从成果共享而言，按照一村3000人计算，每人通过产权制度改革而获得的额外收入也微乎其微。相比起农民家庭收入，分红收入对于老百姓而言无所谓。正如干部所言：对于分红，老百姓不关心，不指望，又何谈提升村民的获得感呢？

至于政经分离，至今也只是流于表面的形式变化而已。“一套班子、两本账、三块牌”，“政经分离”不仅换汤不换药，而且不具有现实性。

农村集体产权制度改革，目的在于激活农村集体经济发展，但是实践证明：除了具体措施和工作成效的有限性外，农村集体经济发展本身也相当有限。改革推进更多的是程序性工作，而缺乏实质性的有效措施。其成效甚小的原因根本上在于它不符合农村发展的客观实际，不仅村干部不同意，村民也无感觉，因此必然走向形式主义。

（二）村干部不欢迎，村民无感觉

依据某些人的认知，农村产权制度改革，作为试点工程，本应受到自村干部到村民的大力支持，因为这意味着大量项目资金的下乡。然而调研的现实表明：村镇干部、村民对于此次改革普遍没有积极性，他们认为这一改革极有可能流于形式主义，对于真正提升农村经济无实际效果。

该镇曾采取大量措施推动集体产权制度改革。他们不仅有前期的培训与宣传，制定了周密方案，如《实施方案》、《成员确定方案》、《清产核资方案》，后期也开展了许多实际入户工作，如摸清家底、资产资源资金登记、身份确认、股权量化等。

按照干部的说法：前期工作往往务虚，最终真正头痛的还是实际谋划经济项目。

广西农村发展蔬菜大棚集体经济。图自：视觉中国

“巧妇难为无米之炊”，村集体几乎没有财产，如何发展集体经济？

“县财政每年安排2000万元专项资金，扶持农村集体经济发展，并对探索股权化的混合所有制发展项目予以重点扶持，每个村100万元，在符合政策要求、不改变资金使用性质和用途的前提下，量化为村集体资金，通过入股经营主体等方式，获得股份收益。”

然而村集体并没有任何动力去承接庞大的项目资金，村干部普遍觉得这是一个烫手山芋，不愿意接也不敢接，甚至“顶”回去。

据村干部说：县给我村100万，但我不要。100万，要了怎么用？搞砸了怎么办？即使每年获得收入5万元收入，平均分红给百姓，百姓也不说好。可见，村干部是极其不愿意接手扶持资金。

对于村干部而言，主要是三个问题：

一是如何使用这项资金。这项资金只能入股，而不能村集体经营；

二是存在问责风险。某书记说，“项目不可行，不可持续性，无发展原动力，资金不能回笼会被问责。扶持资金和帮扶资金不要，怕担风险；能不能搞，不能搞就不干。”集体经济如若发展失败，村两委要被问责；

三是分红共享发展成果，群众并没有提升获得感。

此外，在如今资金审计严格的背景下，多一事不如少一事。

从群众层面讲，村庄集体经济发展与自身关系并不大，而且相比务工收入，分红所得可忽略不计。因此在村干部行政压力增大的同时，群众的参与度却非常低。

背负着自上而下的行政压力，村干部对产权改革疲于应付：

一是保证各方面的材料的齐全完备；

二是集体经济组织与村两委是“一套班子、两本账、三块牌”；而村民则采取漠不关心的态度，并没有获得感。

总之，农村集体产权制度改革流于形式，而更加关键的发展农村集体经济，提升群众的获得感、政经分离等目标却始终未能实现。

（三）C镇农村集体产权制度改革形式化的原因

发展农村集体产权制度，不仅需要制度设计，更需要符合客观实际。没有集体财产，很难凭空发展，即使有外部资源的输入也是无济于事。

在C镇，为什么通过农村集体产权制度改革，难以实现农村集体经济发展呢？

二是农村可用人才不足；

三是农村市场发展欠缺。

在干部与群众的眼里，如果不解决上述三点，发展农村集体经济就是“天方夜谭”。

农村人才流失现象仍值得关注。图自：视觉中国

首先，发展农村集体经济要有资源。

乡镇农村的资源普遍有限，“90%是空壳村，无资产就没有收入”。80年代后，随着家庭联产承包责任制的实施，不仅是田分到户，村社的集体财产也都被分到村民组或个人。在这一情况下，村集体的剩余资产极其有限的，如C镇一个村，属于丘陵区，村社集体没有山林，“以前都分到村民组或村民，产权上分割了”；村社集体也没有耕地，“也没有一分耕地，都是老百姓的”；村里唯一有的就是269亩水塘。

