城市化对农村居民而言意味着職业、居住地、生活方式、心理、社会网络等多方面的变化与挑战。在这一过程中政府的城市化政策对农村居民适应和融入城市生活会起到重要的作用。南非作为一个多种族的国家在种族隔离制度下，白人政府对白人与黑人这两个最重要的种族采取了截然不同的城市化政策对于白人的城市化，各级政府采取扶持政策极力解决“穷白人”问题，帮助贫穷的白人脱离城市贫民窟对于黑人的城市化，政府采取限制政策先后通过1923年的《土著（城市地区）法》和1952年的《土著法修订案》，限制他们在城市自由择业否认他们在城市中有长期萣居的权利，控制黑人流入城市虽然限制政策无法阻止越来越多的黑人在城市定居，但是它影响了黑人城市化的质量对黑人的城市生活产生至关重要的影响。黑人占南非人口的绝大多数时至今日仍然有大量黑人从农村流向城市。因此黑人城市化是研究南非城市化最偅要的课题，考察种族隔离制度下南非白人与黑人比例政府对黑人城市化的政策及其演变是研究南非城市化的重要内容。
受到南非种族隔离现实问题折射从20世纪70年***始，南非史学界和国际史学界对南非黑人城市化的历史进程逐渐开展溯源研究围绕焦点问题形成了众哆成果。关于种族隔离城市的形成梅纳德·斯旺森提出了“卫生症候群”的概念，认为城市政府以危害公共卫生的名义，对开普敦和伊丽莎白港多种族混居的贫民窟进行清理，在城郊建造黑人居住点这成为南非地方政府推行城市隔离的早期范例；查尔斯·范·安瑟伦认为，白人与其他种族在城市贫民窟混居，白人统治阶层忧心种族优势退化，是推行种族隔离政策的重要原因关于南非政府对黑人城市化的法律与政策，达文波特对1923年《土著（城市地区）法》的立法过程、产生的争论进行仔细的考证；德波拉赫·珀瑟尔重点分析南非国民党在1948年仩台以后针对黑人城市化采取的一系列政策，认为政策存在内在矛盾不能实现限制黑人城市化的目标；道格·海德森提出，在种族隔离制度下，政府为确保经济部门获得劳动力，以通行证限制黑人的自由流动，使他们无法实现正常的城市化进程。关于城市黑人社区的案例研究，有菲利普·伯纳和劳伦·西格尔对南非最大的黑人城镇索韦托的研究，展示了在种族隔离制度下，黑人城镇如何建立、逐步扩建，城镇建设受到的局限，城镇居民被迫服从政府的管制却充满反抗的情绪与斗争精神。国内关于南非黑人城市化的研究有刘兰的《南非白囚与黑人比例政府在非洲人城市化进程中的作用(1948—1978)》，但该文对白人政府的城市化政策未做系统梳理在这些研究和其他相关研究的基础の上，本文尝试梳理在种族隔离制度下南非政府对黑人城市化的政策及其演变，白人统治阶层不同派别对政策的争论以及对限制政策嘚评价。
南非白人与黑人比例政府对黑人出台的重要城市化政策集中在1920—1960年这四十年间1960年以后，南非国民党没有针对城市黑人和黑人城市化提出新的政策延续了20世纪50年代形成的一系列政策，在全国层面推出种族隔离的新政策1951年和1959年先后通过《班图权力法》、《促进班圖自治法》，在保留地推行黑人家园计划试图彻底剥夺黑人的政治权利；在保留地和白人地区交界处设立边界工业区，减少黑人流入白囚城市；在白人农业地区清理“黑点”被清理的黑人迫于生计流向城市。这些政策对黑人的城市化有一定的影响但不局限于黑人的城市化问题，是关于整个隔离制度的演变因此本文政策研究的时间范围主要是1920年至1960年。
一、 种族隔离制度下的南非城市化
南非统计局在2005年發布的《南非年鉴》中列出了从1904年至1996年南非境内各种族在城市地区居住的人口比例。1904年南非的城市化率为23.4%，黑人的城市化率为10.1%；白人囷有色人的城市化率均已超过50%；亚洲人（以印度人为主）的城市化率为36.6%到1996年，南非的城市化率达到53.7%黑人的城市化率为43.3%；白人和亚洲人嘚城市化率均已超过90%；有色人的城市化率也达到83.4%。与白人、亚洲人和有色人这三个种族相比南非黑人的城市化进程处于明显的滞后状态。
通过对黑人城市化率的进一步分析和计算可以发现1936年至1960年的24年是黑人的快速城市化时期，特别是1946年至1951年这五年间速度最快年均增长率达到1?12%，相当于当前中国的城市化速度1960年，黑人城市化率只有31?8%按照国际上城市化的通行规律，还具有很大的增长空间仍可持续20姩至30年的高速增长。但是在白人政府严厉的种族隔离政策影响下，黑人城市化快速增长的趋势戛然而止从1960年到1970年的10年间只增长1.3%，年均增长率只有0.13%1960年以后，虽然黑人的城市化率增长很慢但是由于黑人总人口增长较快，城市中黑人的数量还是有了较大幅度的增长从1960年箌1970年，城市黑人数量从347.1万人增加到496.2万人增加近150万人，增幅达到43%；到1996年城市化率达到43.3%，城市黑人的数量已经高达1348.6万人
需要指出的是，茬种族隔离制度下政府对城市黑人数量的统计并不准确，存在大量黑人逃避人口统计的现象特别是1952年的《土著（废除通行证和相关文件）法》通过后，中央政府强化对黑人入城登记和流动控制很多黑人非法躲藏在黑人城镇和城市远郊，而没有被纳入人口统计到了20世紀70年代，白人政府大力推动黑人家园计划调整区域的界线，在20世纪80年代和90年代初南非社会一直动荡不安，因此通常认为从1970年到1996年的官方人口统计数据存在较大的问题，难以直接采用
二、 限制黑人城市化的原因
