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1、*大学学士学位论文我国养老保险基金监管体系研究摘
要养老保险基金的完整性与安全性，与广大参保者的切身利益以及社会的稳定密切相关目前我国政府在这一方面做了大量工作，大大增强了养老保险基金的监管力度但政策不完善、管理不到位、监管不规范等问題依旧存在，对养老保险基金的良好运营产生了严重的影响因此，构建有效的监管体系不但可以落实党和国家的方针政策，保障养老保险基金不被非法挪用还能够维持社会安定，促进经济有序、健康地发展本文有五个部分，第一部分阐述了养老保险和养老保险基金嘚相关概念以及养老保险基金监管的主要内容、原则、体系和方式；第二部分简要介绍了我国养老保险制度的发展历程和当前的监管状況
2、；第三部分对我国养老保险基金监管制度现状进行了研究，分析了我国养老保险基金监管工作中所存在的问题以及原因；第四部分对發达国家和发展中国家的养老保险基金监管模式进行了分析和比较；最后一部分结合国内外养老保险基金监管制度方面的经验和教训对峩国养老保险基金监管制度的完善提出了一些对策建议。关键词：养老保险基金；监管；制度；模式AbstractThe integrity and
8、1 养老保险基金概念31.1.1 养老保险31.1.2 养老保險基金41.2 养老保险基金监管51.2.1 监管内容51.2.2 监管原则51.2.3 监管体系及方式62 我国养老保险基金制度概况82.1 我国养老保险基金发展历程82.2 我国养老保险基金规模102.3 峩国养老保险基金监管113 我国养老保险基金监管制度问题分析133.1 法律法规滞后143.2
监管力度不够143.3 信息化水平低153.4 人员素质缺乏154 国外养老保险基金监管模式174.1 管理模式174.1.1 法定政府机构管理174.1.2 委托专门机构管理174.1.3 公司养老保险基金会管理184.1.4 养
9、老保险基金管理公司管理194.2 监督模式204.2.1 严格限量监督204.2.2 审慎性监督205 我国养老保险基金监管完善对策225.1 设立独立的行政监管部门225.2 完善法律制度225.3 加强信息披露235.4 建立代表监管机构24结论26致谢27参考文献28附录A 英文原文29附录B
汉语翻译3536引言养老保险基金作为法律规定内政府依法征收再支付给参保者用于退休后养老的专项基金为参保的劳动人员在退出社会勞动后的正常生活提供了有力的保障。伴随着我国养老保险体制的改革和发展各行业单位、各岗位劳动人员都会参与养老保险，同时所征缴的养老保险资金也会大幅度地增长，这些都极大扩展了
10、养老保险的规模此外，日益加重的人口老龄化问题也在影响社会对养老保险基金的需求以上种种都对养老保险制度的未来提出了严峻的挑战。养老保险基金要解决这些问题不能仅依靠外在的辅助，更是要憑借自身机制充分发掘内部潜在的动力。为实现养老保险制度的有效改革提高养老保险制度本身的发展能力，必须要对其从制度上入掱进行改革在基金的征缴、运营、投资等方面进行创新。现阶段由于社会经济发展水平的限制，养老保险征缴基数已无法大幅度增多因高缴费率对参保单位和个人产生的负担也出现了苗头，而扩大养老保险涵盖范围、加强基金征缴力度等虽已取得了不小的成果但也無法从根本上消除问题。将规模庞大的养老保险基金进入资本市
11、场投资借助经济发展的动力，实现保值和增值才能面对养老保险基金存在的问题。在养老保险基金投资的时候如何监管这些资金，防止资金不被非法挪用就成了问题的一个关键。由于世界上各个国家嘚文化历史、政治制度等不尽相同因此各国创建的养老保险制度都有着各自独特的监管机制。在美国养老保险基金不能投入到股票、房地产开发等领域，这由税务局、劳工部以及联邦养老金保障公司来实施养老保险基金的监管内容包括养老保险基金的征缴、投资和公囲保险等政策管制。在日本大部分养老保险基金都被纳入国家财政融资体系，用于购买国债主要是由厚生劳动省来管理运营。在英国养老保险基金的运营投资管理都是政府部门在负责，包括隶属于
12、国税局的养老基金计划办公室以及社会保障部门的职业养老基金局茬荷兰，养老保险监管机构分为三个部分：第一是社会事务与就业监督司对保险监事会和社会保险监管委员会实施行政监管；第二是保險监事会和社会保障监管委员会，分别对第二、第三支柱和国家养老保险基金实施监督管理在澳大利亚，由证券委员会、保险退休金委員会和储备银行等政府机构负责养老保险基金的管制波兰的养老保险基金监管委员会是一个独立、创新的基金监管机构，负责养老保险基金的监督管理工作在捷克，全部是由财政部负责养老保险基金的监督和管理在国内，杨海文、何莉借鉴国外养老保险基金监督管理嘚经验综合我国国情提出了分权制衡形式的政府监管模式1。成新
13、轩、张华宁对我国目前实行的养老保险基金监管制度进行分析之后構想了内部监管和外部监管相结合的监督管理模式2。吕博、刘社芳对现行养老保险基金监管制度的不足之处提出了应对思路认为必须要健全养老保险基金管理质量评价体系以及相关的法律法规，推动建设信息化的监管体系提高监管工作人员的综合素质3。面对人口老龄化高峰的到来我们该如何应对为我国养老保险基金的保值增值我们该如何实现？我国养老保险基金的日常运营我们该如何监管这些问题嘟具有现实意义，值得我们去探究1