按照农村集体经济收入超过5万元就视作达标来计算，在C镇13个村中，只有2个村每年都能够达标；还有5个村集体经济每年收入2—5万元；其他6个村收入则十分有限。即使有上级的专项资金，普通村镇实现集体经济发展水平可持续达标也成问题，“不符合市场经济规律，违背上级发展初衷。依赖外来资产，解决不了根本问题。”

其次，发展农村集体经济需要可用人才。然而现实的情况是，各村庄精英大量外流导致乡村发展失去了人才支撑。村庄现有的精英主要是村干部和种植大户。对于村干部而言，他们并不能承担直接发展农村集体经济的重任，一是政策上不允许，二是他们也没有管理的经验，缺乏经营头脑；对于种植大户而言，依靠农业实现高收益，也不太现实。

最后，发展集体经济更需要市场支撑。如果缺乏有效的市场支撑，即使农村集体经济得到发展，往往这种发展也是不可持续的。C镇过去的经验就已证明，“以前村办企业，村村都有，一哄而上”，但是终仍难以避免走向衰败的结局。因此发展农村集体经济，对于C镇而言不符合市场经济规律，是开历史的倒车。没有有效市场作为支撑的农村集体经济发展只能是昙花一现。

乡村欠缺的不是资源，是一套能盘活资源的体制机制。近年来，广西北流市认真贯彻落实中央、自治区和玉林市决策部署，大胆探索、改革创新，通过摸清家底、整合资源、政策支持，积极摸索三大类十四项财源建设，强化乡村建设筹资体系，有效缓解财政支出压力，实现乡村建设自我“造血”，推动村集体经济不断发展壮大，改革工作成效位列玉林市乃至广西前列。

2018年，北流市仍有29个村集体经济收入3000元以下的空心村，2019年快速增加到平均每村11万元。2020年，全市278个行政村村级集体经济总收入3.13亿元，平均每村收入111.34万元。2021年，全市村级集体经济总收入1.73亿元，平均每村收入62.23万元。

一、全面摸清底数，规范管理村股份经济合作社

（一）全面摸清“家底”。充分利用“三资”管理、土地确权登记、林权改革等成果和农业农村、自然资源、财政等相关部门的项目清单、实物清单、财务清单，对集体所有的各类资产进行全面清产，切实摸清“家底”。

（二）规范农村集体经济组织成员管理。做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。统一以户籍为基础，根据自愿、镇村协调的原则，“外嫁女”在规定时间内可迁移户口，统一在户籍所在地确认，充分保护妇女合法权益。

（三）落实“一村一策”股权管理模式。在尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的基础上，采取静动态结合的“一村一策”股权管理模式，设置成员股和机动股高效解决各村股权配置问题。出台股份经济合作社规范运行指导意见，高效完成全市295个村（社区）股份经济合作社换证赋码工作。

二、全面整合资源，探索村级集体经济三大类十四项财源建设

（一）改革类集体经济收入

1.“土整归村”。针对土地整治项目施工相对简单但前期工作资金成本高、项目分散、隐蔽工程多、监督难度大等情况，北流市大胆改革，将项目由企业实施变为村集体组织实施，按照整理出的地类收购指标。通过村民合作社按工程建设标准，组织村民直接参与土地整治项目施工，减少了前期材料编制、项目招投标、预算评审、预算核减、监理、审计等环节和费用，直接降低成本10%~20%。同时，成立专项“土整归村”督导组，不定期下村督导进度，确保各类复垦地块的村级集体经济收益在35%以上，复垦水田收益达4万元~6万元/亩，旱地收益达3万元~4万元/亩，其他农用地收益达2万元~3万元/亩。

“土整归村”实施后，村集体的收益普遍超过指标收购价格的40%以上，部分村达到了70%以上，集体经济收入实现爆发式增长。2020年全面铺开“土整归村”后，全市组织实施土整6900多亩，投入资金近4亿元，在未增加投入的情况下，村集体经济收入近2.74亿元，平均每村超过100万元。2021年，实施土地综合整治面积2778亩，村集体收入4797.2万元，平均每村获得村集体经济收入17.26万元。

2.乡建归村。北流市充分发挥农民群众主体作用，探索出以村民为主体的乡村风貌改造机制，推行“建设归村、利益归民、管控归严”工作法。在编制村庄实用性规划中，广泛听取群众意见，让群众对乡村规划有充分的话语权和自主权，已完成56个行政村实用性规划编制工作。同时，创新性提出乡村建设“以奖代补”办法。在乡村风貌改造过程中，由村经济合作社做业主，村劳务公司负责施工，乡村振兴理事会联合包村干部、驻村工作队等8支队伍力量发动群众参与风貌提升工作并全程监督，并明确规定村民按不超过总价20%出资，对建设主材实施集中采购，就近取材，每栋农房改造可节约成本5%以上；村劳务公司施工获得不少于总价5%的利润，利润返还给理事会用于乡村振兴公益事业。