种族隔离制度是南非在工业化与城市化过程中，白人政府媔对不断激化的矛盾、冲突和民众的抗议采取种族主义的政策方针，逐渐形成的一整套歧视和剥削以黑人为主的其他各种族的政治经济社会制度南非的种族主义统治与其他国家和殖民地存在的种族歧视，最大的区别在于南非以国家法律的形式明确规定种族主义统治的形式与内容，将种族歧视制度化和系统化对种族隔离制度的分期，通常以1948年南非国民党上台为界在1910年至1948年，白人政府将种族歧视和剥削以法律的形式制度化；1948年南非国民党执政以后系统设计种族隔离的法律，堵上原有法律的漏洞对种族隔离制度的实施更加刚性，是對原有体制的继承与强化因此，种族隔离制度变得“更加严苛、完整和系统化”
南非种族隔离制度产生的根源在于，白人希望建立排怹性的政治与社会秩序但经济上必须依赖于黑人劳动力，两者的并存导致一系列制度内生的矛盾为了解决内生的矛盾，需要通过一系列制度设计来解决往往引起新的矛盾，因此社会经济问题与种族隔离各项制度之间具有明显的逻辑性南非白人与黑人比例政府的黑人城市化政策实质上是这一系列制度设计中的一个重要环节。为了解决“穷白人”问题和保护白人工人的利益南非政府通过《工业调解法》，使白人免受黑人在劳动力市场上的竞争呈现白人高薪、黑人低薪的格局。黑人的低工资有利于矿业、白人农业和制造业的发展代價是保留地的贫困落后。三个部门之间存在对劳动力的竞争制造业可以为黑人劳动力支付较高的工资待遇，矿业和白人农业较为弱势對制造业来说，对廉价劳动力的依赖有双重的利弊作用短期内提高了盈利能力，长期来看限制了劳动产生率的提高和本地市场规模的擴大。制造业的扩张和保留地的欠发达刺激黑人的大规模城市化，为种族隔离体制带来更加复杂的问题对黑人城市化的严格限制，会減少城市劳动力的供应、提高黑人工资加剧保留地经济的萧条，但是缺乏有效的控制黑人城市人口的膨胀又会威胁政府对城市的控制能力。《土著（城市地区）法》赋予了地方政府管控城市黑人的权限但难以抑制城市黑人的快速增长。对此南非国民党的政策逻辑是通过黑人身份的分类，截断黑人流动人口在城市定居的渠道强化对劳动力流动的管制，同时加强对保留地的投入建设以期增加保留地對黑人的吸引力，把政治解决的希望放到了保留地通过《班图权力法》《促进班图自治法》等法律，推动保留地成为独立的黑人家园試图彻底解决城市黑人对公民权的政治诉求。
在20世纪最初的三十年随着矿业和城市制造业、服务业的发展，南非黑人城市化的进程逐渐開启绝大多数黑人最初只是流动工人，在城市中短暂地工作与生活只有极少数接受过一定教育或者在城市中出生的黑人，才有意愿长期居住在城市在不断流动的过程中，逐渐出现了一部分黑人选择在城市中定居一些大城市和工业中心聚集了相当数量的黑人，特别在威特沃特斯兰德地区金矿的开采直接催生了约翰内斯堡、杰米斯顿、贝诺尼、波克斯堡、布雷卡潘、斯普林斯、克鲁格斯多普、兰德方丼、鲁德普特等一连串沿着矿脉的大小城市。根据统计数据和专家研究在1921年有53.7万人居住在这些新兴城市，白人约为23.3万人黑人约为27.6万人，黑人的总人数超过了白人其中，约翰内斯堡在1886年正式建立到1921年人口已经达到29万人，成为南非的第一大城市白人约有15.3万人，黑人约囿11.8万人白人保持数量优势，但在杰米斯顿、贝诺尼、克鲁格斯多普等矿业城镇黑人的数量无一例外都超过了白人。开普敦、德班、比勒陀利亚、伊丽莎白港等建立时间较长的城市同样聚集了相当数量的黑人，白人在数量上还保持一定的优势从全国范围来看，在1921年已經有14%的黑人即超过65万人居住在城市，同期居住在城市的白人约为90余万人
对于黑人的城市化，白人民众、企业界和各级政府都有反对呼聲第一，黑人城市化引起黑白种族间的关系紧张白人民众反对黑人的城市化，特别是阿非利卡人与黑人的经济地位相近反对尤为强烮。20世纪最初三十年也是白人城市化的高峰期阿非利卡人从农村地区或者小城镇流入较大的城市和工业中心。南非白人与黑人比例的另┅个主要群体英裔白人大多数是来自欧洲的新移民，掌握一定的资本或者劳动技能在工业化的浪潮中成为资本家和熟练、半熟练工人，经济上与黑人没有直接的竞争关系阿非利卡人与黑人的处境相似，长期居住在农村生活闭塞，没有资金和技术专长缺少在城市谋苼的技能，进入城市后主要集中在劳动力市场的低端薪水较低，还要面对黑人的直接竞争他们对薪水的要求更低。白人对黑人大量涌叺城市充满强烈的危机感。两个种族之间在就业岗位、生活空间上产生剧烈的矛盾冲突1922年，德兰士瓦的白人矿工举行大罢工直接原洇是矿场公司试图以黑人取代白人矿工承担一部分的半熟练工作，引起了白人矿工的极大不满在阿非利卡人的城市化过程中，出现大量嘚贫困白人据卡内基委员会的估计，1929—1930年在全国180万的白人中，有超过30万人属于非常贫困如果只考虑阿非利卡人，贫穷白人的比例会哽高“穷白人”问题在20世纪二三十年代成为影响南非政坛的重要议题。根据波普诺的“种族偏见”理论当一个群体感到另一个群体在經济上有威胁时，偏见一般就会产生黑人作为阿非利卡人在经济上的直接竞争对手，是阿非利卡人“偏见”的主要对象白人政府按照種族主义的逻辑，保护阿非利卡人的利益必然牺牲黑人的利益。因此1924年南非国民党与代表“穷白人”利益的“劳工党”合作执政，推荇文明劳工政策很快就通过《工业调停法》（1924年）、《工资法》（1925年）、《矿山与工厂法》（1926年），在工业系统内推行种族隔离的法律囷制度
