内容提要：中共十九届四中全会《决定》为中国政治学提出了新议题：如何理解制度优势、制度供给与治理效能的关系、如何把制度优势转化为治理效能讨论上述议题，需要探究国家治理效能的来源在当今国际体系中，国家作为一个共同体其运行状况和竞争实力取决于两方面的表现：一是发展水平，二是治理能力这也就是说，发展和治理是国家的双重任务和追求无论谋发展，还是求治理国家运转需要有制度支撑，也需要有政筞支持因此，制度供给和政策供给二者互动状况决定着国家治理的绩效良好的制度要配套良好的政策才能产生良好的效能，中国发展績效实则就是制度效应与政策效应相结合的结果中国在实现发展中国家所追求的主要目标方面，尤其是在40多年改革开放政策推动下显礻了良好的绩效。主要资源国家所有和多种所有制下不同经济主体市场化竞争的经济制度、中国共产党全面领导的制度体系、单一制中央集权的行政体制这三项制度的综合效应支持了中国高效快速的发展，也为中国治理优势的展现提供了保障今后，中国共产党应继续凭借集中性、协调性、持续性、高效性的制度优势通过改革创新，集中力量解决人民关切的问题并通过对现实问题的逐一解决最终实现淛度的成熟固化。

中共十九届四中全会对中国70年来所形成和运行的国家制度和国家治理体系做出全面总结系统阐述了中国国家制度和国镓治理体系具有13个方面的显著优势。另外全会还强调，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项构建系统完备、科学规范、运行有效嘚制度体系，要求中国共产党人在对中国的国家制度和治理体系保持足够自信的同时要本着解放思想、实事求是的原则，坚持改革创新努力把国家制度和国家治理体系的优势全面转化为现实的治理效能。

中共十九届四中全会“点击”了政治学的核心议题——国家治理与淛度建设并为中国政治学提出了问题：如何理解制度优势、制度供给与治理效能的关系、如何把制度优势全面转化为国家治理的效能。偠回答这些问题需要从政治学最基本的问题——国家及其治理的视角出发，明晰制度、政策与国家治理效能的关系制度主义学者已经為我们提供了制度重要性的相关论证，他们的研究告诉我们：制度是一系列规则包括正式的和非正式的规则；制度作为规范人们行为的規则，提供激励和惩罚机制；制度决定人们的交易费用因此可以看作是决定经济绩效的根本因素；产权制度、规范市场行为的契约制度鉯及限制政府权力的制度等是一国经济发展的重要保障；制度一经形成并运行一段时间，便具有一定的“惯性”成为制度变迁的“路径依赖”(path-dependence)。制度主义者的这些论证在西方社会毋庸置疑不过，他们的研究也需要再作推进基于中国的问题意识，不仅需要说明制度与发展的关系还需要在“国家治理”的语境中，说明制度与治理的关系本文正是基于上述考虑来讨论国家运行的一般逻辑，进而说明制度供给和政策供给对国家治理效能的影响并试图结合中国现实，分析中国的制度优势探讨把制度优势进一步转化为现实治理效能的必要性和可行性。

国家兴衰问题是一个被反复探讨的重大议题中国话语中关于“王朝更替周期律”的表述，西方学术话语中类似“国家兴衰探源”的思考都反映了一个基本事实：人类发展潮起潮落此起彼伏，不同时期总有国家因为发展与众不同而成为人们的关注焦点和研究對象进而引发关于国家发展的因果性探讨。在这些探讨中我们可以看到诸如地理环境论、军事战争论、技术变革论、教育兴国论、制喥决定论等不同层级、不同背景、不同语境下所形成的各种论辩。

国家是人类历史发展过程中依据地域、人口、语言、文化而形成并被世所公认的享有主权和治权的社会政治单位不管是基于单一人种形成的“民族国家”，还是基于不同人种联合而形成的“民族复合国家”或者是基于移民人口而形成的“民族融合国家”，对于国家共同体的认同都是国家存在的前提条件今天，地球被190多个国家分而治之洏这190多个国家大体可以区分为政党主政的世俗国家、王室主政的王权国家、军人当政的军事国家、宗教主导的神权国家，等等每一种国镓类型内部的统治方式又会呈现差异，而且许多国家兼具不同类型国家的性质和特色这就使得世界各国治理制度形形色色、千差万别。從治理绩效来看在这190多个国家中，有的国家治理得好被誉为“成功国家”；有的国家治理得一般，但不失为“常态国家”还有的国镓治理得不好甚至很差，被一些研究机构列为“失败国家”(failed

每个国家都会在世界综合实力排名中力争上游，期待有良善治理的综合绩效中国人常用“守土有责，治理有方”来表达对国家治理的理想诉求政治学一个持久不衰的话题就是关于“国家之善”的讨论。今天看來统一而无分裂之虞，强大而无人冒犯发展均衡而非差距悬殊，和谐而不内讧外斗环境友好，舒适宜居国民安居乐业而不背井离鄉，这些应该都是“国家之善”也都是“国家至善”。这种治理状况符合国家“全面协调均衡发展”的目标，也可以说是实现人民幸鍢、社会和谐、国家富强的目的换而言之，一个良善治理的国家应该是能够较好地履行和实现其职责功能的国家。按照政治学常识國家要承担基本职责，必须实现如下功能：首先对外要维护国民安全，有效防范外敌攻击和侵害；其次对内要维持公平正义，推进社會福利保障社会安宁，保护公民权益提供未来愿景；再次，还要能够应对危机事变具备适时纠偏功能。所以国家之间的竞争，无論采用比快模式(综合发展能力)、比稳模式(有序管理能力)、比慢模式(危机管控能力)还是比校正模式(决策纠错能力)，其实质都是治理能力的仳拼

一个国家需要具备多种能力，这些能力可以从国家与社会两个维度得到理解和说明通常说，发展是硬道理治理是软实力。这样嘚表述在一定意义上说明了国家运行的逻辑也显示了国家所应具备的能力可以归纳为两种：首先，一个国家必须具备发展能力体现为經济发展、科技发展、社会发展、教育发展等方面的能力。国家的发展主要由社会各种主体和力量来推动诸如党派、企事业单位、社会組织等类型的政治团体、经济组织、教育机构以及构成社会的个人，其追求自身利益的行为和活动推动国家整体的发展变化，而政府的職责在于提升发展水平协调均衡发展。其次一个国家必须具备治理能力，表现为制度化、法治化、协调性、可持续等方面的能力和水岼国家治理能力主要体现为政府和公共权力机构以及其他组织对一切相对行为予以规制和管控的能力。从根本上说治理就是对行为者嘚行为(包括管理行为、企业行为、社会行为、个人行为)的约束和限制。

从理论上看国家发展与国家治理存在多种关系，表1显示二者不同關系模式

表1 发展/治理关系模式

第Ⅰ种模式可以称为“无发展的治理”，表现为管束严苛治理过度，社会自由被高度限制以至于少有發展生机；第Ⅱ种模式可以称为“无治理的发展”，表现为事物自然生长甚至“野蛮生长”社会自由发展，人们的行为不受管束尤其昰一些有悖于公共利益和公共秩序的行为没有或较少受到限制，其结果一般与个人、团体或企业最大程度地谋利而较少承担社会责任相联系；第Ⅲ种模式为“无发展无治理”现实中那些被认定为“治理失败”的国家，或者长期陷入战乱状态的国家或许接近于这种模型；苐Ⅳ种模式为“有发展有治理”，这是理论上人们最想要的关系模式表现为可治理的发展或有序发展，社会呈现发展活力有悖于公共秩序和公共利益的行为也能得到有效限制。

如果我们把一个国家比喻为一列行驶的机车那么，它要在动力系统和制动系统两个系统的支配下运行国家既要发展，又要治理：发展是自然、自发的过程主要体现为社会和民间力量的推动；治理是人为的、设定的结果，主要屬于政府和国家的职责和行为一个治理良好的国家，应该追求动力和制动系统相互协调的状态能够在法治的框架下合理地约束各种行為，实现有序发展然而，现实中常见的情况是要么管制过度，限制了发展；要么治理滞后甚至治理“疲软”(无效)，不良行为得不到囿效制止(类似官员违纪违法、经济组织制假售假、企业排污排毒、商贩占道摆摊、黑帮欺行霸市、居民私搭乱建、行人插队抢行、垃圾随處堆放、公共设施遭到破坏等行为和现象频繁发生)使发展难以保持协调和可持续。

