住有所居――一个古老而又现实的宏大命题，绵延千年的伟大梦想。

2000多年前，孟子就勾画过“居者有其屋”的理想，一以贯之，杜甫也曾深深呼唤：“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。”

时间的车轮穿过历史沧桑，迈入今天的中国。拥有安居之所，仍是13亿国人的心中希冀，更是政府不容推却的责任。这责任重大而充满艰辛。

其一，在一个拥有13亿人口的大国，需要保障的人群是一个庞大数字。

其二，过去三十年，在中国快速发展的历史背景下，经济高速增长，但是，社会保障制度转换之后，弥补历史欠账和新增缺口的需求巨大。

其三，在住房商品化之后一段时间，房价不合理上涨刺激了房地产市场不良增长，加大了住宅保障的难度和压力。

加大力度解决百姓住房难题，让数量庞大的居民住有所居，让中低收入人群分享改革开放成果，对执政者而言，不仅意味着魄力和智慧，更展现着情怀和担当。

面对新形势，中央政府坚决出手，连出重拳打压猛涨的房价，稳定房产市场；启动了堪称人类历史上最大规模的保障性住房建设工程。

随着2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布，中央第一次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，也意味着开启了这项资金需求巨大、配套建设复杂艰巨的惠民工程。5年来，决策者将政策力量和制度力量以及高度的全局意识、责任感凝聚成合力，不仅解决了相当于韩国人口规模的保障房建设，而且“十二五”期间，还将继续提供相当于英国和西班牙两国人口规模的保障性住房。

不断创造人间奇迹的中国，终将实现“住有所居”的梦想。

住房保障是政府责任，政府重视是推进保障房建设有大进展的最大动力

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23年一直租房，前后搬了16次家。

那是52岁的刘凤华一段漫长的艰难岁月，这位患有严重糖尿病和高血压的中年妇女，几乎没有劳动能力，两个儿子还在上学，一家人的经济来源全靠做清洁工的丈夫每月1100元的工资和不到600元的低保收入。

2010年，这个位于山东滕州荆善安居南区的家庭迎来希望。当年5月，在提交廉租房申请并获审核通过后，同年底，一家人搬进了现在的家。根据当地规定，人均保障住房面积在13平方米以内的可以免除房租，因此，他们不需要缴纳任何房租。

刘凤华说：“现在终于有一个稳定的家，心里觉得特别踏实。”

她的故事是中国近年来保障房建设浪潮中的一朵浪花。截至2011年底，全国累计有2650万户城镇家庭住上了新房，实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例，由“十五”期末的5%左右提高到了11%。此外，还有450万户城镇低收入住房困难家庭享受了廉租住房租赁补贴。

“十二五”期间，为弥补历史欠账，满足伴随城镇化进程的新增住房需求，“十二五”规划明确提出新建3600万套保障性住房的目标。2011年新开工1000万套的任务已经顺利完成，2012年上半年，已开工470万套，实现开工率63%。

3600万套的任务最终完成之后，中国的保障性住房覆盖率将达到20%，成为保障和改善民生的重要标志。

国家大步推动住房保障体系建设

从1991年国务院下发《关于全面推进城镇住房制度改革意见》，首次提出建设经济适用住房的政策，到1998年国务院《关于深化城镇住房制度改革，加快住宅建设的通知》，初步确立了以经济适用住房为主的多层次住房供应体系，推进了住房商品化的进程。

随着住房市场化、商品化迅速发展，以经济适用住房为主要形式的住房保障体系逐渐显现出对中低收入住房困难家庭保障的“不力”，加上一些城市廉租住房建设储备不足，越来越多的中低收入家庭遭遇住房难题。

“主要有三种类型”，住房和城乡建设部政策研究中心主任秦虹对本刊记者表示，“其一，部分国企老职工，这部分人收入较低，没有能力改善住房条件；其二，部分城镇新增加的就业人口，没有享受到房改的政策，在住房市场化的形势下，依靠个人收入条件很难满足基本的住房需求；其三是外来务工人员，这部分人员长期在城市打工、生活，居住问题是他们面临的重要问题。”

我国正处于城镇化快速发展时期，每年新增城镇人口1500多万。新就业职工和常住外来务工人员由于积累少，住房支付能力弱，他们中的一部分租住在地下室、城中村里，住房条件十分困难。

“这些问题靠他们自己解决非常困难。住宅市场是靠经济收入来配给的，没有足够的收入水平，市场不可能给你配给，必须要政府来帮助解决。”秦虹对本刊记者说，“但是，一段时间以来，一些地方政府对保障性住房建设重视不够，不太愿意拿出更多土地特别是比较好的位置来建设保障性住房，因为影响地方政府财政上的收入。”

秦虹进一步解释，曾有一段时间，一些地方政府没有把建设保障性住房作为保障民生和维护社会稳定以及作为社会整体发展的一个重要部分来对待。

2005年以来，随着全国各主要大中城市出现房价增长过快过猛的现象，住房公共政策的缺位引起国务院领导以及相关部门的高度重视，一系列政策密集出台：

2007年8月，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强调各级政府要把解决城市低收入居民的住房难题，作为一项重要职责，并且进一步明确了住房保障范围和标准，为解决住房这项重大民生问题提供了制度保证。

在受访专家看来，这标志着国家层面开始调整以市场化为主的住房政策，探索建立健全住房保障制度。

2009年，全国各省市相继启动了中央下放煤矿、国有林区、国有工矿、城市棚户区和危房改造工程，住房保障范围由城市扩展到林区、垦区、矿区等区域。

2010年，为解决城镇“夹心层”群体住房困难问题，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》提出要加快发展公共租赁住房，解决中等偏下收入家庭以及新就业职工、外来务工人员基本住房需要，填补了住房保障体系的一个空白。

2011年，国家“十二五”规划纲要提出，“十二五”期间，“要建设城镇保障性安居工程3600万套”，“加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”，“加大保障性住房供给，多渠道筹集廉租住房房源，完善租赁补贴制度，重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。”

在中央政策的强力推动之下，保障房建设大幅提速，突出表现在：

中央和地方对于保障性住房的投入日趋加大，2009年用于保障性住房的资金550.56亿元，比2008年增加368.66亿元，增幅达 202.7%，2010年中央补贴资金再次增至632亿元，比2009年增加81.44亿元，增长14.8%。2011年达到增加最高峰，中央财政投入 1522亿元进行保障房建设，从财政部等相关部门预算来看，2012年财政补贴还将继续增加。

建设规模日益扩大。据住房和城乡建设部统计数据，2008年至2011年间，我国累计开工建设城镇保障性住房和棚户区改造住房超过2300万套，基本建成1200万套以上，新增发放租赁补贴超过400万户。2012年，中国还将新开工建设700万套以上，基本建成500万套，新增发放租赁补贴50万户。

从中央到地方，层层签订责任书，明确保障房建设只能按时间完成，不得拖延。按照“十二五”规划3600万套保障性安居工程建设目标，中央要求各地政府必须将建设保障性住房列入每年计划，并纳入政府重点工作日程中，同时在土地经费方面给予经费保证。

对于保障性住房建设的“大步前进”，秦虹表示，保障房本身是政府的责任，如果政府不重视，保障房建设不可能有大的进展。

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刻画质量、公平两条保障房“生命”线

规模扩大的同时，如何确保保障房建设的质量，得到越来越多的关注和重视。针对一些地方一度出现的保障房质量问题，住建部住房保障司副司长张学勤表示，保障房质量安全是“硬杠杠”，实行“零容忍”。在公开信息接受社会监督、加大监督检查力度、严肃查处质量安全违法违规行为的同时，相关主管部门全面推行质量安全永久责任制度，实行项目法人对保障房质量负永久责任。

广州市住房保障办公室工程管理处处长马文革说，实事求是地讲，我们对保障房的质量要求比商品房还高。“如果是商品房项目，出点问题还可以观察修补，但如果是保障房项目出现问题，我们规定要求必须返工。”

据本刊记者了解，监察部、住建部已经将保障房工程质量管理情况纳入了对各地约谈问责范围。

大规模地建设保障性住房难，管理这么大规模的保障性住房更难。南京市住建委副主任毛龙泉说，南京市开建了1000万平方米的四大保障房片区，一个片区要容纳二三十万人，相当于重新建设了一个城区。

按照计划，2012年全国将竣工不少于500万套保障房，保证分配的公平公正、加快入市供应，是将保障房建设成果转化为惠民成果的关键。

秦虹对本刊记者指出，关键是供求有效对接的问题。政府保障性住房保障的对象和需求对象，怎么能够有效地对接，而不是错位，真正让那些需要保障房的人能够真正得到保障。

在本刊实地调研中，多位主管部门负责人也指出，公平分配已成为保障性安居工程的“生命线”。如何建立一套科学有效的公平分配机制是摆在政府和社会面前的一个紧迫的课题。

在接受本刊记者采访时，国家行政学院决策咨询部研究员王小广说，公平分配要遵守两个基本原则，其一，保障房不能获利。“为什么现在很多人愿意买经济适用房，本来买了商品房的人也去买，中间有利可图。”他说，“所以，保障房不能上市，有利就不可能公平，没有利润才能避免腐败。”

