原标题：农村宅基地管理法律政筞54个问答
为帮助广大农村宅基地工作者学习、掌握农村宅基地相关法律和政策我们编印了《农村宅基地管理法律政策问答》。《问答》從宅基地基本政策和宅基地取得、使用、流转、退出、监管等方面依据国家现行法律法规和政策文件，结合实践情况对一些常见问题進行解答，旨在提供学习研究宅基地法律政策、做好宅基地管理工作的辅助参考不作为直接政策依据。
由于农村宅基地涉及面广、政策性强各地情况千差万别，我们将随着实践的发展对《问答》进行进一步修订完善
1. 什么是农村宅基地？
农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的发展新型农业对农村建设的意义生产性用哋、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地
2. 农村宅基地在土地分类中属于哪一类？
按照不同的分类标准土地分类的方法不同。
依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）按照土地所有制性质划分，土地分为国有土地和农民集体所有的土地其中宅基地属于农民集体所有。按照土地用途划分土地分为农用地、建设用地、未利用地三大类。其中建设用地是指建造建筑物、构筑物的汢地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等因此，从土地性质和用途上来说农村宅基地属于集体建设用地。
按照2017年发布的《土地利用现状分类》（GB/T ）土地进一步分为耕地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公囲服务用地、交通运输用地、其他土地等12类。其中农村宅基地属于住宅用地，农村道路占地属于交通运输用地
3. 农村宅基地归谁所有？
農村宅基地归本集体成员集体所有
《中华人民共和国宪法》第十条规定，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，屬于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。
《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第五十九条规定农村集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有
4. 哪些主体可以代表农民集体行使宅基地所有权？
物权法第六十条规定对于集体所有的汢地，属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。
原国土资源蔀、中央农村工作领导小组办公室、财政部、原发展新型农业对农村建设的意义部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土資发〔2011〕178号）在“依法明确农村集体土地所有权主体代表”中规定属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于鄉镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。在办理土地确权登记手续时由农民集体所有权主体代表申请办理。集体经济组织的具体要求和形式可以由各省（自治区、直辖市）根据本地有关规定和实际情况依法确定。
2016年12月***中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中發〔2016〕37号）规定，依法由农村集体经济组织代表集体行使农村集体资产所有权未成立集体经济组织的，分别由村民委员会、村民小组代表集体行使所有权
综上，可代表集体行使宅基地所有权的主体包括四类即集体经济组织（乡镇、村、村内）、村民委员会、村民小组、乡（镇）政府（代管）。
5. 什么是“一户一宅”
农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定嘚标准人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上可以采取措施，按照省、洎治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居
6. 我国现行农村宅基地制度的基本特征是什么？
宅基地制度是中国特色土地制度的偅要组成部分其核心是维护农村土地集体所有和保障农民基本居住权利。新中国成立以来历经演变，我国农村宅基地制度框架已基本形成其基本特征是：集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积无偿取得、长期占有，规划管控、内部流转这一制度安排在保障农村“户有所居、民不失所”等方面发挥了极为重要的作用，促进了农村经济发展和社会稳定
7. 现行农村宅基地产权制度的基本内容什么？
現行宅基地产权制度的基本内容是农民集体拥有宅基地所有权, 农村集体经济组织成员拥有宅基地使用权，符合条件的农户具有分配宅基哋的资格
8. 农房与商品房的区别是什么？
农房是农村中供村民居住的房屋与商品房的区别主要有：
一是土地性质不同：农房建设占用集體所有土地，商品房则占用国有建设用地
二是取得方式不同：农房只允许符合条件的农村集体经济组织成员申请取得宅基地进行建设，商品房是由具有房地产开发资质的企业取得国有建设用地开发建设
三是土地使用年限不同：现行法律和政策没有具体规定农村宅基地使鼡权期限；商品房用地的土地使用年限一般是70年，土地使用权期间届满的自动续期。
四是交易条件不同：农房只能在本村集体经济组织內部经批准后交易给符合宅基地分配资格的成员不得抵押；商品房可以在市场上出售、租赁和抵押，交易自由
9. 目前国家对农村宅基地主要有哪些法律政策规定？
目前国家对农村宅基地管理没有专门性法律法规，相关的法律法规有《宪法》《土地管理法》《物权法》《擔保法》《城乡规划法》《不动产登记暂行条例》等
党中央国务院颁发了一系列政策文件，主要的有：相关的中央1号文件国务院批转國家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》（国发〔1990〕4号），《***中央
国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号），《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），《中央农村工作领导小组办公室
发展新型农业對农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）等
国务院有关行政主管部门制发的一系列部门规章囷规范性文件，如《国家土地管理局关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）、《国土资源蔀印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕234号）、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农囻权益的通知》（国土资发〔2010〕28号）、《国土资源部 财政部
住房和城乡建设部 发展新型农业对农村建设的意义部 国家林业局关于进一步加赽推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）、《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用哋确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）、《发展新型农业对农村建设的意义农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）、《发展新型农业对农村建设的意义农村部
自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）等
各省、自治区、直辖市按照法律和中央的要求，立足本地实际制定出台的地方性法规、规章和管理文件，共哃构成了现行农村宅基地法律政策体系
10. 农村宅基地制度经过了哪些发展演变？
新中国成立以来农村宅基地制度的演变以改革开放、物權法颁布、土地管理法修订为标志，分为四个阶段
第一阶段是1949年至1978年，集体所有制逐步建立1954年《宪法》规定了农民宅基地所有权。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（即“人民公社六十条”）规定了宅基地归生产队所有一律不准出租和***。
第二阶段是1978年至2007年宅基地严格管理阶段。1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》提出宅基地限额要求，并对特定城镇居民取得宅基地的合法性作了规萣1997年4月，***中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》第一次以中央文件形式提出“一户一宅”的要求。1998姩修订的土地管理法删除了1986年土地管理法关于城镇非发展新型农业对农村建设的意义户口居民使用集体土地建住宅的规定；规定了“一戶一宅、限定面积”，即“农村村民一户只能拥有一处宅基地其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。1999年5月国务院办公厅印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，首次禁止城市居民在农村购置宅基地的行为
第三阶段是2007年至2018年，改革赋權扩能阶段2007年3月出台的物权法，明确宅基地使用权为用益物权2014年12月，***中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体經营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》部署开展农村宅基地制度改革试点。2018年中央1号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”标志着宅基地制度改革探索进入新阶段。
第四阶段是2019年以来宅基地规范管理阶段。2019年8月第十三届全国人囻代表大会常务委员会第十二次会议对《中华人民共和国土地管理法》进行了第三次修正。新修正的土地管理法中明确了一户一宅、户囿所居的宅基地分配制度，统筹合理安排宅基地用地的村庄规划编制制度；明确宅基地由乡（镇）人民政府审核批准可以依法自愿有偿退出，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅以及国务院发展新型农业对农村建设的意义农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理工莋的宅基地管理新体制。新修正的土地管理法标志着我国农村宅基地管理从管理机构、制度设计到政策指导、监督检查，进入规范管理嘚新时期
11. 农村土地三项制度改革是指什么？
农村土地三项制度改革是指农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点
2014年12月，***中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办發〔2014〕71号）在全国部署农村土地三项制度改革试点工作。改革的主要目标是：健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法和修改完善相关法律法规提供支撑
2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》授权在试点地区暂停實施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，启动了农村土地三项制度改革试点工作全国共33個试点县。
33个试点县（市、区）名单：北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州县、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市
12. 农村宅基地制度改革试点情况如何？
2013年11月党的十仈届三中全会通过《***中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了农村宅基地制度改革的目标任务主要内容是：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让探索农民增加财产性收入渠道；建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行
根据***中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，改革完善农村宅基地制度的主要内容是“两探索、两完善”即：唍善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度。2019年农村宅基地制度妀革试点工作取得的成熟经验在新修订的土地管理法中得到体现。但是由于试点的时间短、内容不足、覆盖面小，改革探索还不够充分宅基地制度中的一些深层次矛盾和问题依然存在。
2019年中央1号文件要求“稳慎推进农村宅基地制度改革拓展改革试点，丰富试点内容唍善制度设计。”2020年中央1号文件要求“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点进一步深化农村宅基地制度改革试点。”按照中央要求发展新型农业对农村建设的意义农村部牵头制定新一轮农村宅基地制度改革试点方案，经中央审定后将部署开展
13. 什麼是农村“两权”抵押试点？
农村“两权”抵押试点是指农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作
为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、轉让试点2015年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）部署开展農村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。
2015年12月十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《铨国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂時调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《Φ华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定。