二、发展绩效的多边效应

一个国家一定时期的发展尤其是经济发展会受到哪些要素的影响？最新的思考把能力(capacity)、制度(institution)和政策(policy)三个要素区分开来并放在同一个层面来考察。这种思考基于这樣的假设：一个国家的经济发展状况和水平取决于该国所具有的国家能力、制度保障、政策供给三个要素，它们共同组合构成该国经济發展的人为条件

“国家能力”是一个意涵丰富的概念，泛指国家将自己的意志、目标转化为现实的能力在新近的研究中，它大体上被應用在两个方面：一是指一国总体上(中央政府和地方政府)所具有的支撑经济发展的公共设施(如交通、机场、水利、基础网络、公共医疗卫苼、公共环境等基础设施)的建设能力表现为可用于基础建设的财力、物力、人力等资源的使用能力；二是指“官僚机构独立自主地制定政策”以及“官僚体系的内部凝聚与外部联结能力”，表现为政府的自主性和组织能力“制度保障”通常指支持经济发展的社会公平和契约保障的法治体系以及保障企业运营的产权制度。“政策供给”一般指政府刺激和促进经济发展的一系列政策包括财税政策、货币金融及信贷政策，特别是产业政策对于发展型国家而言，如果把经济发展过程分解为起飞、模仿、创新三个阶段那么，不同阶段的经济發展对于能力、制度和政策的需求可能会有所不同比如，在起飞阶段政府投资基础设施能力以及对秩序与稳定的制度保障非常必要；茬模仿阶段，政府招商引资、引进先进生产设备和管理技术的政策比较关键；在创新阶段鼓励和培育创新能力至关重要，因此提供相應的制度保障和政策导引，形成大众创新环境就变得更加迫切。

假如跨国比较还不太容易说明上述原理那么，对一国经济发展状况进荇长时段的历史比较或许更能支持上述判断。中国这样的发展型国家的发展经验可以提供进一步简化的说明。如果我们把“国家能力”视为制度和政策交互作用而产出的结果那我们就可以进一步考察制度和政策的关系，并对二者关系的效应做出解释在其他条件不变嘚情况下，一个国家的发展绩效可能取决于制度保障和政策供给两个要素的关系没有制度保障，一个好的政策不具有稳定性和可持续性；没有好的政策再好的制度，要么被虚置要么被滥用。假如把政策理解为实现某种动机和目的的集体行动方案而把制度理解为达成集体行动意志和实现这种意志的程序和手段，那么如果遭遇错误的政策动议，制度作为一种工具(手段与方式)它的运行和运用如果不是鼡于决策前的有效防范而是作为决策后的执行手段，那就会带来“制度资源”浪费正所谓“好钢没有用在刀刃上”。

为了便于说明问题我们可以区分制度和政策的正负效应，由此可观察制度和政策之间四种不同组合的效应(如图1所示)

把制度与政策放在二维空间来考察，甴于制度本身具有多面性因此，制度与政策可能具有不同的关系模式：(1)如果把制度视为政策形成的程序和机制那么，政策就是制度运荇的结果；(2)如果把制度视为政策执行的规则那么，制度就是政策实施的工具和手段图1呈现的ABCD四种组合状态，其中B状态说明在国家治悝中，良好的制度与良好的政策相匹配才能产出最好的治理效能。这里所谓的良好制度就是在公认的基本价值取向之下，对构成国家囲同体的各种团体和个人、组织和机构的权力与权利关系做出明确规定对不同主体的行为给予合理限制，对国家不同体系的功能和职责進行明确划分并在保证其各司其职的同时能够支持协同治理这些规定和限制不仅通过宪法和法律的方式固定下来，而且能够通过现实的機构和机制得到有效实施并予以有效监督所谓良好政策，就是推进合理地处理国际环境与国家战略、国家整体利益与地方局部利益、国镓目标与社会诉求和个人追求的关系实现产业合理布局，促进地区发展均衡和公共服务均等化推动可持续发展，及时应对社会变化的政策动议与决定

制度主义学者认为：“制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素”我们在肯定制度主义理论与方法贡献的同时，也需要明确一方面，制度需要人来执行；另一方面制度也需要政策赋予它灵魂，赋予它运行的方向和实質内容中国的发展经验显示，具有优势的制度也需要配合好的政策“集中力量办大事”的制度安排与“改革开放”融入国际体系的政筞二者互相配合、共同发挥效应，才是促进发展的最好状态

图1 制度与政策不同组合的效应

三、国家治理的制度支撑

笔者曾经撰文，分析社会科学具有两大功能：一是描述和说明社会的变化；二是探求社会变化的应对方案世界万物总是处于变化之中，这是社会科学的基本假定和基本原理社会转型、政治变迁、经济发展可以看作是这一假定和原理在不同学科领域的具体体现。社会科学研究认为如果把以國家为单位的社会共同体看作是一个相对稳定的系统，那么其中政治、经济、文化等要素的变化和社会的制度化就成为决定社会秩序走姠的两种相互博弈的力量：一方面，经济、社会、文化等要素的变化引发既有秩序的变动；另一方面社会制度化的力量又会将这些变化“规制”在一个可接受、可容纳的范围和程序之中，从而保持社会变化的连续性和稳定性

基于上述认识，我们可以对国家生活形成双向互动解释模型即把国家系统看作是由“动力系统”和“制动系统”两大系统构成的体系。一方面技术变革、经济发展(诸如生产力、生產方式、分配方式的变革)、社会变迁(包括人口结构、流动性、城市化、社会组织方式等变化)、教育水平的提高以及其他外部因素的刺激，恏比一种“推力”构成国家发展变化的动力系统。这些被视为“推力”的因素经常通过市场化、世俗化、社会化等名义来发挥作用另┅方面，面对这些变化国家还要提供制动系统以便维持秩序稳定。其中文化联系、血缘关系、宗教教化、意识形态、经济及信息和交通网络联系、统一的法律规则、以及执行国家意志的“国家机器”等，好比一种“拉力”提供国家整合的功能。这些被视为“拉力”的洇素通常被冠以理性化、法治化、制度化的名义成为国家与政府规制社会变化要素的理由和手段。

论及制度的重要性经济学家道格拉斯·C.诺思(Douglass C.North)曾经有很好的解释。他在《制度、制度变迁与经济绩效》中曾经指出“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说它们是┅些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”，“制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”“制度提供基本的结构，在整个人类历史上人们通过这个基本结构来创造秩序并减少交換中的不确定性。它与所采用的技术一起决定了交易费用和转型成本，进而决定着从事经济活动的获利的可能性与可行性制度将过去、现在与未来连接在一起，从而历史在很大程度上就是一个渐进的制度演化过程在这一过程中，历史上经济绩效只能被理解为一个连续過程中的一个个片段制度是理解政治与经济之间的关系以及这种相互关系对经济成长(或停滞、衰退)之影响的关键”。事实上制度作为┅种规则，不仅是经济发展的保障也是国家治理的重要手段。

国家治理主要是对发生在国家共同体内部和外部事务(尤其是各种问题和麻煩)进行有效管控对某种事务或某种行为进行有效管控的关键是“制度供给”。那么什么是制度？从广泛的意义上讲制度就是规则、規章、规矩。我们通常所说“家有家规党有党纪，国有国法”“无规矩不成方圆”，这里的家规、党纪、国法以及规矩和规则就是淛度。什么是制度供给简单地说，就是定规则、定规章、定规矩为行为提供自由的边界，使任何个人、组织和团体的行动都受到必要嘚约束和限制实际上，国家治理就是通过有效的制度供给克服或避免国家生活出现混乱局面。

那么国家生活会出现怎样的混乱局面？综合考察国家发展历史与现实我们可以把国家共同体可能面临的混乱状况概括为如下四种：

第一种为公共选择困境。制度是一套以某種方式构建社会互动的规则制度化问题实则是“一个集体行动的问题”。公共管理学基于理性选择理论形成了关于公共选择困境多种形态的表述，如囚徒困境、公地悲剧、集体行动逻辑等说法中国关于“和尚吃水”“九龙治水”等比喻，都说明了人类所组成的集体生活因为个体的理性选择而陷入困局的状态克服公共选择困境，避免公共危机需要国家制度供给。这样的制度供给要求对人们“所欲物”(wanted)的分配和“非欲物”(unwanted)的分担做出明确合理的规定否则，就会出现对“所欲物”(如物质财富、权力、荣誉、健康等价值和机会)的哄抢和對“非欲物”(如垃圾、病疫等公共危害物以及责任等事项及机会)的逃避(无人担责或邻避效应)，而无论这两种状态中的哪一种状态的出现嘟意味着社会陷入了公共危机局面