3.宅改收费。出台了《北流市规范农村宅基地管理提升乡村风貌实施意见》，明确宅改收入的核算和管理范围，将城市规划区范围内的镇村宅基地工作经费按项目范围宅基地有偿使用费上缴总金额的15%回拨到镇，由镇人民政府统筹安排；将城市规划区范围外的镇村宅基地工作经费按项目范围宅基地有偿使用费上缴总金额的36.5%回拨到镇人民政府，按宅基地有偿使用费上缴总金额的6.3%回拨村，作为村集体经济组织收入。目前，全市各镇共处理历史遗留问题宅基地50350宗、面积509.89万平方米，预计可为村集体经济增收3997.85万元。

同时，利用宅基地改革政策红利，在每镇选取一个试点村，开展生态乡村综合示范区和宅基地制度改革试点建设。目前，民乐镇会众村、塘岸镇长塘村、清水口镇旺冲村已完成农转用土地报批手续，正在加快一体推进项目立项、征拆补偿、手续办理等相关工作。

（二）产业类集体经济收入

1.村办企业。积极支持鼓励各村通过股份合作社等集体企业开办代工点，即村集体参照企业管理模式成立具有企业性质的村级加工代工点，通过聘请专人管理，吸纳附近村民就业，积极承接服装加工、电子玩具等劳动密集型企业产能外溢，将产业延伸至村一级，实现村民“就业不出村”，增加村集体经济收入。目前，北流市有32个村开办了村集体加工点，与72个代工企业合作，代工点务工总人数1513人，获得收入448.1万元。

2.产业兴村。鼓励各村立足资源优势，以“股份经济合作社+”模式，因地制宜发展乡村产业，带动农民增收致富，发展壮大村集体经济。比如，塘岸镇利民村立足当地柑橘产业资源优势，利用上级扶持发展壮大村级集体经济资金50万元和第一书记发展经费创办了水果加工厂，通过“股份经济合作社+农户”模式，有效带动了300多户村民及合作社扩大种植规模，提供了60多个稳定就业岗位。在带动村民致富增收的同时，利民村从村级集体经济收入不足1.3万元增加至2021年的35万元，完成了由集体经济“薄弱村”到“示范村”的成功转变，获评为“全区脱贫攻坚先进集体”和“玉林市先进基层党组织”。

3.土地流转。构建“平台公司+社会资本+股份经济合作社+农户”多元化经营模式，通过农村土地承包经营权流转，优化土地资源配置，充分吸纳各种社会资金投入农业生产开发，加快农业规模化、机械化、产业化进程。通过实施万亩稻田综合利用开发项目，既增加了农民收入，又对撂荒地整治和稳定粮食生产产生了积极作用。目前，万亩稻田综合利用开发项目一期已完成流转土地7418亩，其中水田5253亩、“非粮化”面积1113亩、撂荒地1052亩，可为村集体经济增收590.25万元。

4.盘活利用闲置/低效土地。以大招商为契机，以盘活农村闲置土地为承载，大力修建厂房、小作坊，推动大企业落户、小项目落地，助力企业在农村渗透发展，为村级集体经济发展注入强大后劲。目前，北流市可建厂房使用的闲置土地面积约1844.5亩，利用闲置土地正在洽谈企业56家，已落地企业35家，实现年产值15.65亿元，税收8537.8万元，为全市村集体总收入增加100余万元。

5.圩镇开发。在北流市22个镇成立镇级平台公司，依托国有土地、商铺等各类充盈资产，积极探索开发圩镇商业综合体，强化圩镇商业功能，增强平台公司盈利能力。在广西首创开展镇级季度GDP核算，将圩镇开发成效纳入绩效考评，规定所得收益用于公共服务和乡村建设，全力打造镇域经济引领乡村振兴示范高地。

6.矿产开发。实行矿产资源开发利用政府统一经营管理，按照“政府主导、平台运作”的原则，明确由政府平台公司作为市场主体，依法取得采矿许可准入后，采取与村劳务合作社合作，或者由村合作社代开采等模式，进行砂石资源的开采、加工经营，优先保障政府投资项目所需矿产资源，提升政府平台公司盈利能力，增加村集体经济分红。同时，将部分收益资金用于支持乡村建设，为乡村振兴提供有力资金支撑。

