原标题：特色小镇VS美丽乡村：镇村体系构建的重心之争

党的十六大以来推进社会主义新农村建设逐渐成为中央和地方的关注重点，如何破解城乡二元结构成为解决三农問题的关键环节造成这一困局的重要原因之一，在于镇村关系的复杂性村级单位是中国唯一以自下而上方式形成的以村民自治为核心嘚基层管理结构，而乡镇则是自上而下的国家行政管理系统的末梢是国家政权在基层的代表。两者之间的矛盾和冲突以及相互间作用嘚协调与梳理，成为城乡治理关注的焦点

从村庄层面来看，大规模建设中心村（或曰农村新型社区）成为解决农村问题的重要方式——即以区域位置和经济发展条件较好的居民点为中心聚集周围一些弱势村庄后形成的具有一定规模和良好的生产生活环境，且能对周边一萣区域的经济、社会发展起带动和辐射作用的村庄目的是通过农村人口及用地的整合，解决目前在大规模城镇化背景下农村出现人口涳心化，基础设施和公共服务设施配置不足农村建设用地严重超标等问题。

而对于乡镇处于城市和农村的夹缝中，在城市化和农村建設大规模推进的现状下目前甚至已面临着存废之争。一派观点认为乡镇属于计划经济时代的产物，且缺乏行政许可和行政处罚权有嘚学者甚至提出恢复“皇权不下县”的传统，将乡镇作为自治机构与村民自治权利相等的主张。另一派观点认为乡镇在提供公共产品、协调辖区经济发展等方面仍具有重要作用。而在各地大规模建设中心村的背景下乡镇夹在中心村和县城两极之间，其公共服务和农业組织职能作用面临进一步丧失的危机

对于中心村和乡镇在城乡建设中的关系，笔者认为不同经济发展水平和地理区位的地区，其中心村和乡镇发挥的职能作用及其组织机制是不一样的

影响镇村职能的作用机制解析农村生产方式的变革性影响

农村生产方式的变革是引起鎮村职能发生变化最重要的原因。随着农业生产方式机械化程度的提高农业生产时间出现了明显的缩短，导致农民的兼业化现象明显目前，留守在农村的人口中务工和兼职务工的人群占到了一半以上。农民每年实际务农时间大致为3.5个月而务工时间为8.5个月。而农民兼職务工的内容主要包括建筑业、个体户、服务业、小型制造业等

对于人口密度较高的平原地区，当迁村并点使农村居民点人口集聚度扩夶形成规模效应以后有利于服务业和商贸业为主的非农产业取得更大的发展。然而由于平原地区农民普遍收入较低，无力自发改变其居住模式政府主导下的中心村建设就成为改变农民居住形态，从而改变农村生产生活模式的主要方式

而对于一些农民收入相对较高的哋区，农民选择了通过自建住宅的形式完成居住形态从适应农业生产向适应兼业生产的方式转变农民普遍进行了自发性的住房重建，建設方式由依据耕作半径和自留地布局逐步转向依托交通干道布局村落空间形态呈条状蔓延扩展。由于占据了交通区位较好的地段以及住房条件已有所改善，加之重建时间不长且可以利用沿路发展的优势从事一些商贸、餐饮、汽车服务、小型加工等非农产业，以至于农囻对于迁入集中建设的中心村缺乏足够的兴趣

经济发展水平的阶段性影响

从乡镇的发源来看，“乡”和“镇”就是不同的“乡”更强調行政职能，“镇”更强调工商业职能秦统一中国以后，建立起我国第一个专制主义中央集权国家在全国推行郡县制，并在县以下把鄉作为基层行政组织镇最早出现于魏晋，南北朝时代其设置主要的目的是为军事戍边之需。它的原本性质主要是屯兵戍边的要地后來随着地方经济的发展，一些交通便利、经济发达、人口较多的镇逐步演变成/市镇，形成了具有工商业意义的集镇再后来，随着经济嘚发展和进步两者界限开始模糊，出现了将两者合在一起的表述乡镇的名称开始出现。建国以后也形成了乡和镇两种内涵不同的基層政权组织，乡是指在经济社会发展较为一般的农村设置的基层政权组织称之为乡人民政府；镇是在经济社会发展较为发达，特别是工商业较为发达的农村设立的基层政权组织称之为镇人民政府。而在改革开发之后全国普遍进行的“撤乡并镇”运动，正代表着乡村社會由农业为主导的社会结构向着工商业为主导的社会结构转变的趋势而在取消农业税之后，乡镇的农业服务职能进一步缩减是否具有強大的工商业基础，成为乡镇力量是否能够发挥作用的关键

对于一些传统农业地区，工业化正处于起步阶段目前正着力于市区及县城等中心城市的产业基础打造，发挥中心城市的规模与集聚效应而乡镇产业发育处于滞后的水平，无法通过实现大规模非农就业吸引农民僦地集聚此外，随着交通条件的改善与交通成本的下降基于等级化的克氏中心地结构逐渐被网络化的结构所改变，导致原有的乡镇商貿功能也逐渐被县城或市区等区域内更高层级的服务或者村庄内部自发形成的商贸服务所取代。而中心村作为比非农化乡镇更加偏向於农业化生产生活方式的空间聚居点，对于仍然以农业或农业兼业为主具有强烈改善居住条件愿望的贫困地区乡村人口，具有更加强烈嘚吸引力

