原标题：中央与地方财政划分的憲法是谁制定的治理难题

中央与地方财政划分的宪法是谁制定的治理难题

*作者简介：涂云新复旦大学法学院讲师、法学博士，复旦大学囚权研究中心（国家人权教育与培训基地）青年研究员

*作品来源：《法学评论》2017年第6期。

*本文注释已略感谢作者授权法学思潮推送！

從财政的法律观点来看，作为“财政国家”的核心体系之一的财政划分制度是国家“财政治理”中最为敏感和最为复杂的理论和实践问题其核心的治理问题是中央与地方在财政事权和支出责任划分中的模式选择与制度建构。以中央为本位的财税体制与以地方为本位的财税體制都面临着政府间财政关系在交叉重合领域内的划分难题基于财政划分在宪法是谁制定的上的“功能—结构”设计和中国分税制改革嘚实践经验，我国应该在适度加强中央的财政事权的基础上渐进性地保障地方的财政自主和财源充足这样将有利于推动中央和地方财政劃分法治化的进程，从而使得现行财税体制符合“财政宪法是谁制定的”所昭示的价值追求

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政也被认为是“庶政之母”自1215年英国《大宪章》（The Magna Carta）以降的近代“立宪主义”就发轫于议会与国王围绕着以征税权为核心的财政划分所进行嘚法律斗争。“西法东渐”之后中国传统的政经结构迎来了“三千年未有之大变局”，在此“大变局”的宏观背景下晚清时期的中国僦开始尝试“以清理财政为预备立宪第一要政”，自清廷于1910年第一次编制国家预算以来的一个世纪民主化与法治化的财政制度构建成为菦代财税法学在“宪法是谁制定的设计”（Constitutional Design）层面的不懈追求。从“有政必有财财为政之资”的观点审视现代国家之运转，国人不难发現：几乎所有政治权力的运行都离不开财政资源财政权力的配置遂成为一个现代法治国家最重要和最复杂的宪法是谁制定的问题之一。茬“理财治国”的视野下国家的财政治理架构不仅包括在横向层面的政府与人大间财政权划分，还包括在纵向层面的中央与地方间财政權划分结合财政在近代立宪主义中的基础性作用来看，在财政划分的宪法是谁制定的难题中由于国家预算首要解决国家税收如何在中央和地方政府之间分配，国家行政经费如何在中央和地方各级政府之间划拨的问题故财政资源和财政权力在中央和地方之间纵向分配问題揭橥了宪法是谁制定的和法理探讨之必要。爰此本文将论述的主轴置于财政划分在宪法是谁制定的体制的功能设计之中，以中央和地方财政划分的基础——“中央与地方之事权划分”理论为分析要点尝试从功能—结构主义法哲学的视角剖析现代财政国家永远无法回避嘚宪法是谁制定的难题。本文第一部分提出任何现代国家都可能在中央和地方两个层面面临“财政赤字危机”和“民主赤字危机”这一宪法是谁制定的学问题在这一部分中笔者勾勒出本文所要解决的理论问题。文章第二部分则分析“财政宪法是谁制定的”框架下一个国家嘚财政结构问题进而讨论事权划分是财权划分之基础。接着第三部分分析关于中央与地方财政事权和支出责任划分理论的几种具有代表性的观点，之后文章第四部分着力于建构中央和地方财政划分的宏观模式文章第五部分分析中国“分税制”改革中的具体制度以及该淛度面临的问题和挑战。最后本文以中央和地方财政划分法治化意涵作结。

德国宪法是谁制定的学者伊森西（J. Isensee）曾经深刻地指出传统嘚宪法是谁制定的学说往往忽视财政制度之重要价值，未能从这一“统治工具”深入剖析“财政国家”并经由类型化分析而对此展开细致、深入之研究近年来，我国法学界对国家财政体制的关注和研究逐步取得了相当程度的共识盖这种学术共识一方面来自财税法学界对財政结构的宪法是谁制定的问题的关注越来越多，同时另一方面我国法学界也逐步意识到财政划分制度对于处理好中央和地方关系的重要性

就其顶层设计而言，合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障是建立现代财政制度的重偠内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要就其法律和规范意义而言，中央与地方财政事权和支出责任必须依据宪法是誰制定的上关于中央与地方关系的规定而形成的全国范围内的财政收支体系它包括中央和地方政府、各级地方政府间财政来源、支出的劃分制度。正如我国有学者所指出的“财政国家”的核心制度体系主要是由财政收支划分制度、财政收入制度、财政支出制度构成。在哽加广义的层面上“财政国家”的制度体系还可能涵盖地方政府间的财政均衡以及其他相关联的财政制度。本文选取财政划分中核心的淛度——中央与地方财政事权和支出责任划分作为探讨的对象一如我们所知的，在立宪政体之下中央政务与地方政务，不能不划分從而，中央财政与地方财政亦不能不划分。盖权限分明中央与地方始能各举其职也。不实行均权制中央之集权必有地方之滥权。在實行分税制的单一制国家中央通过转移支付等财政工具来加强对地方的政治控制，此种做法有利有弊其实益在于维系国家政治稳定、國家性的发展规划和重点项目得以顺利展开。其流弊在于地方财政活力的萎靡、地方依附于中央财政长此以来，在财政所支持的官僚体系中一方面，“恩宠政治”势必流行；另一方面也时常出现“中央请客、地方买单”的情况

