中，也暴露了一些缺点。比如，统收的局面打破了，统支的局面却没有打破，地方财力解决不了的问题还是要向中央要钱，加重了中央财政的负担，收支难以平衡。伴随着财政体制的变革，我国于1983年和1984年相继推行了第一步和第二步的利改税。这使分配关系发生了新的变化。于是，从1985年起开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的办法。该办法在两个方面对原先的“分灶吃饭”体制作了改进：一是以第二步利改税后的税种设置作为划分收入的依据，收入分为中央税、地方税和共享税三类；二是重新核定基数，地方财政支出基数按照1983年的既得财力确定，地方财政收入的包干基数以1983年的决算收入数为依据，确定中央与地方之间的收入分成比例或上解、补助数额，一定五年不变。地方多收可多支，少收则少支，自求平衡。从1988年起，财政体制又一次进行了比较大的改革，全方位地推行所谓的“财政包干制”，实行了六种不同形式：①收入递增包干，以1987年为基数，确定各地区的收入递增率（环比）和地方留成、上解比例（北京市等10个省市）；②总额分成，根据各地区前两年的预算收支情况核定收支基数，确定地方留成、上解中央比例（天津市等三省市）；③总额分成加增长分成，以上年实际收入作为基数，基数以内部分按总额分成比例分成；超过部分另加增长分成比例（大连等3个计划单列市）；④上解额递增包干，以1987年上解额为基数，每年递增上解（广东、湖南两省）；⑤定额上解，按固定的数额上解（上海、山东等3个地方）等；⑥定额补助，对核定的收支基数支大于收的部分，实行固定数额补助（吉林省等16个省区）。上述各种办法，除总额分成外，其余各种办法都有一个共同特点，即地方可以从增收或超收中多留，这样就调动了地方特别是上解比例大的地区组织收入的积极性，保证财政收入的稳步增长。分级包干财政体制在我国改革开放的早期阶段，对促进经济建设发挥了积极作用，通过适度的财政分权，使地方具有相对独立利益的利益主体发挥了它们在经济建设中的积极性。但是随着改革开放不断向纵深发展，市场经济呼唤法制和规范性的内在要求，与财政包干制非规范性特征的冲突不断加深，并日益成为社会主义市场经济健康运行和发展的桎梏。一方面，财政包干体制是由中央政府通过与各个地方谈判确定的，讨价还价因素多，随意性大，政策不统一，体制不规范，各地区间享受的包干条件不一样，造成苦乐不均，竞争不平等。另一方面，在包干制下，中央财政收入的一头被包死了，一些地方完成包干任务后，通过自行制定各种优惠政策，减免税办法，不断地将预算内收入转向预算外收入，躲过预算监督，造成分配秩序紊乱，财政收入大量流失。而且包干制按企业隶属关系划分企业所得税，按属地原则划分流转税，把工商企业的税收状况同地方财政收入紧密联系起来，不利于全国统一市场的形成。这些都与建立社会主义市场经济体制，体现法制化、公开化、制度化、公平化的要求很不适应。为了改变现状，中央从1992年下半年起在全国选择了部分地区进行分税制改革试点，并在试点基础上，从1994年起在全国范围内推广分税制财政体制。第二阶段（1994年至今）：分税制财政体制。1993年12月，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年开始改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。分税制财政体制改革的具体内容包括四个方面：①根据中央政府与地方政府事权的划分支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交、调整国民经济结构和中央国家机关运转所需经费等全国性事务。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。②根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收收入。③中央财政对地方税收返还数额的确定。为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方实行税收返还，数额以1993年为基期年核定，并在1993年基数上逐年递增。④原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。为顺利推行分税制改革，原包干体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。分税制财政体制实施至今，尽管有一些局部的调整，比如把个人所得税和企业所得税改革为共享税，但分税制财政体制的总体框架自1994年以来就已经基本确立下来。