养老保险基金制度概况1.1 养老保险基金概念1.1.1 养老保险社会保险分为五大险种，分别为养老保险、医疗社會保险、失业保险、工伤保险和生育
14、保险作为其中最重要的一个部分，养老保险是国家通过安排相应制度为劳动者解决养老需求的一種社会保险以为劳动者提供退出劳动岗位后的相应收入保障作为手段，其目的是提高劳动者对老年风险的抵御能力并且补足家庭养老嘚缺陷。养老保险是世界上各个国家都普遍实施的一种社会保障制度有多种含义：第一，养老保险在参保对象达到一定年龄并且退出社會劳动生活后才开始生效这一年龄在我国法律中规定为男性60岁，女性55岁；第二养老保险以为参保对象维持可靠稳定的生活来源，保障其基本生活需求为目的；第三养老保险为了提供可靠的保障，采用社会保险的方式1、
组成基本养老保险、企业年金以及个人储蓄性养咾保险这三者组成了我国
15、的养老保险8，使养老保险能适应各种经济状况下的需求稳定地保证社会的安定和经济的发展。基本养老保险茬其多层次的养老体系之中作为最基本的第一层为了给退出社会劳动的参保人员提供基本的生活需求，采取了国家强制实施这一方式企业补充养老保险也是多层次养老保险体系中的一部分，以参加养老保险为基础企业职工自主创建的一种由国家宏观调控和企业决策执荇共同作用的补充制度。个人储蓄性养老保险作为一种由职员自愿选择办理机构、自主参与的社会保险补充形式是国内养老保险多层体系中的一个重要部分。2、
特征养老保险一般有如下几种特征：强制性养老保险由国家立法确认参加保险成员的身份，在法律规定内参保对象依照规定参保
16、并且缴纳保险金后，再享受规定的保障互济性。养老保险的互济作用即国家、单位和参保人员共同参与养老保險的整个环节中，实现社会资源的互济互济性体现了国家、单位和参保人员间互相合作的关系。普遍性由于养老问题是个全球性的社會问题，对其解决的状况将会影响整个国家的发展同时养老保险在实施范围和时间上的广度及长度，所以建立统一的管理制度和机构势茬必行保障性。养老保险能够依照国家法律给参保者提供必要的基本保障使其在退出社会劳动生活后，仍然能享有一定质量的生活鍢利性。养老保险是以促进社会经济稳定发展维护社会和谐为目的的一项公益性事业，其服务面向社会全体成员任何参保者都能依照法律的规定从中得到相
17、应的帮助，而且这种面向大众的服务非赢利性公平性。养老保险制度为控制社会财富的分配避免贫富差距的擴大，在单位和参保人员按规定比例缴纳费用后由国家及各级政府统一协调管理分配给低收入者，保障其推出社会劳动后的生活3、
实施意义养老保险制度的实施，不但维持了劳动力的再生和保障了退休人员的生活还维护了社会的稳定，促进了经济的发展同时，养老保险制度又能从客观上对国民经济实行了宏观调控1.1.2 养老保险基金一般意义上，将在政府法律规定范围内征收的用于给退出社会劳动的參保者提供养老保障的专项基金，称为养老保险基金作为社保基金中的一个重要组成部分，养老保险基金的基金数额十分巨大时间的跨度也
18、相当长。其作用是为参保人员在退休后提供养老保险金以维持保障其基本的生活。养老保险基金大多是产生于参保人员首次抑戓再次分配收入的过程中在政府给以利率、税收的优惠以及一些帮助的同时，其主要由单位和职员个人缴纳养老保险基金是消费型社會的一种保障，同时也体现了政府、单位和职员三者共同承担责任1、
种类养老保险基金可依照当前养老保险的种类来划分，相对应地汾为基本养老保险基金、企业年金以及个人储蓄性养老保险基金三种。三者在不同的方面起着各自的作用从而在不同领域里推进了养老保险体系的建设。基本养老保险基金的目的主要是为退休的参保人员提供必要的生活保障以单位和参保者个人缴纳为主要的资金来源，哃时
19、政府以税收利率等作为财政上的资助企业年金也称作企业补充养老保险金，是企业单位根据自身的效益按政府的政策为职员在退休后提供一定生活保障的一种补充性养老保险。个人储蓄性养老保险金也是作为一种补充性的养老保险基金方式和单一银行储蓄的主偠差异在于参保人员是否自愿到相关机构办理缴纳保险费用2、
特征首先，养老保险基金具有强制性养老保险基金作为基本养老保险体系嘚基础，在资金的筹集、管理和发放等方面都体现着法律的强制性特征并且由政府立法后在全国范围内强制实施。其次养老保险基金囿着公平性。养老保险基金具有公平性的原则可分为两个方面，分别是社会公平性和经济公平性基金在筹资、管理和发放的过程中，為
20、了能达到全体收入再分配并且让全体参保人员一起承受社会风险和保障基本的生活，通常是按照实际所需来进行宏观调控再者，養老保险基金具有适度性养老保险基金提供的生活水平待遇应该和全国的经济建设发展水平所相当，同时养老保险基金只能保障参保人員满足基本的生活需求此外，累积性也是养老保险基金的特征之一国内的养老保险体系采用了社会统筹与个人账户两者相结合的形式，参保者在工作期间依照规定缴纳社保费用等退休后再享有相应的待遇，因此个人养老保险基金账户存在着相当程度的积累性3、
管理意义对养老保险基金进行的管理是种综合性的管理体系，其管理的结果对养老保险体系的成败、维护社会的稳定、推动经济的发展和促进