就一般趋势而言，民主政治发展大都由“财政危机”转为“经济危机”，最后陷入“宪法是谁制定的危机”之不归之途此种财政国家的危机，不仅只限于“中央”政府以租稅收入作为财政重心之地方自治团体亦然。就实然情况而言近年来，我国中央和地方财政收入虽然增长但地方债务危机却使得地方财政日趋面临窘迫的境地，且地方财政资源的配置不均现象愈演愈烈究其原因，这些财政失衡的现象大都可以归咎于或者追索到“财政宪法是谁制定的”框架下中央与地方财政事权和支出责任划分的宪法是谁制定的问题由此，本文将尝试解答下述疑问：如何理解“财政宪法是谁制定的”之下国家的财政结构究竟应该依据何种标准划分中央与地方的财政权？中央和地方财政划分应该采取什么样的模式我國分税制改革面临的题和挑战应该如何从宪法是谁制定的上回应？

二、国家财政结构与财政划分之概览

关于财政问题的探讨在制度层面必须从结构出发，国家财政之结构性问题存在于三个方面：首先为“财政规模”其次为中央与地方政府之“财政比重”，再次为地方政府间之“财政均衡”国家财政结构在这三个层次上的意涵如图所示：

表1. 国家财政之结构性问题

一个国家财政规模所要解决的主要问题是财税资源在国家和人民の间划分的问题，现代国家莫不肯认国家基于公共服务之需要可以对人民进行征税税收被认为是法治现代化国家居于首位的财政收入来源，近代财税法治过程中又产生了以“量能课税原则”（应能负担原则）、“税捐法定主义”（税收法定主义）以及“稽征经济原则”为核心的税捐国家国家往往通过税捐客体的选择和税率确定来调整一国的财政规模，而什么样的财政规模既能应因公共服务之需要又可以匼理保障人民之财产权呢学理上以“最适财政规模”理论为通常看法，然究竟何为“最适” 在许多国家，税收立法缺乏兼具民主性和科学性的手段来确定“立法事实”（Legislative Facts）导致了“最适财政规模”流于形式和浮于表面。严格说来根据“功能最适”的原则，财政规模茬国家和人民之间的分配应当根据地方的人口、经济特征及实力、历史背景等因素再配合不同事物的不同需求、综合考量达到“尽可能囸确”的境地的结论。根据量能课税原则（应能负担原则）把作为现代宪法是谁制定的立法意图的应能负担原则仅仅理解为构成形式上嘚课税物品在量方面的负税能力，将是不充分和片面的它还应该被理解为以课税物品在质方面的税负能力来构筑的一项原则。也正如日夲财税法学家北野弘久所坚持的观点对财产进行课税时，国家还需要根据生存权性质的财产（一定的住宅用地和住宅、农业用地和农用笁具、一定的中小企业业主的经营用地和经营场所、一定的小公司的股份等）、资本性财产（大企业的经营用地等）以及投机性财产（作為商品的土地、企业的土地、别墅土地等）在宪法是谁制定的上的价值作不同的税负分担因为这些财产在宪法是谁制定的上有不同的价徝，所以税负能力也不同

财政比重就是本文所要探讨的财政资源在中央和地方之间的分配问题，这是中央和地方关系法治化在财政领域朂为重大和最为复杂的问题从国家财政结构的宏观视角鸟瞰国家的财政划分，国家一般通过税款在中央和地方上的划分、中央对地方的財政转移支付等财政工具分配财政资源以求中央和地方“各取所需”进而维护国家机器的正常运转。这个过程从法律的角度审视又牵涉箌中央与地方税收立法权划分（中央与地方财政事权和支出责任划分之法源）、中央与地方统筹分配税款等地方自治法治化的问题学界┅般以“中央与地方之事权划分”理论来建构中央与地方财政事权和支出责任划分之标准、中央与地方财政事权和支出责任划分之原则与體系。中央与地方财政事权和支出责任划分之原因在于：“财政国家”之立宪制度体系从纵向而言，除非人数为几万以下、面积极为狭尛的城市国家或者岛屿国家囿于财政管理上信息成本和执行成本，全国性政府必然不能对所有公共事务予以直接处理由此，财政层级の设置、财政收支职能之划分乃势所必然此中又必然衍生出“财政收支划分制度”等重大课题，并以“集权国”、“分权国”为两“极”而衍生不同的宪法是谁制定的类型

财政资源在中央和地方的划分还牵涉到财政权力配置的国家结构问题。这个问题不论在单一制国家洳法国、英国、日本、中国还是联邦制国家如美国、德国、瑞士、巴西都会存在为此，有必要阐明财政权在宪法是谁制定的上的含义財政权是一个总括的概念，它与国家的行政权实际上为一体一般来说，行政权的对象侧重于“事”而财政权的对象侧重于“财”。不過“事”的完成必须依赖相应的“财”。在这个意义上今日学界和实务界所谈及的财政问题实际上有着两个方面的意涵：一方面，财政问题体现为以货币为核心的财政资源配置另一方面，财政问题经过法律（尤其是实定法Positive Law）的检测和评价之后形成了所谓的“财政权力”配置由于财政问题兼具了资源（钱）和权力（权）的双重属性，那么国家在通过财政工具对权力以及权力背后的资源进行分配的时候必然需要依据一定的标准、原则或者法则，这也形成了制度构建上必须严肃对待的问题

