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社会抚养费和计划生育处罚何去何从
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财新网“人口与经济”专栏作家。1999年与3位商业伙伴创建“携程旅行网”，在2000年至2006年期间任CEO，并从2003年起兼任董事会主席。 2011年，梁建章获得斯坦福大学经济学博士学位，研究领域包括创新、创业和劳动力市场。现任北京大学光华管理学院教授。梁建章最新文章
　　【财新网】（专栏作家 梁建章 黄文政）日，中共十八届五中全会宣布全面实施允许每对夫妻生育。虽然来得太晚，步伐也远远不够，但这一变化是中国人口政策转变中的关键一步，意义非凡。 新华社在第一时间用一句话新闻公布了这一消息，随后网路上一片欢呼，有人喜极而泣，甚至燃鞭炮庆祝。这种庆贺气氛印证了生育政策的改革是民心所向、民意所归。在为全面二孩的欢呼声中，还有不少人是百感交集，甚至喜忧参半。他们或者感叹这个政策来得太晚，或许为自己命运的不确定性依然诚惶诚恐。这些人包括以下几类。
　　一、因“计划外”生育而遭受过各种处罚的家庭。计划生育的主要手段是对所谓的“计划外”生育征收高额社会抚养费或早期俗称的“超生罚款”，并对相关人员给予各种纪律或行政处罚，包括开除、处分甚至剥夺孩子的上户、上学等权利。自1980年一胎化以来，中国“超生”人口约一亿，加上他们的直系亲属，涉及数亿人口。这些“超生”人口很大程度缓解了中国的低生育率危机。在人口政策逆转之后，他们中可能会出现讨回公道的声音。
　　二、为躲避计划生育处罚而隐藏生育状态的家庭。本文作者之一就有一位一直在国有企业工作的同学属于这种情况。在第一个孩子出生几年后，他的妻子意外怀上二胎。由于不忍心堕胎，他们留住了这个孩子。现在孩子已经15岁，户口挂在一个朋友家。他们平时与孩子见面都是偷偷摸摸，逢年过节更是提心吊胆。因“超生”被征收748万元社会抚养费的张艺谋对此应是感同身受。他在采访中提到，很多年来出门都要与孩子隔几步远。这类人的愿望是可以公开孩子的身份而免于处罚，过上不再担惊受怕的生活。
　　三、处于政策边界上的家庭。这包括孩子已经出生但还未被处罚的，特别是孩子出生日期介于全面二孩政策宣布和未来正式实施之间的家庭。在单独二孩政策实施过程中，各省市区采取了不同的方式。比如，安徽省规定，在单独二孩政策公布前，单独夫妻已生育二孩，但未被征收或者征收未完结的，终止征收。在全面二孩政策实施细则公布之前，这类处于政策边界上的家庭将一直在遭受命运起伏的煎熬。 他们的愿望是全面二孩政策能够按最宽松的方式来解读。
　　四、希望生育三个或更多孩子的家庭。由于长期一胎化让许多人把生育一个孩子当成默认的正常状态，加上不孕不育以及“剩男剩女”现象导致的婚姻挤压，中国其实需要大量家庭生育三个或更多孩子才能维持人口的正常繁衍。但在长期低生育率意愿下，中国希望生育三个或者更多孩子的家庭越来越少。这些家庭是中国恢复可持续的正常生育状态的希望所在，但在全面二孩政策下却依然无法实现自己的愿望。
　　全面二孩政策是中国人口政策迈向合理的重大步骤，而妥善回应上述人群的诉求和愿望则是确保该政策能公平、稳健、顺利推进的前提，更是对执政智慧的考验。我们认为，在处理这些问题时应该遵循下列原则。
　　一、尊崇宪法。宪法第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”鉴于低生育率已经严重威胁经济社会的可持续发展，取消生育限制乃至鼓励生育是该项条款的要求。宪法第三十三条规定：“国家尊重和保障人权”。联合国在1994年的开罗人口与发展会议上通过的行动纲领确定：“所有夫妇和个人都享有负责地自由决定其子女人数和生育间隔以及为达此目的而获得信息、教育与方法的基本权利。”中国签署了这项纲领。宪法第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等”；宪法第三十三条还规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。生育限制政策长期与民族、城乡、地区、家庭状况挂钩，因而违背宪法的这两项条款。
　　二、实事求是。如我们之前
　　，以严厉生育限制为特征的计划生育是当年对人口形势判断失误、对人口与社会经济发展关系认识不清、对人伦常理缺乏敬畏的产物。支持严厉生育限制的理由都似是而非，乍一听似乎很有道理，但深入分析却几乎没有一条站得住脚，在根子上是以短期、微观的视角来看待长期、宏观的问题。习近平主席在印度尼西亚国会演讲视人口是力量的表述，以及在对十三五规划建议说明中称少子化为人口安全挑战，充分体现了新一代国家领导人对人口问题的准确把握和充分认识。如果没有大量的“计划外”生育，中国的少子化问题将更加严重。在这个意义上，“计划外”生育的家庭有功于社会，因此应避免由他们继续为决策错误付出代价。