分税制财政体制改革起到了积极的效果，首先，它在对中央和地方事权进行相对合理分工的基础上，明确划分了中央和地方的财权，借鉴发达国家的成功经验，设置了中央税、地方税和共享税。其次，经过分税制改革，中央本级财政收入占全国财政收入的比例从22.0%跳跃至55.7%，之后这一比例也一直维持在50%左右，这使得中央有更多的资金用于调节地区间财力分配、促进均等化以及对整个宏观经济进行调控。与此同时，由于中央对地方采取了一系列复杂的转移支付制度，地方净财政收入（地方本级收入+中央补助收入—地方上解支出）并没有出现下降，反而有所上升。但是分税制体制也存在着一些严重的问题，主要体现在两个方面：一方面，转移支付制度不规范。要顺利推进分税制改革，必须充分考虑地方政府的积极性，中央政府设计了一套复杂的转移支付制度来保证地方政府的既得利益。这一转移支付体系包括，税收返还、原体制补助或上解、专项补助与结算补助或上解。首先通过税收返还使得返还后的地方政府收入不低于1993年的地方本级收入水平，然后再按照原财政包干体制的一套制度，相对富裕的地方上解中央，相对贫困的地方得到中央的补助，中央还对地方进行专项补助和结算补助。其中，税收返还与原体制补助或上解等转移支付形式都采取了基数法，保留了1988年实施财政包干制的某些特征，由于财政包干制是中央与地方一对一的谈判和讨价还价确定下来的，包含了许多利益关系，但却基本没有考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异。这种以基数法为基础的转移支付制度势必造成地区间财力的不均等，甚至导致地区间的差异越来越大。另一方面，分税制导致县乡财政陷入困境。1994年分税制改革较为系统地划分了中央和省级政府间的财权与事权，但没有配套实行省以下各级政府间的财力分配框架。中央原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下体制改革的深化一直未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局，这又进一步造成了县乡基层政府的财政困难（贾康、白景明，2002）。实行分税制以来，我国各级政府在完善转移支付制度和缓解县乡财政困难方面进行了各种探索和尝试。在完善转移支付制度方面，财政部从1995年开始实行过渡期财政转移支付制度，决定从中央增量收入中抽出一块资金专门用于对欠发达地区和少数民族地区的转移支付，额度采用因素法和公式计算，其目的是逐渐调整地区之间的利益分配格局，最终实现地方政府提供基本公共服务的能力均等化。从2002年开始，中央与地方之间实行个人所得税和企业所得税共享，并规定中央因所得税分享增加的收入全部用于对地方的一般转移支付。另外，中央还探索了包括民族地区转移支付，调整工资转移支付，农村税费改革转移支付，县乡财政奖补转移支付在内的多种新型财力性转移支付。此外，为了改变县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务能力，实行财政级次扁平化是一个重要趋势，我国一些地方实行了“省管县”和“乡财县管”的积极探索。一方面，在浙江长期实行“省管县”经验之上，浙江省从1953年开始至今，除“文革”期间，一直实行省管县财政体制。从2002年开始，安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”制度。2005年10月，十六届五中全会《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中明确提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，从中央层面认可了“省管县”制度。据财政部资料显示，到2007年全国有22个地区实行了“省管县”（王红茹等，2007）。在“乡财县管”方面，安徽省从2003年开始设立9个县进行试点，湖南、四川、江苏等省也都陆续实行了“乡财县管”的试点。财政部于2006年7月发布了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》，开始在全国范围推广“乡财县管”制度。“省管县”和“乡财县管”的实行，在一定程度上缓解了我国因财政级次过多而导致基层财政困难的问题。（三）预算制度改革与市场经济相适应的政府预算制度应该具有四个特征：①计划性，即在下一财政年度开始之前，政府就必须编制好该年度的预算收支计划，并报立法机关审议通过后方能实行。②归一性，即全部政府收支，原则上都应该纳入政府预算，并受到预算的约束和规范。③公开性，即全部政府收支都要向社会公众公开，受到公众的监督。④法治性，即政府预算一经议会通过，就具有法律效力，任何一级政府和部门都不得违背。