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【导读】 关键词:纳税人;税收;公平纳税原则内容提要:收作为一种无对价公负担的性质决定了其必须在国民之间公平分配公平纳税是一项宪法性原则。公平纳税原则主偠体现为所得税法中的量能课税;在税收立法中它要求累进税率应符合实质公平、应以直接税为主体税制、对固定资产征税应当区别不哃性质的财产课予不同的税率、税收特别...

关键词: 纳税人;税收;公平纳税原则

内容提要: 收作为一种无对价公负担的性质决定了其必须在国囻之间公平分配,公平纳税是一项宪法性原则公平纳税原则主要体现为所得税法中的量能课税;在税收立法中,它要求累进税率应符合實质公平、应以直接税为主体税制、对固定资产征税应当区别不同性质的财产课予不同的税率、税收特别措施的采取应符合比例原则;在稅法适用过程中则要求平等的适用税法、推计课税及实质课税原则的运用应当公平。 

     法律的核心任务就是实现社会正义亚里士多德指絀:“公正就是平等,不公正就是不平等”穆勒认为:“平等是公道的精义。”戈尔丁认为:“正义的核心意义与平等观念相联系”峩国着名伦理学家何怀宏则明确提出,“公正的含义也就是平等” [1] [1]平等原则为所有基本权之基础,国家对人民使公权?时无论其为?法、政或司法作用,均应平等对待?得有合?的差别待遇如果人们认为现实税制存在着偷漏税或避税的现象,纳税人的信心就會下降很可能会千方百计地逃税以至抗税。因此税收负担必须在国民之间公平分配,在各种税收法律关系中国民的地位必须是平等嘚,这一原则称为“税收公平主义”或“税收平等主义”这一原则,是近代的基本原理即平等性原则在课税思想上的具体体现 [2] [2] P54-55历史发展表明,如果没有对租税作公平的负担人民很容易感受到差别待遇,并因而产生不满的情绪法国大革命、美国独立战争皆因税收不公洏引起。又如1998年德国联邦议会选举后一项民意调查显示,88%的民众认税制中的租税公平问题亟待解决显示科尔政府未解决租税公平问题應是败选的主要原因之一。而英国撒切尔夫人税收改革违反民意直接导致撒切尔夫人下台。

    公平纳税原则源于税收的事物本质体现了稅收的精神,一向为学者所推重英国的威廉·配第在其所着的《赋税论》和《政治算术》中首次提出税收应当贯彻“公平” 、“简便”囷“节省”三条标准。其中“公平”是指税收要对任何人、任何东西“无所偏袒”,税负也不能过重继威廉·配第之后,德国的尤斯蒂在其代表作《国家经济论》中提出赋税征收的六大原则,其中包括平等原则,即赋税的征收要做到公平合理。第一次将税收原则提到理论嘚高度,明确而系统地加以阐述者是英国古典经济学鼻祖亚当·斯密,他在《国富论》中明确、系统地提出了着名的 “平等“、”“确定”、“便利”、“经济”四大赋税原则其中,平等原则是指:“一国国民都须在可能范围内,按照各自能力的比例即按照各自在国家保护下享得的收入的比例,缴纳国赋维持政府。”法国萨伊认为政府征税就是向私人征收一部分财产,充作公共需要之用课征后不洅返还给纳税人。由于政府支出不具生产性所以最好的财政预算是尽量少花费,最好的税收是税负最轻的税收据此,他提出了税收五原则其中第三项原则为“各阶层人民负担公平原则”。19世纪下半叶德国的阿道夫·瓦格纳将税收原则归结为四大项九小点即“四项九端原则”,其中第三项“社会正义原则”包括两个具体原则:一是普遍原则,指税收负担应普及到社会的每个成员每个公民都应有纳税义務;二是平等原则,即根据纳税能力大小征税使纳税人的税收负担与其纳税能力相称,税收负担应力求公平合理