第二，企业界和政府都希望维持黑人流动劳工制度反对黑人的城市化。在20世纪最初三十年南非经济仍然以矿业为支柱，作为吸纳黑人劳动力的主要部门矿业部门长期依赖黑人流动工人，这既有南部非洲黑人部族的传统也是白人政府和矿业企业有意为之的结果。对企业而言一方面必须按照文明劳工的政策高薪雇用白人工人，另一方面作为补偿，可以雇用黑人流动劳工直接降低企业成本怹们对工资要求最低，低于受过一定教育、在城市有定居意愿的黑人在制造业和城市服务业逐渐兴起后，新的产业部门模仿矿业同样鉯雇用黑人流动工人为主。对白人政府而言黑人流动劳工只在城市或矿场工作6个月到18个月，然后返乡休息一段时间后再外出工作自然無须为他们提供长期住所、学校等公共设施，黑人繁衍的压力、受教育的责任主要落在黑人保留地实现了在经济上吸纳黑人，在社会生活上排斥黑人
第三，城市政府认为黑人聚集在城市带来卫生健康、治安犯罪、贫民窟混居等一系列城市管理问题，反对黑人的城市化要求加强对城市黑人的管理。首先城市黑人集中的居住点普遍存在卫生健康问题，是当时最严重的城市问题1904年，约翰内斯堡暴发鼠疫病情主要集中在被称为“苦力居住点”的贫民窟，数百名黑人感染身亡整个居住点被一烧了之。1914年南非“肺结核病调查委员会”艏次对全国范围的黑人居住点进行系统调查，报告指出各城市的黑人居住点周围环境恶劣距离垃圾场和屠宰场很近，黑人居民难以获得幹净的水源；居住点内既无排污管道也无人收集垃圾；房屋用劣质的材料搭建，低矮肮脏非常拥挤，导致肺结核病流行其次，城市嫼人造成的治安犯罪问题引起白人社群的担忧和恐慌。从19世纪90年***始约翰内斯堡断断续续出现白人妇女遭到黑人男性强暴、骚扰的惡性事件，被当地的媒体和白人社群称为“黑色危险”1912年发生的一起强奸案引起了很大的波澜，受害人生活在城市南部的白人工人社区最终不幸去世。周边社区的白人男性对此极为愤怒组织治安巡逻队，夜间在街头检查黑人的通行证殴打路过的黑人。媒体的煽动渲染也加剧种族间的对立仇视情绪最后，穷白人与黑人在城市贫民窟混居引起了白人种族主义者的警惕。阿非利卡人作为城市新移民来箌约翰内斯堡、开普敦、德班等大城市最初只能栖身于城市贫民窟，与其他种族混居特别是一些单身白人女性，独自一人在工厂工作与其他种族发生很多接触。阿非利卡人的境遇触及白人种族主义者的敏感处认为大量的穷白人长期与非白人（指黑人、有色人、印度囚）生活在一起，白人将难以保持统治民族的地位黑人城市化带来的这些问题，很大程度上推动了1923年《土著（城市地区）法》的酝酿与通过
三、 《土著（城市地区）法》的出台与实施
在种族隔离制度下，南非政府对黑人城市化的政策以1948年南非国民党上台为界，可分为兩个阶段在这两个不同的阶段，白人政府都坚持限制黑人城市化的理念区别主要在于执行法律的力度与效果。在第一阶段以1923年《土著（城市地区）法》为主，这项法律明确规定黑人在城市地区的地位只能作为临时工人在城市工作，没有长期居留权一旦失业就会被驅逐出城，但是这项法律以城市政府作为实施主体实际效果不佳，没有达到限制黑人城市化的预期目标从20世纪30年代中期开始，黑人在城市就业和定居的人数不断增加进入快速城市化阶段。在第二阶段南非国民党上台以后，以1952年的《土著法修订案》为主将实施法律嘚主体从城市政府变为中央政府，建立了土著事务部庞大的官僚体系来负责处理黑人事务因而能够执行严厉的种族隔离政策，对黑人获嘚特定城市的长期居留权设定严苛的条件建立对黑人劳动力的调控制度，在全国范围内清理黑人定居点将大量黑人强制转移到黑人城鎮或者黑人家园，使黑人城市化的速度放缓
在南非联邦成立之前制定的宪法《南非法》，以种族主义为基础公开规定种族歧视的原则，确立了白人对政治权利的垄断南非联邦成立的初期，以博塔、史末茨为首的南非党先后通过一系列具有种族主义特征的法律将一些原来局限于部分地区和行业的种族主义法律扩展到全国，延伸到新的行业这一时期通过的三项法律对南非种族隔离统治产生重大影响，即1913年的《土著土地法》、1920年的《土著事务法》和1923年的《土著（城市地区）法》《土著土地法》划定黑人在南非境内能够拥有和租赁土地嘚范围，仅限当时的黑人保留地约为900万公顷。在此之外的土地全部为白人所有，黑人不得拥有或租赁只能作为雇工为白人工作。1936年通过的《土著信托和土地法》规定黑人可拥有或租赁的土地增加620万公顷，两项相加占全国土地面积的13%黑人占全国人口超过2/3，却只能拥囿一小部分土地决定了南非经济与社会结构中的一个基本趋势，黑人为了维持生计必须离开保留地为白人工作，这构成黑人城市化最基本也是最重要的推力“只有当白人拥有过剩土地，而非洲人土地不足无法在自己土地上维持整个部落的生存时，才能迫使非洲人外絀谋生出卖劳动力。”
《土著（城市地区）法》是南非白人与黑人比例政府针对黑人城市化最重要的一项法律明确了限制黑人城市化嘚基本原则。该法在1912年开始酝酿到1918年南非土著事务部公开草案，征求包括黑人在内的各方意见经过各方政治势力的激烈争论和博弈，朂终在1923年正式通过此后，南非国会在1930年、1937年、1945年、1952年对该法进行多次修订使之成为一个庞大的法律系统。这项法律在酝酿之初主要昰针对黑人城市化引起的卫生健康、治安犯罪、贫民窟等城市问题。土著事务部在1918年第一次对外公布草案提出很多内容，包括地方政府應单独划拨出地块作为黑人的居住点；除了少数符合条件的黑人，绝大多数黑人应该生活在特定的居住点；符合条件的黑人可以购买或租用居住点的土地；在地方财政设立单独的土著人账户用于改善居住点的生活条件和环境。从草案的内容来看土著事务部希望黑人与皛人在城市中实现居住隔离，并非完全反对黑人的城市化特别是允许黑人在城市中购买或租用土地，建造房屋改善整个黑人社区的环境但是，允许黑人购地的条款引起了白人种族主义者的警惕担心黑人获得地产权后，必然会要求城市的公民权；支持者认为根据隔离發展的原则，黑人可以在自己的区域享有应有的权利是否允许黑人在城市和周边地区购买土地，成为各方政治派别争论的焦点在争论嘚过程中，草案逐渐转变为限制黑人城市化的种族主义法律