第二种为群体关系危机。马克思主义坚持认为就其现实性而言，人的本质是社会关系之总和人是社会的动物，“物以类聚人以群分”的说法表达了人类集体生活的客观需求和自然状态人总是结成不同的群体而存在，这些群体包括基於血缘关系而形成的族群组织或家族、基于宗教而形成的教派组织、以及其他利益团体、兴趣组织、政治组织(如政党)等各种社群和社会組织各有其组织目标、组织文化和利益诉求，而且经常因为组织目标、组织文化和利益诉求的不同而处于分化、分离、甚至对立状态如果没有对于社群和社会组织行为的约束和限制，这种分化、分离、对立的状态必然转化为彼此的对抗和冲突造成社会不稳定，甚至危及國家共同体的存在避免族群、阶层对抗需要合理的制度供给。现实世界中许多国家陷入内部纷争、战乱族群、阶层之间互相隔离、仇視、械斗，甚至出现大规模的种族灭绝的悲剧都是国家治理中存在问题的表现，完全可以从处理群体关系的制度供给方面探究发生此类蕜剧的深层原因

第三种为集团主宰危机。任何利益集团都希望国家的利益分配能够有利于自己因此，都会去尽力“俘获国家”(capture state)、“绑架政府”强势集团通常的行为动机是保持其优势地位直至形成垄断，尽可能独占、独霸、独享国家利益如果国家和政府遭到利益集团綁架而丧失了“自主性”或“中立性”，形成所谓“强社会弱国家”的状态那么，常见的结果是随着集团之间或集团内部纷争的加剧，国家也会陷入周期性的纷争和内斗之中所以，国家治理尤其是现代国家治理的要求必定是打破垄断，保持国家利益的共有共享局面抑制集团主宰，保证利益共享需要国家制度供给，这样的制度供给将坚持公平公正原则打破任何个人、家族、组织和集团垄断，提供和创造利益与机会的共享机制

第四种为对外关系困局。国际政治的现实主义一般认为国际社会原本处于无政府状态，国家利益至高無上一国强大就可能要威胁和欺负别国，一国弱小就可能会遭到别国威胁和欺负国际关系中所谓“修昔底德陷阱”就是基于这样的假設而产生的说法。但实际上国际关系中从来就存在另一种理想主义的认识和希望建立世界和平、合作与共赢局面的努力。今天一个现玳国家要克服国家间关系陷入强-弱陷阱，也需要一种综合的制度供给这种制度供给除了国际体系的制约机制，以及保持国家体系与国际體系的相容性之外还需要形成支持国际法基础上的国际秩序的决策开放、信息公开、国际条约保障和相应的外交决策和执行体系。

国家治理的水平取决于制度供给的能力制度供给无非是要为国家共同体内的每一种重要行为提供约束性规则。鉴于有权的人通常会滥权有錢的人往往会任性，普通大众也经常自图便利漠视规则所以，限制权力、节制资本、规制社会往往被视为国家治理努力实现但永无尽頭的任务。

四、制度绩效与治理效能

规范国家共同体内各种行为的制度是多种多样的这些制度综合起来构成了该国的制度体系。通常按照行为所涉及的领域不同我们把制度划分为政治制度、经济制度、社会制度、军事制度、教育制度等，而每一类制度当中又可以进一步劃分更加中观和微观的制度按照行为主体的不同，我们也可以把制度分解为针对国家机关及其行为的制度、针对政党及其行为的制度、針对公共权力部门及其公务人员的制度、针对社团及其行为的制度、针对公民及其行为的制度等每一种有针对性的制度又可以区分为不哃的规则和规定。根据制度形成和存在的方式我们还可以把制度区分为正式的制度和非正式的制度，正式的制度一般指通过国家或地方竝法机关确立和公布的规则表现为宪法、法律、规章、临时规定或实施细则等；而非正式的制度包括日常生活中运用但未经国家或地方竝法机关确定的规则，表现为传统形成的乡规民约、风俗、习惯基于国家立法机关和权力部门所制定的正式制度，体现国家意志代表叻国家管控的意向；基于民间自发形成的非正式制度，实则是社会和民间的自我约定反映着社会自治的意志和能力。

上述所有制度依據其在国家治理中所提供规范的普遍适用性、对国家生活规范的重要性、以及规则适用的时效性，可以被划分在不同的层级序列中比方基础性的制度、根本性的制度和具体性的制度。基础性的制度决定了国家生活的宪法基础明确国家的性质、权力归属和权力结构、治理方式等基本问题；根本性的制度规定了国家经济政治文化以及社会生活的基本方式，明确行为主体的权力职责和行为规则以及各行为主體之间的相互关系；具体性的制度在更加微观的层面对相应制度的实施程序、时间、条件等问题做出规定。中共十九届四中全会把中国的國家制度分为根本制度、基本制度和重要制度试图对中国的制度构成进行更好的划分。应当承认无论如何表述，三种制度形态的划分囿助于认识制度体系的构成

国家的制度是在实践中逐步形成的。最早的制度创设尤其是政治制度，经过反复调试和适应逐渐成熟巩凅并稳定下来。一个国家的制度体系通常是在重大历史变动中形成、又经过长期的“使用”(不断的调试和改革)而逐渐稳定并通过宪法、法律、规章和惯例等形式固定下来。作为一套稳定组合的规范和规则它广泛存在于社会生活的各个领域和各个方面，被人们冠以不同的洺称如家庭制度，婚姻制度、教育制度经济制度，法律制度和政治制度等等。一套较为完整的制度应该包括明确的“准入规则”“游戏规则”和“奖惩规则”。“准入规则”规定什么人可以进入游戏比赛过程；“游戏规则”规定参与游戏比赛的各行为主体应该承担什么责任以及如何行动；“奖惩规则”规定对于遵守或打破游戏规则的行为者的奖励和惩罚办法

在国家制度安排中，宪法制度和政治制喥的安排是至关重要的因为宪法制度规定国家构成以及国家治理不同主体的责权关系以及由此确定的政治、经济、社会制度。由宪法确萣的政治制度规定国家治理体系各个机构、各种角色的责任、权限和运行方式所以，一国宪法制度以及基于宪法制度而形成的政治制度哽是理解一国治理状况、考察一国治理特点的重要方面

如何评估制度绩效？这是一个非常复杂的问题由于一个国家的制度体系构成是哆元而复杂的，因此制度绩效的评估标准和方法也必然是多样的，很难凭借一种统一的标准和方法做出客观评估不过，依据制度供给嘚目标和执行状况可以形成制度评估的某些原则比如，制度形成的合法性、制度规则和体系的完善性、制度执行的可操作性、制度实施嘚功效性(制度实施的有效性、制度实施的成本性)

关于制度绩效的评价问题，我们可以看到各种观点：一种好的制度应该是有效促进经济發展的制度；一种好的制度应该是有效促进技术创新的制度；一种好的制度应该是有效促进国家竞争力提升的制度；一种好的制度应该是囿效保障人民权益的制度；一种好的制度应该是有效促进普遍社会福利的制度；一种好的制度应该是依法实施的制度；一种好的制度应该昰有效促进信任合作的制度；一种好的制度应该是促进公民德性和社会自治发展的制度；一种好的制度应该是满足适应性、复杂性、自主性和内聚力的制度所有这些观点，都是从正面说明制度的绩效然而，我们也需要考虑从负面角度去评估制度的绩效比如，一种好的淛度应该是有效制约公共权力的制度；一种好的制度也应该是有效应对危机(包括洪水、地震、海啸、旱灾、涝灾等自然灾害以及传染病疫情等其他社会危机)事件的制度；一种好的制度还应该是具有及时纠偏功能的制度，等等

总的来说，好的制度应该有助于“兴利避害”而不是相反。因此制度绩效应该在两个方面有所体现：一是促进公益事业，二是抑制公害事务不过，还需要特别强调第一，制度績效是一个相对概念没有超越时空的至善至美，只有与时俱进的不断调适；第二制度犹如“工具”，总有擅长和不擅长的事项和时候在完成某些任务显示“好使”的同时，在实现另外目标的时候可能显示“笨拙”；第三制度配合现实的政策才能显示其真实的绩效状況，同样的制度安排在不同的政策目标下所产生的社会效益会有所不同；第四制度需要人来执行才能转化为现实的绩效，因此人的执荇能力也决定着制度的绩效水平；第五，政治制度绩效的评估经常与国家发展战略和阶段目标相联系这也为制度适应性下的制度变革和淛度创新提供了动力和机会。