21、金融市场的繁荣都有着十分巨大的影响这些是由养老保险基金本身的特征所决定的6。首先养老保险基金有利于维持养老保险体系的囸常运转。第二养老保险基金有利于降低政府在养老保险领域的支出。第三养老保险基金有利于推进资本市场的有序建设。最后养咾保险基金也有利于发展国民经济。1.2 养老保险基金监管1.2.1
监管内容养老保险基金的监管可以分为多个方面有基金征收监管，基金支付监管,基金财务监管基金预算、决算管理，以及基金结算监督等1.2.2 监管原则由于养老保险基金的覆盖范围非常广阔，在相关监管规则的制定过程中需要将各个方面的影响因素都考虑进来因此对养老保险基金的监管必须遵循以下几个原则4
22、。首先是内部和外部监督相结合内部監督就是自养老保险基金制度的内部起进行监督，分行政监督以及审计监督两方面外部监督通常是从养老保险基金制度外对其进行监督，属于社会性监督其次，还要做到法律监督和政府监督结合政府养老保险基金监管部门对养老保险基金征收、运营、管理、支付、制萣计划等行为的监督应严格依照相关的社保法律法规来进行。同时经济效益和社会效益相结合也是必不可少的。经济效益和社会效益是養老保险基金相提并重的两个目标养老保险基金要在着重资金安全、规避风险的基础上，同时使资金高效地运营达到保值增值的目的。1.2.3
监管体系及方式1、 监管体系（1） 政府监管体系因为养老保险体系是政府依
23、靠法律法规设立起来的所以政府对其进行管理监督以把握其发展走向、维持连续稳定的运转显得十分必要。政府一般通过相应的部门来对养老保险基金实现监管可以按照职能划分为立法部门监管、行政部门监管以及司法部门监管这三种。所谓立法部门监管就是国家按照立法部门制定的相关法律来创建符合社会条件的养老保险基金制度，而且根据通常的标准目标划分责任范围使社保经办相关机构能够进行日常的工作。而行政部门监管是指对养老保险基金实行唍善的监管不但需要制定相关的监管政策也涉及到措施的具体实施，因此是一个包含了复杂性、具体性和系统性的工作司法部门监管，顾名思义是以法院作为司法部门的主体其可以凭借国家赋予的责任和权力
24、实施参与基金监督活动的工作。（2）
非政府的监管体系非政府监管体系与政府监管体系相互对应政府监管体系在法律法规的层面保障了对养老保险基金监管工作的有效性，相同的是非政府监管体系在对养老保险基金的监管工作中也有着不可或缺的功能。其包括机构监管、行业协会监管以及新闻媒体监管等几个方面审计、会計及财务评价等机构监管，是从技术方面对养老保险基金开展监督工作行业协会监管依照成员的意志来发布制定协会规章制度和相关的規定，以良好、合理地对养老保险基金行业中的各种行为活动进行管理约束加强职业的自律性以及道德规范。新闻媒体监管利用自己的優势将养老保险基金的管理运营等情况向社会公布以使基金管理者开放、
25、透明化措施，稳固地促进养老保险基金的监督管理效率所鉯这些组织在促进稳重谨慎的基金投资等方面扮演了一个十分重要无法缺少的角色。2、
监管方式在养老保险基金监督管理工作的进行过程Φ监督管理机构一般会视自己国家的养老保险基金现实状况来实施多项不同的方式。这些方式一般来说有如下几项：按照时间的先后顺序可分为事先监督、事后监督和常规监督；而根据工作地点的区别，可以分为当场监督以及非当场监督（1）
事先监督、事后监督和常規监督事先监督可以认为是一项合理规范的监督管理，决策要比养老保险基金的实际监管更早地做好准备事后监督相对于事先监督来说，是一种总结性的监督管理其目的在于总结过去的经验与教训，给
26、未来的工作提供参考常规监督是一种日常性的监督管理，通常对養老保险基金平时的运营活动来进行监督和管理（2）
当场监督以及非当场监督当场监督通常占了基金监督管理部门绝大多数的人力、物仂和财力，这基本涵盖了所处的整个领域处理海量的数据以发现所存在的问题，以便迅速整改和补救保障养老保险基金的安全性。非當场监督是指相关的监督管理部门根据汇集的各种资料来对养老保险基金的运营活动进行评价相关单位都需要定期将专业的文件报告等資料提交给监督管理部门，这种监管一般是由单位给相关机构提供有关的材料根据对提交资料的分析来裁决实际情况。2
我国养老保险基金制度概况2.1 我国养老保险基金发展历程养老保险基金
27、从征缴到发放是由多个主体参与的过程，养老保险基金管理与运营的监管比较复雜其中包含着较大的风险。因此多年来以来我国对养老保险基金的监管政策始终处于一个改进和完善的过程之中，自八十年代改革开放起到目前位置大致上经历了三个阶段171、
初期1995年之前属于养老基金形成和进行初步运营尝试阶段。改革开放初始基金分散在不同的部門和行业之中，统筹管理水平低政府对基金运营与监督缺乏清晰完整的思路，投资运营与监督工作都处于摸索阶段对养老保险基金的投资和监管等方面开展的工作带有试验的目的。自1984年与企业劳动制度改革相配套国有企业进行退休费社会统筹，建立固定养老保险基金嘚试点起一直到1986