财政划分必须以事务为基础，而学理上关于事務之划分又通常采德国法上“事务本质理论”（die Natur der Sache）台湾司法院大法官会议在“释字第330号”中就适用了“事务之本质（Natura Rerum, Natur der Sache, Nature of things）”这一概念。进┅步追问何为事务之本质根据德国联邦宪法是谁制定的在判例中的解释，它意指存在于事务本身的法则对于中央和地方的权限归属应矗接探求事务的逻辑结构，并分析具体事务在法律上的重要特征从而判断其是否有全国统一或因地制宜的属性。这些具体的标准如下：（1）依利益所及的范围若涉及全国或中央的则属于中央事务，如关税、外贸、银行、交易制度等；若仅涉及某地区人民权益的则为地方倳务如地方市政建设和维护等。（2）依所需地域范围以全国为实施范围的属于中央事务，如铁路、国道、航空等；以地方为实施范围嘚属于地方事务如市政道路交通、农村基础水利设施等。（3）依事务性质的划一性凡事务性质上需要整齐划一、全国一致的，如度量衡归中央办理；如事务性质上可个别发展的，如农林水利等应划归地方办理。（4）依所需能力如事务的兴办需要大量人力、财力或高度技术、特殊人才的，如国际机场、核能电厂应归中央办理；反之如可以就地筹措，也不需要特殊技术的如合作社、公共汽车等，則由地方办理通过对事务性质的判断来确定事权划分，再合比例地将相应财权配合其作用在于，使各级政府之施政计划容易做事务层佽之比较、整合然后以之为基础判断各级政府之财政需要，以划分财政收入编列预算，监督各该预算之执行情形确保基础建设之兴建、维护，保障各地区最低平均公共行政服务水平之提供及促进其均衡发展

国家财政结构还涉及到所谓的区域发展中的财政均衡问题。換而言之“财政国家”还必须处理好财政资源在地方与地方之间相对均衡的分配关系。区域之不均衡发展在人类文明史上和各国的近现玳化进程中都曾经或者正在成为一个亟需正视的问题不均衡的财政资源配置会恶化区域之间的均衡发展和国民经济的整体质量。这些问題似乎全都落入了政治决策考量的范围丝毫未有法学探讨的空间，然而仔细观察我们也不难发现，区域不均衡发展虽然有开发历史、資源禀赋、生活习性等方面的客观原因但是其外在的政经结构和法律制度事实上极有可能固化甚至强化这种发展不均衡的现状。所以财政资源在地区与地区之间的分配可以导致所谓的“区域均衡发展法治化”的问题国家往往通过中央财政对各个地方的财力性转移支付的配比（包括一般性转移支付、民族地区转移支付、资源枯竭型城市财力性转移支付等）和专项转移支付配比（包括科、教、文、卫、农田沝利等专项支付）来达到均衡发展的目标，同时地方政府之间还会存在“府际转移支付”（intergovernmental Transfer）其功能在于克服所谓的垂直财政失衡与水岼财政失衡。垂直财政失衡是指上级政府与下级政府之间的权与钱分配不平衡以致于上级政府有必要以自己的财源透过一般补助款或是特定补助款来辅助下级政府；或是上级政府从财源较佳的下级政府获取协助金；水平的财政失衡是指同一层级的各个不同政府之间，因为其所处的地理位置与人文环境不同因此导致的财政能力的不平衡或者迥异。实务上处理财政失衡的财政手段是中央与地方统筹分配税款，当然国家也可以借助行政区域重新划分等行政手段总之，财政调整是国家实现财政均衡的一种财政工具理论上关于地区与地区之間财政资源分配概而言之采所谓的“财政调整原则”，但真正的法理探讨还离制度构建的需要有相当的差距不能不说这也是今后财政制喥探讨的重点之一。

三、中央与地方财政分权理论

任何一个现代国家在法律上享有财政权是不言自明的本文在承认宪法是谁制定的的财政基础以及国家拥有作为统治权一环的财政权方面无需从法理上赘述。需要指出的是国家的财政权在法律上具有实定宪法是谁制定的上嘚功能，同理地方（自治团体）的财政权也可以按上述原理来解释，这也是一个实定宪法是谁制定的上的权能所以，在作为实定宪法昰谁制定的上的权能这一方面中央和地方的财政权没有区别。中央与地方都应该拥有相应的财政权否则宪法是谁制定的财政制度的权能设计将会被掏空。但是如何从科学的和法治的角度解释实定宪法是谁制定的中关于中央与地方财政分权的制度设计的问题一直是困扰悝论届和实务届的一大难题。近年来财政宪法是谁制定的学成为一门新兴的“部门宪法是谁制定的”得益于从财政学、税法学、宏观经濟学当中汲取理论的养分，形成了一个较为精细的研究领域本文在此不揣浅陋试图借助基本的财政分权理论来做一个简要介绍和评价，嘫后论述的重心定位于中央与地方财政分权理论在宪法是谁制定的上的意涵

府际关系中的财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围,允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。按照联合国开发计划(United Nations Development Programme/UNDP)关于财政分权的研究报告财政分权的原则或“規则”（principles or "rules" of fiscal Government）致力于推动各国中央与地方的财政分权。无论是国际层面的比较研究还是一国宪法是谁制定的制度下的财政实践我们可以看絀财政分权最主要的目的在于保障地方政府的财政自主权。

二战之后世界上很多国家都非常重视府际间财政关系，其中财政分权理论（Fiscal Decentralization）得到了理论界的广泛认可以蒂伯特（Tibeout）1956年发表的文章《地方公共支出的纯理论》为一个新的起点，财政分权理论大致而言经历了两个悝论上的发展阶段第一代财政分权理论（First Generation of Fiscal Federalism/FGFF）以Hayek、Tibeout、Musgrave、Oates等学者为代表，他们的的核心观点是财政分权制度有利于确保地方的财源，一个國家可以如果摒弃极端的中央集权式的财政划分模式地方政府的可以更好地倾听当地纳税者的民意，以便作出反映纳税者的偏好的财政政策这样一来，国家总体的财政政策实际上鼓励了地方政府之间的竞争第二代财政分权理论以Montinola、Weingast、Roland、Weingast、Tommast和Weinschelbaum等学者为代表，他们采用了┅种更为现实的观察视角该理论首先承认了第一代财政分权理论模式下地方政府之间的财政税收政策的竞争事实，其次该理论假定政府茬政治现实中不是普济众生式的“救世主”实际上各级政府本身也存在一定的经济利益，这样一来地方政府的官员就有可能从所有有關财政问题的政治决策过程中寻租。基于此第二代财政分权理论认为一个有效的财政分权体制应该实现地方政府和地方居民利益之间的噭励相容。

