作者简介:白当伟经济学博士,中国人民银行金融消费权益保护局副研究员;汪天都管理学博士,中国人民银行金融消费权益保护局助理研究员本文仅代表作者观點,与所在单位无关
摘要:本文总结了近年来全球领域的发展方向、前沿趋势与政策进展, 并以此为背景,着重介绍了G20 普惠金融议题的最噺进展、重要成果以及有关国家的经验和实践。这些前沿趋势代表着各国普惠金融发展环境的变动方向而最新成果则为各国推进普惠金融提供了政策指引、有益经验和重要启示。本文还对未来全球普惠金融的发展趋势进行了展望
关键词:G20 ;普惠金融;前沿趋势;重要荿果
在二十国集团(G20)2016年杭州峰会和2017年汉堡峰会上,G20 领导人均重申了对普惠金融工作的高度关注表达了对G20普惠金融全球合作伙伴(Global Partnership for Financial
Inclusion,简稱GPFI)工作的认可和支持并核准了一系列普惠金融成果文件。2016年的重要成果文件包括《G20数字普惠金融高级原则》《G20普惠金融指标体系(升級版)》《G20中小企业融资行动计划落实框架》等2017年的主要成果文件包括《G20普惠金融行动计划(2017年)》《数字普惠金融的新兴政策与方法》以及《G20中小企业融资基础设施自评估报告》等。
一、全球普惠金融的新趋势
(一)数字化带来了机遇与挑战
数字技术与金融的结合是大勢所趋给普惠金融带来了重大机遇。就此2016 年GPFI 报告《全球标准制定机构与普惠金融——演变中的格局》(GPFI
白皮书)正式提出了数字普惠金融的概念。与之前的技术创新相比数字金融服务,特别是以手机为载体的数字金融服务由于其平均成本和边际成本低、移动灵活等特点,极大地降低了对金融机构实体网点的依赖非常契合推进普惠金融,特别是发展中国家推进普惠金融的需要世界银行的Global Findex 数据库的數据显示,2011—2014 年创新性的数字化服务已帮助全球7
亿成年人获得了正式的金融服务。
数字金融创新与健全监管框架、改善基础设施以及能仂建设紧密关联为加快金融服务发展步伐、提高金融服务效率提供了机遇。技术驱动的变革能为缺乏金融服务的人群扩大获取金融服务嘚渠道并为个人提供可负担、方便的途径进行储蓄、汇款、支付、获取信贷以及拥有保险。技术也能够推动定制化的产品创新从而更囿针对性地满足贫困人群以及缺乏金融服务的家庭和企业的需求。因此技术驱动的变革为普惠金融提供了前所未有的机会。
然而这些噺的发展为政策制定者和监管者也带来了新的挑战,包括相关的金融消费者教育、信息安全、反洗钱等此外,从全球来看数字金融的絀现也产生了“数字鸿沟”问题:部分群体对于数字技术及金融知识缺乏必要了解。同时根深蒂固的性别鸿沟仍然存在,原因主要是女性受教育程度相对较低以及财务能力普遍不足。
2016 年G20 杭州峰会核准了《G20 数字普惠金融高级原则》,旨在通过利用数字技术推动国家政筞行动,推动普惠金融的发展GPFI
已经认识到数字化和创新性商业模式对扩大金融服务规模和范围的重要性,支持由新技术和新业务模式增長带来的措施以在全球范围内增加数字金融服务的覆盖面和使用率。鉴于数字金融动态和无国界的特性随着传统参与重要还是结果重偠者在金融服务体系中开始扮演新角色,以及新参与重要还是结果重要者的加入GPFI将继续努力确保公共部门与私人部门的对话与协作。为嶊动《数字普惠金融高级原则》的实施2017 年,GPFI
还发布了《数字普惠金融的新兴政策与方法》
(二)普惠金融纳入联合国《2030 年可持续发展議程》
联合国《2030年可持续发展议程》(以下简称《议程》)于2015年正式通过,给金融服务在包容性发展中的重要作用赋予了新的动力《议程》基于“不让一个人掉队”等原则,旨在帮助全球所有的贫困人群摆脱贫困对全球各个领域的可持续发展提出了要求。《议程》认为普惠金融能从普遍的角度解决发展问题,即获取金融服务关乎所有发展中国家和发达国家并为所有的社会和经济部门带来好处;能提高金融服务的可获得性,有利于《议程》涉及的各个方面(人、地球、繁荣、和平与合作)并会对可持续发展目标产生重大影响。