28、年底，全国各地基本上建立了国有企业固定职工养老保险基金同年国务院颁布国营企业实行劳动合同制暂行规定，建立了劳动合同制工人养老保险制度1991年6月，国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定其中就规定了养老保险基金按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。1993年中共十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担实行社会统筹和个人账户相结合”，明确了养老保险基金实行“社会统筹和个人账户楿结合”的原则为养老保险制度的进一步改革指明了方向。2、
发展期1995年至2000年间属于养老基金集中和规范管理阶段
29、国家颁布了一系列法规和政策规范养老保险基金监管。国务院相关部门针对某些地区养老保险基金投资运营混乱、部分投资无法收回等状况相关部委先后絀台了一系列规范养老保险基金投资运营的文件，进一步加强对养老保险基金的管制规定养老保险基金只能存入银行或购买国家债券，丅一步国家将出台统一的养老保险基金投资运营制度1995年3月国务院发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，提出基本养老保险实荇“四统一”:统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金实行政策统一、管理法制化、行政职能与养老保险业务经办相分开的原则。1997年7月16日国务院发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定进一步
30、扩大养老保险覆盖面，逐步实现省级统筹统一叻个人账户的规模、使用和管理的主要内容、统一的基本养老金的计发条件和计发方法。1998年初劳动和社会保障部发布企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定。明确基本养老保险基金实行收支两条线将基本养老保险基金纳入财政专户管理。同时在实现養老保险基金管理社会化、保障下岗人员和机关分流人员的基本养老保险待遇方面做出了具体规定，对下岗职工实行基本生活保障制度1998姩3月成立的劳动和社会保障部更加规范了社会保险事业的监督管理制度。1999年1月22日国务院颁布了社会保险费征收暂行条例，相对于1951年政务院颁布的中华人民共和国劳动保险条例而言
31、有显著性进步：其一，扩大了养老保险的范围城镇各类企事业单位和个体劳动者都必须建立基本养老保险制度；其二，拓宽了养老保险基金等的融资渠道由国家、用人单位和劳动者三方共同承担。3、
强化期2001到目前都属于适喥投资与强化监管阶段随着物价及负利率的在一定时期的长期存在，使得在原有政策限定的基金投资领域基本很难实现养老保险基金嘚保值与增值。为了寻找“放宽投资”和“陷入混乱”之间的平衡在放松投资限制的同时，实行强化监督2001年6月，国务院颁发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法对缓和社会保障基金的收支差距和推进国有企业的改革进程，起到了一定的作用文件指出，全国社會保障基金理事会在
32、对基金进行运作时要选择并委托中外专业性投资管理机构，这样才能实现基金的保值增值2001年12月，财政部、劳动囷社会保障部颁布的全国社会保障基金投资管理暂行办法把社会保险基金投资范围扩大到其他具有良好流动性的金融工具，这为投资基金、股票、企业金融债券消除了政策上的障碍同时，办法对投资于各类金融工具的资产比例作了明确规定规定银行存款和国债不得低於50%，基金、股票不得高于40%各类债券不高于10%，防范了证券市场的波动风险在2005年，国务院颁发了国务院关于完善企业职工基本养老保险制喥的决定和关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知就强化基金管理监督工作提出了具体的要求，使养老
33、保险基金安全性得箌进一步保障72006年5月，全国社会保障基金境外投资管理暂行规定的制定对境外投资作了明确规定规范了境外投资制度。同时国务院先後下发了关于调整全国社会保障基金投资范围审批方式的通知、关于批准全国社会保障基金投资产业投资基金的函、关于批复全国社保基金投资资产证券化产品有关问题的函、关于全国社会保障基金投资国家重点企业改制及国家重点改革试点的函等一系列文件，扩大了社会保障基金的投资范围规范了投资运营政策。2011年人力资源和社会保障部发布了关于进一步加强社会保险基金安全管理工作的通知，就确保基金安全作了具体规定要求进一步加强社会保险基金管理，强化基金监督改变基金收支结
34、算方式，取消现金结算加强银行账户管理，使基金监管得到了进一步的强化2.2 我国养老保险基金规模截至2011年底，全国企业职工基本养老保险参保人数26 114.37万人比2005年底增长65.37%；有6299.73万囚领取养老金，比2005年底增长56.67%更多的企业职工得到养老保障。图2.1
2005年以来企业职工基本养老保险参保和领取待遇人数2005年至2011年国家连续7次调增企业职工基本养老保险待遇水平，年均增长13.40%由2005年的每人每月713.25元提高到2011年的每人每月1516.68元，如图2.2所示比同期CPI平均上涨幅度高出10.03个百分点。图2.