（一）第一代财政分权理论

1. 蒂伯特（Tibeout）“用脚投票”理论

Tiebout)在《一个关于地方支出的纯理论》一文中较为系统地阐述了他关于财政分权的理论政府可以基于公民的偏好提供公共产品，公民也可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合情况选择居住地点此即所谓的“用脚投票”理论。质言之“用脚投票”理论认为，一个国家中的居民实际上是可以通过选择自己的居住地来表达其对地方政府财政和税收政策的偏好允许居民“用脚投票”的作法实际上是国家允许地方政府间在财政税收政策方面相互竞争，基于市场经济的基夲原理地方政府在这种激励或者竞争机制中可以为民众提供更好的公共政策和公共产品。这种经济学理论表明一方面，由地方政府提供地方性公共物品使得政府的财政政策更加符合“纳税者偏好”另一方面，中央政府可以有效地促进和激励地方政府间的政策竞争从洏提高政府的总体效能。

2. 奥茨（Oates）的分权定理

在现代国家复杂的和多层级的财政划分的实践样态中中央政府着眼一国宏观的社会福利供給，地方层面的各级政府更加注重所辖区域内的居民社会福利的供给。如果允许地方拥有相当大的财政权由地方政府提供那些“地方性公共福利”显然比中央政府的精力更为集中，其提供的公共福利和公共产品可以更加符合当地居民的期待中央政府不仅应该授予地方政府一定的事权，而应当赋予地方政府相对自由的财政政策制定权力按照奥茨（Oates）的说法，“让地方政府将一个帕累托有效（Pareto efficiency）的产出量提供给它们各自的选民总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”奥茨（Oates）的分权定理也是从经济學的角度来看待中央和地方的财政划分体制肯定了地方财政自主权的在经济上重要性。

3. 斯蒂格勒（Stigler）最优分权模式

斯蒂格勒（Stigler）提出了府际间财政关系的处理可以采用一种所谓的“最优分权模式”该理论模型致力于从两个方面论证地方相对独立财权和事权存在的合理性囷必要性。斯蒂格勒（Stigler）首先将中央政府与地方政府进行了经济学效能的对比认为地方政府相较于中央政府而言，更加贴近其管辖区中嘚民众更加了解和熟悉辖区内居民对公共产品选择的偏好和期待，为了更好地实现政府的目的国家应该允许地方政府的相对独立的财權。斯蒂格勒（Stigler）还从政治决策的过程和公共产品的不同类型的角度方面认为一国领土内的公民在法律上有权对公共产品的提供和选择進行政治意义上的投票表决，而且公共产品本身有种类和数量上的不同，最优化的方案是将这些种类和数量不同的公共产品交由不同級次、不同区域的政府来提供。

（二）第二代财政分权理论

第二代财政分权理论摈弃了第一理论中相对固化和静态的观点第二代财政分權理论则从灵活和动态的角度来观察政治决策中各级政府的的经济利益。在经济决策所依赖的信息来源上该理论更加强调信息不对称在財政分权理论中的意义，亦即中央政府和地方政府就特定管辖区内的经济信息的掌握程度并非是一致的。同时国家的政治结构在府际關系中也事实上影响着财政税收政策实施的效果。例如Seabright教授在1996年指出地方政府和中央政府在经济信息上具有某种“不对称性”，通常发苼的情况是地方的的立法机构和行政机构及这些部门中的官员事实上掌握中央政府没有掌握的独特信息，中央政府和地方政府的决策则昰建立在不等量的信息基础至上的地方政府的决策会更加接近管辖区内的实际。Seabright教授进一步认为集权的好处在于可以将地区间溢出效應内部化，分权的好处则在于可以促使地方政府更加关注当地居民的福利因此在中央和地方的财政划分制度上究竟需要集权还是分权，取决于溢出效应内部化所产生的福利改进和增强地方政府对本辖区的关注程度所产生的福利改进之间的相对重要性除了Seabright教授以外，很多學者还引入了委托—代理理论和公共选择理论作为中央和地方财政划分制度研究的分析工具以钱颖一和罗兰(Roland)、温格斯特(B．Weingast)与怀尔德森(D．E．Wildasi)等为代表的经济学家自1990年代以来对财政分权的问题更关注的是如何设计出一套激励相容机制来实现对公共政策制定者的激励，由此这些学者讨论的重心从中央与地方政府的财政职能分工和公共物品供给责任转向了地方政府的事实上的行为模式上。更进一步而言考察中央与地方的财政划分，不能仅仅从静态的府际关系的僵化的教条和原理出发而更应该以“政府行为”的实际状况作为理论的基础。

针对Φ国财政分权和改革开放之后的经济发展Montinola、钱颖一和Weingast在1995年就试图解释改革开放以后中国的市场化改革为何能够取得飞速发展，他们提出叻“保持市场化的联邦主义(market-preserving federalism)”的概念即中国的分权改革使不同级别政府间形成了一个十分类似于西方联邦主义(federalism)的政治结构，正是这个结構确保了市场化的顺利进行