当政府预算制度具备了上述特征，社会公众就能够通过法律手段来决定和监督政府预算，强制要求政府按照预算来执行其全部的收支活动，这样政府的全部收支活动就从统治者的收支转化为社会公众的“公共”收支，财政制度才能得以真正地“公共化”（张馨，2005）。因而，政府预算制度被视作是公共财政制度的核心。相比国有企业改革和财政体制改革早在改革开放之初就开始推行，预算制度改革从20世纪90年代早期才开始进行一些零星的前奏，并于1999年之后才得以全方位推行。据此，我们将预算制度改革分为两个阶段，即1998年以前的前奏阶段和1999年以来的全面展开阶段。预算制度改革前奏阶段（年）。从年，规范我国预算制度编制和执行的行政法规一直是1951年颁布的《预算决算暂行条例》，这部颁布于新中国成立初期的行政法一直沿用了四十年，随着我国的经济发展，已经变得越来越不适应，在预算审批、执行与监督方面出现的问题也越来越多，特别是改革开放以来，社会各界对于政府预算制度提出了全新的要求。在这种背景下，国务院于1991年10月发布了《国家预算管理条例》，对预算管理、编制、审批、执行、监督，以及预算调整等各个方面做出了新的规定，特别是明确提出了编制复式预算的要求，规定国家预算分为经常性预算和建设性预算两部分，两者之间应当保持合理的比例和结构，并规定经常性预算不列赤字。这是我国第一次提出编制复式预算的要求。通过复式预算的编制，不同来源的资金需要在时间上与不同的资金用途相匹配，而且规定债务收入不能用于经常性支出，这对于规范资金来源与用途有重要意义，在我国预算史上具有里程碑意义。根据《条例》的要求，我国从编制1992年度预算开始实行复式预算，同时编制经常性预算与建设性预算。在两部《条例》的基础上，我国于1994年3月通过了第一部规范预算行为的法律——《预算法》（从日开始正式实行），建立了国家预算的基本体制，以分税制为基础规定了预算管理制度，划分了预算收支的范围，确定了收支平衡的预算原则，并对预决算的编制、审查、批准和批复，预算的调整和执行等行为规定了程序和要求。此外，根据1993年十四届三中全会提出的改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，以及社会保障预算和其他预算的改革要求，1995年11月通过的《预算法实施条例》做出了相应规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”（第20条）。但是，《预算法》遗留了一个重要问题，即它规定的预算收入只包括税收收入、依照规定上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入，从而将大量政府收入，包括政府性基金收入、行政事业性收费等，均划入预算之外，这不符合预算的“归一性”原则。1996年7月，国务院发文要求加强对预算外资金的管理，并从1996年起，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算管理。在此基础上，财政部制定了《预算外资金管理实施办法》和《政府性基金预算管理办法》。《预算外资金管理实施办法》规定对预算外资金由财政部门建立统一财政专户，实行收支两条线管理，即预算外资金收入上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按预算外资金收支计划，从财政专户中拨付。《政府性基金预算管理办法》则决定从1997年开始设立政府性基金预算，根据复式预算的要求，基金预算单独编制，独立于一般预算。设立政府性基金预算是政府预算制度向着“归一性”方向的一次重要改革，然而政府性基金预算的审批权在财政部门而非人民代表大会，不能体现预算制度的“法治性”要求。预算制度改革全面展开阶段（1999年至今）。1998年全国财政工作会议上，项怀诚指出“建立公共财政的基本框架，必须符合市场经济的一般规则，财政预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情及财力水平相适应的原则”。在这种背景下，作为财政制度公共化改革的核心内容，预算制度改革开始在全方位展开了，主要表现在以下七个方面：（1）编制部门预算。在审计署和人大预算工作委员会的要求下，财政部于1999年9月发布了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，提出从2000年开始中央各部门改变预算编制方法，试编部门预算，即编制反映本部门所有收支情况的预算。要求各部门根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算本部门组织的收入（不含国家税收）。