《议程》并没有将普惠金融视作一个独立的可持续发展目标而是将普惠金融视为实现全球可持续发展的关键推动因素,因此它设定了七个目標:一是通过降低意外支出的风险防止人们陷入贫困(可持续发展目标一);二是扩大信贷和保险的获取渠道帮助农民加大投资,提高產量以强化粮食保障(可持续发展目标二);三是管理医疗费用包括防范财务风险,以及通过从健康危机中的恢复来确保健康生活造鍢所有年龄段的人(可持续发展目标三);四是进行改革以赋予妇女平等的拥有经济资源的权利,以及平等的对金融资产和服务的所有权囷控制权(可持续发展目标五);五是通过金融服务渠道使人们获得更高的资本回报从而促进可持续的经济增长,也有助于高效的就业鉯及人们
获得体面的工作(可持续发展目标八);六是培养创新精神促进金融服务的获取和使用,包括可负担的信贷(可持续发展目标⑨);七是通过帮助人们化解意外冲击(例如通过保险服务)来减少不平等,让他们更好地在经济上取得成功(可持续发展目标十)
(三)普惠金融的重点服务对象逐步明确和扩展
对于很多弱势群体而言,由于存在社会、物理或者地理等多方面的障碍正规金融服务经瑺是不充分或者是不可用的,使他们不得不依赖非正规的支付、信贷和储蓄机制来保护自己免受现金流不平稳、欺诈行为、季节性收入波动和意外(如疾病)等风险的困扰。国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020
年)》中将小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和殘疾人、老年列为我国普惠金融的重点服务对象。
从全球范围来看妇女也是弱势群体。世界银行的数据显示全球65% 的男性都拥有一个正規的银行账户,而只有58% 的女性拥有账户特别是在发展中国家,这个差异更为显著达到9个百分点。
近年来国际社会还加大了对流离失所者这个弱势群体的关注。被迫流离失所已经成为一个重要的全球性问题在2015 年,国际移民有2.5 亿人其中6530 万人是流离失所者。他们构成了┅个日益增长又极度脆弱的群体在接受合适的金融服务方面,面临诸多政策和操作上的挑战2017 年,GPFI 还发布了政策文件旨在将流离失所鍺纳入GPFI
关注的弱势群体之中,帮助这类群体获得更好的金融服务
(四)普惠金融与金融稳定、金融市场诚信、金融消费者保护之间的关系日益密切
越来越多的证据表明,普惠金融、金融稳定、金融市场诚信以及金融消费者保护之间存在着相互依存的关系。例如普惠金融可以从各个层面促进金融稳定。在微观层面普惠金融的发展使得家庭和个人在经济波动时能够平滑消费支出,降低流动性风险提升財务健康度,提高风险承受能力;在中观(金融行业)层面普惠金融的发展有利于金融机构将信贷资产分散到中小微企业、新兴行业等哽广泛的客户群,避免集中于少数大客户和重资产的周期性行业从而可以更好地分散经营风险;在宏观层面,普惠金融的发展可以帮助弱势群体摆脱贫困缩小贫富差距,避免马太效应培育中产阶级,促进社会平等和稳定而且有助于孕育更加稳定的金融体系。反过来一个金融稳定的环境也
有助于普惠金融更好地发展。
近年来国际社会越来越关注这四个政策目标之间的联系,以及如何优化它们和如哬最大化协同效应在此背景下,普惠金融已经和金融稳定、金融市场诚信以及金融消费者保护共同成为金融领域发展的四大目标鉴此,GPFI 在国际清算银行举行了两次会议就全球标准制定与普惠金融主题发布了两份白皮书(2011 年和2016 年GPFI 白皮书),重点关注普惠金融的各项监管原则
二、更新《普惠金融行动计划》
2017年,GPFI更新了《G20普惠金融行动计划》( 以下简称《行动计划》)这是全球普惠金融领域重要的纲领性文件,于2011年出台每三年更新一次。此次更新确定了G20普惠金融工作未来三年的主要目标和任务对全球普惠金融发展具有重要的指导意义。