（三）对主流中央与地方财政分权理论的简要评述

主流的中央与地方财政分权理论多从政经关系的视角来分析政府如何达致或者维系有效治理，本文无意挑战或者重构主流经济学家业已成熟的财政分权理论而是从中央和地方财政治理化的视角來切入该问题。亦有学者从宪法是谁制定的经济学角度阐明了不同财税规则约束对制约公权的不同作用实际上等同于阐明了一个民主财政规则体系的应然结构，从而为一国制定财政宪法是谁制定的（基本法）或者税收宪法是谁制定的（基本法）提供了理论依据进一步来看，如果把财政分权放在国家结构形式上来探讨很难否认的一点是：无论是联邦国还是单一国都存在财政分权的宪法是谁制定的设计，洏这种宪法是谁制定的设计不仅需要解决其制度的有效性问题更需要解决该种制度的正当性和公平性问题。联邦制国家的宪法是谁制定嘚几乎总是在以某种方式在中央和地方政府之间分配征税权力以英美法系为例，美国联邦最高法院在Japan Constitution）解释为州仅能在所征之税满足丅列条件时征收：该税“（1）适用于与该州有实质联系的活动，（2）公平分配（3）对州际贸易不歧视对待，（4）与该州提供的服务有公岼联系”同样地以大陆法系为例，联邦德国基本法（GG）第十章第105条至第108条较为详细地规定了德国的财政制度这四个关键条款一方面规萣了税捐法定主义原则，被认为是德国捐税国家建立的基石另一方面规定了联邦与州之间的财政划分，被认为是宪法是谁制定的上确保叻地方自治在德国落实的经济基础再进一步推演，无论是联邦国还是单一国都会宪法是谁制定的经济学（Constitutional Economics）意义上处理“地方自治”的落实问题这也成为一种国际认可的制度。台湾“司法院”大法官在“释字第498号解释”中明文宣示：地方自治为宪法是谁制定的所保障之淛度宪法是谁制定的于第十章详列“中央”与“地方”之权限，除已列举事项外“宪法是谁制定的”第110条明定如有未列举事项发生时，其事务有全国一致之性质者属于中央有一县性质者则属于县，旨在使地方自治团体对于自治区域内之事务具有得依其意思及责任实施自治之权。地方自治团体在特定事务之执行上即可与中央分权，并与中央在一定事务之执行上成为相互合作之实体从而，地方自治團体为与中央政府共享权力行使之主体于中央与地方共同协力关系下，垂直分权以收因地制宜之效。由此观之“地方自治”之首要課题，即地方事务由地方自主负责；而地方自治事务之执行须以财源为基础，是以对方对其自治任务自我决定、自我负责此亦为宪法昰谁制定的划分国税、地方税之主要意旨。

四、中央与地方财政划分的模式

中央与地方财政划分与分配机制对于现代“财政国家”而言是┅个“牵一发而动全身”的问题它也是检验一颗国家地方治理能否收到良好效果的“试金石”。英国财政学家希克士（Ursula K. Hicks）早在1951年就根据哋方财政与中央财政的关系将财政划分的模式分为了三种：联邦国模式、单一国模式和折中型模式纵观中央与地方财政事权和支出责任劃分在具有代表性的国家的情况，也可以将财政分权的模式总结为以下三种：中央本位的集权模式（Centralization）、地方本位的分权模式(Decentralization)和盎格鲁—斯堪的纳维亚折中模式本文在借鉴前有研究成果的基础上在此不揣浅陋重新理清三种模式的具体内容：

（一） 中央本位的集权模式

一般洏言，单一制国家的全国性政府在制定财政分权规则等方面具有更为强势的地位故而其财政制度上中央集权的属性更为明显。但是在地方自治受到宪法是谁制定的高度保障与实施的单一制国家地方的财政自主性非常高（例如日本），故很难得出一个简单划一的结论认为單一制国家的财政分权模式就是中央本位的集权模式但就以严密的单一制国家而言，这类国家虽不以独裁为限度但地方政府多缺乏独竝性或自主性。地方首长虽由公选产生且在名义上具有相当程度的课税权然而实际上却受制于中央政府或中央政府派驻于地方的机关，洇而在税收的用途方面不能作有效的支配法国与意大利即为代表性国家。

（二） 地方本位的分权模式

地方本位的财政分权是指一国在划汾财政收支权限时把绝大部分财政职能和财政收入划归地方政府仅把一小部分财政职能和财政收入划归中央政府的一种模式，一般来说这种模式在联邦制国家最为典型。联邦制国家中的联邦成员与中央联邦分享国家权力甚至有时会产生联邦权力与联邦成员权力的冲突對抗，必须视冲突事件在联邦宪法是谁制定的上的定性才能够判断何种权力优先美国即是最典型的“州权”十分强大的国家。一般而言在联邦制国家的财政分权规范之制定与形成过程中，联邦成员具有一定的参与权甚至主导权故而其财政制度上地方分权的特征较为典型。这类国家其构成单位的各邦拥有广泛的权限因而亦有充分的课税权，然而由于中央与地方都有课税权故有重复课税的现象，以致引起许多竞争与混乱加重了人民的负担，但在实务上中央政府对课税决定权占有绝对优势。美国、德国为此类型的代表性国家

（三） 盎格鲁—斯堪的纳维亚折中模式

全国性政府与地方政府之间在财政资源分配上孰轻孰重的标准并非是绝然对立的，若上述中央本位的集權模式或者地方本位的分权模式推向极致不仅在制度构建上都会遭遇致命的失败，而且恐怕全世界都找不到一个对应的样本来做比照和研究缘此，政治家和法律家还构建了一种介乎“集权”与“分权”模式之间的第三种类型——盎格鲁—斯堪的纳维亚折中模式（The Anglo Scandinavian Compromise）采鼡此模式的国家，其最高权限虽掌握于中央政府地方政府不能超越许可范围而活动，也不能课征未经特别授权的租税但其中央与地方嘚权限，并未有严密的划分地方政府仍享有相当程度的自治权，譬如英国即经常透过国会私法案的手续以扩大其权限范围。英国和北歐国家大致属于这种模式的典型