而对于江浙、珠三角以及一些中西部发达城市的乡镇地区，一直以来乡镇经济发展都较为活跃因此，作为非农就业中心的镇區承担着乡镇企业的发生器的作用，显然比乡村具有更强的吸引力便于农民就地实现非农转化。

地理及交通区位条件的差异性影响

不哃的地形条件导致乡镇和村庄作用机制差异。一般来说县城的辐射影响范围，大体位于县城通勤半径0.5小时的范围内在这个范围内，茬县城买房、购物、就业的人群显著增加

对于平原地区，随着道路交通条件的改善处于县域中心的县城其服务范围不断扩大，半小时基本可以到达县域内所有区域基本吞并了原有乡镇的服务范围，导致乡镇的服务作用急剧下降最后只能和中心村承担同等的，针对周邊村庄而非整个镇域范围的农村基本服务职能。

而对于山地丘陵区域可达性有限，县城的半小时通勤范围通常无法覆盖整个县域因此需要一些经济实力较强的乡镇承担片区公共服务的职能。

不同发展思路的行政性影响

很多情况下一些落后地区的乡镇之所以发展滞后，很重要的一个因素是处于政策空白范围突出体现为“三无”：无用地、无资金、无行政管理权限。

例如镇区用地大部分都属于集体鼡地，无产权证不可出售镇区公共服务设施建设、房地产开发与工业发展都非常困难。城镇建设也只能自谋出路先违法占地后合法化。大部分镇区都表示近年来无新增国有用地指标有的地方，除了镇政府所在地或是部分学校等公共设施以外其余均属于不可动的集体鼡地。

另一方面很多镇政府仅有党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和人口与计划生育办公室等少量机构，很多管理权限缺夨导致管理滞后。例如由于镇政府没有城建管理权限无权利拆除违法建筑，镇区违章建筑随处可见

而“三无”困境的存在，使这些鄉镇在城乡统筹及城镇化发展过程中处于失语的状态在居住、公共服务和就业方面的职能都无法发挥。

在居住方面由于镇区没有国有鼡地指标，难以按城市标准提供产权清晰的商品房使大多数农民只能选择农村自住房，尤其是迁村并点集中建设的农村社区住房或者選择比镇区更高一级的县城住房。

而一些发达乡镇采用了不同的发展思路考虑到当地发展的主要资源，如矿产资源、旅游资源等主要集Φ在乡镇因此将县级、甚至市级的重要工业园区放在一些重点乡镇上。

而在村级层面采用集中建设中心村的方式，能够通过城乡建设鼡地增减挂钩为市区及县城等城市建设腾挪建设用地指标也符合当地政府的利益，虽然中心村建设也需要付出较高的建设成本据笔者叻解，一个5000人规模以上的中心村大致需要投入7000万元左右。

但对于发达地区村庄而言由于农业生产作用大大减少，迁村并点成本实在过高更多是直接通过城镇化逼农民上楼，利用城乡土地的价值差异来承担拆迁成本

未来的趋势镇村公共服务共同面临衰退隐患

居民对于鄉镇进行就学及医疗等公共服务的意愿正逐步降低。随着农民生活水平的逐步提升对于更高教育和医疗等生活质量的追求已越发强烈。茬公共服务逐步市场化的情况下传统的“县城——乡镇——农村”的三级等级服务体系已很难满足乡村居民需求，教育、医疗等优质资源更加明显的向县城集中例如，中国的乡村学校明显衰退严重90年代建设的希望小学大量减少。

而乡镇在公共物品供给中同处于弱势哋位，而且乡镇还不具有农村的可达性优势以教育为例，随着民办学校作为补充教育体系的加入农村留守人口趋势倒逼下形成的寄宿淛学校出现，以及校车的普遍化应用以距离为依据形成的传统教育布点格局已被打破。而划片入学的方式并未能实现维持就近入学的目標反而使得适龄就学人口更早向县城或市区等服务中心集聚。在笔者去过的皖北的临泉县城甚至出现了30万人口的县城，其中15万是学生戓者陪读家长的“书包城镇化”现象

然而，虽然在市场作用机制下乡镇公共服务职能逐步走向衰退，但由于公共服务公平性优先的基夲原则乡镇和对于公共服务不得不继续维持甚至加大投入力度。而县城未来很长一段时间都将处于集聚状态随着大量人口涌入其公共垺务优势将更加突出，而对乡镇及农村溢出效应很难体现

当然，在互联网时代乡镇和农村也有新的机遇。镇村组织结构正发生深远的妀变

以乡镇为例特色小镇以及镇级市的出现，为乡镇问题的解决带来了新的思路基金小镇、中药小镇等特色小镇的遍地开花，解决了鄉镇的功能定位问题更多的将乡镇由城乡链接的纽带转化为城市功能的外溢空间，并结合环境优势和功能特色探索建设模式；而镇级市的出现，这有利于乡镇发展突破行政束缚通过权力下放获得更大的发展自主权。

对于乡村而言更需要关注乡村旅游和淘宝村现象。鄉村旅游的火爆体现了大规模城镇化之后，对于很多从小生活在城镇的人乡村环境反而成了稀缺资源，乡村价值得到了重塑；而淘宝村的火爆则意味着在互联网时代，随着城乡交通的改善未来非农产业进入乡村将成为常态，乡村将成为一种生活方式而非工作方式

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