    德国学者Klaus Tipke认为,税捐公平原则经常被认为是税捐正义的代名词,而平等原则则是税法的大宪章 [4] [4]税收公平不仅在许多国家的税法中都得到了规定与体现,而苴在一些国家中它已被写入宪法,成为宪法的一项重要内容例如,法国《人权宣言》中规定“税收应在全体公民之间平等分摊。”葡萄牙宪法第106条第1款规定:“税收由法律构建以公平分配财富与权益并满足政府的财政需要。”土耳其宪法第73条第2款规定:“公平合理哋分担纳税义务是财政政策的社会目标”菲律宾宪法第28条第1款规定:“税则应该统一和公平。国会应制定累进税则”意大利宪法第53条規定:“所有的人均根据其纳税能力,负担公共开支税收制度应按累进税率制订。”此外还有厄瓜多尔、委内瑞拉、尼加拉瓜、危地馬拉、约旦、多米尼加、巴西、西班牙等国的宪法中都对此原则作了规定。因此税收公平原则已“成为当今世界各国制定税收制度的首偠准则。” [5] [5]我国宪法虽然未直接规定公平纳税原则但宪法第三十三条第二款规定了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”,该平等条款含义极广公平纳税原则实蕴含于其中。

    二、公平纳税权的核心——税法中的量能课税原则

税收公平的重要性在很大程度上取决于政府和纳税人对公平的自然愿望它要求政府征税应使各个纳税人承受的负担与其经济状况相适应,并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡它可以从两个方面来进行把握:1、经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收,即以同等的方式对待条件相同的人税收不应是专断或有差别的,即所谓的“横向公平”横向的公平是及由宪法平等原则及社会国原则所派生,用以确立与其他纳税人之间的關系2、经济能力或纳税能力不同的人应当缴纳不同的税收,即以不同的方式对待条件不同的人被称为“纵向公平”,纵向的公平是由憲法财产权、生存权等条款及精神所派生其主要目的在于保障未具负担能力者或仅具有限的负担能力者,免于遭受税课的侵害因此,所谓公平是相对于纳税人的纳税条件而言的而不单是税收本身的绝对负担问题,税收负担要和纳税人经济能力或纳税能力相适应而在具体衡量税收公平的标准上存在两种办法,即“受益原则”和“量能课税原则”

受益原则亦称为“利益说”,即根据纳税人从政府所提供的公共服务中获得效益的多少判定其应纳多少税或其税负应为多大。尽管这一原则在理论上具有概念清晰、浅显易懂的特点但是由於政府所提供的服务项目众多,有很多例如国防、外交、司法等服务项目本质上具有不可分割的特点无法确定每一个人自政府提供的服務所受益程度的多寡,因此该原则在实务运作上存在着无法克服的盲点故只有在少量的例如使用牌照税、汽车燃油税等税目上,可以用受益原则来作为其立论的基础 [6] [6]而所谓量能原则,顾名思义是指以每一个人支付税收能力的大小来决定其应负担税负的多寡因此,所得較多、财产较多或者消费较多的人由于其支付税收的能力相对也较大,故而其所负担的税负相对的亦应该较多量能课税原则的意义在於,“量能课税原则本身有意在创设国家与具有财务给付潜能的纳税义务人之间的距离,以确保国家对每一国民给付之无偏无私不受其所纳税额影响。” [7] [7]P121亦即纳税义务人缴纳的租税与国家的具体对待给付不具有对价性国家不因纳税义务人给付的多寡而提供不同的具体垺务。量能课税原则是从税捐正义的观点所建立的税法基本原则。 [8] [8]由于其符合社会通念与国民道德情感亦有利于国家财政挹注,因此量能课税屡屡被引为税法的“结构性原则”、“基本原则”。 [9] [9]在税收法律体系中量能课税原则的功能集中体现在所得税法中。

    第一稅法乃基于个人(或家庭)的所得、财产、消费的事实状态作为课税衡量的标准,而不问其所得取得的方式也不问是否是日常所需或多餘之物。课税乃基于营利的事实而非营利能力,故所得税的“量能课税原则”或所谓“能力原则”非指给付能力(可能性)而是指其現实的可支付能力。税法只针对财产的现有状态而不及于其应有的状态。 [10] [10]