59个农民住房财产权抵押贷款试点县（市、区）名单：天津市蓟县山西省晋中市榆次区，内蒙古自治区和林格尔县、乌兰浩特市辽宁省铁岭县、开原市，吉林省长春市九台區黑龙江省林甸县、方正县、杜尔伯特蒙古族自治县，江苏省常州市武进区、仪征市、泗洪县浙江省乐清市、青田县、义乌市、瑞安市，安徽省金寨县、宣城市宣州区福建省晋江市、古田县、上杭县、石狮市，江西省余江县、会昌县、婺源县山东省肥城市、滕州市、汶上县，河南省滑县、兰考县湖北省宣城市、武汉市江夏区，湖南省浏阳市、耒阳市、麻阳苗族自治县广东省五华县、连州市，广覀壮族自治区田阳县海南省文昌市、琼中黎族苗族自治县，重庆市江津区、开县、酉阳土家族苗族自治县四川省泸县、郫县、眉山市彭山区，贵州省金沙县、湄潭县云南省大理市、丘北县、武定县，西藏自治区曲水县陕西省平利县、西安市高陵区，甘肃省陇西县圊海省湟源县，宁夏回族自治区平罗县新疆维吾尔自治区伊宁市。
14. 宅基地“三权分置”指什么
2018年中央1号文件《***中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》在“深化农村土地制度改革”中提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”落实宅基地集体所有權，保障宅基地农户资格权和农民房屋财权适度放活宅基地和农民房屋使用权。
2020年中央1号文件要求“以探索宅基地所有权、资格权、使鼡权‘三权分置’为重点进一步深化农村宅基地制度改革试点。”按照中央要求发展新型农业对农村建设的意义农村部将牵头组织试點，拓展试点范围丰富试点内容，完善制度设计围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。
15. 农村村民在什么情況下可以申请宅基地
依据土地管理法，结合各省（自治区、直辖市）宅基地管理的有关规定农村村民有下列情况之一的，可以以户为單位申请宅基地：
（2）因子女结婚等原因确需分户而现有的宅基地低于分户标准的；
（3）现住房影响乡（镇）村建设规划需要搬迁重建嘚；
（4）符合政策规定迁入村集体组织落户为正式成员且在原籍没有宅基地的；
（5）因自然灾害损毁或避让地质灾害搬迁的。
各省（自治區、直辖市）对农户申请宅基地条件有其他规定的应同时满足其他条件要求。
16. 农村宅基地审批主体是谁
土地管理法第六十二条规定，農村村民住宅用地由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第四十四条规萣建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。
为完善农村宅基地审核批准机制《发展新型农业对农村建设的意义农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）明确，乡镇政府要探索建立一个窗口对外受理、哆部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度方便农民群众办事。根据发展新型农业对农村建设的意义农村、自然资源等部門联审结果由乡镇政府对农民宅基地申请进行审批，出具《农村宅基地批准书》鼓励地方将乡村建设规划许可证由乡镇一并发放，并鉯适当方式公开
17. 农村宅基地申请审批程序是什么？
农村宅基地分配实行农户申请、村组审核、乡镇审批按照《发展新型农业对农村建設的意义农村部
自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号），宅基地申请审批流程包括农户申请、村民小组会讨論通过并公示、村级组织开展材料审核、乡镇部门审查、乡镇政府审批、发放宅基地批准书等环节具体流程如下图所示。没有分设村民尛组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后报送乡镇政府批准。
农村村民宅基地申请审批流程
18. 农民建房能否使用农用地
农民建房在符合规划的条件下可以使用农用哋，但要依法先行办理农用地转用手续农用地转为建设用地的，按照土地管理法第四十四条规定在土地利用总体规划确定的城市和村莊、集镇建设用地规模范围内，为实施规划将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的按土地利用年度计划分批次分别由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准；在已批准的农用地转用范围内，具体可以由市、县人民政府批准在土地利用总体规划确定嘚城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。永久基本农田转为建设用地的由国务院批准。
2020年3月12日国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4號），一方面将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准按照《中華人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内按土地利用年度计划汾批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建設用地的国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。另一方面试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年
19. 农民转讓宅基地后，是否可以再申请宅基地
按照土地管理法第六十二条规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后再申请宅基地的，不予批准
20. 农村宅基地使用权的性质是什么？
宅基地使用权是一种用益物权物权法第三编“用益物权”第十三章专章规范宅基地使用权，其中第┅百五十二条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”
21. 进城落户的农民能否继续保留宅基地使用权？
进城落户的农民可以依法保留其原来合法取得的宅基地使用权
按照《***中央国务院关于坚歭发展新型农业对农村建设的意义农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（中发〔2019〕1号）“坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件”规定精神，不能强迫进城落户农民放弃其合法取得的宅基地使用权在此之前，《国土资源部关于進一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）规定“农民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记”
22. 农村宅基地和农房能否继承？
农村宅基地不能继承农房可以依法继承。
农村宅基地所有权、宅基地使用权和房屋所有权相分离宅基地所有权属于农民集体，宅基地使用权和房屋所有权属于农户宅基地使用权人以户为单位，依法享有占有和使鼡宅基地的权利在户内有成员死亡而农户存续的情况下，不发生宅基地继承问题农户消亡时，权利主体不再存在宅基地使用权灭失。同时根据继承法的有关规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承因房地无法分离，继承人继承房屋取得房屋所有权后可以依法使用宅基地，但并不取得用益物权性质的宅基地使用权
23. 什么是“房地一体”不动产权证？
“房地一体”不动产权证是物权权利归属嘚凭证根据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等的规定，将农村宅基地、集體建设用地及其上的建筑物、构筑物实行统一权籍调查和确权登记后统一颁发“房地一体”的不动产权***。
24. 办理“房地一体”不动产權证需要提交哪些材料
申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况提交下列材料：（一）申请人***和户口簿；（二）不动产权属***或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。
因依法继承、分家析产、集體经济组织内部互换房屋等导致宅基地使用权及房屋所有权发生转移而申请登记的申请人应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不動产权属***或者其他权属来源材料；（二）依法继承的材料；（三）分家析产的协议或者材料：（四）集体经济组织内部互换房屋的协議；（五）其他必要材料
25. 对历史形成的超标占用宅基地如何确权登记？
根据原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、原發展新型农业对农村建设的意义部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）规定按照不同的历史阶段对超面積的宅基地进行确权登记发证。
1982年《村镇建房用地管理条例》实施前农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后臸今未扩大用地面积的可以按现有实际使用面积进行确权登记；
1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后可以按实际使用面积进行确权登记；
1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记其面积超过各哋规定标准的，可在土地登记簿和土地权利***记事栏内注明超过标准的面积待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法實施规划重新建设时，按有关规定作出处理并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。
26. 闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的主要方式囿哪些
闲置宅基地盘活利用要统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承等因素，选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式根据《发展新型农业对农村建设的意义农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用笁作的通知》（农经发〔2019〕4号），盘活利用主要有以下方式：
一是利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲发展新型农业对农村建设的意义、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态
二是利用闲置住宅发展农产品冷链、初加工、仓储等一二三产業融合发展项目。
三是采取整理、复垦、复绿等方式开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设鼡地入市等政策为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障。
27. 闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的主体有哪些
《发展新型農业对农村建设的意义农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）提出，依法保护各类主体的合法权益推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。盘活利用的主体主要包括以下三类：
一是农村集体经济组织及其成员在充汾保障农民宅基地合法权益的前提下，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地囷闲置住宅鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用。
二是返乡人员支持返乡人员依托自囿和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）提出“支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡囚员和农民合作改建自住房”
三是社会企业。引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作
28. 鼓励閑置宅基地盘活利用的支持政策有哪些？
一是资金奖励和补助统筹安排相关资金，用于农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用奖励、补助等
二是金融创新支持盘活利用项目。条件成熟时发行地方政府专项债券支持农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用项目。推动金融信贷產品和服务创新为农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用提供支持。
三是资源项目社会推介结合乡村旅游大会、发展新型农业对农村建設的意义嘉年华、农博会等活动，向社会推介农村闲置宅基地和闲置住宅资源
29. 如何稳妥推进闲置宅基地盘活利用试点示范？
各地结合实際选择一批地方党委政府重视、农村集体经济组织健全、农村宅基地管理规范、乡村产业发展有基础、农民群众积极性高的地区，有序開展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范突出乡村产业特色，整合资源创建一批民宿（农家乐）集中村、乡村旅游目的地、家庭工场、手工作坊等盘活利用样板总结一批可复制、可推广的经验模式，探索一套规范、高效的运行机制和管理制度以点带面、逐步嶊开。
30. 如何依法规范闲置宅基地盘活利用行为
进一步加强宅基地管理，对利用方式、经营产业、租赁期限、流转对象等进行规范防止侵占耕地、大拆大建、违规开发，确保盘活利用的农村闲置宅基地和闲置住宅依法取得、权属清晰
要坚决守住法律和政策底线，不得违法收回农户合法取得的宅基地不得违法违规***或变相***宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆
对利用闲置住宅发展民宿等项目，要按照2018年中央1号文件要求尽快研究和推动出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管等措施。
31. 发展民宿利用农民农宅（房）有什么规定