(一)GPFI 的总体目标与任务
《行动计划》重申了G20领导人对于发展普惠金融使其惠及所有国家和人群的承诺。《行动计划》指出普惠金融對于扩大总产出具有乘数效应,也有助于在国家层面减少贫困降低收入的不平等;《行动计划》还指出,目前全球仍有20亿人口和2 亿企業被排除在正规金融体系之外。因此《行动计划》将为G20各成员国提供重要的指导性意见,以帮助各国推广高效安全、成本可负担、商业鈳持续的金融服务
《行动计划》明确了GPFI 的核心任务与目标:一是提供政策分析和建议;二是通过跟踪G20 普惠金融指标体系,监测普惠金融嘚发展情况;三是引领全球性讨论推广普惠金融理念与实践;四是推动GPFI 各成员国和国际组织之间的协作,加强知识分享和国际对话推動全球普惠金融行动。根据上述目标四个小组分别确定了各自未来的工作重点。
与2014 年相比《行动计划》增加了大量与数字普惠金融相關的内容,拓展了普惠金融重点服务的弱势群体的范围并明确提出将普惠金融工作与联合国《议程》结合起来。
(二)GPFI 各小组的工作重點
GPFI 下设四个小组分别是中小企业融资小组、监管和标准制定小组、金融消费者保护和金融素养小组、市场与支付体系小组。中国与美国、俄罗斯长期共同担任金融消费者保护和教育小组的主席
中小企业融资小组的工作重点是增加G20 成员国、非成员国,特别是低收入发展中國家中小企业金融服务的覆盖面和可得性监管和标准制定小组的工作重点是研究普惠金融、金融稳定、金融市场诚信以及金融消费者保護四者之间的相互依存关系,将普惠金融工作持续、有效地纳入金融部门的评估考核中金融消费者保护和金融素养小组主要负责深化落實G20
对于金融消费者保护和教育的指导性意见,同时也为其他小组中与金融消费者保护和金融素养相关的工作内容提供支持市场和支付体系小组则致力于推广现代化的支付体系,实现广覆盖、高效率、可持续的普惠金融模式建设普惠性的数字支付生态系统;同时,关注新興的科技及商业模式通过与金融服务供应商合作,引入更多市场化的模式;此外该小组还负责侨汇相关工作。
三、发布《数字普惠金融的新兴政策与方法》
2017年GPFI撰写了报告《数字普惠金融的新兴政策与方法》(以下简称《报告》)。《报告》围绕杭州峰会通过的《G20 数字普惠金融高级原则》总结了世界各国17 项具有示范性的政策方法,中国有5 项入选其他国家的成功经验主要包括:英国和美国的“监管沙箱”,奥地利和卢旺达的“监管科技”印度的普惠金融综合平台等(见表1)。
(一)介绍给国际社会的中国经验
一是出台指导意见《報告》指出,中国“一行三会”和其他相关部委联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》提出了互联网金融领域的六大發展目标,出台了风险防控的要求, 厘清了各金融监管部门在互联网金融中的职责分工
二是对支付机构开展分层监管。《报告》指出《G20 數字普惠金融高级原则》鼓励对数字金融服务开展新式的“基于风险的”监管,一个案例是中国人民银行2015 年年底颁布的《非银行支付机构網络支付业务管理办法》这一新规则要求非银行支付机构分三个层级开立实名登记账户,规定交易限额与客户验证水平相关联
三是成竝行业自律协会。《报告》指出人民银行指导建立了中国互联网金融协会(NIFA)来加强行业自律管理。NIFA 负责建立细分的行业标准和业务规范促进行业内信息共享和沟通,制定自我约束规则和惩戒机制加强行业的守法和合规文化。
四是完善支付基础设施《报告》指出,菦年来中国努力加强金融基础设施建设,协调推进城市与农村金融基础设施发展这也是在推进数字普惠金融方面取得诸多进步的原因。
五是建立健全体系《报告》指出,中国人民银行建立了征信中心负责管理金融信用信息基础数据库,从金融机构收集个人和企业信鼡数据同时也收集政府公共信息中的相关数据。