其二，房型最小化原则。在实地调研中，王小广发现，有些地方，廉租房面积有些比公租房还要大，保障房标准很高。对此，他评价：“这是不可取的，保障房没有必要那么体面，户型那么大，因为它是解决过渡问题，基本功能齐全即可。”

王小广认为，秉承这样的原则，可以有效杜绝一些人投机保障房的行为，然后，再加上各方面监督，才能发挥良好的效果。“监督必须有一个好的环境，如果保障房是一大块肥肉，监督肯定起不到好的效果的。”他说。

具体实践中，各地已开始一些探索，在统一摇号、公开销售、电视直播、全程公正的同时，江西省在保障房分配中建立起“三级审核、三榜公示”制度，即先由申请人自己填表，居委会如实调查评议，符合条件者张榜公示；居委会将公示结果报区政府，后者委托街道办组织调查、复核，然后对复核结果进行公示；区政府将结果报市政府，后者委托房地产行政主管部门调查核实后，报市政府批准，并在当地政府网站和媒体公示。

深圳则对住房保障申请过程中出现的虚假申报行为，启动了行政处罚听证程序，先后召开了70场行政处罚听证会，对261户违规家庭作出了行政处罚，提高了审查的公开性和透明性。

上海探索建立了“居民经济状况核对平台”，建立“电子比对专线”，涵盖社保、税务、公积金等14个部门和单位，将分散的居民经济状况信息进行充分的整合、比对。

在秦虹眼中，保障房体系的建立和完善，中国已经迈出了第一步，后面还有很长的路要走。对此，她提出了精细化管理的观点。秦虹说，保障房建设和管理应该是一套完整的体系，它包含下面的内容：

首先，要明确保障房保障哪一部分群体，是全部保障还是只保障一部分？世界各国各有差异，新加坡基本是全保障，除了最高收入者，其他的都保障，美国只负责最低收入者。

如果是部分保障，如何确定保障的比例？“现在来看，中国只能保中低收入者。那接下来的问题是，什么是中低收入家庭，收入线如何划分，需要一套明确的制度。”她说。

秦虹以日本为例说，其保障人群收入线划分非常细致，每个市甚至县区都有明确的标准，而且每年都调整，变化在几百几千日元的幅度，非常精细。

其二，要摸清保障人群的底数，了解需求的数量以及相应的户型。

其三，如何分配。秦虹认为，目前实行的摇号分配是不科学的，实际效果也难尽如人意。“我们现在是摇号，就像中奖一样，让得到保障房的人群感觉是幸运。中签的人不买账，没中的人有怨气。”她说，“真正的保障房分配应该是轮候，大家打分排队，你比我打分高，就先解决你，我后面排着。得到保障房的人会感激政府，没有轮上的也会信服。”

其四是管理，一方面是人的管理，小区居民，必须遵守一系列的规章要求。譬如，日本的精细化管理，每个家庭都是打分的，超出了分数，就无权享受保障房的待遇。另一方面是对建筑物的管理。

最后是退出机制，不符合保障房收入标准了，如何退出，都应该有一套完整的系统。

“要实现这一目标，一是要完善相关制度法规，对之进行细化，不能原则化。”秦虹认为，需要建立一支管理的队伍。

保障房管理的成本是巨大的，香港600万人口，房屋署所有管理保障房的人员加起来超过1万，新加坡500万人口，参与保障房管理的人员达到8000名。秦虹说。

多位受访专家建议，下一步，中央要在制度框架方面作出明确的安排，地方应在细化和落实上下功夫。

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持久实现“住有所居”人类理想

经过几年的摸索，中国保障房建设的体系和发展思路逐步清晰。

受访专家指出，尤其是，近5年来，我国启动了堪称人类历史上最大规模的保障性住房建设工程。5年的探索实践过程，其实也是我国在借鉴国外经验教训的基础上，扬长避短，进一步明确方向，理清思路，完善政策的过程。

其一，以租购并举为前提的“住有所居”住房制度目标在全社会形成共识。

住房和城乡建设部住房保障司司长冯俊说，从总量上看，目前城镇成套住房套数与城镇家庭户数比在0.8:1左右，加上住房占有的不均衡，住房总量不足的矛盾还将在相当长的时期内存在。尽管居者有其屋是千百年来的社会理想，但我们必须逐步树立新的居住理念，即人人有房住而不是人人都要有产权房。经过自 1998年房改以来近14年的探索，特别是近5年来的尝试，社会各界逐步在“住有所居”上达成共识。

不少专家认为，建立起相对完善成熟的住房保障体系，美国用了近百年时间，新加坡和日本用了50多年，因此我国提出在“十二五”保障性住房的覆盖率达到20%，正是考虑了当前工业化、城镇化加速的现实国情和地方政府的实际承受能力。

其二，以各级财政补贴和配套资金、银行信贷资金、社会资金、个人自筹资金为组成部分，初步搭建起了我国保障性住房建设的资金投入长效机制。

在财政投入方面，目前已经有中央财政安排的专项资金、省市县财政一般预算安排的资金、住房公积金增值净收益安排的资金、从土地出让净收益中安排的资金、地方债券安排的资金等。

部分银行业金融机构对大批廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性住房建设项目，给予了信贷资金支持。仅2011年，国家开发银行就安排保障性住房新增贷款规模1000亿元，覆盖了全国大部分省份，惠及了数百万户住房困难居民。

广州、深圳等市采取政府与企业合作建设、企业自建、BT建设、企业与农村集体组织合作利用集体建设用地建设公租房等多种模式，通过引入社会资金，加快解决“夹心层”群体的住房难问题，取得了很好效果。

其三，符合中国国情住房保障体系的顶层设计日益清晰。秦虹认为，具体的体现是，城市中最困难的那一部分群体，譬如，五保户之类收入很低的人员全部通过廉租房的方式解决，同时提出要应保尽保，各地基本上实现了目标。对于城市中阶段性住房困难的人群，通过公租房的形式进行解决。再有一部分就是棚户区改造，属于补欠账，它面对的对象主要是原有国有的矿区、林区、垦区等国有职工，通过政府、企业和个人三方努力，进行棚户区的改造，一次性地改善其住房条件。

包括廉租房、经济适用房、公共租赁住房、限价商品房等类型的保障性住房体系，对应了不同收入、不同类型的住房困难群体，保障范围主要包括低收入、中等偏下收入的无住房和住房困难家庭以及棚户区居民。

多位受访专家表示，通过5年的大规模实践，我国逐步理顺了住房保障的范围、标准、供应结构和配套政策体系。特别是在品种上，虽然先后出现过房改房、安居房、解困房、廉租房等十余种，脉络看似纷乱，但不同的探索形式无一不是“与时俱进”、顺应市场变化的结果。

在管理分配上，各地不仅实行保障房源、分配过程、分配结果“三公开”，接受社会监督，还因地制宜从准入标准、审核程序、动态管理、退出执行等方面入手，逐步建立起各具特色的政策制度，让社会信服，使百姓满意。

专家认为，尽管我国保障性住房建设和管理总体上带有探索性质，还存在一些政策边界不够清晰、利益调节和退出机制不够完善等问题，但这些年的经验，有助于帮我们更好从理论上和政策上深入研究探索我国住房保障的规律性问题。

保障房带动的投资和消费需求，对宏观经济起到了“托底”作用

自2008年底，我国实施大规模保障性安居工程建设以来，不仅让2600多万户城镇家庭住上了新房，近1亿人口的住房条件得到改善，而且在拉动投资、改善内需和管理通胀预期等方面，日益凸显出多重效应。

支撑地方经济增长“利器”

2008年底，为应对国际金融危机冲击，党中央、国务院确定了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，其中第一项就是加快保障性安居工程建设。记者日前奔赴山东、北京、黑龙江、上海、天津、江西、广东、甘肃等十多个省市采访发现，在当前经济尤其是外需仍然面临一定程度下行风险的情况下，保障房建设仍然是地方政府支撑经济增长的“利器”。

山东省副省长夏耕说，山东上半年出口增速仅为1.6%，扩大内需因此成为山东经济发展的战略基点，而建设保障性安居工程是扩内需的重要内容，今年全省这方面的投资约需830亿元，约占城镇住宅投资的20%，是保持合理投资规模的重要支撑。

黑龙江在棚改政策的有力支撑下，2011年全省房地产业仍呈逆势增长的态势。全省房地产开发投资1219亿元，同比增长44.6%，占全省固定资产投资的17%，占全省地方税收的21.8%和地方财政收入的7.9%，如果加上建筑业实现的税收所占比重将更大。