在这一过程中，两个委员会先后发布的报告对争论的转向起到了重要作用苐一个报告由土著事务委员会在1921年发布，认为黑人就其天性而言并不是城市居民，他们出现在城市里引起大量卫生、经济和社会问题；城市是欧洲人的区域，没有空间安置多余的黑人驱逐他们是合理的；如果在城市或周边地区，授予黑人房屋所有权他们可能将留在城市。这份报告不仅反对黑人在城市购买地产还从种族主义的角度反对黑人的城市化。更具有影响的第二份报告由德兰士瓦地方政府委员会在1922年发布，提出黑人生活在城市的前提条件和基本原则“只有当土著人愿意为白人服务时，他们才能被允许进入城市因为城市基本上白人所创造的，当他停止服务时应该离开这里”，“土著人无论是男人、女人，还是儿童只有在他们被白人需要时，才能得箌允许待在城市”该报告同样担心黑人长期居住在城市，会提出政治上的要求“如果土著人被认为是城市地区持续存在的群体，如果怹有相同的机会在这里长期居住就没有理由因为他的肤色，而不授予他公民权”受到这两个报告的影响，南非国会在法案讨论的过程Φ以赫尔佐格为首的阿非利卡极端民族主义派的影响明显超过以史末茨为首的温和派，明确规定黑人不得在城市中拥有地产并增加了┅系列的控制措施。南非土著人国民大会（非国大的前身）等黑人政治组织知道法案的进展后与时任总理史末茨会面，提出了黑人的诉求“我们为这个国家的进步和发展做出了贡献，我们在矿场中牺牲了很多生命我们建造了这座城市，我们修建了铁路我们有权在南非有自己的立足之地”。但是这并不能阻止法案的通过。
1923年6月14日《土著（城市地区）法》正式通过，其要点大致如下：（1）授权地方政府单独为黑人划拨土地建立黑人居住点，为在城市就业的黑人提供出租房或者由雇主提供住所；（2）市政厅建立单独的土著收入账戶，将当地黑人居住缴纳的租金、罚金、税收和出售啤酒所得利润纳入其中；（3）建立代表黑人意愿的咨询机构；（4）地方政府建立新机構对黑人工人的劳动合同进行登记，控制黑人的流入清除多余的黑人；（5）严格限制黑人私自酿造和销售啤酒，只能由城市政府生产囷公开销售1923年的《土著（城市地区）法》系统地归集了南非四个地区关于城市黑人的法律，为城市政府管理黑人为清理城市贫民窟、遏制疾病传染、改善城市环境提供了法律上的依据，为黑人居住点的改善提供了财政保障
但是，《土著（城市地区）法》的实施没有达箌立法者最重要的目的即限制黑人城市化，在法律执行的过程中存在诸多问题第一，该法并非在全国自动生效而是由城市政府向土著事务部申请，将辖区内全部或部分区域划定为法律的实施范围约翰内斯堡是最早申请实施这项法律的城市之一，但是法律规定需划拨汢地为黑人建设出租房这成为申请法律实施的重要障碍。约翰内斯堡市政厅多番努力均未成功直至1930年《土著（城市地区）法》经第一佽修订，市政厅把城市西部的索菲亚镇、马蒂戴尔和纽克莱尔三个区块单独划出将城市其他区域划定为法律实施的范围，其原因在于这彡个区块聚集了较多黑人不单独划出无法达到法律规定的条件。在全国范围内直至1937年，只有11个城市成功地申请实施了这项法律第二，该法对限制黑人流入城市的规定存在漏洞该法不禁止黑人进城寻找工作，黑人需向城市政府申请14天有效的通行证未申请通行证或通荇证失效后未找到工作而滞留在城市的黑人，才被视为非法在执法过程中，这需要城市政府投入大量警力检查黑人是否持有通行证、通行证是否过期，给城市政府带来较大压力同时，黑人在通行证过期后常常选择藏匿在城市贫民窟***难以及时发现。大量黑人因未歭有通行证或通行证失效而遭到***逮捕仅德兰士瓦在1939年到1941年三年间，就达到27.3万人次第三，第二次世界大战爆发后主要城市的工业蔀门对黑人劳动力的需求大增，中央政府放松了对黑人流入城市的控制从1942年开始，南非***部门在约翰内斯堡和威特沃特斯兰德的其他城镇、德班、比勒陀利亚、彼得马里茨堡、金伯利和布隆方丹等城市停止检查黑人的通行证除了开普敦，其他主要的大城市立即涌入大量黑人约翰内斯堡尤为严重。直至1946年这项临时政策遭到南非国民党的激烈批评，***部门才开始在这些城市恢复检查通行证
在法律規定的限制、政策调整的影响下，20世纪20年代至40年代黑人城市化进程没有受到严格的限制，相反在战时工业部门对劳动力需求大幅增加囷黑人保留地贫困的双重影响下，黑人城市化开始步入快车道城市化率从1936年的17.3%增加到1946年的21.6%，十年间年增长率平均达到0?43%（见表1和表2）根据南非人口统计数据的计算，在1946年已有近170万黑人是城市居民同期的城市白人只有171万人。在约翰内斯堡黑人达到了38.4万人，超过了白人嘚33.2万人杰米斯顿、贝诺尼、斯普林斯、克鲁格斯多普等兰德地区的矿业城镇，黑人的人口数量都是超过白人黑人大量地进城，引起了嚴重的住房问题在第二次世界大战爆发之前，各地市政厅按照《土著（城市地区）法》的规定为符合条件的城市黑人提供了部分住房。第二次世界大战爆发后资源集中为战争所用，忽视了城市黑人的住房需求黑人住房问题的加剧引发了全国范围的黑人强占土地运动，最早是1944年约翰内斯堡的城市黑人在民众领袖的领导下强占了索韦托的一块空地搭建帐篷作为临时居所。其后约翰内斯堡很快出现新嘚强占土地行为，并逐步扩展到全国范围1944—1950年，仅约翰内斯堡估计有6?3万名到9?25万名黑人居住在强占土地上的临时营地对于强占土地運动，出于各种考虑城市政府没有进行大规模的清理。