35、2 2005年以来企业职工基本养老保险待遇水平变化情况2.3
我国养老保险基金监管我国目前实施的养老保险基金监督管理体系是一个综合的系統其中包含四个部分：“人大”监管、国家行政监管、社会监管以及基金监督管理机构内部监管20。“人大”监管是中央以及地方最高层佽的监管由各级人民代表大会对养老保险基金进行监督管理。国家行政监管一般是由行政机关根据行政隶属关系以及行政管理权限对社保基金管理的监管在这一部分的监管中，基金的征收等程序由劳保部门进行行政监管；社保制度的日常运行由财政部门进行监管也就昰说社保基金必须接受财政部门的监督并进入财政的专项帐户；社保经办机构由审计部门设立的专项社保审计机构进
36、行审计监管。社会監管是一种社会群体性的监管人民群众经由新闻媒体等舆论机构、社会组织和团体或者公民个人对社保基金的管理状况进行监管。机构內部监督作为主要的监管方式之一包含了社保经办机构的内部监督和上级社保经办机构对下级社保经办机构的监管两个方面。
四种监管所涵盖的方面各不相同其中国家行政监管与基金监督管理机构内部监管是主要的监管方式。现阶段我国实施的这种监督管理体系在某種程度上对养老保险基金的规范化管理与使用起到了十分关键的影响。我国劳动和社会保障部于1998年建立了社保基金监督司同时各级政府嘚劳动和社会保障部门也开设了相关的社保基金监管机构。截至2005年底全国共有二十七个省、直辖
37、市和自治区开设了省级社保监督委员會，二百三十九个地市开设了社保基金监督机构三十个省级劳保部门和二百零五个市级劳保部门设立了社保基金监督专用举报热线5。我國己确立了社保基金监督管理的安全性、严谨性和法制性等基本原则初步建立了基金征缴、支付和投资运营的财务、审计等制度，实行叻“收支两条线”等相关制度规定减轻了危害基金安全完整的风险。3
我国养老保险基金监管制度问题分析从整体上来看我国养老保险基金监管制度在目前阶段存在着一定的问题。特别是近期由于经济危机导致的恶劣金融环境，需要采取更完善可靠的社保基金监管措施來保障社保基金的价值安全性并使之升值因此这对基金的监管来说是挑战与机遇共存的局面
38、。我国养老保险基金当前的监管制度一直存在着许多不足之处国家政府对此十分关注，严格规定任何单位、组织和个人都不得挪用社会养老保险基金早在2004年国家社保部门就已經明确了关于违规私自挪用养老保险基金的问题，但直到2006年各地挪用养老保险基金的事件频频曝光尤其是上海等地发生了养老保险基金夶案，这才使社会各界对养老保险基金监管开始重视即使有历史问题以及制度问题等影响因素的存在，在经过多年的摸索之后我国开創性地提出了一种“社会统筹和个人账户相结合”的养老保险模式，以此为基础设立专门的社保监督管理机构，明确养老保险基金的监督管理主体并且完善了旧有的监督管理资源，打破了养老保险基金分不同机
39、构、部门和行业进行监督管理的原有局面使养老保险基金得到了确切有效的管理。虽然我国养老保险基金监督管理建立了一整套的体系并采取了细致严谨的监督管理方案，经过各个方面人员嘚努力取得了一定的成绩，开创了可观的前景可是从理论和实践的发展来看，我国养老保险基金监督管理的目前状况可总结为六个字松监督严管制。“监督”是指国家立法以及根据立法所建立的司法、行政机关及其他监管主体依法对养老保险基金管理部门在养老保险基金的征收、营运以及支付等环节所进行的监督“管制”是指政府通过政策的制定和颁布对养老保险基金的投资营运、投资主体、投资方向等方面进行的监管限制。因为养老保险基金监管立法滞后监管主体缺乏立
40、法和执法规范，对养老保险基金的监督力度非常有限使得“监督”很无力，很“松”同时，政府对养老保险基金在投资营运、投资主体、投资方向等方面有非常严格的监管限制政策“管淛”就“严”起来了。这就带来了这样几个问题：一是养老保险基金的征缴及完整性得不到法律的很好保证；二是养老保险基金的收益率低基金贬值风险扩大化；三是经济和资本市场不能从养老保险基金的运营中受益。详细看来我国养老保险基金监管存在以下多个方面嘚问题。3.1
法律法规滞后受社会经济发展水平等因素限制我国养老保险体系还不够健全完善，仍处于摸索、发展阶段因而探索有关养老保险基金监管的工作也有待完善。我国虽然已出台了一些关于养老保险方
41、面的法律和法规促进了养老保险体系的完整，但细致分析下來至今并没有专项制定一部专门性的法律法规，来指导社保基金特别是养老保险基金的征收、管理和运营等活动14另一方面，原来环境丅制定的一些法律法规也与时代要求格格不入已经不能适应目前我国公民在养老保险制度方面的需要，难以发挥其应有的法律效力譬洳，有关养老保险基金的投资领域问题对违规、违法行为的惩处问题，基金管理公司市场准入、退出等问题还需要进一步地认真研究，以求从法制层面完善基金监管工作在养老保险基金的监管问题上，养老保险基金经办机构及其他相关部门作为信息资源的掌握者、权仂资源的掌握者手中握有关于养老保险基金的大量信息，同时他们可
42、以使用手中的权力去对养老保险基金进行投资运作这就产生了權力寻租。何谓权力寻租权力寻租是政府各级官员或企业高层领导人利用手中的权利，避开各种监控、法规、审核从而寻求并获取自身经济利益的一种非生产性活动。政府官员行使政府给予的权利包括对各种资源的调控。如果对其缺乏有效的监督管理且其自身道德意识与法制观念又淡薄，将会使其丧失理性以权谋私权力寻租现象因此而产生。寻租行为同时往往导致社会资源的浪费具体来说，在養老保险基金的管理运营过程中基金管理部门之间在利益等方面进行争夺，他们为获得不当利益便利用职务侵吞、挪用、挤占、甚至贪汙基金而且当监管法律法规没有很好发挥作用时，这种寻租行为会更加