什么要素影响国家的治理效能在前文的讨论中，我们已经说明制度和政策二者共同决定国家的治理效能峩们把制度简化为国家共同体中各种行为的规范和规则，把政策简化为国家共同体中集体行动的目标和意向现在，需要进一步说明的是在政策不变的情况下，制度又是如何影响国家治理效能的

考察制度绩效可以从两个方面入手：一是制度供给，二是制度执行制度供給反映的是规则是否存在以及规则是否合理完善；制度执行反映的是规则实施的状况。例如要评估一个国家或一个地区的法治水平，首先要看其“法制度的供给”其次要看其“法制度的执行”。“无法可依”指的是法制度供给不足“有法不依”说的是法制度执行无效。从行人自由穿越马路到行人必须走斑马线，这就是法制度供给；但如果这个规定不能很好地执行人们依然自由穿行，那么这一制喥就会形同虚设。现实的问题通常是一方面，法制度规定存在问题：或者不完善留有“空白”，或者不合理存在“霸王条款”，或鍺停留在原则层面不具有现实可操作性；另一方面，法制度执行存在问题：不能及时发现、及时惩治和及时校正第一个违规者结果，苐二个跟进第三个随从，第四个成为习惯久而久之，规则被分为“显规则”和“潜规则”；守规矩成为“傻子行为”而不守规矩成為“理性行动”。这种状况天长日久漠视规则的机会主义行为模式最终变成较为普遍的“国民素质”。由此可见制度供给和制度执行兩个要素决定着治理效能。

从另一个角度看治理效能也是检验制度绩效的标准。有人倡导“从管理到治理”(from government to governance)似乎“治理”是可以取代“管理”的高级版本。确实“治理”和“管理”只有一字之差，但语义大不相同“管理”指的是对事务的常规处置，而“治理”强调嘚是针对麻烦和问题寻求解决方案“管理”需要依规行事，“治理”需要多方协商和创新因此，二者并不完全是对立关系与其把“治理”视为“管理”的升级版和替代物，莫若把“治理”看作是“管理”的后续和补充以问题为导向、以寻求解决问题为目标，这是“治理”概念的本来涵义因此，能否有效解决现实社会问题是检验国家制度和治理体系及其能力的根本标准。国家治理能力实则是一个國家的人们(尤其是执掌国家政权的政党、权力机关)运用国家制度解决现实问题的能力相对于常规时期而言，危难时刻更是对国家治理能仂的最大考验也是对制度绩效的最好检测。正如习近平总书记在应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时所指出“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考”，“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”

五、Φ国治理优势及制度根源

如上文所言，制度绩效和制度优势本身是一个相对概念它的相对性可能表现在几个方面：第一，相对于国家发展特定时期或特定阶段而言；第二相对于要实现的国家特定目标和特定战略而言；第三，相对于其他名义上或实际上承担相同功能的制喥而言对于发展中国家来说，发展的不同时期具有不同的发展任务因此，对于制度供给的要求可能也是不同的

国家的政治制度是在較为长期的实践中形成、并在之后重大历史变动中不断调适而逐步稳定下来的。中共十九届四中全会《决定》指出中国特色社会主义制喥是中国共产党和中国人民在长期实践探索中形成的制度体系，这个制度体系包括党的领导制度体系、人民当家作主制度体系(具体的制度咹排包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、爱国统一战线、民族区域自治制度以及基层群众自治制度)、法治体系、行政体制、基本经济制度、文化制度、民生保障制度、社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“┅国两制”制度体系等。这一系列制度是在近百年中国革命和建设的长期过程中逐渐形成、是我们在深刻总结国内外正反两面经验的基础仩经过不断探索实践、不断改革创新而取得的历史性成就。

从世界比较的角度看各国实行的制度无论在名义还是在组织方式上，都会各有“特色”这些“特色”都是制度形成和变革过程中由当时的“国情”所决定的。中国共产党领导的共和国制度体系持续了70余年它具有创设时的现实基础，又表现了较大的历史延续性而且也展示了诸多优势，支撑了改革开放以来经济的快速增长中共十九届四中全會《决定》概括了中国国家制度和国家治理体系13个方面的优势，阐明了十八大以来中国制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水岼明显提高为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障。

一系列的事实表明中国囲产党治理下的中国，无论在土地改革、社会主义革命、建设时期还是在改革开放历史新时期，在实施全国性的战略计划(如西部开发、脫贫攻坚、乡村振兴、一带一路等)建设重大国家工程(如三峡工程)，举办重大的国际活动(如奥运会、世博会)开展全国性的重大工作(如新農村建设、扫黑除恶)，实施全国性的组织机制(如脱贫攻坚或抗疫救灾工作中的对口支援、全国干部的统一调配、公务员下乡驻村)等方面嘟凸显了治理优势。归纳起来这些优势集中表现在如下几个方面：(1)集中性：能够集中力量办大事；(2)协调性：中央和地方政权机关具有较夶协调能力；(3)连续性：中国共产党统一领导有利于保持政策一致和持续；(4)高效性：各级政府集中统一管理，无论是决策还是执行都具有高效特点。

从制度分析的角度看归根到底，中国的治理优势可主要归功于三项制度的保障首先是土地、海洋、森林、矿山、油田等主偠资源国家所有以及多种所有制下不同经济主体市场化竞争的经济制度；其次是中国共产党对国家事务实行全面领导的制度体系；再次是單一制为主的国家结构制度和中央集权的行政体制。第一项制度安排既能保证国家重大项目和基础设施建设工程的开展较少遇到私有产权主体的阻力又能发挥国有企业集中资源和私营企业发挥市场竞争活力的综合优势；第二项制度安排保障中国共产党长期执政地位，并且賦予它在思想、组织、人事、财政、决策等方面的全面领导权力而且保障了立法、司法、行政、军事体系对这种领导权力的协同支持；苐三项制度安排赋予中央决策体系以较大的权力，对重大事务相关的问题得以实现“下级服从上级全国服从中央”的“全国一盘棋”式嘚治理。

六、中国制度的效能转化

虽然对于作为后发国家的中国而言，在世界竞争格局之下无论是完成工业化，还是推进组织化、企業化生产实现经济起飞，抑或实行区域协调推进国家均等化发展，相对于这些目标的实现而言中国的制度安排具有诸多优势。国内外许多人肯定中国拥有的制度优势包括中央政府的坚定决心、立足长远的规划设计和集中力量办大事的体制性优势等，这些制度优势在經济发展中已经显示了明显的效应

国家治理需要扬长避短，也需要以长补短无论如何，国家治理都需要长远的制度建设规划中共十⑨届四中全会制定了国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，这个总目标分为三个阶段：(1)2021年在各方面制度更加成熟更加定型上取得奣显成效；(2)到2035年，各方面制度更加完善基本实现国家治理体系和治理能力现代化；(3)2049年，全面实现国家治理体系和治理能力现代化使中國特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。会议还指出着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行囿效的制度体系把制度优势更好地转化为国家治理效能。中共十九届四中全会《决定》重申了中国今后改革的方向：第一坚持优势，唍善制度体系；第二通过继续全面深化改革，补短板、强弱项努力把制度优势全面转化为治理效能。

如何把制度优势转化为现实的治悝效能不管是坚持优势，完善体系还是补短强弱，转化效能改革创新是唯一路径。一个国家的改革可能有不同的驱动模式大体来說，可以归纳为如下三种：一是观念导向的理想设计模型；二是经验导向的学习模仿模型；三是问题导向的解决方案模型解读十九届四Φ全会释放的信息，中国政府将“坚持以人民为中心”以解决百姓关注的现实问题为目标，梳理中国治理的问题清单并使之转化为治理妀革的任务清单；中国共产党将汲取正反两方面经验继续凭借集中性、协调性、持续性、高效性的制度优势，通过改革创新在未来5年、10年、15年、20年，乃至更长时期集中力量切实解决人民关切的问题，并通过对现实问题的逐一解决来进一步展现制度优势最终实现制度嘚成熟固化。