2000年，财政部选择了教育部、农业部等四个部门试编部门预算，2001年中央159个部门全部按照部门预算的要求编报了部门预算，各单位的预算外资金、政府性基金和单位自有收入一并纳入统一预算，其中26个部门预算向人大报送，2006年增至40个，2008年进一步增加到50个部门。通过编制部门预算的改革，使一个部门的所有收支项目（包括预算外资金）都在一本预算中反映出来，实现了“一个部门一本预算”的目标，而且部门预算经过人大批准后，对该部门的收支活动就具有法律效力，这使得我国的预算制度向着“归一性”和“法治性”方向前进了一大步。（2）实行国库集中收付制度。一个现代化的国库管理制度是强化财政管理和监督，提高资金使用效率的重要保证。2001年2月，国务院通过了《财政国库管理制度改革方案》，标志着我国的国库集中收付制度改革正式启动。改革的核心内容有两项：第一，建立国库单一账户体系。第二，财政收支全面实行国库集中收付。2001年9月，财政部率先在水利部、科技部、财政部等6个中央部门及所属136个基层预算单位进行了首批试点改革，2002年又分两批将实行集中支付改革的试点部门扩大到42个。国库集中收付制度改革在全国的推进速度很快，截至2007年底，所有中央部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付改革，地方36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施了国库集中支付改革。从收入收缴管理改革看，截至2007年底，有非税收入的中央部门均纳入改革范围，地方绝大多数省份的省本级、近200个地市、1000多个县（区）、超过18万个执收单位实施了非税收入收缴改革。（3）实行政府采购制度。从1996年开始，我国上海、河北、深圳等地开展了政府采购改革的试点工作，取得了良好的效果，并开始在全国迅速推广开来。到1998年，中央和地方财政部门大都设置了专门的政府采购机构。在此基础上，财政部于1999年4月发布了《政府采购管理暂行办法》，2002年底，我国又正式颁布了《政府采购法》，形成了一套相对成熟的政府采购法律制度。实行政府采购制度，主要采取集中公开采购的形式，在一定程度上克服了分散采购的种种弊端，提高了财政资金使用效率。1998年以来，我国政府采购的规模不断扩大，1998年全国政府采购规模为31亿元，2002年达到1010亿元，2007年进一步提高到4000亿元。据财政部统计，2002年至2007年政府采购资金年节约率达到11%，累计节约财政资金1800多亿元，财政资金使用效率明显提高。（4）扩大纳入预算管理的收入范围。财政部继1997年将部分政府性基金纳入预算管理以来，于1999年、2000年、2002年、2003年陆续出台了一系列文件，逐步将部分行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理，其中行政事业性收费纳入一般预算收入，政府性基金纳入基金预算，进一步扩大了纳入预算管理的政府收入范围。到2006年，国务院批准的收费项目90%以上已纳入预算管理，政府性基金则全部纳入预算管理，从2007年起，土地出让收支也纳入地方政府性基金管理。（5）建立社会保险基金预算和国有资本经营预算。根据《预算法实施条例》中关于实施复式预算制度的规定，1999年，财政部和社会保障部联合发布了《社会保险基金财务制度》，提出了编制社会保险基金预算的具体规定，我国开始正式编制社会保险基金预算。根据规定，社会保险基金预算由经办机构编制，由劳动保障部门审核汇总并报财政部门审核，并由同级政府批准。因此，与政府性基金预算类似，社会保险基金预算同样不需要经过人大审批，尚没有达到“法治性”的要求。此外，国务院于2007年建立了国有资本经营预算制度，前文已进行了详细讨论，此处不再赘述。（6）实行政府收支分类改革。政府收支分类科目是编制政府预算、组织预算执行的重要依据。随着市场经济体制改革与公共财政制度改革的不断深入，我国的原政府预算科目体系变得越来越不适应，暴露出种种弊端。在此背景下，我国自1999年底开始研究政府收支分类改革，制订了改革方案，并进行了模拟试点。在试点基础上，财政部于2006年发布了《政府收支分类改革方案》，编制了《2007年政府收支分类科目》，要求从2007年开始全面实施政府收支分类改革。改革围绕着以下三个方面展开：①对政府收入进行统一分类，将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入6类、49款，基本能够全面反映政府各项收入。②建立支出功能分类体系，包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护等17类、170多款、800多项，能够比较全面地反映政府支出的内容和方向，体现了政府各项职能活动。