第二所得扣除。在个人所得税上表现为“主观生存净所得原則”即最低生存基础扣除方面(通常表现为个人所得税法中的免税额的规定),基于宪法对人性尊严的尊重及生存权的保障个人的给付能力是在满足个人生存所需之后才开始,故必须保留此部分所得给人民表现在企业所得税方面则为“客观净所得原则”,租税的对象必须是扣除成本费用支出后实际可支配的所得承认必要费用减除的理由,在于避免对投入资本的回收部分课税以维持营利事业有永续經营之可能。

    第三所得分割法。“课税应符合公平的要求尤其婚姻与家庭应予保障,有关夫妻与家庭所得课税与个人所得课税相比較,不应受到不利的待遇否则,如因夫妻及家庭之所得合并计算所得额再适用累进税率而增加税捐负担,即违法宪法上平等原则与家庭保护之意旨” [11] [11]德国联邦宪法法院1957年1月17日判决宣告该国所得税法有关夫妻所得合并计算课税规定违宪。并于1958年起改采折半乘二制即夫妻所得合并计算后,先除以二适用税率算出总额后,再乘以二作为夫妻二人的应纳税额。我国台湾地区“大法官会议”释字第318号就合並申报程序的规定认为“就申报之程序而言,与‘宪法’尚无抵触惟合并课税时,如纳税义务人与其有所得之配偶及其他受抚养亲属匼并计算税额较之单独计算税额,增加其税负者即与租税公平原则不符。”因此由于累进税率的适用,夫妻合并课税较之单独计算税额,显然增加其税负即违反租税公平原则。此外标准扣除额,单向较有配偶者有利亦与平等原则有违。

第四最低税负。部分高收入的纳税者借由脱法安排规避应纳税负,以致广大工薪阶层承受大部分所得税负担严重影响所得税负担的公平性。最低税负最早源自1969年之美国当时该国财政部发现许多高所得公司或个人缴纳少量税基或不用缴税,主要系租税减免、租税扣抵等被过度滥用为确保高所得者至少须缴纳最低税负。美国系以未适用租税优惠前所得乘以最低课税的税率,其中公司为20%个人为26.28%,其后加拿大、南韩均有类姒制度 [12] [12]为确保高收入所得的免税纳税人,其应纳所得税不应低于全台湾地区纳税人的平均税负水准参照美国最低税负制度,我国台湾哋区在2005年12月28日公布《所得基本税额条例》规定营利事业的免税所得,仍应缴纳税率10%—12%的基本税额而个人的免税所得于扣除新台币600万元後,也应缴纳按照税率20%计算的基本税额(但为避免重复课税***所得已经在国外缴纳的所得税,得予扣除)

    就平等权的效力内涵而言,它鈈仅意味着要求公民遵守法律和适用法律方面的平等;更要求立法者制定出符合平等原则的法律规范法律内容的平等替代法律适用的平等成为平等权的核心内容。在今日的德国和日本等国的宪法学界法律适用平等说早已走向颓势,法律内容平等说则相应地确立了主流地位 [13] [13]平等原则作为税法的立法原则,为立法者受平等原则拘束所立之法应与宪法价值观相一致,此种租税正义应平等无差别地在法定要件中贯彻是以立法者有义务制定适当之法律,以使法律得以平等适用 [7] [7] P179“租税正义是现代宪政国家负担正义之基石,税法不能仅仅视为政治决定之产物也不能仅从形式上经由立法程序,即取得正当合法依据税法须受伦理价值之拘束,及受限于正义理念所派生原则课稅之基本原则为量能原则之伦理要求,个人之租税负担应依其经济给付能力来衡量而定其适当的纳税义务。此种负担原则应成为租税竝法之指导理念、税法解释之准则、税法漏洞之补充、行政裁量之界限;同时量能原则也使税法成为可理解、可预计、可学习之科学。” [7] [7]P117量能课税原则在税法发展演进过程中具有举足轻重的地位,特别对所得税法而言所得税应依个人经济支付能力而负担,该原则如予以揚弃或视之如无具体内涵的空虚公式,则税法的演变只能诉诸议会多数决或专断独行 [7] [7]P120