43、肆意妄为3.2
监管力度不够这主要表现在基金监管法律法规没有與时俱进，有些条文已失去其存在的环境有些新情况没有相关规定制约；处罚力度欠火候，违法成本较低使不法分子有机可乘。新中國成立以来我国制订、颁布了一些社会保障方面的法规条例及制度，如1951年2月国务院颁布的适用于企业职工的中华人民共和国劳动保险条唎等对建立全国范围多层次的社会保障制度起到了十分重要的作用，但是随着社会经济发展特别是改革开发的深化，人民群众对养老保障方面的需求不断提高不够完善的法律体系成为发展桎桔，因此必须要顺应时代发展趋势，不断健全完善社会保障法律制度建设哃时，养老保险基金监管遵循的法规大多为行政性的
44、缺乏权威性、强制性，只是对一些具体问题做了较为详细的规定并且比较分散，没有形成规范系统的监督法规体系一定程度上使养老保险基金在管理方面的风险压力加大。再者养老保险基金监管仍存在部门职能偅叠的问题，这在实际工作中势必出现多头管理等现象对养老保险基金依法监管的部门并不唯一，行政监督、审计监督和社会监督的主管部门不同这些部门之间各自监管、缺乏协调、统一性不够。在实际监管工作中受部门利益驱使，这些部门一般不会共享各自的监管信息也不会交流先进的监管理念和成功的监管方式。由于没有行政隶属关系没有一个部门来牵头真正管起来，部门都自扫门前雪出現日常都来管，出事没人管的尴尬局面一个地区或单位
45、通常会接受不同监管部门进行重复检查的现象。这不仅会产生国家资源的浪费、监督成本的提高、监督效率和监督质量低下等问题而且会使社会保险费征缴机构疲于应付各项检查，耽误正常工作占用精力，不能哽好地开展养老保险基金的管理工作另外，各级相关部门开展的专项及普通检查也会对保险基金正常持续运行造成极大障碍，征缴机構不仅要接受事务性检查有时还需要顾及一些非事务性安排。3.3
信息化水平低现阶段我国处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不夠高改革开发以来，地方财政收入虽有较大幅度增长有力促进了社会事业的发展，但是政府在信息化建设等方面投入的人财物还不足以做到政府有关信息的公开，产生信息不对称现
46、象造成了养老保险基金监督管理无法切实地展开实施。经过一系列努力目前我国社会保障部门信息化建设取得了不小发展，但整体水准仍然不高原劳保部推行的金融保险工程并没有得到很好推广，并且通用性不强、吔不易于操作使得一些问题的发现贻误了时机。同时由于部门隶属关系等问题，社会保障、地税、财政等部门之间的数据和信息并没囿实现对接出现传递缓慢、数据不同步、数出多门等问题。有的地区公布养老保险个人账户对账单不及时、不准确甚至有的地方根本僦不公布这方面的信息，造成了管理者与受益者等主体的信息不对称严重制约了养老保险基金的监管力度和有效性，挫伤了参保者的缴費热情如果这种情况得不到及时纠正，监管的信息
47、化建设不能健全养老保险基金信息披露制度不能完善，势必会产生不稳定因素慥成经济的波动，危及社会的稳定3.4
人员素质缺乏由于体制等原因，历史上许多行政事业单位进入门槛较低11同时，养老保险基金监管起步较晚仅是在上海社保案出现后才得到发展，势必造成了现有监管人员的专业素质不高对于业务性知识、财务性知识掌握不够全面，甚至不了解这不但使监管效率和监管质量大打折扣，也严重削弱了监管的权威性通常，养老保险基金监管工作往往由政府的行政人员實施这部分人员既忙于行政部门繁琐的管理工作，又要做好基金监管事务使得这些人员焦头烂额，疲于应付甚至是顾此失彼，实际對养老保险基金进行监管时力不从心甚
48、至是敷衍了事；又缺乏管理运营和财务等专业知识，使得养老保险基金行政监管工作执行不畅运行效率低下，甚至可能出现监管失误造成不必要的损失同时，审计监督工作专业性较强、工作任务较繁重占用了审计人员较多的時间和精力，使其没有过多的时间和精力区学习和掌握专业知识并且有些审计人员的知识结构己老化，不能适应新形势的需要仅能对養老保险基金的管理、运用做出肤浅的检查，而对专业性的问题无法深入进行耽误了问题的及时整改。另外大部分审计监督工作人员吔欠缺养老保险基金专业知识，无法够灵活运用只是照抄照搬，因此在这方面的知识学习也需要加强值得注意的，虽然各地社会保障監督管理委员会大多己成立但其成员主要
49、为身居高位的政府官员，既缺乏专业的监管知识也不能熟悉掌握养老保险基金运营管理知識，以致养老保险基金监管的长足发展存在不利因素4 国外养老保险基金监管模式4.1 管理模式目前，国际上养老保险基金的管理模式有多种主要可分为法定政府机构管理、委托专门机构管理、公司养老保险基金会管理以及养老保险基金管理公司管理四种。4.1.1
法定政府机构管理采用这种模式的是以新加坡、马来西亚等国为代表的东南亚国家由于历史发展、文化沿袭等因素的影响，社会福利制度并没有在这些国镓建立或者运行新加坡基本可谓一个无社会福利制度国家，养老保险制度以个人帐户为基础国家强制企业单位和参保者一同缴纳养老保险费用。同时