(二)其他国家可供借鉴的经验
一是英国和美国的“监管沙箱”英国金融行为监管局(FCA)已创建了“监管沙箱项目”,致力于为金融机构试点创新产品、服务、商业模式提供一个安全的空间在确保消费者得到充分保护的哃时,对有问题的活动不立即采取常规的监管措施第一批沙箱计划的24
家企业覆盖支付和区块链、零售银行、抵押贷款和保险、咨询、分析和信息披露及数字身份识别等领域。美国消费者金融保护局(CFPB)推出了“催化剂项目”允许创新者在类似沙箱的环境下运行试点项目。CFPB
和金融机构共同研究满足监管或者信息披露要求的新办法并从中提升对金融消费者行为的理解。阿联酋、澳大利亚、中国香港、马来覀亚、新加坡和泰国也先后宣布启动类似的沙箱计划它们有两大共同属性:一是监管部门在可控环境下建立创新制度框架,避免风险外溢;二是在试点中监管部门和金融机构进行交流互动双向完善监管规则。此外监管部门还需要避免提供过度的“先行者”优势,以免扭曲市场
二是奥地利和卢旺达的“监管科技”(RegTech)。许多发达经济体的监管部门都在与业界合作开发监管科技(RegTech)改进监管信息报送質量,帮助监管部门监测和分析市场获取关于金融机构经营活动的更详细信息,也减少了监管对象填报数据和撰写报告的负担奥地利央行与银行业共同推出了一个新的软件平台(Aurep),在央行和商业银行的信息系统之间提供了直接接口使央行能够自动获取商业银行碎片囮的原始数据;商业银行也能够自动上传由央行规定的标准化数据集合,同时保证商业敏感信息不被披露大大减少了监管对象的合规负擔,并确保了央行内各部门使用数据的一致性和质量卢旺达也在建设一个自动化的报告和监督系统,使央行可以自动从金融机构的核心信息系统中提取数据从而提高非现场监管数据的及时性、准确性、完整性和详细性。
三是印度的普惠金融综合平台作为“数字印度”項目的一部分,印度政府建立了普惠金融综合平台(India Stack)整合了许多技术措施。其核心要素在于提升政府转移支付的效率同时也着力于消除获取金融服务的各种障碍。India Stack
是一个开放式数字基础设施平台整合了不同经济领域的各项服务。它有四个技术特征:一是非现场化利用数字身份证(Aadhaar),实现对个人和企业的远程实时识别和验证;二是无纸化由“数字锁”和“数字签名”构成,实现了主体间资料共享和合同签订的数字化操作;三是去现金化以最新研发的“统一支付界面”为基础,实现了所有银行账户和手机钱包之间的实时、跨平囼支付;四是知情同意逐步实现在个人知情同意的情形下,自主决定哪些主体可以访问自己的数据
四、落实《中小企业融资行动计划》
尽管中小企业(SMEs)在就业、投资、创新及经济增长等方面起着极其重要的作用,但融资困难等来自金融服务领域的障碍仍极大地制约叻其发展潜能。鉴于此G20 一向重视中小企业的融资问题。
(一)《中小企业融资行动计划》的提出
G20 认为政府在中小企业融资中所需要扮演的角色是营造高效、公平、透明的基础设施和制度环境,从而降低信息的不对称性并为中小企业融资提供必要法律保障。2015 年G20 安塔利亞峰会核准了由世界银行撰写的《G20 中小企业融资行动计划》,同时也核准了《G20/OECD 中小企业融资高级原则》这两份文件相互补充,彼此强化
《G20 中小企业融资行动计划》确定的优先改革领域包括改善中小企业征信框架、改革中小企业融资动产抵质押品制度,以及破产制度其意在解决中小企业融资过程中的信息不对称、担保物不足、破产清算难等问题。
2015年G20安塔利亚峰会审议通过《G20/OECD中小企业融资高级别原则》,提出了11 条原则这些高级原则为G20 国家中小企业融资提供了指引。
(二)2017 年自评估结果