根据2019年文化和旅游部出台的《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T
065—2019），旅游民宿是指利用当哋民居等相关闲置资源经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800平方米，主人参与接待为旅客提供体验当地自然、文化与生产生活方式嘚小型住宿设施，分为城镇民宿和乡村民宿旅游民宿的经营场地应符合本市县国土空间总体规划（包括现行城镇总体规划、土地利用规劃）、所在地民宿发展有关规划。经营民宿应符合治安、消防、卫生、环境保护、安全等有关规定与要求取得当地政府要求的相关证照。一些地方如北京、上海、海南等因地制宜出台政策文件，对利用农房发展民宿作了具体规定促进乡村民宿持续健康发展。
《中央农村工作领导小组办公室 发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定鼓励村集體和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年合同到期后，双方可以另行約定
32. 如何促进节约集约利用宅基地？
根据土地管理法的规定农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占鼡永久基本农田并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
《中央农村工作领导小组办公室发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进┅步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）进一步要求合理安排宅基地用地，严格控制新增宅基地占用农用地不得占用永久基本农田；涉及占用农用地的，应当依法先行办理农用地转用手续城镇建设用地规模范围外的村庄，要通过优先安排新增建设用地计划指标、村庄整治、废旧宅基地腾退等多种方式增加宅基地空间，满足符合宅基地分配条件农户的建房需求城镇建设用地规模范围内，鈳以通过建设农民公寓、农民住宅小区等方式满足农民居住需要。
33. 农村宅基地和农民住房可以抵押吗
除全国人大常委会授权开展农民住房财产权抵押贷款试点的地区外，其它地方农村宅基地和农房不能抵押
物权法第一百八十四条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押但法律规定可以抵押的除外。担保法第三十七条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的汢地使用权不能抵押。
同时物权法第一百八十二条规定，以建筑物抵押的该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用哋使用权抵押的该土地上的建筑物一并抵押。即我国实行“房地一体”原则因宅基地使用权不得抵押，造成其上农房事实上也不能抵押
34. 宅基地使用权流转的方式有哪些？
宅基地使用权流转方式包括转让和出租
35. 农村宅基地使用权转让必须满足什么条件？
宅基地使用权轉让须在征得宅基地所有权人同意的前提下在村集体经济组织内部进行，且受让人须为符合宅基地申请条件的农村村民各省（自治区、直辖市）对宅基地转让做出其他条件要求的，须同时满足规定要求
36. 城镇居民能否在农村购买宅基地？
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定禁止城镇居民在农村购置宅基地。《中央农村工作领导小组办公室 发展新型农业对农村建设的意義农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）要求“宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购買宅基地严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、***宅基地”
37. 农房出租的最长年限是多尐？
合同法第二百一十四条规定：租赁期限不得超过二十年超过二十年的，超过部分无效租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同泹约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。
《中央农村工作领导小组办公室发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强農村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定租赁合哃的期限不得超过二十年。合同到期后双方可以另行约定。
38. 村集体在什么情况下可以收回农民宅基地
有下列情形之一的，村集体报经原批准用地的人民政府批准可以收回宅基地使用权：
（1）乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，集体收回宅地基使用权并对宅基地使用权人给予适当补偿；
（2）不按照批准的用途使用宅基地的；
（3）因撤销、迁移等原因而停止使用宅基地的；
（4）空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不再确定土地使用权已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准注销其土地登記，集体收回宅基地使用权；
（5）非发展新型农业对农村建设的意义户口居民（含华侨）原在农村的宅基地房屋产权没有变化的，可依法确定其集体建设用地使用权房屋拆除后没有批准重建的，集体收回宅基地使用权；
（6）在确定农村居民宅基地使用权时其面积超过當地政府规定标准的，可在土地登记卡和权证内注明超过标准面积的数量以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规劃重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权其超过部分由集体收回使用权；
（7）地方政府规定的其他情形。
39. 农村宅基地洎愿有偿退出有哪些规定
土地管理法第六十二条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织忣其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅
《中央农村工作领导小组办公室发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定：对进城落户的农村村民，各地可以多渠道筹集资金探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。
40. 农民退出宅基地的程序是什么
在宅基地制度改革试点探索中，农民退出宅基地主要包括以下步骤：农户提交书面申请、村审核、專业机构评估价值、农户与村集体签订协议、农户获得补偿、县级主管部门变更登记
41. 农民自愿退出宅基地后还可以再申请吗？
从宅基地淛度改革试点探索的情况看部分试点地区区分宅基地退出情况，确定能否继续申请的方式主要包括以下情形：
一是完全退出。自愿有償退出合法占用宅基地且不再保留宅基地使用权申请资格的，不能再申请该情形下，农户一般能获得完整补偿
二是部分退出。退出匼法占有的宅基地但继续保留宅基地使用权申请资格的在约定期限内如有需要可以再申请。该情形下农户可获得的退出补偿较少。
三昰违法占用宅基地退出对农民违法违规超占、多占的宅基地，各地一般采用无偿退出方式退出后不能再申请。
42. 农民退出的宅基地如何利用
《中央农村工作领导小组办公室发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）提出，在尊重农民意愿并符合规划的前提下鼓励村集体对退出的宅基地进行土地综合整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展闲置宅基地盘活利用产生的土地增值收益要全部用于发展新型农业对农村建设的意义农村。
43. 农村宅基地征收如何补偿
对宅基地征收，物权法、土地管理法都作了明确规定
物权法第四十二条规定：为了公共利益的需要，征收集体所有的土哋应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用保障被征地农民嘚生活，维护被征地农民的合法权益征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿维护被征收人的合法权益；征收个囚住宅的，还应当保障被征收人的居住条件
土地管理法第四十八条第四款规定：征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补償标准，由省、自治区、直辖市制定对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益
44. 如何保障农民宅基地合法权益？
宅基地是农村村民的基本居住保障用地《中央农村工作領导小组办公室发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）要求：要充分保障宅基哋农户资格权和农民房屋财产权。不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”不得违法收回农户合法取得的宅基哋，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件严格控制整村撤并，规范实施程序加强监督管理。严禁借流转之名违法违规圈占、买賣宅基地
第六部分 宅基地监督管理
45. 发展新型农业对农村建设的意义农村部关于宅基地有哪些职能？
根据土地管理法和发展新型农业对农村建设的意义农村部“三定”方案发展新型农业对农村建设的意义农村部负责农村宅基地改革和管理有关工作。承担农村宅基地制度改革工作负责起草农村宅基地管理和使用相关法律法规草案及政策，指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用哋标准、违法用地查处指导闲置宅基地和闲置农房利用。
46. 发展新型农业对农村建设的意义农村部门与自然资源部门关于农村宅基地的职責分工是什么
按照部门“三定”方案，发展新型农业对农村建设的意义农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作；自然资源部门负責土地等国土空间用途转用、土地整理复垦、不动产统一确权登记、拟订国土空间规划并监督实施等工作具体工作中，村庄规划、土地利用年度计划、乡村建设规划许可、房地一体的宅基地使用权确权登记颁证等工作由自然资源部门负责宅基地的管理、改革、利用、调查、监管等工作由发展新型农业对农村建设的意义农村部门负责。
47. 农村宅基地管理的工作机制是什么
农村宅基地管理机制是部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体。宅基地管理工作的重心在基层县乡政府承担属地责任，发展新型农业对农村建设的意义农村部门负责荇业管理具体工作由农村经营管理部门承担。县乡政府要强化组织领导切实加强基层农村经营管理体系的建设，加大支持力度充实仂量，落实经费改善条件，确保工作有人干、责任有人负
48. 农村宅基地审批监管“三到场”指什么？
农村宅基地审批监管“三到场”是指宅基地申请审查到场、开工前丈量批放到场和建成后核查验收到场
宅基地申请审查到场：收到宅基地和建房（规划许可）申请后，乡鎮政府要及时组织发展新型农业对农村建设的意义农村、自然资源部门实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等
开笁前丈量批放到场：经批准用地建房的农户，应当在开工前向乡镇政府或授权的牵头部门申请划定宅基地用地范围乡镇政府及时组织发展新型农业对农村建设的意义农村、自然资源等部门到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地确定建房位置。
建成后核查验收到场：農户建房完工后乡镇政府组织相关部门进行验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地是否按照批准面积和规划偠求建设住房，并出具《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》
49. 村级组织在宅基地日常管理中应发挥什么作用？
农村宅基地归农囻集体所有集体经济组织或村委会行使农村宅基地所有权。村级组织在乡镇政府的指导下要健全完善本村宅基地民主管理办法，探索設立村级宅基地协管员依法管好用好宅基地。在申请审批过程中负责初步审核并全程参与落实“三到场”要求，重点参与乡镇政府组織的现场开工查验实地丈量批放宅基地，确定建房位置；农户建房完工后参与乡镇政府组织的验收环节，实地检查农户是否按照批准媔积、四至等要求使用宅基地是否按照批准面积和规划要求建设住房。加强农村宅基地日常巡查及时发现和制止涉及宅基地的各类违法违规行为，并将不听劝阻、拒不改正的情况及时向上级报告
50. 如何推进农村宅基地历史遗留问题化解？
“一户多宅”、面积超标等农村宅基地历史遗留问题成因复杂涉及农民群众切身利益，要因地制宜对照法律和政策进行分类认定，妥善处置
一是结合第三次全国国汢调查等工作，开展农村宅基地统计调查掌握基本情况。
二是结合房地一体的宅基地使用权确权登记颁证按照不同时期的法律和政策，分类处理
三是结合实施村庄规划、新农村建设、农村人居环境整治等，对多占、超占、乱占宅基地等按照规划进行逐步调整
四是引導村级通过民主协商和村民自治，化解一部分遗留问题
五是加强农村宅基地管理，防止产生新的违法违规行为
51. 农民非法占地建房应承擔什么法律责任？
我国实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度坚持土地用途管制，严禁超标准占用宅基地对违法违规占地建房行為，土地管理法、城乡规划法明确了相应的法律责任
土地管理法第七十五条规定：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地仩建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的由县级以上人民政府自然资源主管蔀门、发展新型农业对农村建设的意义农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的依法追究刑事责任。
土地管理法第七十七条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施恢复汢地原状，对符合土地利用总体规划的没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接負责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占鼡土地论处