③建立支出经济分类体系，包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出等12类、90多款，基本能够全面、规范地反映政府各项支出的具体用途。通过政府收支分类改革，建立了一套较为完整规范的政府收支分类体系，能够全面清晰地反映市场经济条件下政府的收支活动，有助于加强预算管理，深化部门预算等各项预算制度改革。（7）推行预算支出绩效评价试点改革。早在1949年，西方国家就提出了“绩效预算”的概念，即政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立可衡量的绩效基础上，也就是“干多少事拨多少钱”，其目的是降低政府提供公共服务成本，提高支出效率，并于20世纪80年代开始进行了绩效预算方面的实际探索，目前已经有50多个国家不同程度地实施了绩效预算。对于中国而言，实行绩效预算是改革的方向，但目前尚不具备推行绩效预算的条件。参见楼继伟在2006年中央部门预算编制工作会议上的讲话。因此，我国推行绩效预算的步骤是，先推行预算支出绩效评价试点，探索科学、合理的预算支出绩效评价体系，为将来推进绩效预算改革夯实基础。从2001年开始，根据财政部的安排，湖北、河北、湖南、广西、福建等省率先进行了财政支出绩效评价的小规模试点。2003年10月，中共十六届三中全会正式提出了“建立预算绩效评价体系”的改革要求。财政部从2004年开始先后发布了《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》和《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》等文件，对绩效考评对象的选择、绩效考评指标的制定、绩效考评结果的运用等做出了原则性规定，并选择一些重大项目进行绩效评价试点，如国土资源大调查专项资金、污水处理国债项目、农业科技跨越计划等中央部门预算项目，以及支持边境地区改善基础教育办学条件专项资金、中央与地方共建高校实验室专项资金等中央补助地方支出项目。在中央财政开展绩效评价试点的同时，全国各地也开始积极推进财政支出绩效评价工作。2004年，广东出台了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，并设立了全国第一个省级财政支出绩效评价机构，湖南、浙江、江苏、黑龙江、天津等多个省市也都陆续开展了财政绩效评价试点工作。预算支出绩效评价改变了传统预算制度只重投入不重产出的观念，转而将现代市场经济的某些理念运用到政府预算支出管理过程中，其核心理念就是财政资金的使用效率。但总体而言，我国的预算支出绩效评价工作尚处于探索阶段，今后要在不断总结试点经验的基础上，逐渐建立以提高政府管理效能和财政资金使用效率为核心的预算支出绩效评价制度体系，为进一步引入绩效预算铺平道路。我国的政府预算制度已经向着“公共化”的方向进行了广泛而深入的改革，但是相比公共财政框架所要求的具备四个特征的预算制度而言，仍然有很大的距离。第一，从计划性来看，我国的预算虽然在财政年度开始之前编制，但要在每年3月才接受人大审议，因而每年年初有很长一段时间，预算未经批准就先开始执行了。第二，就归一性而言，仍有大量的非税收入尚未接受预算管理，此外，我国还存在着大量的制度外收入。第三，从公开性来看，主要存在两个问题，一是虽然我国每年公布上一年预算执行情况和下一年预算报告，但条目比较粗，不够细化；二是大量游离于预算之外的政府收入根本不公布具体数字，不受公众监督。第四，就法治性而言，目前只有公共预算需要经过人大审批，而政府性基金预算和社会保险基金预算都不需经过人大审议，而是政府部门自行批准的，至于大量存在的预算外收入，就更无法治性可言。因此，进一步深入进行预算制度改革仍是当务之急。第4章结论本文从理论和实践两个层面，对我国公共财政的发展进程进行了回顾和评价。以改革开放之初对国营企业放权让利为起点，我国财政制度的公共化改革已经持续了三十年时间，沿着国有企业改革与国有资产管理体制改革、财政体制改革以及预算制度改革三条主线展开，至今已取得了重大的进展，一个初步的公共财政框架已经基本建立起来。但是离真正的公共财政制度仍有较大的差距，我们还需要继续以预算制度改革为核心，进一步推动我国财政制度的全面公共化改革。相比财政制度改革，公共财政理论在我国提出的时间要晚得多，直到1990年，才有人正式提出公共财政的理念。尽管如此，公共财政理论的发展速度要比制度改革快得多，以1999年张馨的专著《公共财政论纲》出版为标志，公共财政理论已经形成了较为完整的体系。这又反过来为制度改革提供了广泛的理论指导，深刻印证了理论源于实践，又高于实践这一基本规律。
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