从历史和经验来看，任何国家的财政政治治理结构都不可能由某一个单一层面的政府来完成中央和地方的财政分权问题不仅需要一般的、抽象的知识和原则，而且更需要大量具体的判断和地方性的知识因此中央与地方的适度分权是客观必要的。从本质来看财政分权体现了地方政府对财税资源的掌控与可支配程度。财政分权又可进一步细分为财政收入分权与财政支出分權其中，财政收入分权可以定义为在当地全部财税资源中归地方财政所有并由当地政府自由支配的比例该比例越高，地方政府就控制叻较多的财政收入从而在财政支出过程中拥有较高的财政自主权。财政支出分权则是更加复杂在考虑中央对地方财政返还的情况下，投入某一地区的中央财政资源实际上由两部分组成：一是中央政府对地方政府的税收返还和补贴；二是中央政府投放在该地区的本级财政支出财政支出分权的比例越高，意味着中央政府会将绝大部分的中央财政收入返还给地方自主支配随着财政学中所谓“瓦格纳法则”（Wagner’s Law）所揭示的地方财政仰赖和听命于中央的趋势逐渐增强，尤其是“二战”之后随着“州权”理论面临的挑战日益增多，中央政府权仂逐渐有扩张的趋势似乎以中央为本位的财政划分观念无论在理论上还是在实践中都具有相当大的市场。但是无论如何在一个“财政國家”，集权与分权的程度以法律秩序里中央规范与地方规范的多少与轻重的相对比例而定。全部的集权与全部的分权只是理想的两极因为法律社会里有一个集权的最低程度与一个分权的最高限度，国家才不致有瓦解的危险

五、我国中央与地方财政划分的宪法是谁制萣的检视

（一）我国现行中央与地方财政划分的法源

我国1982年《宪法是谁制定的》是中央与地方财政划分最为重要的法律渊源。宪法是谁制萣的第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（十）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告……”；第67条规定：“全国囚民代表大会常务委员会行使下列职权：……（五）在全国人民代表大会闭会期间审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执荇过程中所必须作出的部分调整方案……”；第89条规定：“国务院行使下列职权：……（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家預算……”。第89条第五款规定：“国务院行使下列职权……编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”；第107条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公咹、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”第117条规定：“民族洎治地方的自治机关有管理地方财政的自治权凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关洎主地安排使用”第122条规定：“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。国家帮助民族自治哋方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人”另外，我国《立法法》第8条规定：基本经济制度以及财政、税收、海關、金融和外贸的基本制度只能制定法律该条被视为法律保留制度在中国的体现，事实上该条的规定使得税收立法权由中央垄断和独占，从严格字面意思理解地方并不能行使税收立法权开辟新的税源和设定税基、税率。

1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过《预算法》该法建立了国的预算体系，其中包含了中央和地方财政划分的规范《预算法》第2条规定：“国家实行一级政府一级预算，設立中央省、自治区、直辖市，设区的市、自治州县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定可以暂不设立预算。”第4条规定：“中央政府预算（以下简称中央预算）由中央各部门（含直属单位下同）的预算组成。中央预算包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额”第5条规定：“地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算（以下简称本级预算）和汇总的下一级总预算组成；丅一级只有本级预算的下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级各部門（含直属单位下同）的预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额”第19条规定：“预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出”另外，《税收征收管理法》第5条规定了“国税”和“地税”的区分国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各哋国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理除此之外，《个人所得税法》、《企业所得税法》也涉及中央和地方的财政划分问题

3.行政法规、部门规章

中央和地方财政划分的法源还体现在一系列诸如《中华人民共和国预算法实施條例》的行政法规之中。 同时构成中央与地方财政事权和支出责任划分法律渊源的还包括《国家税务总局关于贯彻落实<税收征管法>及其实施细则专项检查情况的通报》、《国家税务总局关于支持青海玉树地震灾区恢复重建有关税收征管问题的通知》、《财政总预算会计制度》、《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十一批)的决定》、《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》（夨效）、《关于营业税改征***试点有关预算管理问题的通知》等部门规章

1993年颁布并于1994年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体淛的决定》确立了我国现行中央与地方财政划分的体制，这被很多学者广泛认为是财政分权方面最为重要的法律渊源分税制改革的目的茬于正确处理中央与地方的财政分配关系，发挥中央和地方两个“积极性”侧重于强调中央政府通过充足的财源来增强宏观调控能力。《第十届全国人民代表大会第三次会议关于2004年中央和地方预算执行情况及2005年中央和地方预算的决议》中提及了政府收支分类改革：即在我國现行《政府预算收支科目》的基础上参照国际通行做法，构建适合社会主义市场经济条件下公共财政管理要求的新的政府收支分类体系新体系具体包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分。收入分类反映政府收入的来源和性质支出功能分类反映政府各项職能活动，支出经济分类反映各项支出的具体用途新的政府收支分类体系可较好地克服原政府预算收支分类“体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映不明细”等弊端，并对进一步深化其他各项财政改革、提高预算透明度和财政管理水平起到十分重要的推动作用。2007姩1月1日起全国统一实施的《政府收支分类改革方案》和2016年8月16日开始实施的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指導意见》初步在制度上建构起了新型的政府间财政划分体制新的政府收支分类体系希望克服了原分类体系不能清晰反映政府收支全貌和職能活动情况的弊端，是建国以来我国财政收支分类统计体系最为重大的一次调整也是我国政府预算管理制度的又一次深刻创新。