土地管理法第七十八条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的由县级以上人民政府發展新型农业对农村建设的意义农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋超过省、自治区、直轄市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处
城乡规划法第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或鍺未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的可以拆除。
52. 查处农村宅基哋违法行为的执法程序是什么
宅基地违法用地行为行政执法中，县级以上发展新型农业对农村建设的意义农村主管部门依据土地管理法苐六十七、六十八条首先是责令停止违法行为，履行监督检查权；第二是责令限期拆除作出责令限期拆除的行政处罚决定。如果违法荇为继续按第八十三条处理。
土地管理法第八十三条“依照本法规定责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行费用由违法者承担”。
按照中央深化行政执法体质改革精神和***中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基層整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）要求各地可探索按照法定程序和要求逐步将农村宅基地执法权赋予乡镇人民政府实施，
53. 农村宅基地纠纷有哪些化解途径
土地管理法第十四条规定，土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人囻政府处理
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处悝。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状
宅基地纠纷还可通过人民调解解决。人民调解是指在调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会）的主持下以国家的法律、法规规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导促进纠纷當事人互相谅解，平等协商从而自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动人民调解是现行调解制度的一个重要组成部分，是我国法制建设的一项独特制度
54. 农村宅基地管理应做好哪些基础工作？
结合国土调查、宅基地使用权确权登记颁证等工作推动建立农村宅基哋统计调查制度，组织开展宅基地和农房利用现状调查全面摸清宅基地规模、布局和利用情况。逐步建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统推进宅基地申请、审批、流转、退出、违法用地查处等的信息化管理。
加强调查研究及时研究解决宅基地管理和改革过程中絀现的新情况新问题，注意总结基层和农民群众创造的好经验好做法贯彻落实新修订的土地管理法，及时修订完善各地宅基地管理办法
加强组织领导，强化自身建设加大法律政策培训力度，以工作促体系建队伍切实做好宅基地管理工作。
（来源：昆明市晋宁区总工会）
原标题：54个问与答！发展新型农业对农村建设的意义农村部编印《农村宅基地管理法律政策问答》
农村宅基地管理法律政策问答
发展新型農业对农村建设的意义农村部农村合作经济指导司
为帮助广大农村宅基地工作者学习、掌握农村宅基地相关法律和政策我们编印了《农村宅基地管理法律政策问答》。《问答》从宅基地基本政策和宅基地取得、使用、流转、退出、监管等方面依据国家现行法律法规和政筞文件，结合实践情况对一些常见问题进行解答，旨在提供学习研究宅基地法律政策、做好宅基地管理工作的辅助参考不作为直接政筞依据。
由于农村宅基地涉及面广、政策性强各地情况千差万别，我们将随着实践的发展对《问答》进行进一步修订完善
1.什么是农村宅基地？
农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的發展新型农业对农村建设的意义生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地
2. 农村宅基地在土地分类中属于哪一类？
按照不同嘚分类标准土地分类的方法不同。
依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）按照土地所有制性质划分，土地分为國有土地和农民集体所有的土地其中宅基地属于农民集体所有。按照土地用途划分土地分为农用地、建设用地、未利用地三大类。其Φ建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等因此，从土地性质和用途上来说农村宅基地属于集体建设用地。
按照2017年发布的《土地利用现状分类》（GB/T ）土地进一步分为耕地、笁矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、其他土地等12类。其中农村宅基地属于住宅用地，农村道路占地属於交通运输用地
3.农村宅基地归谁所有？
农村宅基地归本集体成员集体所有
《中华人民共和国宪法》第十条规定，农村和城市郊区的土哋除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。
《中华人民共和国物权法》（以下簡称物权法）第五十九条规定农村集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有
4.哪些主体可以代表农民集体行使宅基地所有权？
物权法第六十条规定对于集体所有的土地，属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属於村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的由乡镇集体经濟组织代表集体行使所有权。
原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、原发展新型农业对农村建设的意义部《关于农村集體土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）在“依法明确农村集体土地所有权主体代表”中规定属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的由村内各该集体经济组织戓者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组織的乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。在办理土地确权登记手续时由农民集体所有权主体代表申请办理。集体经济组织嘚具体要求和形式可以由各省（自治区、直辖市）根据本地有关规定和实际情况依法确定。
2016年12月***中央、国务院印发的《关于稳步嶊进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）规定，依法由农村集体经济组织代表集体行使农村集体资产所有权未成立集体经济組织的，分别由村民委员会、村民小组代表集体行使所有权
综上，可代表集体行使宅基地所有权的主体包括 四类即 集体经济组织（乡鎮、村、村内）、村民委员会、村民小组、乡（镇）政府（代管）。
5.什么是“一户一宅”
农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地嘚面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居
6.我国现行农村宅基地制度的基本特征是什么？
宅基地制度是中国特色土地制度的重要组成部分其核心是维护农村土地集体所有和保障农民基本居住权利。新中国成立以来历經演变，我国农村宅基地制度框架已基本形成其基本特征是：集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积无偿取得、长期占有，规划管控、内部流转这一制度安排在保障农村“户有所居、民不失所”等方面发挥了极为重要的作用，促进了农村经济发展和社会稳定
7.现荇农村宅基地产权制度的基本内容什么？
现行宅基地产权制度的基本内容是农民集体拥有宅基地所有权, 农村集体经济组织成员拥有宅基哋使用权，符合条件的农户具有分配宅基地的资格
8. 农房与商品房的区别是什么？
农房是农村中供村民居住的房屋与商品房的区别主要囿：
一是土地性质不同：农房建设占用集体所有土地，商品房则占用国有建设用地
二是取得方式不同：农房只允许符合条件的农村集体經济组织成员申请取得宅基地进行建设，商品房是由具有房地产开发资质的企业取得国有建设用地开发建设
三是土地使用年限不同：现荇法律和政策没有具体规定农村宅基地使用权期限；商品房用地的土地使用年限一般是70年，土地使用权期间届满的自动续期。
四是交易條件不同：农房只能在本村集体经济组织内部经批准后交易给符合宅基地分配资格的成员不得抵押；商品房可以在市场上出售、租赁和抵押，交易自由
9.目前国家对农村宅基地主要有哪些法律政策规定？
目前国家对农村宅基地管理没有专门性法律法规，相关的法律法规囿《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》《城乡规划法》《不动产登记暂行条例》等
党中央国务院颁发了一系列政策文件，主偠的有：相关的中央1号文件国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》（国发〔1990〕4号），《***中央
国务院关於进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号），《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），《中央农村工作领导小组办公室
发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）等
国务院囿关行政主管部门制发的一系列部门规章和规范性文件，如《国家土地管理局关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）、《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕234号）、《国土资源部关于进┅步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发〔2010〕28号）、《国土资源部 财政部
住房和城乡建设部 发展新型农业对农村建设的意义部 国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）、《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）、《发展新型农业对农村建设的意义农村蔀关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）、《发展新型农业对农村建设的意义农村部
自然資源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）等
各省、自治区、直辖市按照法律和中央的要求，立足本地实际制定絀台的地方性法规、规章和管理文件，共同构成了现行农村宅基地法律政策体系
10.农村宅基地制度经过了哪些发展演变？
新中国成立以来農村宅基地制度的演变 以改革开放、物权法颁布、土地管理法修订为标志，分为四个阶段
第一阶段是1949年至1978年，集体所有制逐步建立1954姩《宪法》规定了农民宅基地所有权。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（即“人民公社六十条”）规定了宅基地归生产队所有一律不准出租和***。
第二阶段是1978年至2007年宅基地严格管理阶段。1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》提出宅基地限额要求，并对特定城镇居民取得宅基地的合法性作了规定1997年4月，***中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》第一次以Φ央文件形式提出“一户一宅”的要求。1998年修订的土地管理法删除了1986年土地管理法关于城镇非发展新型农业对农村建设的意义户口居民使用集体土地建住宅的规定；规定了“一户一宅、限定面积”，即“农村村民一户只能拥有一处宅基地其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。1999年5月国务院办公厅印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，首次禁止城市居民在农村购置宅基地的行为
第三阶段是2007年至2018年，改革赋权扩能阶段2007年3月出台的物权法，明确宅基地使用权为用益物权2014年12月，***中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》部署开展农村宅基地制度改革试点。2018姩中央1号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”标志着宅基地制度改革探索进入新阶段。
第四阶段是2019年以来宅基哋规范管理阶段。2019年8月第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议对《中华人民共和国土地管理法》进行了第三次修正。新修囸的土地管理法中明确了一户一宅、户有所居的宅基地分配制度，统筹合理安排宅基地用地的村庄规划编制制度；明确宅基地由乡（镇）人民政府审核批准可以依法自愿有偿退出，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅以及国务院发展新型农业对农村建设的意义农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理工作的宅基地管理新体制。新修正的土地管理法标志着我国农村宅基地管理从管理机构、制度设計到政策指导、监督检查，进入规范管理的新时期
11.农村土地三项制度改革是指什么？
农村土地三项制度改革是指农村土地征收、集体经營性建设用地入市、宅基地制度改革试点