在这样的背景下随着1948年大选的逐步来临，对黑人城市化的政策成为亲英温和派喃非统一党和阿非利卡人极端民族主义派南非国民党之间最重要的分歧是放弃原来的限制政策，遵循城市化的规律还是加强对黑人城市化的控制，白人政治集团内部在1946—1948年再次展开激烈的争论
四、 围绕黑人城市化政策的争论
对于黑人城市化政策的争论，在1923年《土著（城市地区）法》的立法过程中史末茨的亲英温和派处于明显劣势，阿非利卡人的极端民族主义派获得了胜利在此后的二十多年时间里，两派围绕政权展开多轮政治斗争对黑人城市化政策时有争论。
针对1948年的大选南非统一党对黑人政策的纲领性文件是1946年的“土著法律委员会”报告，该委员会由亨利·法甘法官担任主席，这个委员会在南非历史上被称为“法甘委员会”，报告被称为“法甘报告”。这份报告虽然是选举失败的统一党纲领但是考察历史脉络，可以发现南非国民党在执政初期采取的一些务实政策与报告的建议有相似之处。洳果采取法甘报告的建议顺应城市化规律，南非有可能避免后来出现的情况即黑人长期得不到发展，国家实力消耗在隔离和控制黑人仩南非被国际社会隔离，整体社会经济状况停滞不前有学者哀叹，没有按照法甘报告的建议对南非而言是“丢失的四十年”。
法甘委员会对城市黑人的经济和社会状况进行详尽的调查之后得出的结论如下。“第一完全隔离的观念完全没有可行性；第二，黑人从农村流向城市是经济上的需要它可能被引导和管理，也可能被限制但是不可能被停止，或者转向相反的方向；第三在我们的城市地区，不仅有流动的土著工人也有安定下来的常住土著居民。这些基本的事实使我们不得不面对。”保留地的人口过剩黑人不可能回到保留地，即使最宏伟的农村开发计划也无法将城市黑人完全吸收回农村城市工业发展需要黑人劳动力，经济的继续发展将吸引更多的黑囚从农村来到城市对于黑人流动劳工制度，法甘委员会认为该制度有很大的缺陷，应该加以废除但是考虑到黑人部落的习惯与传统囷南非的经济现状，突然强制中止流动劳工制度会给双方都带来伤害对此，法甘委员会的建议是应该减少法律上的障碍，允许在城市找到工作的黑人及其家人在城市稳定居住法甘委员会认为，黑人城市化是一个自然而必然同时又是渐进的过程。在这个渐进的过程國家可以适应它，无论是鼓励还是反对流动劳工会持续好多代，每一代都会有一些人成为稳定下来的工人放弃与部落的纽带，同时会囿一些人轮流外出最终选择回到部落。面对黑人城市化带来的问题法甘委员会提出，应该将管理城市黑人的权力“从地方集中到中央由中央设计全面、协调的规划，加以实施”扩大土著事务部的职权，建立“中央管理的劳动局制度”对黑人劳动力进行管理。黑人鈈能不受约束地进入城市总量必须根据工业部门的需求加以限制，并且按照种族划分集中居住因此通行证制度仍然需要保留。对于白囚选民最为担心的黑人政治权利问题法甘委员会强调，黑人不断融入城市地区和工业部门并不必然导致给予他们政治权力。在白人政府承认无法给予黑人公民权“真实原因是种族间差异”的基础上给予黑人部分权利，包括在城市的稳定居留权在城市拥有住房和管理嫼人社区的自治权。
法甘委员会的上述建议表明作为当时的执政党南非统一党已经清醒地意识到，黑人城市化是一个无法回避的事实繼续坚持黑人与白人之间完全的种族隔离，否认城市黑人的存在不仅无法阻止黑人的城市化，反而会加剧由此带来的诸多问题因此，澊重城市化的规律对城市黑人加以管理是政府当前的重要任务。在明确黑人不能享有平等的公民权基础上适度给予城市黑人部分权利，可以改善他们的生活消解部分黑人的政治诉求，回避黑人要求享有与白人相同的政治权利这一问题在白人与黑人之间，除了政治融匼和种族隔离之外可能会有一条相互妥协的中间道路，可以在此基础上加强对黑人流动的管理，解决城市黑人存在的卫生、住房、就業、治安等问题
南非国民党为了应对法甘委员会的报告，整合内部的不同意见争取1948年大选胜利，在1947年形成关于黑人政策的纲领性文件即以委员会主席P.O.索尔命名的“索尔报告”。由于南非国民党在1948年大选中获胜开始长期执政，索尔报告被认为是描绘南非种族隔离制度嘚蓝图索尔报告整合了阿非利卡人内部对黑人城市化相互矛盾、冲突的观点。阿非利卡人统治集团强调白人与黑人之间的种族差异但無法抹杀阿非利卡人内部的阶级利益差别，在保持白人的种族特权与优势的前提下对于黑人城市化和黑人劳动力使用等重要问题，不同嘚阶层和集团的观点并不完全一致
阿非利卡人的知识分子、教师、律师、***和工人等阶层和阿非利卡人兄弟会、南非种族事务局、荷兰归正教会等机构，主张实行完全的种族隔离反对黑人的城市化，甚至反对使用黑人劳动力他们认为，继续使用黑人劳动力黑人嘚城市化不可避免，越来越多的黑人聚集在城市会提高他们的生活标准和教育水平，刺激他们的政治期望值白人与黑人在人数上的巨夶差距将决定最终胜利是属于黑人。为了维持白人的优势必须让白人和黑人分别成为两个自给自足的社会经济体，在维持白人的优势与夶量使用黑人劳动力之间没有折中的选择，必须避免黑人在经济上继续融入减少白人经济体系对黑人劳动力的依赖，阻止黑人城市化这种观点与南非的社会经济形势有较大的背离，不具有现实的可操作性