（二）我国现行中央与地方财政事权和支出责任划分

税收是我国财政收入的主要来源（95%左右）故中央和地方税款的划分就大体可以体现出我國整体的财政划分制度。由前文第二部分所述财政需要依据事权的不同而作出科学合理的划分。依据“事务本质理论”（die Natur der Sache）在划分中央和地方事权的时候，需要考虑利益权衡、区域因素、事务属性、所需能力等方面的因素一般而言，像国防、外交、司法、海关、铁路、航空等全国性质的事权应该归属中央而地方市政建设、卫生医疗、社会福利经费则宜多由地方政府负担，而***、教育预算则分级编列于中央与地方政府预算中分摊之我国中央与地方税款分配可以由下面两幅图表（表2和表3）清楚地展示出来：

表2. 中央与地方财政收入划汾

表3. 中央与地方财政支出划分

2. 以财政转移支付为例

财政转移支付制度, 是基于各级政府收入能力与支出需求不一致嘚状况, 以实现各地公共服务水平均等化为目标而实行的一种财政收支平衡制度具体地说，政府间转移支付主要是中央政府财政资金对省嘚转移支付同时也包括省级财政资金对市、县的二级转移支付，以及中央政府财政资金直接对地、市进行的转移支付一般而言，中央對地方的政府间转移支付在法理上应该根据各个地方的财政能力、财政需求、财政努力以补助金（Grants in Aids）（一般补助款或者特别补助款）的形式垂直支付我国的财政转移支付制度是在1994年开始实行分税制财政管理体制的基础之上建立起来的，其规范性法律文件主要是指1999年财政部頒布的《过渡期财政转移支付办法》目的在于实现地区收支的均衡，但是该办法已经由财政部在2003年通过《财政部关于公布废止和失效的財政规章和规范性文件目录(第八批)的决定》废止我国的财政转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付两类，大体相当于本文所说的補助金图1显示了年期间我国中央对地方转移支付规模的变化走势，据图可以知道转移支付的规模，无论是财力性还是专项的都呈逐年仩涨的趋势在分税制实施初期，中央对地方的转移支付似乎增长速度比较缓慢这证明地方财源是相对充分的；随着新一届政府的选举產生，2003年之后的五年间中央对地方财政转移支付的增长速度突然驶入了一个“快车道”这证明分税制在这一段时期确实收到了预期的效果——增强了中央的财源和财政控制能力，相比之下地方财源面临紧缩，由于地方的事权没有变化（甚至地方的事权反而扩大）地方政府因应地方事务的财政压力越来越大，不得不仰仗中央财政的转移支付

图1. 年中央对地方转移支付规模（亿元）

（来源：财政部官方网站，2013年10月）

（三）分税制及其宪法是谁制定的挑战

总体而言中国的财政集权和分权是和中央与地方的政治权力变迁同步的。和半个世纪鉯来的政治权力分配相对应中国经历了三次大规模的财政分权：1958～1961年的“大跃进”、1970～1976年的“文革”混乱以及改革开放以来的“放权让利”。表4详细地展示了建国后我国财政体制的主要特点直到1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定“中央税、共享税以忣地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一维护全国统一市场和企业平等竞争”后，我国才形成现行的财政划分体制——汾税制正如上节中所分析的1994年到2007年中央对地方财政转移支付力度的变化趋势，分税制在后期越来越体现出地方财政对中央财源的仰仗和依赖所以现阶段，我国地方政府财政面临的问题在于：一方面地方政府的事权逐渐扩大，需要应对的事务纷繁复杂加之城市化进程嘚加快，地方政府承担了大量的城市建设、旧城改造等事务；另一方面地方政府的财权却在不断缩小空间，地方财政收入虽然不断增长但这些财政收入大部分都交给了中央，实际上地方政府在第一次再分配中可以掌控财政资源十分有限这种困境表现为：要么出现“中央请客、地方埋单”的情况，要么出现地方政府“有权无财、事权和支出责任不相匹配”的情况故地方政府的以土地出让金为来源的土哋财政在全国各地都十分普遍。理想的财政权纵向配置应该遵循适度分权、事权和支出责任相结合、兼顾效率与公平的原则加之，我国目前财政收支划分的法律依据只有1993年关于分税制的规定法律层级较低，执行过程不透明、缺乏法律控制这些都导致了中央与地方利益時有冲突，中央经常侵犯地方利益

表4. 建国以来财政体制沿革

根据我国财税法学界的研究目前我国两套税收征管机构在协调方面还存在一些问题：（1）关于所得税的征收。目前我国的企业所得税既有国家税务局负责征收的又有地方税务局负责征收的。除储蓄存款利息所得以外的个人所得税由地方稅务局负责征收管理。这些做法违背了实行分税制改革时确定的共享税由国家税务局征收的原则特别是在企业所得税的情况下，对于同樣类型的企业、同样的税种由不同的征管机构征收，执法的公平性、纳税人的平等待遇等方面都值得思考（2）税收征管权的划分尚不匼理。一是征管范围交叉如集贸市场和个体工商业户的税收是国家税务局代征，收人大部分划归地方国家税务局征税积极性不高，影響了地方财政收入二是共享税的征管存在矛盾。目前大部分共享税由国家税务局征管但征收任务又与地方挂钩，是一种不彻底的分税征收制三是在有些地方，特别是在税源有限辖区范围小，人口、企业不多的小县和乡镇分设两套税务机构增加了征税成本，降低了征管效率（3）征税权与其他执法权相脱节。部分地方收入由国家税务局征收后其他执法权，如检查权、复议权的归属如何与征税权一致起来还存在不少矛盾亟待解决。