据统计，房地产上下游产业涉及了五六十个产业。100亿的房地产投资能够拉动相关产业286亿的产出，拉动系数是1:2.86。而随着这两年大规模的保障性安居工程的开建，各地保障房项目在整个房地产开发的“大盘子”中的比例越来越大。

中国房地产开发集团理事长孟晓苏说，以去年开工1000万套保障房计算，如果平均每套50平方米，那么5亿平方米占全国新开工房地产面积的26%。如果按照每平方米2300元成本计算，保障房投资大约在1.15万亿元，占全国房地产投资的18%，对投资的拉动效应显而易见。

政府增加保障性安居工程建设支出，还可以发挥乘数效应，发挥房地产业链条长的作用，促进相关产业发展。黑龙江省牡丹江市通过棚户区改造，一年新增就业岗位7000余个，仅曙光新城就安排2000多人就业。由于人流、物流、资金流重新分配，全省各地形成了一批投资兴业的新园区。

黑龙江省省长王宪魁说，实施保障性安居工程对当前和长远的社会经济拉动作用都在日益显现。从拉动投资看，保障性安居工程建设需要大量资金，可以拉动固定资产投资增长。从扩大内需看，住房建设产业链长、关联度高，可以拉动建材、钢铁、水泥等50多个行业发展。

从城乡统筹看，保障性住房供应达到一定比例，也起到降低城镇化门槛，促进城乡统筹一体化的积极作用。

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低收入居民财产收入呈几何级数增长

我国已成为全球第二大经济体，但经济结构失衡和贫富差距持续扩大，特别是由于住房价格上涨所带来的社会焦虑和社会矛盾正在扩大。业内人士认为，保障房建设实质上是通过加强公共服务，对收入进行再分配，有利于纾缓群众困难，调节收入分配关系，能起到平衡财富的作用。

2008年以来，黑龙江省启动实施了以“三棚一草”改造为支撑的保障性安居工程建设，不仅使居住在棚户区中的600多万人口和泥草房中的300多万人口住上了安全舒适的房屋，而且回迁后的房屋资产价值增量，居民财产收入呈几何级数增长。

记者在哈尔滨“民生尚都”经济适用房社区采访了解到，周边商品房每平方米六七千元，而经济适用房售价每平方米仅3000多元，棚户区改造给每户回迁居民带来财产性收入约20万元，群众得到了真真切切的实惠。

孟晓苏说，“十二五”期间我国将开工建设3600万套保障性住房，以2011年全国商品房平均价格5381元/平方米、全国保障房平均造价2300元/平方米计算，将有数以万亿计的财富转移到中低收入者身上，这将是新中国成立以来最大规模的财富成果共享。

国务院发展研究中心市场所房地产研究室副主任刘卫民认为，解决了住房这个城镇家庭最大的后顾之忧，居民的消费信心和能力也会增强，从而增加其他商品的即期消费。比如群众有了新居，要进行装修，购买家具、电器和其他生活用品等。

“假设一套房子的家具平均消费是1万元，‘十二五’期间仅保障房就将催生约3600亿元的家具消费市场，甚至更多。”广东省家具协会会长王克说，这个数据将对整体行业带来更大的拉动消费，数据之外的影响不可估量。

记者采访中还发现，不少城市通过实施保障性安居工程特别是推进棚户区改造，逐步解决城市管理手段落后、服务功能欠缺、市容“脏乱差”等问题，完善了城市功能，优化了人居环境。从而吸引各类生产要素集聚，实现产业再造和经济转型，起到“建设改造一片、带动提升一方”的作用。

全国工商联房地产商会投融资中心主任尹斌说，一定程度上，所谓经济发展方式的转变，关键就在于增强经济内生动力，通过保障房疏通久被阻塞的国内消费，无疑是解决经济转型的重要推动力。

近年来，部分城市房价上涨较快，有的城市房屋租赁价格也明显上升，给群众改善住房条件带来很大压力，成为社会广泛关注的焦点问题之一。

尹斌说，除了对民生的影响外，住房价格如果持续过快上涨，还容易形成房地产“泡沫”，带来潜在的或现实的金融风险，扰乱乃至破坏经济正常循环。在这个问题上，国际上有不少深刻教训，日本经济长期低迷，美国发生“次贷”危机，都与房地产“泡沫”有关，应当引以为戒。

为稳房价、挤泡沫，我国楼市调控目前采取了双管齐下的策略：一方面，通过实施差别化住房信贷、税收政策和限购措施，遏制不合理住房需求。另一方面，当前和今后一段时期，通过实施大规模建设保障性安居工程，可以稳定群众住房消费预期，增强民众对楼市调控的信心，促使房地产市场逐渐回归理性。

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇指出，5年来大规模保障性住房建设的推进，对市场起到了“镇静剂”的作用，不仅为稳定房价发挥了基础性作用，而且从长远看有利于管理好通胀预期，把经济平稳较快发展的好势头保持下去。

此外据山东省测算，全省城镇化水平提高1个百分点，就有近百万人口从农村转移到城镇，没有一定数量的保障房，新就业职工、大学毕业生和外来务工人员就不能在城镇安居乐业，城镇活力和正常运转将无从保证。

夏耕说，从山东的实践来看，推进保障房建设，以合理的房价换取适度的规模，有利于促进城镇化健康发展，还能防止资金向房地产业过度聚集，有利于实体经济特别是驱动能力强的战略性新兴产业发展，从而促进发展方式加快转变和经济结构调整优化。

公租房市场化面临租售比悬殊、成本回收周期长等因素的挑战

作为备受关注的保障房“新品种”，公租房的供应正逐渐形成规模，针对“夹心层”的住房解困效应日益显现。

与此同时，本刊记者日前在多个城市调研了解到，由于租售比悬殊、成本回收周期长等因素，其资金平衡的难题逐渐凸显。作为国家“十二五”规划纲要明确的保障性住房“重点”，以及保障性住房的“主体”，公租房要担起重任，亟待在融资、运营方面进一步“破题”。

2011年下发的《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》明确提出，大力推进以公租房为重点的保障性安居工程建设。公租房面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应。中国房地产研究会副会长顾云昌等专家认为，公租房的推出，意味着我国的住房保障工作首次惠及“夹心层”，意义重大。

部分大城市的公租房建设和供应已形成规模。比如，2011年，天津开工建设10万套公租房，除滨海新区1万套外，其余的9万套中有5.8万套建在南开、河西、河北等市区，另外的3.2万套建在邻近外环线的产业聚集区。

在上海，由上海地产集团建设的大型公租房项目馨宁公寓已于去年年底启动配租，其余两个项目馨越、馨逸公寓分别于2010年9月、10月开工，计划于今年年底竣工，明年二季度对外配租。这三个项目建成后，将累计提供公租房近1万套。

馨宁公寓位于徐汇区华泾地区，共有公租房2900套。记者实地看到，小区环境优美，中心花园有水池、凉亭、步道，硬件不亚于商品房公寓。住在小区1 号楼1506室的颜雪夫妇原来和公公婆婆合住在虹口区凉城新村一套40多平方米的老公房内。去年，夫妻俩新添了宝宝，一家五口人让原本狭小的空间更为拥挤。今年4月份，一家人通过申请、审核，搬到了现在两居室的新家。记者看到，两个卧室均朝南，并配有厨房、卫生间、阳台等。颜雪告诉记者：“家具、家电本来就是配好的，可以拎包入住。这下终于告别老公房了。”客厅里还放了一架电子琴，一岁多的宝宝下地时，欢快地摁着键盘玩耍。

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不过，记者调研发现，对于公租房这一新生事物，市场接受还需一个过程。地段、交通、生活配套、租金等因素都将影响到“适租性”，目前一些项目的出租率还低于预期。从发展眼光看，随着交通设施等“短板”补足，公租房出租率有望逐步提高；但是“资金平衡难”等问题短期内恐难以完全解决，并对项目持续运行的前景带来一定不确定性。

以上海馨宁公寓为例。自去年年底以来，其配租过程经过了集中受理和常态化受理两个阶段，至7月底，累计签约入住户数568户，占总套数的19%。“虽然签约情况逐月改善，但总体而言还是低于预期。”上海地产保障住房投资建设管理有限公司副总经理荀旭东说。

除了小区无地铁直达、接驳公交供不应求、部分申请者达不到“持居住证满2年”等因素外，租金相对偏高成为影响出租率的重要因素。目前，根据“略低于市场租金”的规定，馨宁公寓平均租金水平约为每月每平方米42.75元。颜雪是一家文化娱乐公司的职员，其丈夫是一家商业企业的普通员工，目前每月房租为 2705元，接近全家月收入的一半，加上新添了宝宝，“生活已比较吃力”。记者采访的多位租客，都提到“希望公租房租金能降低一点”。