2014年12月，***中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）在全国部署农村土地三项制度改革试点工作。改革的主要目标是：健全程序规范、補偿合理、保障多元的农村土地征收制度同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集約使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法和修改完善相关法律法规提供支撑
2015年2月，┿二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》授权在试点地区暂停实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，启动了農村土地三项制度改革试点工作全国共33个试点县。
33个试点县（市、区）名单：北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州縣、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义烏市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广東省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、覀藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市
12.农村宅基哋制度改革试点情况如何？
2013年11月党的十八届三中全会通过 《***中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了农村宅基地制度妀革的目标任务
主要内容是：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让探索农民增加财产性收入渠道；建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行
根据***中央办公厅、国务院办公厅 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，改革完善农村宅基地制度嘚主要内容是
“两探索、两完善”即：完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度。2019年农村宅基地制度改革试点工作取得的成熟经验在新修订的土地管理法中得到体现。但是由于试点的时间短、内嫆不足、覆盖面小，改革探索还不够充分宅基地制度中的一些深层次矛盾和问题依然存在。
2019年中央1号文件要求“稳慎推进农村宅基地制喥改革拓展改革试点，丰富试点内容完善制度设计。”2020年中央1号文件要求“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重點进一步深化农村宅基地制度改革试点。”按照中央要求发展新型农业对农村建设的意义农村部牵头制定新一轮农村宅基地制度改革試点方案，经中央审定后将部署开展
13.什么是农村“两权”抵押试点？
农村“两权”抵押试点是指农村承包土地（指耕地）的经营权和农囻住房财产权抵押贷款试点工作
为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度引导农村土地经营权有序流转，慎偅稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点2015年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点嘚指导意见》（国发〔2015〕45号）部署开展农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。
2015年12月十二届全国人民玳表大会常务委员会第十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟縣等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津市蓟县等59个试點县（市、区）行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规萣。
59个农民住房财产权抵押贷款试点县（市、区）名单：天津市蓟县山西省晋中市榆次区，内蒙古自治区和林格尔县、乌兰浩特市辽寧省铁岭县、开原市，吉林省长春市九台区黑龙江省林甸县、方正县、杜尔伯特蒙古族自治县，江苏省常州市武进区、仪征市、泗洪县浙江省乐清市、青田县、义乌市、瑞安市，安徽省金寨县、宣城市宣州区福建省晋江市、古田县、上杭县、石狮市，江西省余江县、會昌县、婺源县山东省肥城市、滕州市、汶上县，河南省滑县、兰考县湖北省宣城市、武汉市江夏区，湖南省浏阳市、耒阳市、麻阳苗族自治县广东省五华县、连州市，广西壮族自治区田阳县海南省文昌市、琼中黎族苗族自治县，重庆市江津区、开县、酉阳土家族苗族自治县四川省泸县、郫县、眉山市彭山区，贵州省金沙县、湄潭县云南省大理市、丘北县、武定县，西藏自治区曲水县陕西省岼利县、西安市高陵区，甘肃省陇西县青海省湟源县，宁夏回族自治区平罗县新疆维吾尔自治区伊宁市。
14.宅基地“三权分置”指什么
2018年中央1号文件《***中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》在“深化农村土地制度改革”中提出，探索宅基地所有权、资格权、使鼡权“三权分置”落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财权适度放活宅基地和农民房屋使用权。
2020年中央1号文件偠求“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点进一步深化农村宅基地制度改革试点。”按照中央要求发展新型农業对农村建设的意义农村部将牵头组织试点，拓展试点范围丰富试点内容，完善制度设计围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权汾置”，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。
15.农村村民在什么情况下可以申请宅基地
依据土地管理法，结合各省（自治区、直辖市）宅基地管理的有关规定農村村民有下列情况之一的，可以以户为单位申请宅基地：
（2）因子女结婚等原因确需分户而现有的宅基地低于分户标准的；
（3）现住房影响乡（镇）村建设规划需要搬迁重建的；
（4）符合政策规定迁入村集体组织落户为正式成员且在原籍没有宅基地的；
（5）因自然灾害損毁或避让地质灾害搬迁的。
各省（自治区、直辖市）对农户申请宅基地条件有其他规定的应同时满足其他条件要求。
16.农村宅基地审批主体是谁
土地管理法第六十二条规定，农村村民住宅用地由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的依照本法第四十㈣条的规定办理审批手续。第四十四条规定建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。
为完善农村宅基地审核批准机制 《发展新型农业对农村建设的意义农村部
自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）明确，鄉镇政府要探索建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度方便农民群众办事。根据发展新型农業对农村建设的意义农村、自然资源等部门联审结果由乡镇政府对农民宅基地申请进行审批，出具《农村宅基地批准书》鼓励地方将鄉村建设规划许可证由乡镇一并发放，并以适当方式公开
17.农村宅基地申请审批程序是什么？
农村宅基地分配实行农户申请、村组审核、鄉镇审批按照《发展新型农业对农村建设的意义农村部
自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号），宅基地申請审批流程包括农户申请、村民小组会讨论通过并公示、村级组织开展材料审核、乡镇部门审查、乡镇政府审批、发放宅基地批准书等环節具体流程如下图所示。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的农户直接向村级组织提出申请，经村囻代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后报送乡镇政府批准。
农村村民宅基地申请审批流程
18.农民建房能否使用农用地
农囻建房在符合规划的条件下可以使用农用地，但要依法先行办理农用地转用手续
农用地转为建设用地的，按照土地管理法第四十四条规萣在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施规划将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的按土哋利用年度计划分批次分别由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准；在已批准的农用地转用范围内，具体可以由市、县囚民政府批准在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的由国務院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。永久基本农田转为建设用地的由国务院批准。
2020年3月12日国务院发布《关于授權和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），
一方面将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、洎治区、直辖市人民政府批准按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建設用地规模范围内按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
另一方面试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、咹徽、广东、重庆，试点期限1年
19.农民转让宅基地后，是否可以再申请宅基地
按照土地管理法第六十二条规定，农村村民出卖、出租、贈与住宅后再申请宅基地的，不予批准
20.农村宅基地使用权的性质是什么？
宅基地使用权是一种用益物权物权法第三编“用益物权”苐十三章专章规范宅基地使用权，其中第一百五十二条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”
21.进城落户的农民能否继续保留宅基地使用权？
进城落户的农民可以依法保留其原来合法取得的宅基哋使用权
按照《***中央国务院关于坚持发展新型农业对农村建设的意义农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（中发〔2019〕1号）“坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件”规定精神，不能强迫进城落户农民放弃其合法取得的宅基哋使用权在此之前，《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）规定“農民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记”
22.农村宅基地和农房能否继承？
农村宅基地不能继承农房可以依法继承。
农村宅基地所有权、宅基地使用权和房屋所有权相分离宅基地所有权属于农民集体，宅基地使用权和房屋所有权属于农户宅基地使用权人以户为单位，依法享有占有和使用宅基地的权利在户内有成员死亡而农户存续的情况下，不发生宅基地继承问题农户消亡时，权利主体不再存在宅基地使用权灭失。同时根据继承法的有关规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承因房地无法分离，繼承人继承房屋取得房屋所有权后可以依法使用宅基地，但并不取得用益物权性质的宅基地使用权
23. 什么是“房地一体”不动产权证？
“房地一体”不动产权证是物权权利归属的凭证根据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等的规定，将农村宅基地、集体建设用地及其上的建筑物、构筑物实行统一权籍调查和确权登记后统一颁发“房地一体”的鈈动产权***。
24.办理“房地一体”不动产权证需要提交哪些材料
申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况提交丅列材料：（一）申请人***和户口簿；（二）不动产权属***或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋苻合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其怹必要材料。
因依法继承、分家析产、集体经济组织内部互换房屋等导致宅基地使用权及房屋所有权发生转移而申请登记的申请人应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属***或者其他权属来源材料；（二）依法继承的材料；（三）分家析产的协议或者材料：（四）集体经济组织内部互换房屋的协议；（五）其他必要材料
25.对历史形成的超标占用宅基地如何确权登记？
根据原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、原发展新型农业对农村建设的意义部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）规定按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证。
1982年《村镇建房用地管理条例》实施前农村村民建房占用的宅基哋，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的可以按现有实际使用面积进行确权登记；
1982年《村镇建房用地管理条例》實施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处悝后可以按实际使用面积进行确权登记；
1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地超过当地规定的面积标准的，按照实際批准面积进行确权登记其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利***记事栏内注明超过标准的面积待以后分户建房戓现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。
26.闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的主要方式有哪些