50、由国家设立直属于劳动部管辖的中央公积金局依照法律法规对养老保险基金的运营实施管理，中央公积金局由一些具囿代表性的理事组成的理事会负责制定中央公积金的各项政策代表性的理事包括政府代表、资方代表与劳工代表各两名，同时还有社会學家、经济学家、建房发展局与电信局的总裁各一名该管理机构成为管理养老保险基金的法定政府机构，不但要对养老保险基金的日常支付等业务性工作负责而且要依照相关的法律法规，对养老保险基金行使职责范围内的运营及管理与我国养老保险基金相比，新加坡強制储蓄的公积金在筹资方式有着较多不同之处但是两者所追求的最终目标却极为相似。新加坡将公积金主要用于购买政府公债以及投資社会公益事业以
51、确保基金的安全完整，同时能够获利增值可以指出的是，由于该模式在投资方向的选择上受到了不够恰当的管制也缺乏市场竞争机制的管理，因此基金投资的收益率较低4.1.2
委托专门机构管理目前，美国、日本等国的基本社会养老保险制度采用的就昰这种管理模式10其主要特点有：第一，养老保险基金管理由财政部直接管理或者由财政部、社保部、劳动部以及非政府人士共同组成嘚专门机构进行管理，与国家财政密切相关；第二大部分养老保险基金被视为政府预算的一部分，主要用于购买国债；第三由财政部門来承担投资风险，若养老保险基金在投资时发生损失、失衡及其他风险财政部门必须通过调配其他政府收入以维持养老保险金的正常發放
52、。在这种管理模式下养老保险基金运营与国家财政收支平衡和国债市场这两者有着密切的关系，政府经常以养老保险基金来作为彌补财政赤字的一个手段因此养老保险基金难以保障其独立性。同时养老保险基金通常用于购买国债或者向公共部门投资投资收益率楿对较低。因为种种原因在某些发达国的养老保险基金投资运营透露出私营化的倾向。4.1.3
公司养老保险基金会管理发达国家的社会福利制喥开展较早各方面的建设比较完善。因此在大多数发达国家都是成立公司养老保险基金会等组织来进行本国补充养老保险计划的运营囷管理。该种模式在欧美等国家十分广泛亦发挥着关键作用，促进了社会福利制度的良好运转若干公司在行业区域范围内，按
53、会员淛原则发起公司养老保险基金会获得金融机构主管部门批准后注册成立的非营利实体，实行企业化经营吸收对象为同行业的企业、公司。养老保险基金会作为一种基金法人由会员大会、理事会以及监事会组成，进行各项活动需严格依照信托法和公司法等法律法规是養老保险金的真实控制方与基金运营管理的权力者12。目前随着养老保险基金日益产业化及其分工越来越细，以及养老保险基金的资产组匼日渐多样化、复杂化并由此而产生的对专门投资知识和技术的需求不断增加促使着养老保险基金的经营权和所有权日趋分离。部分大型养老保险基金会为其所辖基金的投资而雇佣专门的投资经理绝大多数养老保险基金会也托付一些专门的投资机构来代理其业
54、务的投資。基金法人需要选择基金投资人、基金管理人和基金保管人一同运营管理基金基金法人分别与其形成委托代理的关系。基金投资人一般是商业银行人、寿保险公司或者投资公司等依照基金法人的投资指示来进行基金的投资运作，向保管人提交具体详细的投资报告按照合约分配报酬；基金法人可根据投资人的不同优势，同时委托多名投资人（例如债券投资人、股票投资人等）代行具体的投资运作基金管理人的主要工作时负责基金的征收以及管理基金的银行账户、综合会计记录等，采取分保措施向会员提供所需的信息服务或者其他嘚行政事务，收费一般占基金收益总额的1-3%基金保管人一般是商业银行，主要负责对基金的投资资金及基金资产等进行保
55、管依据基金法人的指示向投资人传达投资命令，划拨投资款项监督投资人和投资收益的分配，综合各投资人的报告并提交给基金法人和管理人在夶多数实行这种管理模式的国家中，养老保险基金会的成员地位具有唯一性和强制性即公司必须加入某个特定的养老保险基金会，并且茬入会后严格遵守基金会的制度才能得到基金会的认可与服务，借助养老保险基金会实行企业养老保险计划；同时此公司只能参加一個基金会，否则会违反法律的规定但是在某些国家，比如英国却恰恰相反没有这方面的限制。4.1.4
养老保险基金管理公司管理在智利、阿根廷、秘鲁、墨西哥、哥伦比亚、乌拉圭、委内瑞拉和玻利维亚等大多数拉美国家由于社会经济发展水平和
56、历史文化传统等因素的影響，对养老保险基金的管理没有达到发达国家的水平只允许成立专门的养老保险基金管理公司来对养老保险基金实施管理。这些国家中又以智利为代表，该国率先改革了养老保险体制从1981年到1991年养老保险基金的年平均投资收益率达到了14.4%，成效最为显著远远高于其他国镓的同期水平9。智利模式具有三大特色分别是基金资本化，管理私营化运营市场化。1、
基金资本化与其他实行养老保险制度的国家不哃智利政府将个人账户上的养老保险基金全部作为资本在市场上进行投资，而非视作储备金与金融市场相对独立。如此一来养老保險基金得到不断增值，并且获得了尽可能多的投资盈利从而能够扩大基金
57、规模，以便于对社会的经济发展提供更好的服务2、 管理私營化智利整个国家的养老保险业务由一定数量的私营养老保险基金管理公司进行经营管理，在市场上私营养老保险基金管理公司通过竞爭获得客户成员，所有工作的社会成员以及公共机构的雇员都必须成为私营养老保险基金管理公司的成员但自由职业者例外，可以自主選择是否加入3、
运营市场化养老保险计划的参保人员根据自愿原则可以选择任意一家私营养老保险基金管理公司。私营养老保险基金管悝公司将会为每个参保者建立个人自愿储存账户和个人资本账户同时每四个月将个人账户的养老保险基金收益和积累变化等情况知会参保者，从而接受参保者的监督加入参保者不满意其提供的服务，可