但是运营方也颇为无奈。荀旭东为记者算账：馨宁公寓可租面积17.2万平方米，核定总成本22.5亿元。集团给予补贴10亿元不计利息，同时不考虑房屋折旧计提，按照现行租金水平测算，若年出租率分别为90%、85%和70%，每年将分别亏损1119万元、1598万元和3034万元。截至7月31 日，馨宁公寓共收到租金357万元；预计年底出租率将达到40%左右，租金收入约1600万元。在不考虑房屋折旧情况下，预计今年亏损将达到7700万元。馨越、馨逸两个项目的测算结果也大致相似。

广州市住房保障办公室前期处副处长徐明贵说，目前的公租房租金收入只能偿付贷款利息。广州每年上百亿公租房建设资金中，中央财政补贴有6亿元，其余大部分主要依靠地方财政投入。今年3月，广东又规定把廉租房、公租房并轨管理，这将进一步增加地方财政的压力，目前的方法是政府先贷款建房，但以后有没有钱回购、财政能不能跟上，都还是未知数。

复旦大学住房政策研究中心陈杰所主持的课题研究显示，尽管有诸多的政策文件和中央领导的表态支持，但公租房的融资问题尤其是吸引社会资金，仍然困难重重。尤其如果投资形式是直接投资或参股建设并持有、运营公租房，则将面临更大挑战。

“可持续运营”亟待破题

业内人士认为，相比于廉租房、经适房等，公租房的运营还处在起步阶段，尚未形成成熟模式，应尝试多种途径探索实现“可持续运营”。

中房集团理事长孟晓苏建议，在保障房中加快推进房地产信托投资基金的试点。保障房信托投资基金是租赁权益信托投资基金，香港第一只房地产信托投资基金领汇基金就是用政府出租物业发行的。国家相关文件也对信托投资基金试点作出要求，孟晓苏认为当下应明确责任部门和推进机制，切实为公租房探索有效运营办法。据他测算，在不少大中城市，保障房信托投资基金的年收益率能达到7%～8%，稳定收益能吸引保险资金、社保基金等稳健型投资者。

一些城市探索利用产业结构调整中“退二进三”的土地进行公租房和商品房“捆绑”开发，“取肥补瘦”实现公租房运营。比如，上海地产“馨越公寓”公租房项目，就与同一地块上切分出的“上河湾”商品房项目捆绑开发。上河湾项目于今年4月开工，预计可销售面积16.37万平方米，按均价4.2万元/平方米计算，销售收入为68.8亿元。业内人士建议，应研究捆绑项目商品房开发的税收减免机制，以增进商品房对公租房的“反哺”。荀旭东说，经测算，馨越公寓开发成本为32亿元，如果考虑公租房、商品房整体开发免除土地***和所得税，其开发成本可降至17亿元，其运营可基本持平。

专家认为，公租房的租金成本优势应该通过延长出租年限来逐步体现。“我们的测算表明，当出租年限高于30年时，达到盈亏平衡的租金要求就明显降低。政府应该创造条件鼓励一部分非营利性社会资本去长期持有和运营公租房项目。”陈杰说。

在保障性住房大规模建设时期，需要同步推进法律体系建设，避免留下隐患

经过十多年的探索，尤其是近5年的大规模建设，我国以廉租房、经适房、公租房为主要形式，“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架日趋清晰。在总结巨大成就的同时，国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，不应回避的一个事实是，保障房亟待立法支持。

采访中，相关专家和基层干部表示，面对高房价背景下越来越大的保障压力，必须实现保障房规划、建设、分配、管理等方面的规范化，确保保障房民生保障功能的最大化。既要明确各级政府在推进住房保障工程中的责任，又要规范以往保障房分配、运营、流转环节中存在的种种混乱局面。

记者在江苏、甘肃、江西、北京等多地采访了解到，各地在近几年的大规模保障房建设中，出台了一系列地方配套政策，初步形成了各具特色的保障房地方政策体系。但是另一方面，由于缺少国家层面的保障房法律，各地政策目标偏差大，一些需要强力推进的领域也缺少法律的有力支撑。

一是各地对“住有所居”理解不同，指标考核缺失。江苏省住建厅副厅长彭向峰表示，“住有所居”究竟是指有房住，还是拥有产权住房，是当前一大争议。有的地方已停建经适房，有的地方仍以建产权房为主，有的地方采取“先租后售”的做法，还有的地方用货币化补贴。各地虽然大规模建设保障房，但是没有一个指标考核体系。而对于经适房存废的争论，让地方左右为难。

二是银行业将保障房项目等同于商品房项目。业内人士反映，当前银行业对保障房的资金支持还停留在口头上，央行、银监会的相关支持文件几乎是“一纸空文”。保障房项目贷款利息高、规模小，缺少法律的强力推进。

三是分配环节信息采集难和违规成本低。常州市房管局局长孙勇说，公平分配是保障房的生命线，但是分配环节还没有法律定义。比如保障房申请，现在申请户的收入信息主要还是来自民政部门的工资记录，缺少公安、税收、工商、社保、金融、证券等部门的信息联动，房管部门不可能获取这些信息。

孙勇举例说，今年常州采取社会化筹措房源的办法，廉租房申请户一下子减少了500多户。原因在于，很多申请户听说是社会上的旧房源，就放弃了申请。由此可见申请者“水分”很大。这与虚假申报、转租牟利、恶意占用等行为，缺少法律处罚直接相关。

四是保障房小区后续管理与服务随意性大。有的小区物业费长期收不齐，社会化的物业管理公司不愿意来，导致小区管理混乱。有的地方重建设、轻管理，建好后就甩手给了街道，街道没有固定资金投入，影响到保障对象的生活质量。

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国外住房保障法律值得借鉴

国务院发展研究中心市场所房地产研究室副主任刘卫民介绍，上个世纪，伴随着工业化和城市化的快速发展，美国、英国、法国、韩国等20多个国家先后颁布了住房总体纲领和基本制度设计的《住宅法》，涉及住房开发、土地使用、交易租赁、中低收入住房保障等单项住宅法规更是数不胜数。

刘卫民说，各国都将保证公民“居住权”作为住房立法第一要义和核心目标。例如，德国在《民法》中规定，保障公民的基本居住条件，是政府职能的基本体现。法国在《可抗辩居住权法案》中，承诺基本实现人人有房住，如果困难群体住房申请得不到满足，则可向行政法院提起诉讼。

新加坡通过《建屋与发展法》《建屋局法》以及《特别物产法》等法律严格限制组屋(政府提供的低价产权住房)的炒卖行为，将组屋定位为“以自住为主”；规定新的组屋在购买后五年之内不得转售和经营；购买组屋后可以再购置市场商品房，但业主本人如果不居住在组屋中，就必须退出组屋；违规倒卖或出租组屋者，不仅面临高额罚款，严重的还将负刑事责任。

此外，许多国家都通过立法构建长期、稳定的保障性住房供应模式。例如英国在2004年的《住房法》中，规定新建商品住宅项目必须含有一定比例的中低价位住房(全国配建的平均水平为25%)。美国马萨诸塞州依据“40B条款”规定，对于政府公共住房比例低于10%的城镇，如果开发商提供项目的 20%～25%作为政府公共住房，则可以提高项目容积率。新加坡等国通过法律明确政府主导建设分配模式。

“十二五”是我国保障性安居工程的快速推进期，专家学者以及基层干部建议尽快出台《住房保障法》。

一是明确“住有所居”的定义和目标考核体系。既要有宏观和长远目标，也要有短期的现实目标，还要明晰各个地方“最基本住房”应达到的标准。明确各级政府之间的责任分工，细化建设资金来源。

二是明确住房保障范围、保障对象和保障标准。充分考虑我国工业化、城市化发展趋势，根据城市新增人口因素，实现对城镇常住居民的保障层次之间的有效衔接。对于产权型保障性住房，大幅降低获益空间；对于租赁型保障性住房，建立长效、规范的保障性住房支持体系，尽快弥补现行财税、金融以及土地法规中的空白和不足。

三是明确信息来源渠道。对于保障房申请者的收入财产信息，需要多部门信息联动，只能通过立法才能解决。

四是强化监管。在政府层面，为了防止政府部门的承诺或目标落空，应明确有关部门不作为、慢作为和乱作为的法律责任。王小广建议，明确定位保障房制度中政府、市场、个人所承担的责任；细化政府职责、政府的义务以及标准等等；在保障对象层面，对于虚假申报，违规出租或恶意占用等，要依法惩处。

五是对保障房小区的日常管理与服务，要在法律上明确责任和分工，明确维护经费来源。

此外，还必须明确城市规划的科学性，防止在保障性住房建设方面弄虚作假。针对有城市将保障性住房建在郊区，出现弃购的现象，住房保障法必须从城市规划入手，在制定城市规划时，优先考虑保障性住房的建设需要，在城市中心部位保留足够的空间，以供应保障性住房。

随着保障性安居工程的稳步推进，我国已建立起以廉租住房、经济适用住房、公租房等多层次、全覆盖的城市居民住房保障供应体系，越来越多的住房困难家庭通过申请居住各类保障房找到了真正“有家”的感觉