1、累进税率符合实质公平。税收的征收应该大体仩与纳税人支付能力挂勾并且让公民在纳税后还能维持合理的生活水准。征税时必须努力平衡不同收入阶层的纳税损失效用其此后的假设是,对富人来说相同的金额的边际费用,比穷人甚至中产阶级都更小亦即边际效用与收入呈负相关的关系。因此即使从富人那裏征收更多的税款也不会不成比例地减少其资金效用。从形式上平等的观点看也可以认为累进税率是不平等的。但从福利经济学边际效鼡出发更符合实质平等原则。此外为了实现宪法上的“社会国家”,财富的再分配是必不可少的而且由于累进税率是财富再分配最適当有效的手段之一,因此不能认为累进税率结构的合理差别违反了宪法平等条款

2、应以直接税为主体税制。间接税征收方式往往模糊叻人们向政府缴税的总额因此也会减弱大众对税收的抵制。间接消费税对于全体国民固然可以在形式上实行平等的课征,但其缺点在於不能详审各人的负担能力以斟酌税率,由于各人负担能力的差异则有对富者轻课而对贫者重课的缺点。特别对日常用品课征间接税尤足以压迫负担能力薄弱者,往往引起生活问题及社会问题结果不得不使国家支出具额的救济费予以救济。对此日本当代着名税法學家北野弘久先生认为,在间接税制下身为主权者的大多数纳税人(国民)在间接税制中不能从法律上主张任何权利,这对于一个租税國家来说无疑是一个法律上的重大问题。 [14] [14]P24 “纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利并承担义务”这样的观念“几乎不可能存在”。“只要消费税占据了国家财政的中枢就会造成人偿不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态。” [14] [14]P24

    目前世界各国的税制结构基本上以直接税为主并且是以个人所得税(包括具有个人所得税性质的社会保障税)为主体税种。在当代西方工业化国家直接税收入┅直是税收最大的一部分。各国对直接税的混用存在很大差异一些国家的重头是所得税,而另一些国家则更依赖于社会保障捐但不管怎样,这两个税源一起构成了政府收入的主干 [15] [15]P244像法国、意大利这样曾经依赖间接税的国家,已经提高了直接税的比例而像瑞典和澳大利亚这样有着高度直接税负担的国家,多少转向更多地征收直接税在大多数工业化国家,个人所得税是最大的一笔收入来源其总额大約占经合组织成员国所有税收总额的1/3,除了三个国家外它是其他所有国家最大的一个税种。 [15] [15]P11

3、对固定资产征税应当区别不同性质的财产課予不同的税率首先,应将生存性财产与投机性财产以及资本性财产加以区别由于生存性财产不存在实际买卖价格,故惯例上是以利鼡价格(收益还原价格)进行课税的在税率方面采用低税率。对于投机性财产以市场价格进行课税,并采用高税率使其无法保有相哃的财产。对这一部分的固定资产税额在计算企业的所得时,不列入亏损金或必要经费之中而对于资本性的财产,则通过课税标准价格和税率使其负担的税额不至于影响其事业的发展,其负担的税额介于生存性财产与投机性财产之间的中间额度其次,适用量能课税原则不仅要体现课税物品的量上的大小(量的税负能力),还要体现物品在质上的差异(质的税负能力)另外由于涉及物税的税法相對比较简单,物税的课征不需要考虑纳税者本人的情况因此,从宪法理论上应尽可能在税务行政中将属于物税的租税人税化。

4、税收特别措施问题所谓税收特别措施,与税收差别措施不同税收差别措施,是以对具有不同情况的采取不同对待的方法为内容的措施不與《宪法》平等权条款相违背。而税收特别措施是在负税能力以及其他方面虽然具有同样情况为了实现一定的政策目的,在符合特定要素的情况下以减轻税收负担或加重税收负担为内容的措施。以减轻税负为内容的税收特别措施称之为“税收优惠措施”;以加重税负為内容的税收特别措施,称之为“税收重科措施”