（三）资产类集体经济收入

1.公墓建设收益。出台实施《北流市公墓规范化建设与管理服务暂行办法》，允许通过依法划拨的方式和土地出让、利用村集体土地的方式获得公墓用地，实行“政府主导+群众主体+社会参与”模式，村集体采取土地入股或资金入股等方式，共同开发，利益共享，推进公益性公墓建设。明确公益性公墓允许有最高不超过15%的税后利润作为利益再分配，其中村级公墓收益4%、镇级公墓收益2%、市级公墓收益1%留给村集体支配使用，并明确市镇村三级公益性公墓收益中划归镇、村两级的税后利润仅限用于镇村的殡葬改革、公益事业、乡村振兴、移风易俗等事业发展使用。

2.集体股权收益。出台实施《扶持壮大村级集体经济项目县级实施方案》，采取“抱团取暖”方式，统筹安排中央财政扶持资金项目村、玉林市“燎原工程”项目村以及第一批财政专项扶贫资金脱贫村的项目资金，指导项目村“抱团”委托政府平台公司，统一购买标准化厂房，以收取企业租金的方式实现项目村的集体经济长期稳定收入。目前，共整合中央、自治区扶持壮大村级集体经济项目补助资金8843万元用于集中建设工业园区标准化厂房及配套设施项目，按保底租金为本金的8%进行租金分成，平均每村每年预计获得厂房租金收益1.78万元至2.22万元。

3.公益事业收费。出台了《北流市乡村理事会收缴保洁费财奖补实施办法》，建立完善筹补结合、多元投入的农村人居环境长效治理机制，明确村集体经济收入不得用于代扣缴保洁费，各镇村根据保洁费收取标准，市财政对群众筹集保洁费按1：1比例奖补标准进行奖补。截至目前，全市乡村振兴理事会共收缴保洁费2939万元，市级财政奖补2875万元，有效激发村民主体动力，提升各村保洁工作积极性。

4.社会捐赠收入。充分发挥“中国乡贤文化之乡”名片优势，向全市发出号召，汇聚市民乡贤力量，发动乡贤企业为乡村振兴捐款，全民行动捐资捐物，取得了良好成效。2020年1月至今，累计收到企业捐款5.3亿元（2020年捐款2.2亿元，2021年捐款3.1亿元），全部用于乡村振兴建设。

三、强化政策支持，推动村集体经济健康发展

（一）明确工作任务。制定了发展壮大村级集体经济工作重点任务以及分片联系指导工作方案，为市镇村三级推动集体经济高质量发展明确目标、强化党的全面领导、选树做优做强示范项目提供依据，为拓宽集体经济发展路径提供指导。督促成员单位分片包干，每月到镇指导和推动各镇压实责任完成目标任务，促使政策文件落实落地、重点工作任务有效推进、问题整改落实到位等。

（二）规范资金用途。针对各村提出的缺少专业会计人才，容易出现坐收坐支、混淆资金来源等情况，制定了村级集体经济组织资金集中管理支付办法，规范各村村级集体经济组织资金的收入管理、支出管理、内部制度建设等，以及委托专业财务公司做好295个村（居）股份经济合作社及下属劳务公司财务会计委托代理服务，有效保障资金的规范使用。

（三）完善收益分配。为解决集体经济收益“躺在账上”的问题，制定出台了村级集体经济收益分配管理指导意见，督促指导各镇加强村级集体经济组织管理，规范农村集体经济组织收益分配行为，明确各村按照收益分配程序，提取公积公益金主要用于集体经济滚动式发展扩大再生产、乡村振兴产业、集体公益事业和兴建农民集体受益的农村公共设施或基础设施等，经“四议两公开”程序通过，报镇政府审核同意后实施。通过村集体经济的收益分配使用，当地民生逐年改善，村容村貌年年提升，村民真正享受到集体经济收益分配的红利。同时，在按规分配的基础上，对股份经济合作社管理人员实行“1+1+3”结构性报酬制度（即基本报酬+绩效报酬+奖励报酬），以优厚的待遇吸引人才下沉农村，为推动产权制度改革提供人才支撑。制定出台了土地整治项目激励办法，明确对参与“土整归村”工作的村干部，按规定提取8%~12%的纯收益奖励，有效提升了村干部参与发展集体经济工作的主动性和积极性。

下一步，北流市将继续紧扣乡村振兴主线主责，以持续发展壮大村集体经济为契机，实现“抓点”示范、“串线”联动、“促面”增效，奋力推动“三农”工作迈上新台阶、取得新成效，全力打造乡村振兴“北流样板”。(本文作者系广西壮族自治区玉林市北流市委副书记、市长 )