近期，本刊记者深入广东、江西、天津、黑龙江等地采访，看到一个个立面漂亮、风格多样、环境优美的保障房小区已成为各地一片片“新城”，听到了居住在这里的人们发自肺腑的感恩话语，深切感受到了中低收入群众圆了“安居梦”后对新生活的向往，保障性安居工程促进社会和谐的步伐铿锵有力。

“政府给了我一个安稳的家”

天津市秋怡家园公租房小区门口车水马龙，小区内干净整洁，绿树成行。8栋1单元504室是肖金玲和丈夫李庆福的家，记者看到，这间50多平方米的一居室，厨房、卫生间、卧室、阳台大小适中，房屋设计合理。63岁的肖金玲十分感慨：“8年里搬家很多次，2011年住上政府的公租房，这下踏实了，感谢政府给了我一个稳定的家。”

肖金玲夫妇告诉记者，2003年房屋拆迁后，一下子没买到合适的房子，此后房价越涨越高，只能租房住。“8平方米、10平方米的都租过，很多次因为房主不愿出租只能这里搬那里搬。”现在，夫妇每月收入约两千元，房租是每月850元，政府补贴285元，实际负担500多元。“这是我这辈子住过的最好的房子，我知足了，每月的房租我都会按时交纳，政府替我们想，我们也要替政府想。”

常年租房、频繁搬家，这是很多住房困难家庭的相同境遇。

想到不用再为不断上涨的房租不停地搬家了，住在江西九江市廉租房小区怡嘉苑48栋的琚金荣有些激动，2009年刚申请廉租房时，琚金荣一家三口正“蜗居”在不到30平方米的小房间里，连两张床都放不下。由于经济困难，琚金荣常年租房，15年的租房生涯让她唏嘘不已。“搬多少次家都数不清了，反正经常因为涨了房租，只好去找更便宜的地方。”2011年4月，琚金荣一家从那个漏雨的低矮小房间搬进了面积51平方米的两室一厅的廉租房，每月租金只需几十元。

记者在江西赣州渡口路廉租房小区的公共活动室门口看到一副用匾裱好的对联：感党恩比天高为困难群众谋幸福、谢关爱似海深给低保家庭建乐园。工作人员告诉记者，这是一个廉租户亲笔书写赠送的，已挂了好几年。

在江西九江市最大的保障房小区螺狮山，60栋墙面统一贴饰橙色瓷砖的楼房颇显壮观，小区绿化率近36%，还配建了超市、农贸市场、学校等。住在58 栋411的殷国梁夫妇和一对女儿2010年就搬进来了，殷国梁的妻子对他们亮堂温馨的小家十分满意：“以前全家住的是危房，吃着吃着饭楼顶上就会掉石灰渣下来，做饭都得撑伞。现在，小区环境又好，家又亮堂，真的跟做梦一样。”50多岁的殷国梁说：“以前住危房说起来都不好意思，现在政府让我们生活得体面多了，我很满足。”

9月上旬，江西鹰潭市保障房小区民欣佳园人气陡升，1680户中签户正在办理入户手续。记者随机来到23栋1单元401室，今年60多岁的徐军仁和妻子正在为新家打扫卫生。妻子说，我们要尽快搬过来，“今年在新房里摆酒为我做60大寿。”她告诉记者，夫妇俩借住亲戚家老瓦房几十年，从未住过新房， “在新家做寿，双喜临门，这是以前从来没有过的风光。”

大规模的保障房建设让大量城市、工矿、林区、垦区棚户区居民几十年未解决的居住困难、生活环境差的问题得到了化解。一辈子生活在老棚户区的孙秀兰老人今年73岁了，她从没想过自己晚年还能住上带电梯的高层楼房。走进老人位于哈尔滨市道外区滨江新城小区的家，40平米方的两室一厅虽然不大，但却干净温馨。谈起曾经的居住环境，老人感慨万千：“1960年开始，我和丈夫还有4个孩子就一直挤在20多平方米的平房里，到处漏风，冬天里即使生炉子还要穿上厚外套。”

记者注意到，老人家里挂了许多中国结，孙秀兰说这代表着住进新房子的美满如意。客厅一面墙上还挂着一幅“富贵牡丹”十字绣，老人说，这是儿媳特意为新家绣的，“绣个满堂红，新屋以后就会满堂红！”

保障房小区三分建，七分管，管好了，群众才能住得省心、体面。记者采访发现，绝大多数保障房小区物业管理费用虽然低于市场价，但“价减质不减”，这让很多群众感到“政府没有把我们扔到一起就不管了”。

一天上午10点左右，记者刚刚来到广州市最大的保障房小区之一的金沙洲社区，一位保安紧追上来，对记者进行盘问。在多方核实记者的身份后，这位保安向记者道歉：“不是为难你，为了小区安全，外来的陌生面孔我们都要询问。”

金沙洲社区住着5600多户保障对象，大约1.7万人。社区内一位姓丁的老人告诉记者，他住进来已经快两年了，原来住在城中村的“握手楼”里，通风、采光很差，“现在住的小区环境好、管理好，房子又便宜又舒服，饭后可以散散步、做做器械健身。”他说：“这里每月物业管理费只有几毛钱，远低于周围楼盘，但管得好。”记者了解到，这里日夜巡逻的保安近100人、保洁人员30多人，还有24小时值班的水电煤气保修***。物业公司还在小区内难以观察的死角、拐角挂上了登记本，要求每隔半小时到1小时，保安人员都要巡逻签到。

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住房是民生之重，“安居”才能“乐业”，大规模建设保障房让数以千万计的家庭实现了安居梦想。统计数据表明，5年时间内，我国2600多万户城镇家庭住上了新房，近1亿人口的住房条件得到改善。记者在采访中深切地感受到，很多群众因为住房稳定，精神面貌焕然一新，人际关系更加和谐。

江西抚州市利民南苑南区25栋2单元104室的徐显根原是粮管所下岗职工，一直住在粮管所的器材间。他摇头叹道：“以前谈不上过日子，下雨就漏，住的跟现在比是天上地下。”现在，徐显根在利民南苑做保安，730元一个月，“有房住，又有了工作，这几年我心里过得舒坦啊！”

受益于棚改政策，伊春市美溪区桦皮羌子林场居民李淑华去年住上了楼房。这个区将棚改与生态移民结合，先后撤并5个林场所和2个自然屯，以降低人的生活对森林生态环境的影响，包括李淑华在内的1500多人搬到美溪区过上了城镇生活。

李淑华告诉记者，过去住的房子夏天漏雨、冬天漏风。每到冬天，捡柴劈柴烧炉子，天天弄得灰头土脸。如今住上新楼，宽敞明亮，不用挑水、烧炉子，孩子上学、老人看病也都方便了。平时她在建筑工地做饭，丈夫在工地干活，春秋季节还能上山采点野菜，增加收入。她说：“现在没事我愿意去广场扭大秧歌，锻炼身体，干啥心劲儿都足。”

50多岁的张建国和儿子2010年9月份住进了九江市螺狮山保障房小区58栋401室，37平方米的两室一厅让父子俩感觉非常幸福，“原来，十多个平方住了十多年，我对我孩子说，‘政府拉了一把，你也要努力，现在我们住得好了，没有什么后顾之忧了，你要加劲工作，积钱娶媳妇安家。’”不善言辞的张建国笑了，他说儿子今年27岁，在外打零工，儿子总说买不起房子就没有媳妇，干着也没劲，现在他没有偷懒的理由了。

走进江西吉安保障房小区万家阳明花园，几十栋淡***的楼栋错落有致，到处绿草如茵，地面洁净清爽，小区内超市、幼儿园、公共健身场所样样齐全。刚下班回来的肖蔚牵着女儿的手急急地往家赶，今年38岁的肖蔚有一个重新组合的家庭。她说，加上丈夫以前的孩子，一家四口住在廉租房里，有点挤，但是，政府的好政策已经是帮了大忙了，再也不用为搬家的事与丈夫闹心了。“以前光搬家就五六次，每次都影响孩子就学，现在环境这么好，就是一门心思挣钱供女儿读书，希望她有个好未来。”

保障房的保障范围，保障房和商品房边界等问题，将根据社会不同建设阶段、区域实际情况等标准动态调整

大规模保障性住房建设已经5年，多位受访专家建议应进一步统一思想、理清思路，明确保障房的保障对象、保障方式，改进保障房建设的制度设计，不断完善符合中国国情的保障性住房体系建设，推进建立住房制度的保障房、商品房双轨制。

保障范围和方式因时制宜、

我国提出“十二五”末保障性住房的覆盖面达20%。多位受访专家认为，这是根据我国国情制定的目标，也是充分考虑到各地可承受能力的目标。下一步需要明确保障房的保障范围，保障房和商品房的边界在哪，未来需要建设多少保障房、什么类型的保障房来满足需求。