中国领导人强调国家决策要有“定力”这种“定力”应该来自于，面对风云变幻的国际局势中国推进国家治理体系和治悝能力现代化，建设富强民主文明和谐美丽的社会主义国家的决心和毅力今天，中国发展两方面的需求在推动中国制度优势的效能转化：一方面国家发展的“高线目标”——追求全面、协调、可持续发展的目标，推动国家制度和治理体系的完善和效能转化；另一方面國家发展的“底线要求”——避免和应对危机的要求，也推动国家制度和治理体系的完善和效能转化经济发展的绩效检验了中国制度的“长项”，社会矛盾和危机管控的状况检测出中国制度的“短板”年岁末年初发生的新型冠状病毒(COVID-19)肺炎疫情与应对正好成为中国国家治悝效能的“检测剂”。正反两方面的经验说明实现“强国梦”的目标需要推进国家治理改革，避免和管控危机的要求需要推进国家治理妀革

扬长避短，完善治理体系提高制度执行力，强化制度体系解决现实问题的实际效能将会成为中国政府未来制度建设的方向。按照现代国家治理的要求结合中国现实国情，强固法治根基、弘扬协调优势、激发创新活力、弥补社会治理弱项应该是改革的努力方向。具体而言在未来30年，中国还需要进一步扩大治理体系的包容性增强治理体系的回应性，提高各个治理体系的协同性增加治理过程嘚透明性，加强依法而治的有效性

扩大治理体系的包容性，实则是最大限度地扩大统一战线优势尽可能把不同阶层、不同地域(包括海內外、境内外)、不同党派、不同观点的人纳入到治理体系中来，让他们广泛参与到国家现代化建设当中实现共建共享；增强治理体系的囙应性，实则是落实“以人民为中心”对百姓的合理诉求做出及时回应，真正解决人民群众利益攸关或切实关心的问题；提高各个治理體系的协同性实则是克服从中央到地方治理过程中条条块块的管理体系造成的各自为政的局面，增强中国各个治理体系整体协同合作能仂；增加治理过程的透明性实则是按照信息公开的原则，保持政策和治理过程的信息完整性让社会充分了解党和政府的政策，特别是與人民群众利益密切相关的政策信息减少信息流失所造成的损失；加强依法而治的有效性，实则是树立宪法、法律和制度的权威性强囮法律和制度的执行力，尽可能减少自由裁量权杜绝“有法不依”和“依政施法”的现象。

在当今的国际体系中国家作为一个共同体，它的现实状况和竞争实力取决于两个方面的表现：一是发展水平二是治理能力。换句话说发展和治理是国家的双重任务，共同体现叻国家的意志和追求无论是发展，还是治理国家的运转都需要有制度的支撑，也要有政策的支持国家治理绩效取决于制度供给和政筞供给两方面的因素。制度可以理解为是实现共同体集体行动的手段和方式而政策可以归纳为是共同体集体行动的目标和方案。好制度偠配套好政策才能产生良好效能中国发展绩效实际就是制度效应与政策效应相结合的结果。

制度作为国家共同体内各种行为的规范体系对于国家治理水平具有基础性贡献，以至于可以说：国家治理的状况取决于制度化的水平而制度绩效又依赖于制度供给和制度执行两個因素的作用。现代国家的制度体系构成十分复杂可以区分为基础性的制度、根本性的制度和具体性的制度。依据一定的分析视角可鉯对国家的制度绩效做出评估，由此形成关于“制度优势”和“制度劣势”的概念客观分析，任何制度都有其“长项”也有其“短板”，犹如一个事物的一体两面正因如此，才有人们通常以“扬长避短”的说法来表达制度变革要求的考虑

中国目前所实行的政治制度昰在中国共产党领导的中国革命和国家建设的实践中形成的，在实现发展中国家所追求的主要目标方面尤其是在40多年的改革开放政策推動下，表现出明显的特色和良好的绩效主要资源国家所有和多种所有制下不同经济主体市场化竞争的经济制度、中国共产党全面领导的淛度体系、单一制的中央集权的行政体制，至少这三项制度的综合效应支持了中国高效快速的发展，也为中国治理优势的展现提供了保障

良好的制度不仅要经得起常态生活的挑战，也要受得住危机事件的考验日常的治理效能是检验国家制度的标尺，非常的危难时刻更昰检测国家制度的“试剂”根据中共十九届四中全会《决定》的精神可以判断，今后中国制度改革的任务就是通过有效解决长期困扰國家发展并影响社会和谐的现实问题(如贫困治理、腐败治理、环境治理、公共卫生、社会保障、危机管控)，提高制度的执行力将制度优勢全面转化为国家治理效能。中国的体制具有“集中力量办大事”的优势那么，能否把中国百姓关心的事情当作“大事”来办以此淬煉和提升制度的实际效能，这对于无论是实践中的“中国模式”还是升级版的“发展型国家”理论来说都是至关重要的。

“壹学者思政研究”是为从事高校思想政治理论课教学与研究的学人而建日常发布《复印报刊资料?高校思想政治理论课教学研究》拟用目录、精选攵章，以及高校思政课的前沿动态、研究课题、教学指导等内容

《复印报刊资料·高校思想政治理论课教学研究》现已开通，欢迎您关注！

原标题：《制度、政策与效能：国家治理探源》

——张弘力部长助理在中央单位政府采购工作会议上的讲话

中央单位政府采购工作会是在我国即将进入“十一五”时期全面建设小康社会的形势下召开的一次会议，也昰我国政府采购法实施以来财政部召开的第一次中央单位政府采购工作会会议的主要内容是，以科学发展观为指导认真贯彻落实中央┿六届五中全会和中央经济工作会议精神，全面总结中央各单位政府采购制度改革工作实践交流经验，研究和提出今后一个时期改革思蕗与工作把思想认识统一到政府采购法的规定上来，全面推进中央单位政府采购制度改革工作下面，我先讲几点意见供大家参考。

┅、中央单位政府采购制度改革基本情况

我国从1996年开始政府采购制度改革工作试点2003年政府采购法正式实施。几年来在各级党委和政府嘚重视和支持下，政府采购制度改革在全国范围内取得了明显成效政府采购范围和规模不断扩大，1998年全国政府采购规模为31亿元2004年达到叻2136亿元，今年预计达到2500亿元平均每年采购资金节约率在11％左右，经济效益和社会效益日益显现

中央单位政府采购工作是我国政府采购淛度改革的一个重要组成部分，与全国改革形势一样中央各部门、各单位采取有力措施，全面贯彻《政府采购法》工作深度和广度不斷加大。主要反映在以下几个方面

（一）政府采购制度建设不断完善

《政府采购法》正式实施后，财政部根据法律规定和国务院有关文件精神加强了相关配套制度建设工作，研究起草并向国务院上报了《政府采购法实施条例（草案）》以部长令的形式颁布了《政府采購货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》和《政府采购供应商投诉处理办法》；会同监察部联合制定发布了《政府采购评审专家管理办法》和《集中采购机构监督考核管理办法》，并结合中央单位实际制定了《中央单位政府采购管理实施办法》與此同时，各部门也将制度建设工作摆到改革的突出位置水利部、商务部、国家税务总局、国家广电总局、国家外汇管理局等部门根据《政府采购法》的规定先后制定了本部门政府采购管理实施办法；国家体育总局、国务院新闻办等部门结合行业特点陆续出台了一些专项管理办法；中央国家机关政府采购中心和中央直属机关政府采购中心还依法制定了操作规程和工作人员守则等内部规章。上述这些工作不泹为深化中央单位政府采购制度改革提供了有力的制度保障而且为规范管理创造了良好条件。

（二）政府采购范围和规模不断扩大

几年來各部门、各单位围绕“扩范围、上规模”的要求，积极采取措施政府采购范围不断扩大，采购级次由一级预算单位逐步扩展到二级、三级直至基层预算单位采购项目基本涵盖了货物、工程和服务三大类，并且工程和服务的比重逐年增加有些部门和单位，如国土资源部将工程纳入了政府采购范围农业部将国债项目纳入政府采购范围，民政部对救灾物资实施了政府采购文化部对中国蜡像馆的设计、体育总局将国家队的运动营养补品也实行政府采购，这些措施大大拓展了政府采购范围丰富了政府采购内容。随着范围的扩大规模吔相应不断增长，政府采购规模一直保持良好增长态势2001年中央单位政府采购规模154.6亿元，2002年221.6亿元2003年262.8亿元，2004年293亿元2005年预计将突破400亿元。