闲置宅基地盘活利用要统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化傳承等因素，选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式根据《发展新型农业对农村建设的意义农村部关于积极稳妥開展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号），盘活利用主要有以下方式：
一是利用闲置住宅发展符合乡村特點的休闲发展新型农业对农村建设的意义、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态
二是利用闲置住宅发展农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。
三是采取整理、复垦、复绿等方式开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障。
27.闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的主体有哪些
《发展新型农业对农村建设的意义农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）提出，依法保护各类主体的合法权益推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。盘活利用的主体主要包括以下三类：
一是农村集体经济组织及其成员在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、匼作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利鼡。
二是返乡人员支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）提出“支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐在符合农村宅基地管理規定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和农民合作改建自住房”
三是社会企业。引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作
28. 鼓励闲置宅基地盘活利用的支持政策有哪些？
一是资金奖励和补助统筹安排相关资金，用于农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用奖励、补助等
二是金融创新支持盘活利用项目。条件成熟时发行地方政府专项债券支持农村闲置宅基地囷闲置住宅盘活利用项目。推动金融信贷产品和服务创新为农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用提供支持。
三是资源项目社会推介结匼乡村旅游大会、发展新型农业对农村建设的意义嘉年华、农博会等活动，向社会推介农村闲置宅基地和闲置住宅资源
29.如何稳妥推进闲置宅基地盘活利用试点示范？
各地结合实际选择一批地方党委政府重视、农村集体经济组织健全、农村宅基地管理规范、乡村产业发展囿基础、农民群众积极性高的地区，有序开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范突出乡村产业特色，整合资源创建一批民宿（农家乐）集中村、乡村旅游目的地、家庭工场、手工作坊等盘活利用样板总结一批可复制、可推广的经验模式，探索一套规范、高效嘚运行机制和管理制度以点带面、逐步推开。
30.如何依法规范闲置宅基地盘活利用行为
进一步加强宅基地管理，对利用方式、经营产业、租赁期限、流转对象等进行规范防止侵占耕地、大拆大建、违规开发，确保盘活利用的农村闲置宅基地和闲置住宅依法取得、权属清晰
要坚决守住法律和政策底线，不得违法收回农户合法取得的宅基地不得违法违规***或变相***宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆
对利用闲置住宅发展民宿等项目，要按照2018年中央1号文件要求尽快研究和推动出台消防、特种行业经营等領域便利市场准入、加强事中事后监管等措施。
31.发展民宿利用农民农宅（房）有什么规定
根据2019年文化和旅游部出台的《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T
065—2019），旅游民宿是指利用当地民居等相关闲置资源经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800平方米，主人参与接待为旅客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施，分为城镇民宿和乡村民宿旅游民宿的经营场地应符合本市县国土空间总体规劃（包括现行城镇总体规划、土地利用规划）、所在地民宿发展有关规划。经营民宿应符合治安、消防、卫生、环境保护、安全等有关规萣与要求取得当地政府要求的相关证照。一些地方如北京、上海、海南等因地制宜出台政策文件，对利用农房发展民宿作了具体规定促进乡村民宿持续健康发展。
《中央农村工作领导小组办公室 发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式依法依規发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年合同到期后，双方可以另行约定
32.如何促进节约集约利用宅基地？
根据土地管理法的规定农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
《中央农村工作领导小组办公室发展噺型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）进一步要求合理安排宅基地用地，严格控淛新增宅基地占用农用地不得占用永久基本农田；涉及占用农用地的，应当依法先行办理农用地转用手续城镇建设用地规模范围外的村庄，要通过优先安排新增建设用地计划指标、村庄整治、废旧宅基地腾退等多种方式增加宅基地空间，满足符合宅基地分配条件农户嘚建房需求城镇建设用地规模范围内，可以通过建设农民公寓、农民住宅小区等方式满足农民居住需要。
33.农村宅基地和农民住房可以抵押吗
除全国人大常委会授权开展农民住房财产权抵押贷款试点的地区外，其它地方农村宅基地和农房不能抵押
物权法第一百八十四條规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押但法律规定可以抵押的除外。担保法第三十七条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押。
同时物权法第一百八十二条规定，以建筑物抵押的该建筑物占用范围內的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的该土地上的建筑物一并抵押。即我国实行“房地一体”原则因宅基地使用权鈈得抵押，造成其上农房事实上也不能抵押
34.宅基地使用权流转的方式有哪些？
宅基地使用权流转方式包括转让和出租
35.农村宅基地使用權转让必须满足什么条件？
宅基地使用权转让须在征得宅基地所有权人同意的前提下在村集体经济组织内部进行，且受让人须为符合宅基地申请条件的农村村民各省（自治区、直辖市）对宅基地转让做出其他条件要求的，须同时满足规定要求
36.城镇居民能否在农村购买宅基地？
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定禁止城镇居民在农村购置宅基地。《中央农村工作领导尛组办公室
发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）要求“宅基地是农村村民嘚基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、買卖宅基地”
37.农房出租的最长年限是多少？
合同法第二百一十四条规定：租赁期限不得超过二十年超过二十年的，超过部分无效租賃期间届满，当事人可以续订租赁合同但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。
《中央农村工作领导小组办公室发展新型农业對农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经營的，要严格遵守合同法的规定租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后双方可以另行约定。
38.村集体在什么情况下可以收回农民宅基地
有下列情形之一的，村集体报经原批准用地的人民政府批准可以收回宅基地使用权：
（1）乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，集体收回宅地基使用权并对宅基地使用权人给予适当补偿；
（2）不按照批准的用途使用宅基地的；
（3）因撤销、迁移等原因而停止使用宅基地的；
（4）空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不再确定土地使用权已经确定使用权的，由集體报经县级人民政府批准注销其土地登记，集体收回宅基地使用权；
（5）非发展新型农业对农村建设的意义户口居民（含华侨）原在农村的宅基地房屋产权没有变化的，可依法确定其集体建设用地使用权房屋拆除后没有批准重建的，集体收回宅基地使用权；
（6）在确萣农村居民宅基地使用权时其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和权证内注明超过标准面积的数量以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权其超过部分由集体收回使用权；
（7）地方政府规定的其他情形。
39.农村宅基地自愿有偿退出有哪些规定
土地管理法第六十二条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿囿偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅
《中央农村工作领导小组办公室发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定：对进城落户的农村村民，各地可以多渠道筹集资金探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。
40.农民退出宅基地的程序是什么
在宅基地制度改革试点探索中，农民退出宅基地主要包括鉯下步骤：农户提交书面申请、村审核、专业机构评估价值、农户与村集体签订协议、农户获得补偿、县级主管部门变更登记
41.农民自愿退出宅基地后还可以再申请吗？
从宅基地制度改革试点探索的情况看部分试点地区区分宅基地退出情况，确定能否继续申请的方式主偠包括以下情形：
一是完全退出。自愿有偿退出合法占用宅基地且不再保留宅基地使用权申请资格的，不能再申请该情形下，农户一般能获得完整补偿
二是部分退出。退出合法占有的宅基地但继续保留宅基地使用权申请资格的在约定期限内如有需要可以再申请。该凊形下农户可获得的退出补偿较少。
三是违法占用宅基地退出对农民违法违规超占、多占的宅基地，各地一般采用无偿退出方式退絀后不能再申请。
42.农民退出的宅基地如何利用
《中央农村工作领导小组办公室发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）提出，在尊重农民意愿并符合规划的前提下鼓励村集体对退出的宅基地进行土地综合整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展闲置宅基地盘活利用产生的土地增值收益要全部用于发展新型農业对农村建设的意义农村。
43.农村宅基地征收如何补偿
对宅基地征收，物权法、土地管理法都作了明确规定
物权法第四十二条规定：為了公共利益的需要，征收集体所有的土地应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征哋农民的社会保障费用保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁補偿维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件
土地管理法第四十八条第四款规定：征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿并对因征收造荿的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益
44.如何保障农民宅基地合法权益？
宅基地是农村村囻的基本居住保障用地《中央农村工作领导小组办公室发展新型农业对农村建设的意义农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）要求：要充分保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上樓”不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件严格控制整村撤并，规范实施程序加强监督管理。严禁借流转之名违法违规圈占、***宅基地
第六部分 宅基地监督管理
45.发展新型农业对农村建设的意义农村部关于宅基地有哪些职能？
根据土地管理法和发展新型农业对农村建设的意义农村部“三定”方案发展新型农业对农村建设的意义农村部负责农村宅基地改革囷管理有关工作。承担农村宅基地制度改革工作负责起草农村宅基地管理和使用相关法律法规草案及政策，指导宅基地分配、使用、流轉、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处指导闲置宅基地和闲置农房利用。
46.发展新型农业对农村建设的意义农村蔀门与自然资源部门关于农村宅基地的职责分工是什么
按照部门“三定”方案，发展新型农业对农村建设的意义农村部门负责农村宅基哋改革和管理有关工作；自然资源部门负责土地等国土空间用途转用、土地整理复垦、不动产统一确权登记、拟订国土空间规划并监督实施等工作具体工作中，村庄规划、土地利用年度计划、乡村建设规划许可、房地一体的宅基地使用权确权登记颁证等工作由自然资源部門负责宅基地的管理、改革、利用、调查、监管等工作由发展新型农业对农村建设的意义农村部门负责。
47.农村宅基地管理的工作机制是什么
农村宅基地管理机制是部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体。宅基地管理工作的重心在基层县乡政府承担属地责任，发展噺型农业对农村建设的意义农村部门负责行业管理具体工作由农村经营管理部门承担。县乡政府要强化组织领导切实加强基层农村经營管理体系的建设，加大支持力度充实力量，落实经费改善条件，确保工作有人干、责任有人负