住房和城乡建设部住房保障司副司长张学勤认为，保障房的保障对象应该是以自身收入无力租赁、购买与家庭需求相匹配住房的人群。

中国房地产学会副会长陈国强认为，可以判断的是住房总量不足的矛盾还将在相当长的时期内存在。事实上，近些年住房占有的不均衡度在加大，有的家庭有几套房，有的一套也没有。

住房城乡建设部住房保障司司长冯俊分析，未来至少在10年内仍然得以实物方式提供住房保障为主。理论上说，租赁补贴的适应性最强，享受住房福利的家庭选择住房的自由度最高，居民家庭收入变动后退出也比较容易。但租赁补贴方式为主需要具备的条件是市场上的住房必须是供应充分的。从总量上看，目前城镇成套住房套数与城镇家庭户数比约为0.8:1。只有当城镇住房套数与城镇家庭户数比超过1.1:1时，市场租赁住房的供应才会相对充足。按现在的城镇住房建设速度，至少得10年后才能实现。

“保障房的覆盖面具体到各个地方不应‘一刀切’，不宜以行政命令形式要求各地的保障房比例必须达到多少。”中国房地产研究会副会长顾云昌说，“比如在北京、上海等大城市，也将是未来人口的流入地，保障房的覆盖面约为30%至40%，但是在一些小县城保障房说不定5%至10%就够了。”同时，保障房建设规划应按照需求制定，防止出现财政收入高的地方保障房建设任务就多，相反其他城市因为政府缺钱，就少建设保障房，否则就偏离了保障房的意义。

国务院发展研究中心市场所房地产研究室副主任刘卫民说，今后新增保障房的需求主要来自非户籍的常住人口，包括农民工、新就业大学生。预计到“十二五”末，非户籍人口占总体保障需求将达到一半以上。而有户籍的新增住房保障需求只有60多万户。这些群体的特点是单人户或者两人人较多，家庭财富较少，流动性较强，信用管理更难。在年龄结构上，以家庭成员在20岁至39岁的需求最多，基本是适婚适育年龄。因此保障房建设宜充分考虑到非户籍人口的保障需求，制定与年龄结构、地域特点相适应的保障计划。

建立保障房长效融资机制

中央补贴和地方预算之外，保障房建设仍存在较大的资金缺口。记者采访发现，短期看，各地通过追加投入、银行贷款、金融创新等方式，保证了民心工程的顺利实施。但从长期看，保障房建设缺乏吸引力，法规建设相对滞后，长期稳定的融资渠道尚未形成。

从各地实践来看，缓解保障房建设中的资金难题，主要有以下渠道：

一是追加地方财政投入。2011年，全国保障性安居工程建设完成投资近1.3万亿元，中央财政补贴陆续到位后，各级地方政府也在预算中加大保障房建设资金。如，北京市2011年在安排专项财政资金131亿元的基础上，成立北京市保障性住房建设投资中心，市财政一次性注资100亿元；山东省济南市今年安排22.6亿元用于保障性住房，比去年增加4.5亿元。

二是引导开发商参与建设。为缓解政府资金压力，各地积极引导国有房地产企业参与保障房建设，并逐步向民营企业敞开大门。以天津住宅集团为例，2011年，集团新开工项目全都是保障房，总规模达到550万平方米，占了天津市保障房建设总量的一半以上。

三是争取银行贷款支持。很多地区设立了政府主导、市场运作、非营利性的融资平台，遵照商业模式，争取获得银行贷款的支持。

四是积极探索金融创新。2011年以来，全国社保基金已先后通过信托贷款方式，投资保障房超过160亿元；日前，保险公司也已获准投资公共租赁住房和廉租住房项目，并得到了保监会等部门的鼓励。

但保障房获取长期稳定资金仍面临制约，体现在：财政资金远不能满足需求，地方政府自筹资金难度大。租赁型保障房资金回收周期长，商业银行缺乏积极性；多领域资金流入保障房存在制度障碍，可操作性较差。北京、天津等地，已试点公积金贷款支持保障房建设。但业内反映，公积金由各地住建部门统一管理，而贷款业务则参照商业银行的运作模式。实践中无路可寻、无法可依，双方合作只能在摸索中前行。

面对保障房融资领域的制约因素，业内呼吁，在我国现有财政金融体系下，地方寻求突破创新比较困难，应自上而下完善保障性金融体系。

第一，完善财政预算体系，保证建设资金供给。专家建议，根据各地财政差异和保障房实际需求，有区别地加大财政资金投入，并形成长期制度。中国房地产研究会副会长顾云昌说，现在各地政府保障房投入，参照土地出让金净收益10%、公积金增值等一系列指标，是动态变化的。一旦房地产市场有了变化，保障房资金就会减少。未来，政府对保障房的投入应固定下来。

第二，鼓励地方政府公开透明的债务融资。应考虑由国家制定统一政策，允许地方政府通过发行保障房债券，进行项目融资。这样，既可以通过资本市场、商业银行等外部力量，监督保障房的运营，还可以切断地方政府收入与土地出让的直接联系。

第三，完善法规，破解保障房融资的制度障碍。借鉴海外经验，引导社会资金参与保障房建设。中房集团理事长孟晓苏多年来一直呼吁，利用房地产信托投资基金(REITs)，来开展保障房融资。这样既能集合社会闲散资金，统一用于保障房建设；又能通过地方政府提供的信用担保，为社会资金提供低风险的投资渠道。但实施中，需吸取美国次贷危机的教训，避免对房地产资产过度证券化，确保金融体系的安全。

突出保障房“居住属性”

多位受访专家认为，保障房要更多地强调实用性，应去除其附加的“财富效应”，回归“居住属性”。由于两限房、经适房都具有产权，这两类保障房的“财富效应”明显，很多地方的两限房、经适房价格只为同地段商品房的三分之一左右，将两限房、经适房出租或出售可以获得丰厚收入，这也在客观上促使一些人“钻空子”。全国工商联房地产商会投融资中心主任尹斌说：“限价商品房的需求无止境。购买型保障房的‘财富效应’使得购置需求不断增长。虽然目前北京等地规定，经适房满5年后方可上市出售，差价收益的70%甚至更多上缴政府部门。但这是按照核定价，和市场价相比有差距。”

专家认为，未来保障房建设应该明确保障群众的居住权，宜大力建设租赁型的保障房，特别是在地方财政有限的情况下，宜集中财力建设公租房。尹斌说，当前阶段除了保留用于特殊情况的如灾后重建、棚户区改造和特殊群体的定向安置外，应该考虑经适房的适度退出，杜绝凭借保障性住房攫取公共福利、增进私有财富的现象。

“政府投入到保障房建设的资产应想方设法使其循环利用保障房不仅可以新建，也可根据需求收购、改建以增加房源，增加地段多样性，尽量安排在交通方便的地段，不要增加住房困难人群的出行成本、孩子上学成本等。”北京市房地产协会副秘书长陈志说。

在此基础上，应大力发展租赁型保障房。专家表示，住房保障体系建设对很多国家来说是几十年甚至上百年建立并完善起来的，我国目前补保障房建设“短板”，极大推动了商品房、保障房双轨制的建立。

一是建立有梯度、有效衔接各类住房困难人群的保障房体系。建立廉租房―公租房―普通租赁房―中高档租赁房、普通商品房―高档商品房的体系。针对不同人群，根据不同收入水平、住房的困难程度，提供多层次的住房体系。使不同人群的住房需求层次能有效地衔接。其中，廉租房更多是要靠政府多补贴，公租房依靠政府、机构投资运营，补贴租金和投资达到基本平衡的程度。普通租赁房应加大供应，提升规范性。而中高档租赁房和普通商品房乃至高档商品房则可以走市场化路子，满足“高端人群”更高层次的居住需求。

二是完善的住房保障体系，需进一步引导群众通过租赁解决居住困难问题，逐步树立新的居住理念，即人人有房住而不是人人都要有产权房。正是人人买房、有产权房的想法堆积了大量的住房需求，而人人都有产权房是不现实的。与此相配套的，还需要有更为规范的市场化租房制度。专家建议制定相关经济、金融政策，鼓励和培育各类房屋租赁市场的参与者，特别是机构投资者，增加大量稳定的出租房源，提高市场化租房的吸引力和规范性。

尹斌说，现在有很多人不愿意租房是因为租房存在很大的不稳定性，比如随时可能提高租金、被迫搬走等。这是因为市场上多是私房出租，私租房的不稳定性造成了预期的不稳定性，刺激了买房的需求。

三是推动建立商品房、保障房双轨制。专家普遍认为，让市场的交给市场，需要保障的交给政府。如今大力推动保障性住房的建设和供应，是增加住房有效供应的重要手段，也是住房制度的战略调整，保障房对于调整住房结构意义重大。