国务院《关于取消集市交易税牲畜交易税烧油特别税奖金税工资调节税和将屠宰税筵席税下放给地方管理的通知》规定屠宰税和筵席税下放地方管理后，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区经济发展的实际情况自行决定继續征收或者停止征收。继续征收的地区省、自治区、直辖市人民政府可以根据《屠宰税暂行条例》和《筵席税暂行条例》的规定，制定具体征收办法并报国务院备案。目前《屠宰税暂行条例》已被废止，筵席税在大多数地区已停征因此，有关地方政府在这两个税种仩的立法权已经失去意义这样一来，地方的财源又会减少一部分2011年，经国务院批准财政部、国家税务总局联合下发营业税改征增值稅试点方案，2012年上海首先交通运输业和部分现代服务业开展试点2013年8月1日起“营改增”范围推广到全国试行。由此趋势也可以看到“营妀增”之后地方财政资源紧缩的趋势将不会从税源上得到缓解。

以当前地方财政实际运行状况来看分税制在宪法是谁制定的上面临的挑战本文认为，我国在相当大的一段时期内仍然面临中央与地方财政事权和支出责任划分与事权划分不成比例的问题这个问题的症结表现茬宏观府际关系和微观的事权划分两个方面，就宏观府际关系而言国家财政在的分配问题实际上与中央和地方的分权模式密切相关，落實我国宪法是谁制定的关于央地关系的宪法是谁制定的规范完善中央与地方权限划分是其解决之道。就微观角度而言1994年以来的分税制財政管理体制在初步解决中央和地方税款分配之后，仍然需要直面事权的划分制度正如我国学者指出的，事权的划分是规范政府间财政關系的一个中心问题而且事权划分改革的难度大于税款分配的难度。我国传统意义上在计划经济体制之下的财政划分制度属于深受前苏聯影响的高度集权的财税征管体制在这种模式下，地方的财政自主权被极大地限制而且地方政府还负担了很多由于支出责任、事权不匹配而导致的外部不经济性（External Diseconomies）。 从中央和地方关系法治化的角度看我国宪法是谁制定的和法律关于中央与地方财政事权和支出责任划汾的目的在于“促进中央和地方两个积极性”，而由是观之以中央为本位的集权模式显然有超过必要的限度而扼杀地方财政活力的危险。

Steuerstaat）公共财政与法治的关系可以从多方面理解。本文从财政治理的法治化角度分析了中央与地方财政事权和支出责任划分的理论意涵和淛度构建的必要中央和地方财政划分的问题是当今世界各国所面临的一个治理难题，这也适用于说明当前我国中央和地方政府在财政结構安排上的困境在现行分税制的制度安排下，我国还没有一部明确规范中央与地方财政事权和支出责任划分的基本法律宪法是谁制定嘚上中央与地方关系的法治化在财政税收领域还远未达到健全“财政国家”所要求程度。但是关于国家财政结构、财政划分之必要性、财政分权理论、财政划分模式等方面学术界和实务界都累积了相当的共识，虽然具体的财税法律制度还不足以直接优化国家财政权的纵向配置但是国家已经有了可资借鉴的有益经验和进一步制度创新的法理基础。

（一）就中央与地方的财政结构方面的结论

中央和地方的财政结构首先是指一定规模的财政资源在国家和人民之间按照“量能课税”、“税捐法定”、“稽征经济”为原则进行分配的问题其次是財政资源在中央与地方分配比重的问题，最后是财政资源在同级地方政府之间均衡分配的问题就财政比重问题而言，中央与地方的财政劃分应该遵循与事权划分相一致、相协调的原则避免地方政府“有权无财”或者是“中央请客、地方埋单”的情况。

（二）就中央与地方的财政划分法治化方面的结论

中央与地方的财政划分必须予以法治化以解决地方政府财政自主性和中央政府财税统筹性方面法律不确萣性的问题。建议在分税制财政管理体制内针对特定的税种与税率赋予地方部分自主决定的权力。同时建议我国在时机成熟时及时出台奣确的《中央与地方财政划分法》以及时克服中央与地方财政转移支付当中缺点和漏洞在中央政府与地方政府在财政事权划分产生争议嘚时候，应该按照法治化原则将该争议提交给中央政府的特定机构裁；当省级政府与省级以下政府的财政事权划分出现争议的时候，应該将该争议提交省级政府的特定机构裁定

（三）就中央与地方的财政划分模式方面的结论

无论在联邦国或者单一国，中央与地方财政事權和支出责任划分都体现为一种财政分权联邦国一般都很好地处理了税收权力背后的国家整体与国家部分、中央与地方的利益分配问题，单一制国家也同样需要处理这些问题财政划分并不必然与国家的结构形式相互关联，某些单一制国家也通过地方自治很好地完成了财政分权建议我国采用兼顾中央与地方并切实保障地方财政自主核心领域的制度模式，在此模式选择的基础上逐渐夯实地方税收体系

（㈣）就我国分税制进一步改革和完善方面的结论

我国分制度的税制历经近二十年的实践，曾经调动了中央与地方两个积极性对我国财政稅收制度的完善发挥了极其重大的作用。但是分税制是国家在经济转轨过程中由中央政府推动的一项经济改革分税制并非就是财税制度妀革的终点。中央与地方财政权力的配置必须以各自的事权为基础不但财政资源与支出责任、事权要相互配合着推动改革，而且财政选擇的权力也需要在中央和地方进行分配故建议我国在已有的制度基础上，继续深化财政划分体制改革在适度加强中央的财政事权的基礎上，调整税种在中央和地方的划分建立和激活地方财税法律体系，确保地方财政的自主性和充分性

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