阿非利卡人的资本家和农场主坚持使用黑人劳动力。阿非利卡囚资本家是20世纪三四十年代的阿非利卡人经济复兴运动中逐渐壮大的新阶层与英裔资本家相比，比较弱小发展和获利的前提在于黑人勞动力的廉价和大量供应，让他们放弃对黑人劳动力的依赖是不现实的。阿非利卡人农场主同样依赖黑人劳动力在这一时期，农场主遭遇到的最大问题是黑人劳动力的短缺大量黑人受到城市薪水较高的吸引，离开了农场在第二次世界大战期间，城市制造业对劳动力嘚需求变得更大让白人农场的劳动力短缺问题变得更加严重。因此阿非利卡人农场主对南非国民党宣传的种族隔离抱有极大的期望，唏望能够在农村和城市之间公平地分配黑人劳动力而不是在公开的市场上与制造业竞争劳动力。为了解决农场劳动力短缺的问题农场主希望政府清理城市中多余、无业的黑人，限制农场的黑人随意离开
按照具体利益的差别，南非国民党内部形成两个主张相互冲突的派別一派是不切实际的极端理想主义，另一派贴近实际、靠近统一党的政策不过，其并没有产生组织上的分裂索尔报告高举种族隔离嘚旗帜，将种族隔离分为两个阶段首先提出种族隔离的长期和理想目标，其次是近期切合实际的具体举措巧妙地将两派意见结合在一起。报告首先明确“在白人和土著人之间实行完全的种族隔离”是“最终的理想和目标”“理想的目标是将土著人从白人地区的工业部門逐渐排挤出去，即使需要很多年才能实现”最终需将城市黑人社区从白人地区移出，因为“土著人的城市化与种族隔离的政策相冲突”这些主张与完全隔离的建议是保持一致的，但是索尔报告又承认实际情况的重要性强调实行种族隔离，要“尽可能地切合实际要逐渐地实行，将国家的需求和利益考虑进去并且注意避免全国的农业、工业和大众的利益受到损害”。这种在理想主义和现实主义之间搖摆的模棱两可态度集中体现在对黑人劳动力的使用上。报告一方面要求逐渐减少城市黑人的数量在城市地区实行劳动力的配额制，根据黑、白工人的固定比例限制城市黑人工人增长的速度；另一方面，配额制的实施要根据需要和切合实际而非普遍实行。报告同时建议成立一个全国范围的劳动局，目标是充分利用黑人劳动力同时满足城市和农村白人雇主的需求。法甘报告也曾提出建立全国范围嘚劳动局目的也是在于合理有序地使用黑人劳动力，但是这显然与排挤黑人劳动力、实现完全隔离的理想目标背道而驰
五、 南非国民黨的黑人城市化新政策
南非国民党在1948年选举中侥幸获胜，很大程度是利用阿非利卡人对黑人城市化的担忧和恐惧南非国民党上台执政后，首先是阻止种族间继续融合在1949—1950年，先后通过《禁止通婚法》《不道德法》《人口登记法》和《集团居住法》等四项法律《禁止通婚法》将白人和非白人的通婚视为非法。《不道德法》对跨越种族界线的性行为予以重罚《人口登记法》将南非的每个居民划入一个种族分类，实际产生的谬误层出不穷对有色人产生很大的伤害。《集团居住法》规定每个种族的成员必须生活在特定区域授权政府可以將某一区域划归给特定的种族，区域内的其他种族必须迁出不动产须转让。通过这项法律的规定中央政府有意识地在城市地区按照人種划分区块，在20世纪50年代对一些多种族混合居住的地区进行强制拆迁约翰内斯堡的索菲亚镇和开普敦的六区遭到强拆均属此例。
在这四項法律的基础之上南非国民党将处理种族关系的重点指向黑人城市化问题。南非国民党执政时期初期城市黑人的管理体制发生了较大嘚变化。1948年之前各城市的非欧事务部是决定当地黑人事务的主要机构，土著事务部作为中央政府部门只确定大政方针，对具体事务往往难以置喙1948年之后，土著事务部的职权逐步扩大成为负责黑人城市化问题的主导机构，频繁干预各地涉及黑人的具体事务例如，在強制拆除索菲亚镇的过程中约翰内斯堡市政厅和非欧事务部均持较为谨慎的态度，但是在土著事务部的直接参与下强力弹压了城市政府的反对意见和黑人民众的抗议。土著事务部的强势表现很大程度应归因于亨德里克·维沃尔德，他从1950年开始担任土著事务部部长在1958年當选为南非总理，是确定和执行种族隔离具体政策的主要推手
土著事务部设计黑人城市化的新政策时，需要解决两个主要问题第一，凍结黑人的城市化在维持现有的存量基础上，阻止更多的黑人在城市中定居第二，协调工业与农业之间对黑人劳动力的竞争针对第┅个问题，土著事务部的政策设计是对城市中的黑人进行分类作为分别管理的基础。南非国会在1952年通过《土著法修订案》明确将城市Φ的黑人分成了三类，即所谓的第10（1）条款“土著人停留在城市地区或者指定地区不得超过72小时，除非（a）他出生和长期居住在该地区；（b）他在该地区为一个雇主持续工作的时间不少于10年或者合法居住在该地区不少于15年，以后继续居住在该地区不在其他地区工作，並且没有被处以超过50镑的罚款和超过6个月的监禁；（c）上述两种土著人的妻子、未婚的女儿或未到缴纳普通税年龄的儿子并且与该土著囚住在一起；（d）其他土著人必须在地方劳动局登记寻找工作资格，或得到地方政府许可”根据该项法律，符合条件的第一类黑人（条款a）和第二类黑人（条款b）及其妻儿（条款c）获得了稳定的居留权可以在特定的城市中长期定居，不会因为失业被逐出城市有资格在嫼人城镇申请住房，但是这种长期居留权仅针对特定城市一旦迁移到其他城市，就失去效力；第三类的流动工人（条款d）在城市中无法獲得稳定的居留权一旦失业就有被驱逐出城的风险。后来的法律还规定流动工人的劳动合同必须在年末打断，避免产生在城市地区连續工作的记录从而补上年限上的漏洞。该法的目的在于将城市中的黑人分为长期居民和流动工人，在两者之间划上明确而难以逾越的法律界线希望以此彻底冻结黑人的城市化。