以北京市为例，近年来住房结构有明显的变化，保障性住房的比重越来越大。“十一五”起步之年约为5万套，占比不足10%，到2010年占比超过了60%。陈志说，在这一前提下，整个市场70%的资源掌握在政府手里，北京市的商品房市场的价格和秩序就基本可控了。

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买不起房早就是京漂们的共识了，大不了租房嘛，大家都是这么相互劝慰的。

不巧身边的几个朋友最近都经历了租房搬家，叫苦不迭。

贴了墙纸，换了窗帘子，搁上置物架和绿植，把小屋子整的饶有情调，一年之期临近，房东来转了一圈，咂么着嘴，便要涨2000块，朋友心里一万只草泥马奔过，料到了“共克时艰”的大形势，却没猜到这结局：

自去年大兴大那把大火之后，房源供给量大幅下降，房租已居高不下，寻摸了一圈，附近的房租都一溜烟的往上迈了一大步，城郊的房租倒是少些，可也忒远了点儿，来回路费和时间成本，又如何清算！？

压倒自己的最后一根稻草，可能就在明天……我爱我家副总裁胡景晖被离职；中介争抢房源，烧钱换市场，人为抬高收房价格；N+1出租模式加剧租房价格上涨；整洁如新的公寓，甲醛浓度远远超标……

中国的房屋租赁制度对租客的权益却几乎没什么保障，对于京漂租客们来说，自古便是如此。

在房子问题上，古今都有烦恼 

汉朝作为中国古代第一个和谐盛世，其盛名还体现在房价上：按《后汉书·百官志》，等级最低的***(佐史)，每年也能领到96斛米，折合9600钱。也就是说，一个基层***两三年的工资，在一线城市陕西汉中买一个公寓不是问题——最便宜的只要1万钱。

如今，想在两三年里凭着工资买一线城市的套房，也就只能呵呵了。

到了唐朝，13.8万文钱就可以买首都大别墅了。碑文拓片记录：一座拥有房屋39间、占地2.9亩的大别墅，拍卖成交价只有138贯，折合13.8万文。按当时洛阳斗米(约10斤)10文市价，折合成如今的大米价格（3元/斤），40万就能住上大别墅，别说放在当今，就是在宋朝也是不敢想的。

宋代的普通***不吃不喝260年左右，才可以在首都开封买房。所以像苏东坡、欧阳修等大文豪，也都只能以租房为生。

明朝的房子也不便宜，当时一个小户型要三四千两银子，而一个县令，七品国家***，年薪不过三百五十两，如果两袖清风，要10年才能攒够钱。

面对房价高、人口密集和迁移频繁的现实，古今以来无房人最好的选择都是一样的——租！

要说这房屋***租赁，要从西周时期说起。那是中国史上最早的一宗不动产交易，发生在公元前919年农历三月份，一个叫裘卫的人，用两块玉，一件鹿皮披肩，一条带花的围裙，换了没落贵族矩伯的一千三百多亩地。

至此，一个叫房地产的江湖诞生了。而租房，到两宋时期已经成为一种现象。

那时候，“京漂”数量大增，绝大多数都房子头疼过。

如开封这种一线城市，人口密集，僧多粥少，城建没跟上。相对现在土地出让金的分配模式，宋代地方政府甜头太小，卖地开发建房的积极性不高，于是房价与日俱增，“重城之中，双阙之下，尺地寸土，与金同价”。

政府不解决住房问题，上至文臣武将，下至平民百姓，都得自己找房租房。

比如太祖朝，名将刘文超，一生租房。仁宗朝，文魁欧阳修，在开封里仁巷住公租房，他在《答梅圣俞大雨见寄》诗中便说：“嗟我来京师，庇身无弊庐”，当了十几载的官，也没能在京都买上一砖一瓦，为官17年后才拥有了自己的首套房。范仲淹在做京官之前，一直租房。

南宋度宗朝，诗人方岳，在邵武住破烂公租房，一住3年。辅佐3朝、为相10年的韩琦，曾忧伤吐槽，“自来政府官僚，在京僦官私舍宇居者，比比皆是。”

一般情况下，租房有两种选择，一是民租房，一是公租房。

先说民间租房。宋代城镇中平民老百姓被称为坊郭户，并以财产（房产大小和多少）为标准分为主户、客户。主户便是在城里有房一族，也就是“房东”，被叫做“掠房钱人”。而坊郭客户则指的是那些上无片瓦、下无插针之地，在城里买不起房子的平民，只能靠租房子。这种租住，在当时自发形成了新的行业，叫“庄宅行”。

还有一种出租房，不过房东是政府，这便是公租房。专门管理公租房的单位，叫“楼店务”，后来又称“店宅务”。“店宅务”有经营权，主要负责三件事：公房租赁、管理与维修。

店宅务名下的公租房规模相当庞大。据史料记载，宋真宗天禧年间，仅在汴京（开封）左、右厢店宅务就有有公租房23300间，到了宋仁宗天圣年间变成了26100间。设局长1个，副局长2个，科长3个，科员50个，维修工500个。局长统抓全局工作，副局长分管租赁、收租和维修，科长定期巡查公房，科员直接上门收租，维修工捋袖修房。

除了数量上的不断扩大，连房屋种类也不断增多。在宋神宗时期，汴京又增加了平房14626间、宅子（别墅）164所。以汴京常住人口一百多万人、每口需住房一间计算，这批公租房至少可供1%～2%的汴京人口居住。

“店宅务”可谓政府统治下的功能完善的大型中介机构了，京官没有私邸，便去那里租房住。

因为租房需求旺盛，“房屋中介人”这一熟悉的职业便诞生了，彼时称作“牙郎”“牙人”“知见人”等。

所谓婚嫁找媒婆，找房子则需得牙郎，跟如今的导购员一样，脑筋、口才和眼力见儿都是要有的。《太平广记》中说，唐玄宗天宝年间（742-756年），金陵人陈仲躬携数千金在洛阳城的清化里租住。因有意外之事，房东要收回租屋。第二天早上，便有闻讯而来的牙人来找陈仲躬，而且已经为他找到了另一间宅舍，大小价钱都与清化里的这间条件相同。云：“价值契本，一无遗缺，并交割。” 

如此伶俐干练，以至后唐时期明宗下令禁断洛阳城内市场上的牙人活动，但房屋的交易租赁上仍然“须凭牙保”。

而契约在租房中到底有多重要，无须赘述。有了契约，意味着出租方或者承租方的利益都得到一定的保障。《宋史》中记载的苏轼之经历颇能说明问题：苏轼、苏辙二兄弟被贬到雷州后（今广东海康），因为不允许租住官舍，只有赁民房而居。孰料，当时的奸臣章僦诬称，苏轼、苏辙乃强夺民居，应当“下州追民究治”，亏了苏轼兄弟拿出所签契约，才让其哑口无言，免去一场无妄之灾。

按照合同，承租人不得随意转租，也就是不允许出现“二房东”。还有，承租人要保护租用的房产，对房屋进行必要的修补，如果退租的话，则可以将自己修补的那部分拆下拿走……房东亦然，比如宋真宗规定，出租人不得擅自“夺赁”或增加租金；不得借翻修增修房屋为名，随意添加房钱等。

当然，房客不按时交纳租金，后果相当严重——据《续资治通鉴长编》记载，宋哲宗时期，御史中丞宗愈因为拒绝交纳房租，遭到其他官员弹劾，被称为“无耻辱国已甚”。

与现代情况大致相同：房子按面积和质量，分为上、中、下三等，基本能满足不同消费人群的需要。所收租金，中央拿大头，地方民间拿小头。

民间房东亦有大小。小房东房子少，只是糊口饭吃，欧阳修曾给皇帝的报告中提到过，河东路辽州一个小房东，自家开了个饼店，同时也出租房子，“日掠房钱六文”，一个月180文钱，一年得租金2160多文。苏舜钦亦在文稿中提到：“只于京师仕宦及有屋业者取之，岁入不啻百万”。

大房东相比之下，日子好过的多。北宋末年，一个权贵官宦叫韦渊，因是太后亲戚，得到赏赐极多，在京城等大城镇有很多房产，仅出租房子一项，“房缗钱日二十千”，一天20000文钱，一年大概720多万钱。不比不知道，一比吓一跳，2160：7200000，同样是房东，待遇差别可不是一星半点儿。

根据《续资治通鉴长编》的记载，在1012年，开封府华容县一处住宅“日僦钱五百”，日租金500钱。所以当时也多了很多游手好闲的权贵子弟，没什么正当职业，逗逗鸟，遛个弯顺便收收租子，好酒好肉还能取上好几房小妾，日子过得相当有滋有味。

民间还只是小数目，而公租房店宅务更是日进金斗。据神宗熙宁十年统计，开封东城有公租房604间，西城有公租房588间，平均每月收取房租202.5贯，平均每间月租是170文左右。南宋高宗绍兴五年，杭州店宅务收入“三十余万缗”（《宋史》）。