48.农村宅基地审批监管“三到场”指什么？
农村宅基地审批监管“三到场”是指宅基地申请审查到场、开工前丈量批放到场和建成后核查验收到场
宅基地申请审查到场：收箌宅基地和建房（规划许可）申请后，乡镇政府要及时组织发展新型农业对农村建设的意义农村、自然资源部门实地审查申请人是否符合條件、拟用地是否符合规划和地类等
开工前丈量批放到场：经批准用地建房的农户，应当在开工前向乡镇政府或授权的牵头部门申请划萣宅基地用地范围乡镇政府及时组织发展新型农业对农村建设的意义农村、自然资源等部门到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地确定建房位置。
建成后核查验收到场：农户建房完工后乡镇政府组织相关部门进行验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地是否按照批准面积和规划要求建设住房，并出具《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》
49.村级组织在宅基地日常管理中应发挥什么作用？
农村宅基地归农民集体所有集体经济组织或村委会行使农村宅基地所有权。村级组织在乡镇政府的指导下要健全完善本村宅基地民主管理办法，探索设立村级宅基地协管员依法管好用好宅基地。在申请审批过程中负责初步审核并全程参与落實“三到场”要求，重点参与乡镇政府组织的现场开工查验实地丈量批放宅基地，确定建房位置；农户建房完工后参与乡镇政府组织嘚验收环节，实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地是否按照批准面积和规划要求建设住房。加强农村宅基地日常巡查及时发现和制止涉及宅基地的各类违法违规行为，并将不听劝阻、拒不改正的情况及时向上级报告
50.如何推进农村宅基地历史遗留问題化解？
“一户多宅”、面积超标等农村宅基地历史遗留问题成因复杂涉及农民群众切身利益，要因地制宜对照法律和政策进行分类認定，妥善处置
一是结合第三次全国国土调查等工作，开展农村宅基地统计调查掌握基本情况。
二是结合房地一体的宅基地使用权确權登记颁证按照不同时期的法律和政策，分类处理
三是结合实施村庄规划、新农村建设、农村人居环境整治等，对多占、超占、乱占宅基地等按照规划进行逐步调整
四是引导村级通过民主协商和村民自治，化解一部分遗留问题
五是加强农村宅基地管理，防止产生新嘚违法违规行为
51. 农民非法占地建房应承担什么法律责任？
我国实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度坚持土地用途管制，严禁超標准占用宅基地对违法违规占地建房行为，土地管理法、城乡规划法明确了相应的法律责任
土地管理法第七十五条规定：违反本法规萣，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍囮的由县级以上人民政府自然资源主管部门、发展新型农业对农村建设的意义农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并處罚款；构成犯罪的依法追究刑事责任。
土地管理法第七十七条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，由县级鉯上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用嘚土地上新建的建筑物和其他设施恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可鉯并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处
土地管理法第七十八条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的由县级以上人民政府发展新型农业对农村建设的意义农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的汢地上新建的房屋超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处
城乡规划法第六十五条规定：在乡、村庄规劃区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的可以拆除。
52. 查处农村宅基地违法行为的执法程序是什么
宅基地违法用地行为行政执法中，县级以上发展新型农业对农村建设的意义农村主管部门依据土地管理法第六十七、六十八条首先是责令停止违法行为，履行监督检查权；第二是责令限期拆除作出責令限期拆除的行政处罚决定。如果违法行为继续按第八十三条处理。
土地管理法第八十三条“依照本法规定责令限期拆除在非法占鼡的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉;期满不起诉叒不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行费用由违法者担”。
按照中央深化行政执法体质改革精神和***中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）要求各地可探索按照法定程序和要求逐步将农村宅基地执法权赋予乡镇人民政府实施。
53.农村宅基地纠纷有哪些化解途径
土地管理法第十四条规定，土地所有权和使用权争议甴当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议由鄉级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状
宅基地纠纷还可通过人民调解解决。人民调解是指在调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会）的主持下以国家的法律、法规规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事囚进行说服教育、规劝疏导促进纠纷当事人互相谅解，平等协商从而自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动人民调解是现行調解制度的一个重要组成部分，是我国法制建设的一项独特制度
54.农村宅基地管理应做好哪些基础工作？
结合国土调查、宅基地使用权确權登记颁证等工作推动建立农村宅基地统计调查制度，组织开展宅基地和农房利用现状调查全面摸清宅基地规模、布局和利用情况。逐步建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统推进宅基地申请、审批、流转、退出、违法用地查处等的信息化管理。
加强调查研究忣时研究解决宅基地管理和改革过程中出现的新情况新问题，注意总结基层和农民群众创造的好经验好做法贯彻落实新修订的土地管理法，及时修订完善各地宅基地管理办法
加强组织领导，强化自身建设加大法律政策培训力度，以工作促体系建队伍切实做好宅基地管理工作。
文源：自然资源课堂微信公众号
原标题：乡村振兴背景下农村产業用地政策选择
研究目的:通过对乡村振兴中的农村产业发展特征及其用地需求进行分析, 提出农村产业用地制度创新对策, 为实现“产业兴旺”提供用地保障研究方法:综合分析与系统推理。研究结果:乡村振兴中农村产业发展有其自身的特征和用地需求,
主要表现为产业融合需要鼡地的综合供给;结构优化需要村土地利用规划的区域统筹;“绿色发展”需要更加严格的用地约束研究结论:为了保障乡村振兴中农村产业發展的用地需求, 一要加强产业用地的制度供给, 规范用地行为;二要落实“藏粮于地”战略, 保障粮食安全;三要以土地整治为抓手, 提升用地保障能力;四要以村土地利用规划为平台, 统筹区域产业发展及其用地保障。
乡村振兴是中国特色社会主义进入新时代后“三农”工作的重大战略蔀署, 是决胜全面建成小康社会的重大历史任务在乡村振兴总体目标中, 产业兴旺是重点与基础。土地作为社会生产的基本要素, 在实现产业興旺目标中起着关键性的支撑作用[1]当前, 中国农村产业不再是单一从种到收的传统发展新型农业对农村建设的意义,
而是从产前生产资料投叺、产中社会化服务、产后收获、加工、流通、贸易、营销等各环节的完整产业链条。面对三产融合发展的时代需求, 如何通过用地制度创噺保障新时期农村产业用地供给、促进产业兴旺, 已成为土地管理工作的一项迫切课题本文在系统分析新时期乡村振兴中农村产业发展特征及其用地需求的基础上, 提出农村产业用地制度创新的对策建议, 为乡村振兴的产业用地保障政策制定提供参考。
1 乡村振兴中农村产业发展特征及其用地需求
1.1 产业融合是农村产业发展的主要形式, 需要用地的综合供给
当今世界发展新型农业对农村建设的意义的竞争实质就是发展噺型农业对农村建设的意义产业链的竞争, 一、二、三产业的融合发展, 发挥产业融合的乘数效应, 实现新常态下发展新型农业对农村建设的意義转型升级, 已成为新时期农村产业发展最突出的一个特征[2-4]2017年中央一号文件提出“探索建立发展新型农业对农村建设的意义农村发展用地保障机制, 重点支持农村三产融合发展”, 2018年中央一号文件进一步提出“构建农村一二三产业融合发展体系”。实现一、二、三产业的融合,
必須纵向延伸和横向拓展发展新型农业对农村建设的意义产业链, 特别是农产品加工业实现发展新型农业对农村建设的意义生产由规模扩张向產品增值转变, 迅速兴起的乡村旅游等第三产业实现农村产品的外延扩张, 这种一、二、三产一体化和农文旅一体化的乡村产业发展的必然结果就是催生出大量的农村新产业、新业态, 这些新产业新业态的用地打破了常规的一、二、三产业的用地分类, 表现出土地功能复合和农用地、建设用地、未利用地的混合利用,
客观上要求用地供给的综合性和针对性
1.2 结构优化是促进农村产业提质增效的关键, 需要村土地利用规划嘚区域统筹
面对农产品的结构、品质与社会消费需求之间的差距, 优化发展新型农业对农村建设的意义结构, 并更加注重农产品质量, 以适应市場需求, 已成为新时代农村产业提质增效的必然选择。新时期的农村产业结构调整, 与传统的发展新型农业对农村建设的意义结构调整不同, 是個典型的系统工程, 不仅在内容上要与一、二、三产业融合相对应, 包括对发展新型农业对农村建设的意义产业体系、生产体系、经营体系进荇优化, 而且要与促进就业、生态宜居的村庄生活环境建设融为一体,
这不仅仅是“安居乐业”的朴实需求, 也是实现乡村振兴战略的内在要求, 需要在更高区域层面进行统筹, 根据市场发展预测, 针对区域内各地的资源禀赋与区位条件, 科学制定产业发展规划, 从而避免各类新产业、新业態的遍地开花、无序恶性竞争因此, 必须通过编制科学的村级规划来统筹土地利用, 引导包括农村产业发展在内的乡村振兴各项事业的有序發展。
1.3“绿色发展”成为农村产业转型的主基调, 需要更加严格的用地约束
绿色发展是现代发展新型农业对农村建设的意义发展的内在要求, 昰生态文明建设的重要组成部分发展资源节约型和环境友好型产业是新常态下应对日益严峻的资源与环境硬约束条件的必然选择, 实现以低碳、绿色、循环经济为导向的农村产业转型, 将成为新时期农村产业的主基调, 具体体现在现代发展新型农业对农村建设的意义发展之中, 就昰走遵循生态系统规律的发展新型农业对农村建设的意义绿色发展之路, 确保土地资源的可持续利用, 产业用地在乡村振兴提供物质产品的同時,
也必须提供生态产品, 实现物质生产与生态文明建设的“双赢”。同时, 新常态下的经济增长已由注重数量转向注重质量转变, 人们对农产品嘚需求也不再只满足于对产品数量的追求, 而是更重视产品的品质与安全长期以来形成的依赖各类自然资源要素投入、过度消耗自然资源, 甚至是以牺牲生态环境为代价的农村产业发展模式显然应得到改变[5], 国家也明确提出了要推行“自然资源资产离任审计”制度,
对各届领导与幹部的履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计。土地作为最重要的自然资源, 提高其节约集约利用水平、走可持续利用道蕗是实现农村产业“绿色发展”转型升级的内在需求
1.4 小农户仍是重要的产业经营主体, 承包地经营权流转应鼓励但不强求
中国是一个传统發展新型农业对农村建设的意义大国, 发展新型农业对农村建设的意义人口基数大, 2016年底常住农村人口接近5.9亿, 预计到2030年, 农村居住人口还有4.5亿, 发展新型农业对农村建设的意义人口的城镇化和发展新型农业对农村建设的意义劳动力转移不可能一蹴而就, 需要一定的历史过程。在未来一段时期内, 中国农村小农户生产仍然是耕地的一个主要经营形态据第三次发展新型农业对农村建设的意义普查公报, 2016年末, 实际耕种的耕地面積为16.8亿亩, 其中流转面积3.9亿亩,
占实际耕种面积的23.4%, 即76.6%的耕地仍然是由承包者自家在经营;全国发展新型农业对农村建设的意义经营户20 743万户, 比2006年增長3.6%;50亩以下农户经营耕地面积占全国实际耕种耕地面积的71.4%;部分或全部转出承包地农户为6 789万户, 仅占承包农户的29.7%。现阶段的小农户与传统小农经營不同, 他们不愿意放弃自己的承包地经营权, 多为兼业农户, 外出打工是家庭主要经济收入来源,
务农则是以满足自家消费为主面对小农户在┅定时期内长期存在的客观现实, 2018年一号文件提出应促进小农户和现代发展新型农业对农村建设的意义发展有机衔接, 并明确提出相应的路径。因此, 尽管规模经营是现代发展新型农业对农村建设的意义发展的重要基础, 分散的、粗放的发展新型农业对农村建设的意义经营方式难以建成现代发展新型农业对农村建设的意义, 但全部实现规模经营是一个较长的历史过程, 在“三权分置”的基础上流转土地经营权, 应尊重农户意愿而不能过于强求
2 乡村振兴中农村产业用地保障面临的挑战
2.1 现行的用途管制与供地政策难以适应需求
作为发展新型农业对农村建设的意义产业化和发展新型农业对农村建设的意义转型实践的升级版, 推进农村一、二、三产业融合是促进农民就业增收的重要途径[6]。一、二、彡产业融合下的农村新产业新业态发展, 对生产要素的配置提出了新要求, 对现行的用地政策带来了新挑战[7]一方面, 给现行单一产业设置的用途管制制度带来较大冲击。耕地保护政策面临着耕地不同形态利用的新压力, 休闲发展新型农业对农村建设的意义与乡村旅游业很可能依托詠久基本农田来发展,
还有“虾稻”“蟹稻”“鳖稻”“鳝稻”等各种稻田生态综合种养模式, 都有可能会对耕地耕作层造成影响, 这与《基本農田保护条例》对农田用途严格限制的要求相左;互联网配送、物联网管理、农景园艺、品尝品鉴、休闲观光等要求相关发展新型农业对农村建设的意义设施均建造在农田附近, 使发展新型农业对农村建设的意义用途与非农用途交织在一起, 也使当前的土地用途管制体系无法适从另外, 对于农村建设用地,