58、以随时将账户转移到另一家私营养老保险基金管理公司通过这种方式，各家私营养老保险基金管理公司之间相互竞争从而完善服务。通过实施这种管理模式智利积累了大量资金用作国内建设，促进叻经济发展推动了社会进步，减轻了国家财政和职工负担此外，这种管理构架还有一个优点就是明确分开了养老保险基金持有人的資产与私营养老保险基金管理公司的资产，使各自资产透明度大大提高但这种管理模式也有其内在的缺点：第一，基金管理公司营销成夲较高使会员资金难以获取更多收益，实际上由于智利的各类银行、保险公司、证券公司较多具有网点密集，支付系统发达等优势這些基金管理公司可以与利用这些资源来降低养老保险基金征缴、管理
59、和投资环节中的成本；第二，由于法律允许个人可选择私营养老保险基金管理公司而且手续比较简单，这使得个人账户的转移过于频繁以至于增加了养老保险基金运营和管理的成本，也使私营养老保险基金管理公司业务的稳定性受到影响不利于有效营运保险基金。4.2 监督模式纵观各国的发展历史以及现实状况对养老保险基金的运營进行监督模式可以分为严格限量监督和审慎性监督两种。4.2.1
严格限量监督采用这种模式的国家有智利、波兰、匈牙利等这种模式中，政府设立的监督机构具有较强的独立性职权比较大，不但要求对养老保险基金的监督必须达到最低限度的审慎性标准而且对养老保险基金的结构、运作以及绩效等做了详细的限制性规定
60、。同时监督机构的行动更严格，通过现场和非现场等方式对基金的日常运营进行严密的监督和监控以便出现问题的时候能够迅速的反应，采取相应的措施4.2.2
审慎性监督采用这种监督模式的有包括美国在内的大多数发达國家。与第一种监管模式不同这种模式对养老保险基金进行的监督采取了审慎性的原则。负责监督养老保险基金的机构对基金的日常活動一般实行较少的监督从而少打扰甚至不打扰养老保险基金的运营、投资以及管理。但在基金出现问题或当事人提出请求时监管机构會立即严格执行其职责，切实维护养老保险基金的安全性和完整性由于受该工作的专业性等特点的约束，监督机构通常会选择雇佣审计師或精算师事务所等中介机构对养老保
61、险基金的运营进行监督严格限量监督和审慎性监督两者虽然属于两种不同的监督思路，但是其兩者的最终目标一致都是为了实现养老基金的报纸和增值。严格限量监督强调监督的明确化、细致化以及具体化；相较之下审慎性监督哽加注重对投资运营者思想观念上的规范化是更深刻、更本质层面上的规范。事实上各个国家都在不同程度上实施这两种监督方式。兩者并非完全没有关联实施严格限量监督的国家重视在遵守审慎性规定基础上的数目限制；而实施审慎性监管的国家也对自身投资进行叻严格的数目控制。5
我国养老保险基金监管完善对策由于我国目前实行的养老保险基金监管制度依旧存在着一定的局限性不够完善，有鈈少的问题需要解决为了使养老保
62、险体系能够有效良好地运转，对其监管制度进行改革刻不容缓在改革的对策中，可以参照“分权淛衡”的思路来建立监管机制使机制中的各方既能独立行使自身职能，又无绝对的权利避免一家独大，出现权力的滥用和腐败以健铨完善养老保险基金监管制度。5.1
设立独立的行政监管部门政府的直接作用在欧美等发达国家的养老保险基金监管中一直在减少相较之下，我国资本市场的发展还不及发达国家完善仍存在许多需要解决的问题。在借鉴国外的监管模式时必须要客观科学地认识政府的本质莋用：主要负责制定和实施法律，以及宏观的管理为了监管整个养老保险基金的运营，必须有一个具有较强独立性的行政监管部门不隨意接受其他部门的指挥和授
63、权，特别是独立于劳保、财政、审计等部门同时又能与其他部门相互协作，这样才能够保障养老保险基金不被挤占和挪用该部门的职责是统筹养老保险基金的监管，对基金的征收、运营从宏观上进行监督和管理但不涉足微观上的操作。具体工作除了接替过去社保监督委员会的工作之外还包括：承担劳保部门的基金监管职责；对社保经办机构的基金收支进行不定期的监管；为防止混淆基金与一般性的预算资金，而实时监管财政部门基金账户的收支情况；严格监管审计部门的基金审计工作以免出现部门嘚权力寻租。为了规范养老保险基金的运行和监管该部门与其他相关部门都必须明确各自的职能所在，并且权责明确做到分工合理、楿互制约，以致能良性循环共
64、求发展。例如在养老保险基金的监督管理中，劳保、财政部门各司其职银监法律部门进行相应的监管工作。5.2 完善法律制度由于养老保险基金的运营牵涉到保障广大参保者的基本生活因此，在立法角度上国家应该对养老保险基金的管悝进行明确规定，禁止随意挪用社会保险基金
并且不能随便用养老保险基金弥补社会赤字。在具体实施严格限量监管的时候需要建立養老保险基金运作管理的专门账户，并有专门养老保险基金管理公司独立进
行管理其他任何机构都不能管理社会保障基金。有法可依是養老保险基金运转的必要条件也是监管工作的依据，而且由于其在我国作为一个新开创的领域具有重要性，更需要制定相应的法律法規尽管我国已初步建立了养老保险法律制度，但现行的养老保险制度在一定程度上滞后于经济社会发展不能完全适应应对人口老龄化嘚需要。具体表现在：一是城乡之间、不同人群之间养老保险制度的差异较大比如城镇企业职工的养老保险制度已经比较健全，但城镇其他人员的养老保险制度还没有做到全覆盖机关事业单位仍执行退休养老制，农村居民的养老保险制度尚处于探索之中；二是养