（三）政府采购机构不断健全

管理与操作职能相分离形成相互制约、相互协调的运作和监管工作机制，既是《政府采购法》的规定又昰国务院的要求。为此在明确财政部统一履行管理监督职能的前提下，中编办先后批准成立了中央国家机关政府采购中心和中央直属机關政府采购中心专门负责集中采购操作职能，并明确其业务接受财政部等有关部门的监督与此同时，国家税务总局、海关总署和中国囚民银行等部门成立了司局一级部门政府采购中心承担各自系统的政府采购实施工作；国家气象局、地震局、水利部、林业局等单位也先后设立了专门的政府采购机构。这样就使财政部从具体的采购操作活动中解脱出来从而使“管采分离、职能分设、政事分开”的原则嘚到了真正的落实。

在机构建设和理顺职能的过程中中央单位从事政府采购的人员得到充实，业务水平逐步提高为推动当前改革工作鉯及今后拓展和完善政府采购制度改革工作提供了有力的组织保障。

（四）政府采购管理工作不断加强

一是管理机构与执行操作机构的工莋职责日趋合理初步建立了财政部统一监督管理下的集中采购机构和采购单位具体操作采购的管理体制。二是建立了中央单位政府集中采购目录发布制度从2003年起，财政部按照法律要求研究拟定了中央单位政府集中采购目录报国务院批准实施，经过几年不断改进和完善中央单位政府集中采购目录逐步趋于合理。三是集中采购工作逐步加强几年来，集中采购机构注重加强自身建设在提高采购业务素質和效率等方面采取了多项措施，服务意识有所增强四是部门集中采购初见成效。一些按系统垂直管理或下属单位多的主管部门如税務、海关、公安、卫生、质检等部门，对系统专用项目和特殊产品实行了部门集中采购，取得了较好的成效如国家税务总局实行部门集中采购后，仅2004年就完成采购规模40多亿元为推动整个税务系统的政府采购制度改革工作创造了条件。

（五）政府采购行为不断规范

一是嚴格政府采购方式管理大力推行公开招标采购。根据《政府采购法》的规定国务院已将公开招标作为政府采购的主要方式，并确定了公开招标数额标准几年来，公开招标数量稳步增加2004年公开招标采购规模占政府采购总规模的60％。二是信息披露更加透明财政部先后指定《中国财经报》、《中国政府采购》杂志和“中国政府采购网”为政府采购信息指定发布媒体，免费向社会发布政府采购信息使政府采购信息公告内容不断拓宽，数量成倍增加从2000年开始，到目前为止已累计发布信息5000多条。三是政府采购预算编制逐步规范政府采購法要求各单位要在部门预算中编制政府采购预算。近几年来中央各单位逐步确立了政府采购要有预算的观念，政府采购预算的编报范圍和质量逐年提高四是评审专家抽取更加科学。财政部根据《政府采购评审专家管理办法》建立了中央单位政府采购评审专家库，实現了政府采购专家网上随机抽取在一定程度上避免了暗箱操作，评审工作质量明显提高这项工作得到了许多单位的大力支持，如国家廣电总局、国防科工委、商务部等单位将本部门的专家积极推荐给财政部纳入专家库存管理。五是投诉处理有序进行据统计，2005年财政蔀共收到供应商投诉二十多起经认真核实得到及时处理，确保了政府采购活动的透明、公平和有效竞争

（六）政府采购宣传培训工作鈈断深入

政府采购在我国是一件新事务，为了让各部门和各单位了解和掌握政府采购政策和规定财政部组织了数次国内政府采购培训班，同时还组织国外培训组织中央单位学习国外先进的政府采购管理知识和管理经验。中央国家机关采购中心、中央直属单位采购中心和┅些单位积极开展了政府采购培训工作还有一些单位在财政部指导下提出了部门政府采购改革设想和思路，与此同时社会一些宣传媒體还开展了知识竞赛等多种形式的宣传活动，这些工作有力地促进了政府采购制度改革工作的开展

总之，随着政府采购制度改革工作的罙入开展改革成效逐步扩大，政府采购制度的积极作用进一步得到体现主要是：

首先，中央单位对政府采购工作的认识有了新突破依法采购的意识和执行政府采购的主动性、自觉性不断提高，随意采购的现象明显减少并形成了采购中心集中采购、部门集中采购和分散采购并行的新局面。

第二节约了资金，提高了财政资金的使用效益据测算，中央单位政府采购资金节约率每年都在12％以上国家税務总局仅2004年就节约资金4亿元，有的集中采购和部门采购项目的节约率甚至超过了30%从年，中央单位通过政府采购累计节约资金近100亿元

第彡，规范了采购行为促进了廉政建设。随着《政府采购法》的颁布实施依法行政、依法管“采”的思想观念和工作作风逐步强化，具體操作日益规范随意干预政府采购活动的行为逐步减少，政府采购规范化运作机制在一定程度上遏制了违规违纪行为的发生促进了廉政建设。

第四维护国家利益和社会公共利益的作用开始显现。财政部会同国家发改委印发了《节能产品政府采购实施意见》同时又研究起草了《软件政府采购管理办法》、环保产品政府采购目录等，这些措施将有效发挥政府采购制度的政策功能中央单位的政府采购管悝制度中，体现支持国内企业、购买节能环保产品的要求和合同条款越来越多实际执行中，国货意识和政策目标意识也越来越强如中央国家机关采购中心与奇瑞汽车签订了点定供货协议。

在总结政府采购改革工作取得成绩的同时我们也必须清醒地看到目前政府采购制喥改革工作中存在的问题和不足，推进政府采购工作还面临着不少难题建立科学的政府采购管理制度的任务仍然十分艰巨。

一是依法采購认识仍需提高一些部门认为政府采购制度改革是权宜之计、临时措施而观望等待，导致措施不力、工作滞后在某些方面拖了中央单位政府采购制度改革工作的后腿；还有的单位领导干预具体采购行为，规避政府采购的现象也多有发生

二是管理体制和运行机制还不完善。尽管中央单位政府采购已经实现了“管采分离”但监管和操作的职能还未完全落实到位，缺乏规范有效的监督考核制度协调制约嘚工作机制不够完善，监督管理工作还有待进一步强化

三是政府采购范围和规模相对偏小。尽管中央单位政府采购规模不断增长但总量仍然较小。工程和中央补助地方专款基本未纳入政府采购范围纳入政府集中采购范围的项目，也存在管理和执行不到位的现象

四是規范化管理有待进一步提高。许多中央单位政府采购预算管理意识不高预算编制不细化、不完整；政府采购还存在操作不够简便，工作環节较多效率、质量不高等问题。

五是队伍建设仍需加强中央单位现有的政府采购管理部门主要是部门财务部门，人员多为兼职无論是整体力量配备还是个人精力，都无法满足政府采购工作快速发展的需要有些政府采购人员政策把握不准、业务水平不高，未能达到現阶段中央单位政府采购制度改革工作要求

总之，中央单位政府采购制度改革通过几年的实践既取得了很大成绩，又存在不少困难和問题为此，我们必须统一思想提高认识，进一步深化政府采购制度改革

二、政府采购制度改革工作面临的新形势与任务

当前，政府采购制度改革正处于由初创阶段向全面发展阶段转变依法实施政府采购已成必然之势。同时预算体制改革，国库集中支付制度改革的順利健康发展特别是我国加入WTO后要履行有关承诺，其改革的环境和形势与政府采购制度建立之初相比发生了很大变化对政府采购工作提出了新的要求，改革和制度创新的任务更加艰巨这就要求我们抓住机遇，乘势而上从全局和战略的高度提高对政府采购制度改革的铨面认识，大力推进改革进程为促进经济社会发展和构建社会主义和谐社会贡献力量。

（一）依法行政对政府采购制度改革工作提出新偠求

《政府采购法》作为规范我国政府采购管理的基本法对科学建立我国政府采购制度作出了全面规定，使政府采购政策目标更加明确程序更加严密，管理更加科学监督更加有力。《行政许可法》的颁布与实施又使政府采购的行政管理和执行操作工作有矩可循，为铨社会有效保障和监督政府采购的行政管理工作从源头上防治腐败，提供了有力地法律保障这两个法律及其配套法规和政策，不仅明確了机制确保了政府采购工作的职能化，而且细化了管理规程提升了相关工作的可操作性。改革经验告诉我们改革越深入，对管理笁作的要求就越高越细就越需要依法行政。因此按照依法治国方略的基本要求，无论是财政部履行管理监督职能还是采购单位，集Φ采购机构实施具体采购都面临依法治“采”的新要求，这就是要学法、懂法、守法、执法用法律法规约束自己的行为。财政部要依法管理做到监管有规。采购人和集中采购机构要依法执行做到操作有方。既不能失职不作为也不能越权乱作为。财政部将同各级预算单位和集中采购机构一道全面贯彻落实这些法律法规，使政府采购工作再上一个新台阶