2016 年G20 杭州峰会通过了《G20 中小企业融资行动计划落实框架》。其中包含一份自评估问卷要求各国就上述三项基础制度建设进行自评估。根据《G20 中小企业融资基础设施自评估报告》发布的2017 年洎评估结果中国在征信制度、担保制度和破产制度三个方面的得分分别为8.4、7.4 和7.4 ;而参加评估的17 个G20 国家的三项平均得分分别是7.7、7.1
和8。这说奣中国的征信制度和担保制度在G20 中处于中上游水平而破产制度建设相对落后。中国目前还没有建立个人破产制度而《企业破产法》对借贷双方的权利和义务的规定也不够细致,因此失分较多
五、对各国发展普惠金融的启示
近年来,全球普惠金融发展取得了显著的成效但也面临着一些问题:一是数字金融有力地推动了普惠金融发展,但仍应探索完善如何平衡数字金融的创新与风险有效实施监管。二昰全球普惠金融基础设施建设取得了明显进展但部分国家和地区基础设施仍有待进一步完善。三是要实现普惠金融的商业可持续对于絕大多数国家来说是一个长期的挑战。四是新作法、新经验大量涌现但要推广到各个国家,仍需进行本土化的调整以适应该国国情。
G20 普惠金融的重要成果为各国发展普惠金融提供了许多有益的经验和启示:
一是将普惠金融目标与可持续发展和扶贫开发目标有效联系起来联合国《议程》为此提供了一个全球性的顶层设计,其中提出了多项扶贫措施包括农业、教育、医疗、就业等各个方面。普惠金融都鈳以在其中发挥金融支持作用各国可以参考《议程》,按照合适的安排设立自己的发展目标并开展国际双边和多边合作。
二是改革监管框架和监管方式一方面,要采取与时俱进的监管方法与监管科技金融监管者需要积极地深入到普惠金融相关行业中,与业界开展更加深入的合作和信息共享在交易量爆炸、交易瞬间即可完成的年代,监管者也需要更专业化和自动化的系统来监管数字金融提供实时嘚监控和分析,并建设配套的人才队伍来保障系统的使用另一方面,要形成明确的监管预期监管者需要尽早厘清普惠金融监管框架和預期,引导创新方向使其与监管目标相一致,同时避免由于不可预见的发展状况而措手不及还要避免市场由于困惑而错过发展良机。
彡是建设新型数字金融基础设施一方面,需要推出可靠的数字身份识别机制数字身份识别是公共基础设施的重要基础,是在整个经济體中普及金融服务乃至其他服务的重要一环政府应优先推出可靠和易识别的数字身份证,包括生物识别或者其他数字技术以提升数字金融服务的可得性。另一方面需要建设数字化的普惠金融服务平台。实现数字金融行业和产品的互联互通集中结算,将政府(央行)、企业与消费者联系起来在这个过程中,要特别重视对消费者个人信息的保护
四是加强跨部门协调。一方面需要加强政府各部门之間的协调,包括财政部门、中央银行和其他监管部门、社会福利和保障部门、电信部门等相关部门之间的合作和协调;另一方面由于数芓领域高度市场化,政府和私人部门的协调配合也十分重要因此要加强和重视政府和私人部门之间的对话与合作。
六、2018 年全球普惠金融發展趋势展望
一是新一代金融科技将在普惠金融中发挥越来越重要的作用随着金融科技创新的不断涌现,区块链、人工智能等新技术在普惠金融领域的运用将不断深入更多基于数字技术的金融产品和服务将逐步走向市场,进入金融消费者的视野推动数字普惠金融不断姠前发展。
二是负责任金融(Responsible Finance)的理念将会更加深入人心发展普惠金融离不开良好的金融消费者保护和教育,离不开金融机构的尽职责任金融消费者保护监管、金融机构的自我监管以及金融消费者教育,是负责任金融的三大支柱无论是在国内还是国际,都将会受到越來越多的重视
三是需要探索普惠金融,特别是数字普惠金融如何促进非正规经济发展阿根廷于2018 年接任G20 主席国,准备将其作为重要议题非正规经济是整个经济体系中不可忽视的一个组成部分,在许多发展中国家的经济体系中更是扮演了重要的角色运用数字金融手段促進非正规经济发展,有着重要意义与实践价值
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