    自由法治国时代所产生的古典学派财政理论强调最小政府与租税中?要求租税应以財政收入为唯一目的。但是到了社会法治国时代,国家乃以社会正义之促成者为己任在实彻民生福?原则下将租税充为经济、社会等国家政策的手段,承认经济与社会政策为目的之租税 [16] [16]但是,市场经济体制的精神为私法自治其发展的物质基础为私有财产之保护。為确保市场经济之运转顺畅国家的财经行政必须严守中立,课征税捐应符合量能课税原则意义下之平等原则让个人或事业能够在平等原则的屏障下公平竞争。税捐之课征要成其为优惠必具有使一部分人之税捐负担低于其负税能力的实质。这显然违反税捐行政之中立原則或平等原则 [17] [17]不过,“社会目的规范就其负担作用而言固然违反分配正义,但仍可基于税捐上统制的理由加以正当化此种违反平等原则的正当化,仅于其管制目的在宪法上具有足以平衡违反分配正义(量能课税原则)而值得促进的位阶才能成立。” [18] [18]P19

    当代日本着名税法学家金子宏教授认为就税收优惠措施而言,其是否因构成违反《宪法》平等权条款而无效其优惠是否称得上不合理的优惠,应当对烸个具体的税收优惠措施进行判断但在进行这种判断时涉及的主要问题有:(1)该项措施的政策目的是否合理;(2)为实现该目的的优惠措施是否有效;(3)该项优惠措施在何种程度上侵害了公平负担的原则等。 [2] [2]P58-59笔者认为税收特别措施是否违反公平原则,其判断的标准包括以下三点:第一必须有法律明文规定。我国台湾地区“大法官会议”释字第210号解释指出:“所谓依法律纳税兼指纳税及免税之范圍,均应依法律之明文至主管机关订定之施行细则,仅能就实施母法有关之事项而为规定”我国《税收征收管理法》第3条规定,“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行”第二,法律规定必须明确关于租税优惠等非财政目的租税,德国联邦宪法法院要求在减免要件中指明其管制诱导目的始符明确性要求。这种指明要求在于平等原则因平等原则并不“排斥所有为促进诱导纳税人为增进公益之行为。税法如基于非财政之行政目的而在構成要件中指明诱导目的与界限时,仍有其正当性” [19]第三,必须符合比例原则即应当具有正当理由或强烈的公益需求,且应以达成政筞目的所必要的合理手段为限即应当符合比例原则,作为差别对待的合理基础以符合实质公平的宪法意旨。税收优惠的手段如无助於公益目的的实现且是不适当的或不必要的,此时该税收优惠的手段将违背过度禁止的法治国原则的要求。具体而言比例原则包括:(1)税课适当性原则。税源选择上税课后仍能保持,供将来私人利用与国家课税而不能竭泽而渔,亦即禁止没收性税课(2)禁止过喥原则。宪法既已保障私人财产所有权所有人虽因公益而负有纳税义务,但不能本末倒置因过度课税而导致私人财产权制度名存实亡。

作为法律适用原则平等原则要求法律之前平等,亦即税务机关和法院在适用税法时应符合平等原则,如果税法适用不平等则可能產生不平等的税收负担。任何税法若行政官员得自由决定是否予以施行,如此之税法即为不正义之来源盖因其个别偏好,而决定是否適用法律因此,税法的平等原则不仅纳税义务人需受拘束,作为租税债权人的国家亦有适用即其代表行政机关亦负有义务——即依法律课征的原则。 [7]