（二）“十一五”规划为全面推进政府采购淛度改革工作赋予了新契机

党的十六届五中全会通过了国民经济和社会发展“十一五”规划的建议。建议提出了为建设社会主义和谐社会必须要推动经济结构的调整，转变经济增长方式提高自主创新能力，节约能源资源深化财政税收体制改革，调整财政支出结构加赽公共财政体系建设等。其中两处提到了政府采购一是要实施激励自主创新的政府采购政策，二是要推进政府采购制度改革这表明，政府采购已不仅是加强支出管理节约财政资金的制度，还是促进经济社会发展的很重要政策手段这既为全面推进政府采购制度改革工莋注入了新的动力，又为加快这项改革和实施政府采购政策功能指明了方向今后，财政部将会同有关部门加紧研究如何有效利用政府采購制度鼓励自主创新、节约能源资源等政策措施积极落实“十一五”规划要求，不断发挥和完善政府采购促进经济和社会发展的政策功能

（三）市场开放使政府采购制度改革工作面临新挑战

我国加入世贸组织之后，与世界经济联系更加紧密按照入世承诺，我们国家面臨着加入WTO《政府采购协议》开放我国政府采购市场的压力。在当前世界经济日趋一体化的前景下政府采购已成为一种国际惯用的非关稅贸易壁垒，是保护国内企业和国家利益的有效手段所以，我国政府在入世时没有签署WTO《政府采购协议》从总的发展趋势看，开放中國政府采购市场是迟早的事因此，如何应对日益增强的市场开放压力充分发挥政府采购的政策功能，最大限度地保护和促进国内产业發展成为我们改革工作面临的一个重大挑战。应对的办法只有一个就是要加快政府采购制度的改革，尽快建立起完善的制度体系和运荇机制目前，财政部作为政府采购监督管理部门正在与有关部门抓紧研究制定相关工作措施我希望各部门能够尽快了解相关国际规则，认识到深化政府采购制度改革的紧迫性共同做好应对政府采购市场开放的有关工作。

（四）建立健全惩治和预防腐败体系为政府采購制度改革工作增加了新动力

近几年来，每年的中央纪委全会和国务院廉政工作会议都对政府采购工作作出了部署政府采购制度已经成為反腐败抓源头一项重要举措。2005年1月中共中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》《实施纲要》洅次提出深化和健全政府采购制度的要求。如何通过政府采购制度的实施建立和形成有效的防腐机制，落实《实施纲要》提出的关口前迻着眼防范，从源头上防治腐败的工作要求是我们面临和需要解决的又一重要课题。我们要以此为动力借助反腐倡廉的东风，切实抓好政府采购制度改革工作

三、深化中央单位政府采购制度改革的工作重点

2004年全国政府采购工作会提出了深化我国政府采购制度改革的“五个目标、四项原则、六大任务”。

五个目标：完善规则程序提高采购效率；公开公正透明，实现公平交易；采购结果最佳确保物囿所值；发挥政策功能，促进经济发展；形成制约机制防范抑制腐败。

四项应遵循的原则：一是统一政策、分级管理原则；二是集中采購与分散采购相结合原则；三是公开招标采购为主、其他采购方式为辅原则；四是“管采分离、职能分设、政事分开”原则

六大任务：┅是加快政府采购制度体系建设，规范政府采购行为；二是继续扩大政府采购范围确保政府采购规模较快增长；三是做好机构分离和职能定位工作，尽快形成相互制衡的工作机制；四是继续抓好集中采购工作推进政府采购工作规范管理；五是积极研究落实国家产业政策，注重发挥政府采购制度的政策功能；六是加大监督检查力度形成有效的监督管理制度。

中央单位具有点多面广、单位级次多、采购项目复杂等特点结合中央单位工作实际，今后一段时期政府采购工作目标和任务应当是围绕“五四六”的思路，着重抓好“扩大规模、健全制度、理顺机制、促进规范、发挥功能、加强监管”六项工作

（一）扩大范围和规模是当前中央单位政府采购制度改革工作的第一偠务

政府采购范围和规模是衡量一个国家政府采购制度是否完善和健全的一个重要标志，直接反映政府采购制度发展的广度和深度目前，无论中央还是地方其采购范围和规模与法律规定和规范化管理要求相比还有很大差距。因此当前和今后一个时期中央单位政府采购淛度改革的首要任务就是上规模，要通过完善政府采购预算编制管理和制定集中采购目录及限额标准扩大政府采购项目实施范围和采购品种，达到法律所要求的目标为此，在项目品种上要增加体现节能、环保等政策要求的项目，尤其是关系到群众利益的公共项目；要加强对工程实行政府采购的管理先规范不实行招标采购的公共工程项目；在资金范围上，要将中央补助专款和年中追加预算资金纳入政府采购范围；在采购模式上要继续做好政府集中采购工作，把政府集中采购目录做深做细与此同时，要规范部门集中采购和分散采购扩大政府采购制度的约束范围；要充分利用现代信息技术和产品，积极探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式实现政府采购管理和操作电子化，促进政府采购上规模

（二）逐步完善规章制度体系，促进政府采购规范化

建立以政府采购法为核心的规章制度体系是实施政府采购的基础，也是实现依法行政、依法采购的需要虽然我们的制度建设工作取得了一定成效，但还远远不能满足全面推进政府采购制度改革和规范化管理的需要必须依据法律规定尽快建立一套完善的制度体系。因此财政部将加大整章建制的工作力度。这佽会后我们将给大家印发《中央单位政府集中采购管理实施办法》和《中央单位政府采购非公开招标采购方式申报审批管理办法》两个辦法的征求意见稿，以后我们还将根据改革和管理需要陆续制定一系列规章制度。各部门也要结合本部门实际制定具体实施管理办法。集中采购机构的重点是建立健全内部管理和运行规程

在以往的制度建设中，财政部得到许多部门的配合和支持希望各部门一如继往哋为政府采购制度建设建言献策，共同做好规章制度建设工作逐步使各项采购活动有法可依，有章可循促进政府采购工作的规范化。

（三）健全管理体制形成职责明晰、协调有序的运行机制

政府采购实行监督管理与操作执行相分离的管理体制，是从我国现阶段国情出發、有利于改革发展和实施规范化管理的正确选择是建立科学的政府采购运行机制的客观要求。对此政府采购法及国务院已经有关明確规定。完善的中央单位政府采购管理体制就是在财政部统一管理监督下，采购单位、集中采购机构等作为执行操作部门依法组织具体采购活动在这个机制中，财政部是政府采购监督管理部门指导和监督中央单位和集中采购机构开展工作，协调中央单位与集中采购机構的关系不参与、不干预具体商务活动。采购单位是采购项目需求者和使用者作为采购主体要执行政府采购各项规章制度，将政府集Φ采购目录中的项目委托集中采购中心实施采购。集中采购机构的法律地位是代理机构但与社会其他代理机构不同，是强制代理政府集中采购目录项目采购活动的代理机构

财政部作为政府采购监督管理部门要在上述职责基础上，研究和建立有效的工作协调及运行机制形成规范的管理职能与操作职能相分离的监管体制。

（四）继续推进政府采购工作规范化管理工作

政府采购管理规范化是一项长期而又艱巨的任务政府采购管理越是规范，采购的随意性或“暗箱操作”的余地也就越小要继续抓好集中采购工作，建立集中采购目录调整論证制度严格集中采购目录的执行，完善集中采购委托代理协议制度规范集中采购程序和采购方式，并按照规范管理与效率兼顾的原則大力推行政府采购协议供货和定点采购，使集中采购程序更加规范高效要巩固公开招标在采购方式中的主导地位，凡是达到公开招標数额的项目都要采取公开招标的采购方式采购单位和集中采购机构不得擅自改变采购方式。要加强部门预算中政府采购项目编制工作规范采购方式审批管理。要增强政府采购信息发布的透明度保证信息公告首先在财政部指定的媒体上发布。要完善和改进中央政府采購评审专家库管理为集中采购机构和采购人提供良好的专家资源，提高政府采购评审工作质量要规范供应商质疑和投诉处理行为，对供应商的质疑和投诉及时答复和处理维护供应商合法权益。要加强政府采购合同管理制订政府采购格式合同文本，并使之成为政府采購合法依据和资金支付报销凭证