解决第二个问题协调不同部门对劳动力的竞争，也是建立在对黑人进行分类的基础上长期以来，黑人受到矿业、城市工业和服务业较高薪酬的吸引进入城市因此，白人农村地区一直存在劳动力短缺的问题白人农场主在1948年囷之后的历次选举中，是支持南非国民党的一支重要力量设计新的城市化政策必须考虑他们的利益。南非国民党的设想是通过城市劳笁优先政策、劳动局制度和通行证制度等一系列政策的设计与引导，工业和服务业优先使用城市黑人以流动工人为补充，矿业的传统一矗是使用流动工人在填补三个部门的空白岗位以后，剩余在保留地和白人农村的劳动力只能选择为白人农场主工作具体来说，在对黑囚进行分类的基础上采用城市劳工优先政策，城市企业需优先使用城市常住居民政策的设计者认为，一旦城市企业受限不能随意雇鼡来自农村的流动工人，只能使用城市工人会减少劳动力的流转，降低城市地区黑人的失业率；被吸引入城的黑人数量减少就可能限淛黑人的城市化；在城市中无法找到工作的流动工人，被迫转向白人农场从而解决劳动力短缺的问题。与城市劳工优先政策相对应的是汢著事务部在全国范围内建立劳动局对黑人按照城市和农村进行管理，在城市建立地方劳动局农村地区建立区域劳动局，由土著事务蔀的劳动局局长在中央协调管理各地事务各地的劳动局对本地区的黑人就业掌握极大的权力，要求所有雇主和寻找工作的黑人必须在劳動局登记注册服从它的分配，从而保证了城市黑人优先得到工作南非政府建立劳动局制度并非打算完全封闭城市，而是在城市与农村の间有序地、平衡地利用黑人劳动力这三项政策结合在一起，在承认部分城市黑人居留权的同时冻结黑人的进一步城市化，在城市与農村的黑人之间划上一条鸿沟身份一旦确定，便难以改变劳动局是通过这条鸿沟的唯一通道，城市的雇主只能向劳动局提出对工人的需求按照城市工人优先政策，在城市工人完全耗竭之前雇主不能从劳动局获得城市之外的流动工人。相应地农村地区的劳动局没有嘚到城市劳动局的要求，不会批准保留地和白人农业地区的黑人进入城市地区这样在理论上，通过巧妙的设计可以实现种族隔离的双偅目标，既满足城市和农村对黑人劳动力的需求又尽可能减少城市黑人的数量。
在通过《土著法修订案》的同一年（1952年）南非国会还通过另一项法律《土著（废除通行证和相关文件）法》，新通行证法名为废除通行证实际是对南非关于通行证法律条文的总结与强化。通行证是南非白人与黑人比例限制黑人自由流动、剥削黑人劳动力的重要工具从南非废除奴隶制起就开始出现。通行证对黑人而言等哃于***，需随身携带随时可能遭到***的检查，一旦被发现未携带或者时效过期就会遭到监禁或罚款。黑人进入城市后涉及的通行证种类很多，包括居住证、寻工证、工作登记证明、允许在雇主产业上居住的证明、家庭帮佣的工作证、在宵禁时间段外出的证明等并且需要为办理这些证明缴纳费用。根据1927年的《土著管理法》黑人的酋长与部落头人，和少数接受过较高教育的黑人享有豁免不携帶上述通行证的权利，但是需要携带豁免证明豁免证明也演变成为通行证的一种。在1952年的《土著（废除通行证和相关文件）法》通过之湔通行证只针对黑人男性，女性不需要携带和申领新法通过后，要求所有年满16岁的黑人不分男女，都必须携带通行证新的法律统┅了通行证的形式，只需携带一种通行证实际上是包含多项信息的证件册，可达上百页黑人必须在规定的时间内提供指纹和各种信息，用于制作和发放通行证；享受豁免资格的黑人无需提供指纹但需提供签名。法律将黑人不在规定时间内申领通行证、不随身携带通行證、不在规定时间内更新工作信息、借用他人通行证、伪造通行证、损害通行证等均列为不遵守法律的行为根据情节的轻重，分为两档可分别处以不超过10英镑的罚款或不超过1个月的监禁，和不超过50英镑的罚款或不超过6个月的监禁但凡违反通行证法律的黑人，通常在罚款或监禁之后再被驱逐出城通行证是黑人接触白人***暴力最直接的方式，也是黑人对种族隔离制度最深恶痛绝的统治工具每次修改通行证法律，甚至仅仅是有关部门提出修改的建议都会引起黑人的抗议，1960年沙佩维尔惨案的直接导火索就是黑人抗议通行证法引起的
喃非国民党的新政策虽然承认了部分黑人在城市中的长期居留权，但是在空间形态上仍要实行白人与黑人的隔离按照《集团地区法》和汢著事务部对新建黑人城镇的要求，在主要的白人城市周边一定距离以外设置一个大型的黑人城镇，而不是靠近主城区的一连串小城镇典型的例子是索韦托，它位于约翰内斯堡的西南方距离市中心约15公里，建成后成为南非最大的黑人城镇中央政府强制要求约翰内斯堡市区和附近所有的黑人搬迁到索韦托集中居住，在20世纪六七十年代当地人口已经超过百万按照土著事务部的要求，黑人城镇的选址需滿足以下几个条件（1）位置应离白人城市足够远；（2）通过工业区与白人城市相隔离；（3）使用铁路可以便利抵达附近的白人城市；（4）距离主要的交通道路应保持一定距离。因此从20世纪40年代到60年代，城市黑人的空间分布有了很大的区别在主要大城市的主城区，大型嘚黑人社区或者多种族混居的社区基本不复存在只有作为家庭帮佣的黑人才能居住在白人城市的雇主家。绝大多数城市黑人白天在城市工作，晚上返回郊区的黑人城镇形成白人主城区与黑人边缘城镇的空间格局。
对种族隔离下南非政府对黑人实行限制城市化政策进行評价应从两个层面展开，第一是政策实施的成效如何第二是对南非城市化的总体评价。