　　三、人口均衡。十八届五中全会的公报有关人口问题提到，“促进人口均衡发展。坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。”这是长期以来，中共纲领性文件有关人口政策的表述中，第一次把“促进人口均衡发展”而非“坚持计划生育基本国策”置于段落之首。这种顺序的调换似乎表明，人口的均衡发展才是人口政策的目标，而计划生育只是实现这个目标的手段。自1991年以来，中国生育率一直低于更替水平，现在更处于世界最低之列；对“计划外”生育家庭征收社会抚养费或进行处罚，增加了这些家庭养育孩子的成本和代价，也进一步遏制了本来就非常低迷的生育意愿，加剧人口危机。
　　四、公平合理。征收社会抚养费是生育限制的主要措施之一。对此，原国家计生委称：“法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为，多出生人口侵占了较多的社会公共资源。” 这种说辞存在法理缺陷。虽然多出生的孩子会占用更多公共资源，但成年后也会创造更多的公共资源。总的来说，人对社会的贡献要大于其带来的负担，否则人类社会不会随人口增长而进步。而且，在现代社会养老下，父母付出辛劳来养育孩子，孩子将来支撑的却是整体养老体系，受益的是全社会。因此，要多生者补偿社会或者用其他方式处罚他们，既违背经济规律，也违反公平原则，在如此低生育率下更不合理。
　　五、以人为本。不管动机多么美好，目标多么宏伟，一个政策哪怕只给极少数人带来了超越人伦底线的伤害，也应改变。在中国的人口思想和政策变迁中，人口更多是被当成手段，而不是目的本身。如果当年尊重生命、注重人伦常理和维护基本生育权的理念更强烈，即便对人口问题的认识出现失误，严厉生育限制也难以提出，更不会强势推行。但在整体意识绝对主导的情况下，这个安全阀门失效了。因此，无论是在政策制定还是转变过程中，以人为本都应该是一个基本原则。至于许多具体条款如何规定，只要设身处地从受政策影响的家庭和个人的角度来审视就非常清晰。诸如多生孩子被逼得家破人亡，与亲子团聚都诚惶诚恐，强制性的上环、结扎、堕胎这类悲剧都应该完全避免。
　　六、政局稳定。严格的生育限制违背了人类自然繁衍的规律，只有通过强制手段实施，必然引起不少人愤懑和怨恨，也导致暴力抗争行为层出不穷，加剧了社会冲突。对“计划外”生育家庭征收社会抚养费或进行处罚，让这孩子自认为不应该出生的人，从而弱化他们对国家和社会的认同。在可预见的将来，生育限制的直接和间接恶果会越加凸显：“失独”家庭增多、老龄化加深、男女比例失调、经济增长放缓；更多人将认识到计划生育特别是一胎化完全是个错误。如果说当年认识不足，判断失误还可以理解，继续限制生育则会让人怀疑政府的预见力和判断力，进而危及执政基础。
　　七、社会和解。长期以来，在“计划生育一票否决制”的催逼和“计划生育诉讼不予受理制”的纵容下，强制性的堕胎、结扎甚至非法羁押等各种恶性事件在计划生育执行过程中层出不穷；强征社会抚养费现象更是比比皆是。因此，人口政策的逆转可能在基层触发报复心理。但公平地说，计划生育政策的倡导者和执行者都大都真诚地相信这一政策利国利民；而在体制内政策执行更加严厉也让很多民众诚服。至于对人口问题判断失误在当年的社会经济条件和国际思潮背景下也是情有可原。可以说，计划生育是特定历史时期的产物，处理其历史遗留问题需要的是和解精神而不是报复心理，而当务之急则是应对低生育率挑战。
　　八、依法施政。《行政许可法》第十三条规定：“凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设或者不必设行政许可。”生育权体现了个人和家庭的主体性地位，取消生育限制符合该项条款。尽管中央部委明令禁止，但包括北京市在内的不少地方仍将孩子申请入户或上学与计划生育挂钩，导致很多孩子由于父母无力缴纳社会抚养费而无法办理入户或上学手续，侵犯了这些孩子的基本权利，违背《国籍法》和《义务教育法》。在生育限制政策的执行过程中，强制性上环、结扎、堕胎等恶性事件屡禁不止。在新的人口形势下，《人口与计划生育法》面临重大修改；对该法过去的执行情况和未来的修改甚至废除，应在前述原则下，尽量体现法律的一致性、严肃性、连续性。
　　基于上述原则，我们建议：