1、平等的适用税法税收具有限制财产权的公负担性质,由于其本质上属无对价之给付惟有全民平等普遍课税,才能維持其公平与正当性纳税人有权认定税法必须以一种公平、公正的方式实施。人民为公共利益而牺牲除须有法律依据外,只有平等牺牲义务而无特别牺牲义务。人民所以纳其应纳之税其基础即在于相信与其收入相同之邻人亦纳相同之税。税法的持续长期的权威只能基于其合乎事理与平等课征。因此税法必须平等地予以适用。英国有这样一个案例“申请人是一个化学公司,它争辩说国内税收委员会违背1975年的原油税收法,接受了各竞争公司过低的乙烷价格虽然这是一个纳税人可以控告另一个纳税人的待遇问题的罕见案件之一。但看起来这样一个具有控告真正实质内容的申请人有可能获得控告资格。而在这个场合控告已获胜诉。”

    2、推计课税的公平在税法上,通常一项事实关系只有在可以认定其具有接近确实的盖然性的情形才可以视为已经证明。但是在事实的进一步查明是不可能或无期待可能的特定的前提要件下可以具有较大盖然性的课税基础作为课税的依据,即推计课税推计课税是指稽征机关在为课税处分(尤其是所得税的核定)之际,不根据直接资料认定课税要件事实(所得额)的方法。 [19] [19]P568推计课税宪法上理由在于基于课税平等性的要求以忣基于大量行政之实用性要求。对于行政机关制定的推计课税准则只是事实认定准则,仍为法律适用时通案基准即使有立法机关的授權,仍应受法院的完全审查税务行政,尽管在适用法律须要优先解释,但此种优先是因时间先后而优先,而非效力的优先故对法院并无法律上拘束力。 [21] [21]

3、实质课税原则的运用实质课税原则,亦称实质课税主义它是实质公平正义对形式公平正义的修正和限制。是指所得或财产其法律形式上的归属与其经济上的实质享受不一致时,为达税收负担的公平税法上就该事实所赋予的评价,是以经济的實质为考虑的基准换句话说,就税法的解释与课税要件事实的认定上如发生法律形式、名义、外观与真实的事实、实态、或经济实质囿所不相同时,税收课征的基础与其依从形式上存在的事实毋宁重视事实上存在的实质,更为符合税收基本原则要求这种不拘泥于形式上、表面上存在的事实,而以事实上存在的实质加以课税的原则称为“实质课税原则”。因为课税属于加诸人民之经济负担税收平等主义原则要求税收的课征依各人实质上负担能力为依据,始符合量能课税原则与公平负担的原则故税收的课征,与其依据法律之形式毋宁衡量经济之实质。因此为实现此原则,对于用以掩饰真实所为之伪装行为、虚伪表示、事实之隐藏及其他各种租税规避行为等均有加以防止之必要,而实质课税原则即为防止之手段体现了税收平等主义的精髓。

  [1]转引自.樊丽明.税收法治研究[M].经济科学出版社..

  [7]葛克昌.稅法基本问题(财政宪法篇)[M].北京大学出版社2004.

  [8]黄茂荣.税法总论:法学方法与现代税法***第一册***[M].植根法学丛书.

  [9]蔡维音.全民健保财政基础之法理研究[M].正典出版文化有限公司..

  [11]陈清秀.纳税人权利保障之法理——兼评纳税人权利保护法草案[J].法令月刊.第58卷第6期.60.

  [12]转引自.葛克昌.论纳税人权利保障法的宪法基础[A].曾华松大法官古稀祝寿论文集——论权利保护之理论与实践[C].元照出版有限公司.2006.17.

  [13] [日]小林直树.《(新版)宪法讲义》(上)[M].东京夶学出版会社..转引自.林来梵.从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言[M].法律出版社..

  [15] [美]B·盖伊·彼得斯.税收政治学——一种比较的视角[M].郭为桂.黄宁莺译.江苏人民出版社.2008.

  [19]葛克昌主持:台湾地区“财政部”2005年度委托研究计划“纳税人权利保障法可行性研究”第118页

  [20] [英]威廉·韦德著.行政法.徐炳译.中国大百科全书出版社..

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意大利标准税率为22%,可以分月度申报12次/年和季度申报4次/年意大利季度申报4次/年但是需要收税金1%作为风险准备金?确定1%是作为风险准备金而鈈是税局收取?标准税率是 22%目前暂不需要补税(任何国家都不能预测未来)。


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