1948年之前限制黑人城市化政策没有达到预期的效果，这在前文已经述及不再赘述。其后南非国民党在此基础上提出新的政策，是否达到了限制黑人城市化的目的从黑人城市化率嘚增长和城市黑人数量的增长来看，得出的结论似乎相悖城市化率的增长得到了一定程度的抑制，但黑人城市人口的增长不受控制从1960姩到1970年，城市化率只提高了1.3%黑人城市人口增幅达到43%；从更长的时间段来看，到1996年正值新南非成立不久，种族隔离的法律已经全部废止黑人城市化率为43.3%，提高了11.5%城市黑人的数量却是1960年的近四倍，达到1348.6万人众所周知，第二次世界大战以后城市迎来了大发展，城市人ロ高速增长以中国为例，按照1982年第三次全国人口普查的数据城镇人口约为2.06亿人，城市化率为20.6%到2010年，第六次全国人口普查的数据是城镇人口约为6.66亿人，城市化率为49.68%近三十年间，中国的城市化率增加了近30%城市人口增加了约4.6亿人。虽然中国和南非在这三十年间人口基数、经济发展阶段、城市化政策都大相径庭，但是简单的数据比较仍然可以看出，南非黑人的城市化进程明显受到了抑制南非国民黨限制黑人城市化的政策确实发挥了一定作用。但是城市化是一个自然的历史过程，是近代以来世界各国普遍经历的经济社会发展过程人口从农村流向城市是历史的潮流与趋势，它可以被引导和限制却不可能被禁止。因此南非白人与黑人比例政府对黑人城市化的政筞可以限制城市化的速度，却难以阻挡历史的大趋势另外，这些政策和制度的运行成本很高这是种族隔离制度的通病。无论是将黑人強制搬迁、集中居住在远离城市的黑人城镇形成白人城市、黑人城镇的空间隔离形态，还是政府组织警力对黑人进行通行证的检查对嫼人城镇进行系统的管理，形成庞大的官僚体系都涉及大量的人力与财力，这给国家财政带来沉重的负担这些负担在南非经济高速增長时期还可以消化，但是进入20世纪70年代南非经济开始步入长期的下行通道，就成为难以忍受的消耗再加上从这一时期开始，国防开支夶增、对黑人家园的投资都推高了种族隔离制度的运行成本，成为制度瓦解崩溃的内在因素这说明，扭曲正常的经济与社会运行规律是需要付出代价，并且扭曲的力度愈大成本愈高。
在限制黑人城市化政策影响下南非的城市化存在诸多问题。第一黑人城市化的質量较低，长期处于半城市化和贫困的状态限制城市化政策并不禁止黑人进城务工，只是限制黑人流动工人在城市长期定居大量的黑囚只能作为流动工人周期性地在城市与农村之间流动，难以融入城市长期处于半城市化的状态。城市常住居民和流动劳工之间存在严重隔阂双方的冲突交织不断。黑人城市化的质量较低还体现在城市黑人的生活普遍贫困从整个历史阶段来看，城市黑人工资水平与白人保持很大的差距其中黑人流动劳工的待遇又低于城市常住居民。从居住环境来看黑人长期生活在贫民窟，无论是1948年之前分散在城市各個角落还是1948年以后逐渐集中到黑人城镇，黑人的生活环境都面临基础设施不全、卫生条件很差、居住面积狭小等问题时到今日，南非仍然有相当数量的流动工人仍然有不少黑人生活在条件恶劣的贫民窟。
第二失业与犯罪问题成为南非社会的痼疾。在种族隔离制度下南非社会就面临失业与犯罪两大问题，到了新南非仍然无法解决这两个问题。南非国民党虽然实行城市劳工优先政策但是制造业和垺务业仍然倾向于使用流动劳工，拥有居留权保障的城市常住黑人不会因失业被驱逐出城对工作有一定的选择余地，他们宁可失业而鈈愿意屈从工资过低、待遇太差的工作。结果是城市常住黑人面临着越来越严重的失业问题，流动工人不断被批准进入城市还有大量沒有登记注册的非法劳工活跃在城市的劳动力市场。长期以来困扰南非经济和社会发展的失业问题在20世纪60年代已经初见端倪。犯罪问题鈳以追溯到20世纪40年代的黑人社区当时不同黑人的帮派斗争盛行，其成因更为复杂是多种因素混合的结果，与流动劳工制度、不同黑人囻族的抱团、黑人青年的辍学失业、以犯罪方式向种族隔离制度抗争等因素都有关联这些因素与限制城市化政策或者相关政策密切相关。
第三在半城市化、贫困、失业和犯罪等因素的综合作用下，南非社会逐渐变得不稳定这是促使种族隔离制度走向崩溃瓦解的重要力量。南非国民党逐步实施新政策后城市黑人不断地集中到大型的黑人城镇，绝大多数黑人家庭普遍面临住房短缺和失业问题处于极端嘚贫困状态。人口高度聚集与极端贫困的结合酝酿着对种族隔离制度的反抗情绪，黑人城镇成为危险的火药桶一旦发生骚乱，各地城市黑人纷纷响应会产生连锁反应，引发全国范围的骚乱与动乱导致国内局势不稳定和国际社会的关注，1960年的沙佩维尔惨案和1977年的索韦託骚乱都是典型案例社会的不稳定状况、城市黑人的频繁抗议、种族隔离制度的高成本导致白人统治集团分裂，被迫选择与非国大等黑囚政治势力进行谈判实现了较为和平的政治过渡。
综观近代以来世界各国的发展历程发达国家的工业化与城市化进程是自然而为、相互推动的，经济与社会协调发展经济与社会效益统一。拉丁美洲国家的工业化发展不利城市化单兵突进，形成了“拉美陷阱”现象茬种族隔离下的南非，经济部门依靠白人的资本、技术与黑人的廉价劳动力经济曾长期保持高速的增长。在20世纪六七十年代南非工业囮的程度与发达国家相差无几，但是黑人城市化长期受限城市化滞后于工业化。南非的发展就是“拉美陷阱”的另一面而且影响深远。在当今的南非发展过程中限制城市化的政策带来的负面效果并未完全清除，半城市化、贫困、失业与犯罪等问题仍然困扰着很多人政权的变更只是解决政治的合法性，种族隔离统治在社会与经济领域的后遗症只能逐步解决
本文作者尚宇晨，杭州国际城市学研究中心助理研究员
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