　　一、将以人为本与确保民族正常繁衍和国家长远发展作为修改或制定相关法律的基础。鉴于计划生育迟早会成为比计划经济更负面的词汇，建议将《人口与计划生育法》更名为《人口发展法》或《人口与生育法》。全面二孩与社会抚养费只是过渡性安排，没有任何理由出现在注重长期有效性的法律中。特别是，全面二孩政策后，征收社会抚养费只能针对屈指可数的生育三孩的家庭，除了加重政治包袱外，对人口趋势的影响已毫无意义。希望该法能够保障家庭和个人自主决定生育数量和间隔的权利。同时，法律应明确政府和社会扶助生育的责任，从严约束管理部门的职权，严格禁止强制性的堕胎、上环、结扎等行为，并确保人口政策的制定、执行、评估职能分属不同部门，严厉惩罚人口数据造假和扭曲。该法不仅应适用于全面二孩政策，更应该保留足够的空间为全面放开并大力鼓励生育创造条件。
　　二、在修改有关人口和生育的法律的基础上，废除各地和各部门的计划生育管理条例。在我国法律实践中，“有利追溯”的原则体现为，如果先前的某种行为不符合当时的规定，但符合新法的规定，并且对各方有利，就应当依照新法予以保护。根据这一原则，应将全面二孩政策回溯到过去的生育行为，对之前所有“计划外”生育二孩的家庭和个人，免除社会抚养费和相关处罚。实际上，每一次被迫放弃生育、每一次因多生被惩罚、每一次被强制上环、结扎、堕胎，每一次失独惨剧发生，都是在积累怨恨，不仅伤害民众权益，也损害政府声誉，更增加未来倡导鼓励生育政策的难度。将全面二孩政策回溯既往利国利民，完全适用于”有利回溯”原则。针对处于政策边缘的人群，如非婚或再婚者，应该用最宽泛的诠释让全面二孩政策涵盖面最大化。
　　三、把过去征收的社会抚养费解释为“计划外”生育的父母提前缴纳的养老金，将其加上基准利息计入缴纳者的养老金账户，实际资金由已征收的社会抚养费和财政拨款支出。这样既可维持政策公平性，也可在法理上较好地与过去衔接。每年社会抚养费现在仅几百亿元，过去还少得多，所以财力上是可行的。在全面放开生育之前，对“计划外”生育可继续以这种方式征收社会抚养费，以维持二孩政策的名义存在，但征收额度和力度可大幅降低，同时免去其他一切处罚。按计划生育部门的解释，社会抚养费是对占用社会资源的补偿，而非罚款。如果说多出生的孩子在年幼时占用了社会资源，那成年后也会创造更多的社会资源；整体来说，人为社会创造的资源要超过占用的资源，否则社会不可能进步。因此，将社会抚养费计入养老金账户来补偿之前的征收是合情合理的。 由于过渡性的社会抚养费不应该出现在修改后的法律中，上述安排可以考虑以行政命令的方式实现。同时，废止卫计委于2014年11月报送国务院审查的《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》。
　　四、妥善处理计划生育历史遗留问题。2010年人口普查发现，全国有约1300万人没有户口，即俗称的“黑户”，其中大部分为“计划外”生育子女。这些人难有正常的工作、学习机会，甚至连出门旅行都寸步难行。这种剥夺公众基本权益的现象，即便在过去也不容于法律，在人口政策转变的当下更应完全消除。希望督促公安部门确保民众无条件获得户口和身份证。最终数量将达数百万的“失独”家庭是当年的一胎化政策的后果之一，政府应公平补偿并妥善安置这些家庭，特别是对他们再生育和领养提供实质性帮助。但这种扶助应该只是针对一胎化的善后措施；在生育政策放开后，政府需要做的只是让民众充分知晓生育一个孩子的风险。至于计划生育冤案，希望能遵循“法不溯及既往”的原则，以面向未来的和解精神还给冤屈者公道并同时避免打击报复。
　　五、将人口问题纳入国家安全议题，成立直接向中央负责的工作机构，统筹应对人口安全挑战。从人口规模和结构、经济发展和公共资源的稳定性来看，人口长期均衡发展应体现为每年出生人口的基本稳定。全面二孩政策后，年出生人口会出现短暂的堆积反弹，但随着生育旺盛期女性数量的剧减和生育率的低迷，预计在2018年前后开始快速萎缩。因此，最晚应在2017年全面放开并开始鼓励生育，即在税收，教育，医疗，就业等各个方面减轻养育家庭的负担。具体措施可包括，将地方税收和财政分配与人口规模和生育率提升直接挂钩；确保教育资源的规划和配置足以维持可持续的生育状态；将托儿服务和幼儿教育纳入义务教育；未来的养老金分配让养育更多孩子的父母获得更高的收益；对多生家庭减免税负。根据各国经验，还需要重奖生育三个或更多孩子的家庭；让父亲和母亲享受相同的产假则可降低母亲育孩负担并消除工作性别歧视；推动社会回复正常的人口观与生育观，特别是对教科书的相关内容进行全面核查和修改；考虑设立生育节，促进健康的生育文化。
　　全面二孩政策是一个巨大的进步，但仍远远不够。希望以全面二孩的实施为契机，针对人口和生育议题，在法律和机制上理顺各种关系，妥善处理社会抚养费和计划生育处罚等各种问题，承前启后，不仅能与过去相对平稳地衔接，更要为几年后就应实行的全面放开并鼓励生育的政策创造条件，促进中国社会恢复正常的生育状态，为家庭幸福、国家繁荣、民族复兴奠定基础。
责任编辑：张帆 | 版面编辑：王丽琨
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