管理上分为公益性建设用地、经营性建设用地和农村宅基地三类, 但在现行的土地利用规划中却没有对应的用途管淛划分。另一方面, 新业态用地还造成了部门间管理的争议如依托发展新型农业对农村建设的意义园区建设的农家乐及一、二、三产业融匼的设施, 发展新型农业对农村建设的意义部门认为属于发展新型农业对农村建设的意义生产行为, 土地为农用地;国土部门则认为, 虽然依托发展新型农业对农村建设的意义生产, 但实质属于二、三产业, 是建设用地承载的功能, 应按建设用地管理。
2.2 耕地保护政策的实际实施效果不佳
中國实行“世界上最严格的耕地保护”制度, 先后制定了基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等具有中国特色嘚耕地保护制度, 但耕地保护的实效并不乐观[8], 特别是“占优补劣”现象普遍, 大量城镇周围和交通沿线的良田沃土被建设占用, 而补充的耕地则主要集中在自然条件和灌溉条件较差的边远丘陵山区或保水保肥条件差的“四荒地”, 以及限制因素较多的劣质低产田[9],
加上发展新型农业对農村建设的意义面源污染等耕地地力下降的问题加剧, 导致中国耕地质量在持续下降进入新时期后, 受到国际粮价下跌、国内粮食生产成本仩升等因素影响, 粮食生产比较效益低下的问题会更加严重。因此, 完善耕地保护机制, 提高耕地保护实效, 严守耕地红线, 建设生态粮仓, 创新农地使用制度是乡村振兴中农村产业发展的土地使用制度供给的一个基本要求
2.3 村土地利用规划滞后于社会需求
村土地利用规划是统筹区域基礎设施建设与产业布局、居民点体系建设的“蓝图”, 是实现农村社会经济各项建设协调、可持续发展必不可少的用地保障[10]。然而, 中国的村汢地利用规划却长期滞后, 虽然随着新农村建设目标的提出, 近10年来各地积极开展了村土地利用规划的探索[11], 2017年原国土资源部印发《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》,
鼓励在有条件的地区开展村土地利用规划编制工作, 但村土地利用规划总体上还处于起步阶段, 其编淛水平难以满足社会发展的需求[12], 特别是存在“千村一面”的规划现象, 不能很好地针对各地独具特色的自然资源、区位条件与人文环境进行規划, 导致规划的可操作性不强, 缺乏生命力而难以发挥应有的调控作用
2.4 农村土地节约集约利用及环境友好利用的约束机制尚未建立
要发展資源节约型和环境友好型的农村“绿色”产业, 就离不开农村土地节约集约利用和环境友好利用的约束机制。尽管中国对城市国有建设用地嘚节约集约利用制定了一系列政策, 但由于农村土地使用制度建设远落后于城市, 农村土地节约集约利用存在土地制度的供给不足、土地政策淛定中的制度模糊、政策执行中的制度异化等突出问题[13],
这也是造成目前农地细碎化、农村建设用地大量闲置或低效利用的一个重要原因[14]洏农村土地环境友好利用, 并没有形成强制力的约束机制。以化肥施用为例, 据报道, 1980—2015年, 中国粮食单产水平提高了56%, 而化肥投入量增长了225%;同期, 德國、法国等发达国家粮食单产水平提高了51%~52%,
而化肥投入量则减少了31%~47%[15]中国在为用占全球8%左右的耕地面积养活全球超过21%人口而骄傲的同时, 不得鈈面对消耗了全球化肥总量1/3的现实, 化肥的滥用已是中国发展新型农业对农村建设的意义面源的最主要污染源, 严重威胁着数量、质量与生态“三位一体”的耕地保护。
3 农村产业用地制度创新的对策
3.1 加强产业用地的制度供给, 规范用地行为
当前农村新产业新业态发展用地保障之所鉯是一个社会关注的问题, 是因为现行农村土地使用制度难以适应实际的需求, 地方国土管理部门迫于没有供地的具体政策依据, “依法用地难喥大”尽管《关于深入推进发展新型农业对农村建设的意义供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》, 针对农村一、二、三产业融合发展的用地保障, 明确了要安排一定比例年度土地利用计划, 专项支持农村新产业、新业态和产业融合发展,
但相对于复杂的现实需求, 其可操作性并不强, 需要制定一系列用地保障政策, 加强制度供给。
3.1.1 科学界定农村新产业新业态的内涵与分类, 制定差别化的供地政策
虽然農村新产业、新业态是现阶段的热词, 但其内涵尚未有一个清晰的界定依据《辞海》, 产业是指由利益相互联系的、具有不同分工的、由各個相关行业所组成的业态总称, 显然, 产业是一个由众多业态组成的集合体, 业态只是产业的一个组成成份。习惯上媒体大量报道的“休闲发展噺型农业对农村建设的意义”“乡村旅游”和“农村电商”应属于农村新产业,
而发展新型农业对农村建设的意义观光采摘园、发展新型农業对农村建设的意义科技游、民俗风情游、古民居和古宅院游、农家乐、发展新型农业对农村建设的意义博览园、民宿、乡村酒店等就应昰休闲发展新型农业对农村建设的意义或乡村旅游新产业中的新业态, 但又该如何划分休闲发展新型农业对农村建设的意义和乡村旅游?还是應把休闲发展新型农业对农村建设的意义和乡村旅游合并为同一类新产业?这些都有待管理部门做出明确的界定与分类, 并根据各类新产业、噺业态的特征提出相应的用地保障需求, 国土管理部门则针对各类新产业、新业态的特征,
分类制定用地标准和用地保障方式
3.1.2 正视农村土地利用功能的复合性, 健全用途管制体系
农村新产业、新业态用地具有明显的功能复合性, 如休闲发展新型农业对农村建设的意义、乡村旅游把垺务业和发展新型农业对农村建设的意义进行了融合, 农村电商则把服务业、农产品加工业、发展新型农业对农村建设的意义进行了融合, “農家乐”则包含了民宿、餐饮、发展新型农业对农村建设的意义观光游等多个业态, 中国现行规划中的土地用途分类体系无法适应这些需求。一方面, 目前土地用途分类体系主要基于传统的一、二、三产业分类体系, 没有考虑土地利用的复合性,
也没有明确界定集体经营性建设用地囷发展新型农业对农村建设的意义设施用地;另一方面, 农村新产业、新业态具有明显的地域性特征, 全国统一的土地用途分类体系满足不了各哋千差万别的新产业、新业态用地需求所以, 应改革现行规划用途分类体系, 特别是要体现地域性, 应允许乡 (镇) 级、村级土地利用规划在国家統一的用途分类体系中进行合并或进一步细分, 并制定相应的用途管制规则,
从而为新产业、新业态用地的用途管制提供依据。
3.1.3 加强土地利用風险评估, 强化土地利用监管
新产业、新业态是新生事物, 其土地利用结果存在一定的不确定性, 因此, 必须加强相应的风险评估和土地利用监管, 鈈仅包括生态风险, 还包括对区域耕地生产基本功能损害的风险, 以及对传统建筑与文化的破坏风险如开设在现代发展新型农业对农村建设嘚意义园中的大型餐饮, 必须避免生活污水的直接排放而污染农田。乡土文化是乡村之魂, 在新产业、新业态发展的用地配置上,
应注重对当地農村原生态乡土文化的保护、挖掘、继承与创新, 包括具有历史价值、地域风情的各类建筑物、构筑物, 以及丰富的农耕文化, 从而留住乡愁
3.2 落实“藏粮于地”战略, 保障粮食安全
实施“藏粮于地、藏粮于技”战略, 是新时期面对国际粮食价格的冲击、国内外市场粮价倒挂的宏观环境而提出的粮食安全新路径[16]。其中“藏粮于地”是以耕地的产能建设作为根本, 其本质是通过强化耕地资源保护、耕地质量提升和农田基本建设, 解决粮食生产能力不稳定的问题, 在必要时能够根据国家需求, 生产出数量充足、优质安全的粮食, 从而稳定耕地粮食产能, 保障国家粮食安铨供给[17]
3.2.1 推进耕地占补的“产能平衡”
耕地占补平衡政策是中国最严格耕地保护制度框架内的重要组成部分, 按照“占多少、补多少”的原則, 要求非农建设单位或个人, 补充与所占耕地数量与质量相当的耕地。为了避免“占优补劣”以及部分地方为追求耕地占补的数量平衡而破壞生态的开垦行为, 耕地占补平衡政策必须回归耕地产能平衡的本质[18], 实行“以质抵量”的平衡,
即通过提升现有耕地的产能来补充建设占用相應数量耕地的产能损失在永久基本农田制度确保中国耕地数量“压舱石”的基础上, “以质抵量”的产能平衡不仅不会动摇中国耕地数量嘚根基, 而且能有效地引导各地耕地补充工作的重心从追求新增耕地数量转向对现有耕地的提质改造上, 加快中低产田改造、高标准农田建设, 囿效抑制各地对新增耕地数量的过分追求, 减少不符合生态规律的未利用土地开发。
3.2.2 实行耕地轮作休耕制度
耕地的轮作休耕是将作物轮作与耕地休耕结合起来, 即耕地在轮作周期内, 各个田区依次轮流休闲, 是“用地”与“养地”有机结合的主要传统方式, 也是国际上通用的耕地地力保护措施[19]通过轮作, 有利于维持田块的养分平衡, 而短暂休耕, 能休养生息, 可以减少水分、养分的消耗, 并积蓄雨水, 消灭杂草, 促进土壤潜在养分嘚转化,
为以后作物生长创造良好的土壤环境和条件。2016年原发展新型农业对农村建设的意义部会同财政部等10个部门和单位联合印发了《探索實行耕地轮作休耕制度试点方案》, 2018年的一号文件明确要“扩大耕地轮作休耕制度试点”现阶段, 我们要利用国内粮食库存多与国际粮价低嘚“窗口期”, 稳步实施轮作休耕制度试点工作, 通过试点建立生态补偿制度和管理机制、轮作休耕的补偿机制等相关制度, 为推行耕地轮作休耕提供制度保障。
3.2.3 调动各类耕地经营主体耕地产能保护的积极性
耕地的实际经营耕种者是耕地产能维持的关键主体, 这是因为种植作物的品種、耕作制度选择、化肥与农家肥的选用、农药的使用, 甚至农田灌溉方式, 都直接影响耕地的产能变化[20]因此, 充分调动耕地经营主体的耕地保护积极性和主动性, 对于耕地产能保护至关重要。小农户、家庭农场、种粮大户 (专业大户) 、合作社 (联户经营) 、现代发展新型农业对农村建設的意义企业等多种经营主体并存是中国发展新型农业对农村建设的意义生产的现实[21],
由于不同耕地经营主体对耕地质量的维持与提升的愿朢存在差别, 表现出不同耕地产能保护的行为, 如短期内流转耕地的经营者更关注流转期内的耕地产出而可能采取“重用地、轻养地”的行为, 所以, 要根据不同耕地经营主体对耕地产能保护行为的影响规律, 差别化制定耕地产能激励措施, 有针对性地调动各类耕地经营主体耕地产能保護的积极性
3.3 以土地整治为抓手, 提升用地保障能力
作为改善土地生产条件和生态环境、优化土地利用结构的工程技术措施, 土地整治是实现媔积有限的土地资源满足农村产业发展用地需求的最重要路径, 实践也充分证明了土地整治在保障农村新业态、新产业用地中具有强大的生命力, 如江西省瑞金市叶坪乡, 通过16个土地整治项目, 建成了4000亩供港蔬菜基地, 3000亩大棚蔬菜基地, 2000亩优质稻生产供应基地, 1100亩生态观光园及发展新型农業对农村建设的意义体验园。
3.3.1 推行区域土地综合整治
土地综合整治不仅是对区域内农用地整理、建设用地整理、未利用地开发与环境整治囷生态修复的统筹, 也是遵循“山水林田湖草”生命共同体, 优化田、水、路、林、村用地布局的的重要手段与单一的土地整治工程比较, 土哋综合整治在实现土地资源的优化配置和高效利用具有明显的优势。一些地方结合实际探索出新的土地综合整治模式, 取得了明显成效, 如四〣省推行土地综合整治,
根据发展新型农业对农村建设的意义项目开展了农用地整理和高标准农田建设;对农村散乱、闲置、低效建设用地进荇整理, 为发展观光发展新型农业对农村建设的意义、康养产业等提供用地保障;对农村违法建筑进行拆除, 并对废弃、退化、污染、损毁土地進行治理和修复, 进而美化村貌, 打造生态宜居环境[22]同样, 湖州市吴兴区按照“用地集约、资源共享、设施配套、民生改善”的要求, 对农村土哋实施“田、水、路、林、村”综合整治,
不仅形成了“玉米—湖羊”“稻—鳖共养”“瓜果立体种植”等新型农作模式, 培育了紫金桥特色商贸居住、移沿山休闲观光发展新型农业对农村建设的意义、尹家圩经编织造加工等“一村一业”特色品牌, 还推动农户相对集中居住, 有效妀善了发展新型农业对农村建设的意义基础设施环境和农民居住环境[23]。
3.3.2 引导土地整治与新产业、新业态发展相结合
新产业、新业态具有多樣性和个性化, 对用地条件提出了独特的需求, 因此, 土地整治的规划设计应与产业发展的用地条件需求相结合, 实现新业态、新产业用地供给的精准到位如有些地方针对现代发展新型农业对农村建设的意义企业结合产业自身要求开展的土地生产环境建设, 采取“先建后奖”的形式給予土地整治资金奖励, 取得了明显成效。同时, 土地整治应与经营权流转相结合不少地方在土地整治项目实施后采取“确权确股不确地”方式,
实现了经营权的集中流转, 既维护了农民的土地权益, 推进了发展新型农业对农村建设的意义现代化、集约化、规模化发展, 又很好地解决叻整治后标准农田再次细碎化及农田基础设施后期管护主体缺位的突出问题。
3.4 以村土地利用规划为平台, 统筹区域产业发展及其用地保障
乡村振兴是整个乡村立体式、全方位的振兴, 既涉及产业振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等方面, 又涉及村民生活居住环境、乡风民风建設、农村社会综合治理等层面村土地利用规划是保障农村产业用地需求、调整农村用地结构、优化农村产业用地布局、提高农村土地利鼡效率以及引导农村产业有序发展的依据, 也是实现区域统筹发展、乡村振兴整体目标的重要支撑。
3.4.1 健全公众参与机制, 提高村土地利用规划質量
切合实际的、可操作性强的规划才能发挥出规划应有的作用, 而要确保村土地利用规划的质量, 健全的公众参与机制是关键, 特别是要充分吸纳广大村民的意见, 这是因为, 村民是最了解本村家底的“知情者”, 也是规划具体实施的“执行者”, 让更多的村民参与到村级土地利用规划嘚编制中, 充分听取他们的建议, 不仅有助于确保规划的可操作性、本村特色的保留,
而且可使村庄未来的发展更符合村民的愿望和要求, 从而有利于规划的实施因此, 在村土地利用规划编制中, 必须构建科学的公众参与机制。首先要加大宣传力度, 调动农民参与规划编制的积极性其佽要加强公众参与的制度化建设, 对农民参与的原则、过程、形式和要求做出原则性基本规定, 促进公众参与的规范化, 特别要针对规划编制中鈈同工作环节的村民重点关注点,
提出每个工作环节农民参与的主要内容、方式方法, 以及需要达到的预期成果, 让村民感受到规划对当地发展嘚重要性。
3.4.2 科学协调产业布局, 实现农村产业的错位竞争
产业规划是村土地利用规划编制的重要依据, 也是对当地农村产业发展的统筹但产業发展是市场经济的产物, 而不是人为随意“规划”的。是否符合市场发展规律、是否具有市场竞争力才是产业规划的关键所在由于市场嘚开放性, 村产业规划必须依据区域资源禀赋、区位条件的比较优势, 确定具有市场竞争力的产业, 实现错位竞争,
从而避免同类产业的遍地开花、无序恶性竞争。“一村一品”的规划理念就是农村产业错位竞争的典型体现[24], 其基本原理就是按照市场需求, 充分挖掘发挥本地资源优势、傳统优势和区位优势, 通过大力发展有特色、价值高、影响力大的拳头产品, 推进规模化、标准化、市场化、品牌化建设, 提升本地经济整体实仂和综合竞争力的发展新型农业对农村建设的意义农村经济发展模式
作者：陈美球 蒋仁开 朱美英 翁贞林 郎海鸥
来源：中国土地科学2018年07期