租房获利如此之肥，以致宋仁宗时，入内都知张永和建议宋朝政府将租房的费用分出三分之一作为军费……由此可见一斑。

租不起啊租不起 

宋《浩然斋雅谈》一书中，南宋官员张卿关于房租有这样的诗句：“小小园林矮矮屋，一日房钱一贯足。”张卿当时居住的租房是一栋附带了小园林的普通京城住宅，按其说法，每月的租金为30贯，即30000钱。

而据说当时京城地区一个普通人的月收入不到3000钱。怎么算，都是租不起的。

北宋的京城并不好混啊！

为了省钱，不少京漂或找寺院或找民房住，图省事的直接住进人货混居的邸店，胆子大点的则找租金更低廉的“凶宅”凑合，宋洪迈《夷坚丁志》“戴楼门宅”条记，一名叫林邵的京漂应试举子，“入京师，僦居戴门楼门内，所处极荒僻，人多言彼宅凶怪。”（所以才有了后来各种人鬼情未了的旖旎故事）

即使在房价不算很高的唐朝，亦有白居易刚来长安时便被笑话名字，“长安米贵，居大不易”，果然一语成谶。

白居易29岁考中进士，32岁终于有了第一份工作，任国营出版社的高级编审“校书郎”，当时薪水是每月1.6万文，也能算的上小白领了。即使如此，这工资也只够他在长安东郊长乐里租四间茅屋。因为离上班的地方远，白居易又养了一匹马代步，此外还雇了两个保姆，每个月的花销是七千五百钱，剩下的钱存起来。

可惜存了十年，也没能在长安城里存起一套房子。“城市钟摆族”当到了50岁，才堪堪在长安买了一套蜗居，有诗为证：“游宦京都二十春，贫中无处可安贫。”1200多年过去了，这点倒是一点没变，在大城市租房就是贵，没人能当“居易”。

原来，无论何时，房都是生命中不可承受之重。

花把式的限租令 

一方面，交不起房租，就得被扫地出门。

另一方面，有为官期间，在开封城的蔡河岸上圈占官地，只为盖房租赁，牟取暴利之人，比如国级“房叔”北宋宰相晏殊。

出于稳定社会秩序的考虑，政府往往会出手干预。如今政府为了控制房价，推出了“限购令”。而在古代中国，为了控制房租，朝廷曾推出过“限租令”。所谓“限租令”，不是限制租房，而是限制房租，是国家运用行政手段干预租房市场，不让房租涨的太高或者太快。

早在五代的时候，每逢降雨或降雪量比较大的春冬季节，政府都会颁布法令，要求减免房租。

到了宋朝，若您留心《宋史·食货志》《宋会要辑稿·食货志》《宋会要辑稿·瑞异志》以及《续资治通鉴长编》，会发现，政府对于公租房更有许多贴心的举措，交租时间的宽限、房租的减免再平常不过。若是遇上天灾人祸、疾病瘟疫，则减免更甚。

大中祥符二年（1009年）宋真宗下过死命令：“在京店宅房钱，自今止以原额为限，不得辄增，违者罪在官吏。”意思是有关部门一定要控制好首都的房租，不能再让它上涨了，谁控制不住，我追究谁的责任。

公元1012年正月，还是宋真宗，“以雪寒，应店宅务赁屋者，免僦钱三日”。因为下雪天寒地冻，但凡有房屋出租的，不论是旅店还是私人住宅，一律免收三天租金。

宋真宗在减免房租方面，还是比较勤快的。公元1014年的二月份，再次下令给国有企业，“遇冬至寒食，免僦值三日”，凡是穷苦老百姓租住在产权国有的房舍的，免除三天租金。

宣和七年（1125年），书画家皇帝宋徽宗曾下令首都开封的公房、私房一律减少十分之二的租金。

宋仁宗上台后更加宅心仁厚，曾因首都开封闹了瘟疫，在京城下旨“蠲公私僦舍钱十日”——所有出租屋免掉十天租金。山西、陕西下了暴雪，宋英宗下旨“蠲免公私僦舍钱”；绍兴元年（1131年）江南房租暴涨，宋高宗下令“蠲免公私僦舍钱”……

免租是好事，可也只是杯水车薪。我们且来算一算，能免掉多少。根据《宋会要》记载，开封府专门负责经营国有房屋出租的机构店宅务，名下共有房屋两万三千三百间，每年收房租十四万贯，相当于每间屋每天收租不到20钱，那么免租三天只是省下60钱而已。对穷苦百姓来说，也没沾到多大便宜，无非就是意思意思。

况且减租令的具体落实情况如何，不得而知。皇帝大手一挥，地方上因地制宜的举措却不好施行，因为不是所有的官员都支持免租。

这又是为什么呢？会影响国库收入啊！

严格来说，店宅务的收入属于土地财政，应该上缴给财政部，但实际上，这些钱都去了左藏库。左藏库是宫廷财政管理机构，和国家财政部是两码事。《续资治通鉴长编》说，店宅务“以所收钱供禁中脂泽之用，日百千”，意思是宫廷里皇帝老婆的脂粉钱、皇帝的日常开销，都来自店宅务。

有宋一朝，皇家一直在吃房租，穿房租。所以，吃透皇帝心思的官员都明白，减免房租只是皇帝利益和名声都要抓的做法。如果过***读皇帝旨意，可劲儿给老百姓免租，到了往国库交账的时候拿不出足额银两，看怎么收拾你！

　　(一)保障家庭的确定

　　在本市市区实际居住的一对夫妇为一个家庭;两代以上共同居住的，可按一对夫妇为一个家庭分户计算。

　　(二)家庭人口的确定

　　家庭人口按市区申请家庭的直系亲属(同住址户口证明)计算，正在服兵役的未婚子女、与家庭中成员有婚姻关系的现役军人、在外地读书的未婚子女、正在服刑的人员作为家庭人口计算。直系亲属已购买或享受过政策性住房的不计入家庭人口。

　　(三)人均月收入的确定

　　申请家庭的人均月收入由民政部门进行审核认定。民政部门根据《扬州市区城市低收入及中等偏下收入认定实施细则》(扬政民〔2013〕209号)相关规定，对申请家庭的收入、资产、机动车辆等经济状况审核，认定是否为城市中等偏下收入家庭，并出具《扬州市区住房保障申请家庭收入(财产)审核表》。

　　(四)无房家庭的确定

　　申请家庭及成员(包括申请人夫妻的未婚子女，女30周岁以下、男35周岁以下)无私有住房，且未承租公房的，认定为无房家庭。

　　(五)人均住房面积的确定

　　1、申请家庭的私有住房、待入住的拆迁安置住房、已出售、赠与、离婚析产等转让未满5年的私有住房、已领取拆迁货币补偿款未满5年的房屋等，以及原承租的公房已拆迁(搬迁)安置的认定为有房家庭，计入家庭住房面积。

　　2、申请人夫妻的子女是未婚的，女30周岁以下、男35周岁以下，其未婚子女的私房和公房计入申请家庭住房面积。

　　3、违章搭建以及租、借住的私房不计入申请家庭住房面积。

　　4、申请人将原私有住房出售、赠与、离婚析产等转让的，截至申请时已满5年，其已出售、赠与、离婚析产等转让的房屋(政策性住房除外)不计入家庭住房面积。

　　5、对于家庭成员身患疾病属于“重大疾病”范围(三级甲等以上医院原始病历档案、证明材料)且生病医治在前、卖房筹款在后，若出售私有住房不满5年且他处无住房的，已出售的房屋(政策性住房除外)不计入家庭住房面积。

　　(六)常住户口时间的确定

　　申请家庭的户口计算时间自迁入市区时间起算，中途因其它原因迁出或迁入可连续计算常住市区户口时间。

　　驻扬部队干部配偶及未成年子女经部队师以上政治机关批准随军的家庭常住户口不受时间限制。

　　(七)特殊情形的确定

　　1、申请人系女30周岁以上、男35周岁以上未婚的，可按一个家庭单独申请。

　　2、离异家庭申请公共租赁住房保障时间从离异之日起须满3年。其中一方根据离婚协议约定或法院判决书(调解书)判定带未成年子女共同生活的，或者持有县级以上残联核发的第二代《中华人民共和国残疾人证》的一级残疾人可不限定离异年限。

　　3、通过民政部门(总工会)年度审核连续享受低保(特困)2年以上的低保(特困)户，私有住房和承租的公有住房在人均住房建筑面积18㎡(或使用面积13.5㎡)及以下的，可申请公共租赁住房。

　　4、落私返还房屋腾让户、公有住房解危腾让搬迁户除落私、解危房屋以外，他处的私有住房和承租的公有住房在人均住房建筑面积18㎡(或使用面积13.5㎡)及以下的，可申请公共租赁住房。

　　5、已购买或享受过政策性住房，现无房时间满5年以上且连续2年以上通过民政部门(总工会)年度审核享受低保(特困)的家庭，可申请公共租赁住房。

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