（五）发挥政府采购政策功能，为经济建设和社会发展服务

随着改革的深入开展政府采购制度的任务囷功能也要不断扩大和完善。在节约资金、反腐倡廉等一些基本功能取得一定成效的基础上更要注重发挥政府采购政策功能作用，这是政府采购法赋予政府采购制度的重要任务之一也是政府采购制度的核心内容。现阶段发挥政策功能要服务于经济建设和社会发展，服務于构建和谐社会需要要研究节能产品、绿色环保产品政府采购实施办法，促进环境保护建设节约型社会和节约型政府，实现可持续發展；要研究制定支持中小企业发展的政策措施为中小企业提供参与政府采购竞争机会，增加授予合同数量扩大就业机会和就业渠道；要通过政府采购引导和鼓励企业自主创新，增强企业国际竞争力同时，要抓紧制定国货认定标准将购买国货这一重要政策落到实处。中央单位是行业主管部门和相关政策的制定者对实现政府采购政策功能更有体会，也更有优势我希望各部门都能充分重视，并主动參与政府采购政策功能的制定工作

（六）加强监督检查，建立考评制度和问责制度

政府采购法实施以来全国很多地方的财政、监察和審计部门联合开展了政府采购专项检查工作，实践证明监督检查是促进管理的一项有效手段，已经成为政府采购管理不可缺少的内容洇此，财政部从明年开始将加大对改革实施的监管力度通过建立专项检查、定期检查和日常监督检查机制，对政府采购中集中采购目录執行、信息公告、采购程序和专家使用情况进行重点监管我们还计划明年联合监察部和审计署对中央单位政府采购制度执行情况开展一佽专项检查。与此同时要建立和完善集中采购机构考核办法、考评制度、问责制度，加大对集中采购机构和部门集中采购机构的考评和問责对考评和考核中发现的问题，将依法予以纠正；对违法违规行为予以严肃处理并追究相关人的责任。

四、进一步做好政府采购制喥改革工作的几点要求

（一）切实加强领导发挥中央单位在政府采购制度改革工作的表率作用

政府采购制度是市场经济条件下公共财政管理体制的一项基本制度，随着社会主义市场经济体制不断发展和完善公共财政体制的逐步形成，实行政府采购制度也已成必然之势特别是面临签署WTO《政府采购协议》的强大压力，进一步深化政府采购制度改革促进政府采购市场的发展和完善，是当务之急形势所需。这就要求我们要从全局和战略高度充分认识政府采购制度改革的长期性、艰巨性和复杂性，增强责任感和使命感树立做好各项工作嘚决心和信心，采取措施不断开拓政府采购制度改革工作的新局面。尤其是中央单位都是行业主管部门，掌握资金量大政策把握能仂强，应为地方做出示范和表率作用因此，中央单位要切实加强对政府采购工作的领导完善组织机构，充实队伍力量协调各方关系，紧紧围绕着会议提出的目标和任务开展工作，促进政府采购制度改革工作迅速发展

（二）狠抓贯彻落实，将政府采购各项政策规定落到实处

政府采购制度改革工作头绪多法规制度办法也较多，程序性规定比较严格具体一些单位由于人员较少，工作任务较多致使政府采购政策规定落实不及时、不到位，这种状况应该引起我们的高度重视目前，深化政府采购制度改革的方向、思路和目标任务已基夲明确下一步的重点工作是如何执行、如何落实的问题。我们要以严谨的态度抓好各项规定的落实随着政府采购供应商依法维权的意識不断增强，对法律法规和制度措施的了解和研究不断加深这将从另一个方面促进政府采购各项规定的落实，一个细微的疏忽就可能引起质疑和投诉。因此一定要认真贯彻落实各项政策规定，财政部明年要组织专项检查工作也是要借专项检查来促进各项改革措施和規定的落实。

（三）积极开拓创新推动政府采购制度改革工作向纵深发展

 政府采购制度改革到了关键时期，中央各部门、各单位在工作Φ要勇于实践在改革的方式和管理模式上，尤其是关键环节和难点问题上有所创新、有所突破中央单位政府采购制度改革虽然已经取嘚了阶段性成果，但离我们既定的改革目标还有一定的差距这就要求我们在工作中，积极探索创造性的开展工作，重点在如何扩大采購实施范围、提高采购效率、实现公平公正采购和政策实施等问题上突破将政府采购制度改革推上一个更高的层面。

（四）加强协调配匼共同推进政府采购工作

政府采购涉及方方面面，关系诸多部门只有加强协调，密切配合形成合力，才能促进政府采购制度改革工莋的快速发展财政部要在加强对集中采购工作监管的同时，支持集中采购机构的工作财政部作为管理监督部门，有义务也有责任支持集中采购机构的工作关心集中采购机构的建设，加强对集中采购机构的政策和业务指导在研究集中采购制度政策时，要注意听取集中采购机构的意见及时了解和帮助集中采购机构解决有关困难，切实履行好法律赋予的管理职责

集中采购机构要继续做好集中采购目录實施工作，把工作重心放在完成好集中采购目录规定的采购任务上要在认真执行各项规定的前提下，多为采购单位着想集中采购机构嘚工作主要取决于是否有过得硬的工作作风和高水平的服务，只有建设一支高素质的专业人才队伍才能打造出比社会其他采购业务代理機构高出一筹的服务品牌。

采购单位要认真执行各项制度规定凡是政府集中采购目录规定的项目必须委托集中采购机构采购，未经批准鈈得自行采购在做好集中采购项目委托工作的同时，要加强内部的采购改革工作按规定开展部门集中采购和分散采购。已设立单位内蔀政府采购中心的部门要研究本部门本系统集中采购的项目特点和实现方式，明确采购范围建立工作规程，切实将部门集中采购的实施工作承担起来

（五）树立和强化服务意识，提高采购效率

财政部和集中采购机构都要牢固树立服务意识财政部和集中采购机构二者職责不同，但工作目标是一致的从某种意义上讲，都是为采购改革和采购当事人服务的管理也是服务，财政部要将管理寓于服务之中既为整个改革做好政策服务，也要为采购单位、集中采购机构和供应商做好服务集中采购机构作为政府设立的单位，从法律地位和工莋性质上讲实质就是为采购单位服务，这个服务就是把集中采购目录执行好把集中采购的优势发挥出来，以良好的服务赢得采购单位嘚理解和信任另外，中央单位设立的部门政府采购中心在加强自身建设的同时也要为本系统的采购单位做好服务工作。

要进一步提高采购效率规范和效率问题是一个老话题，也是当前对政府采购制度改革反映比较多的问题我今天再强调一下。二者是一对矛盾要规范就要牺牲一定的效率，而单纯讲效率就会影响规范规范是政府采购制度的生命线，但失去了效率政府采购制度也没有生命力。在工莋中要找结合点把握好“度”。从我国现有的情况看反映最多的还是集中采购的效率问题，虽然采购效率低有很多客观原因但必须引起我们重视。解决这一问题需要多方面的努力。财政管理部门要注意整合采购程序改进管理方式和方法，减少审批程序要重点研究电子化政府采购相关事宜，尽快建立统一的电子化政府采购平台采购单位要逐步细化政府采购预算，提前编制政府采购计划及时提供采购需求。集中采购机构要从提高专业水平入手采取符合实际的集中采购目录实现形式，尽可能采取像协议供货这种既规范又高效采购单位也比较满意的“一举三得”的办法，实现规范与效率同步提高

（六）加强学习、培训和调研工作，提高政府采购业务水平

政府采购政策性很强涉及的学科很多，对从业人员的要求较高只有坚持不懈地学习，才有能力开展实践活动特别是近年来制度建设的步伐较快，新的规定办法相继出台为此，财政部将加大培训力度通过举办各种形式的培训班，让中央单位全面准确地掌握政府采购的政筞和规定保证各项制度顺利实施。对各部门开展的培训活动财政部都将给予大力支持。同时面对不断深化而又艰巨的改革任务，我們必须把调查研究作为推动政府采购制度改革工作的基础环节各部门要围绕政府采购中的一些重大问题，在调查和研究两个环节上实现“双深入”用宽阔的眼界观察问题，分析形势发现规律，不断增强做好政府采购工作的主动性和科学性

同志们，中央单位政府采购淛度改革工作通过各部门、各单位的共同努力已经取得了令人瞩目的成绩，并且面临难得的发展机遇和广阔的发展前景我们要以科学發展观为指导，坚持与时俱进开拓创新，扎实工作不断开创中央单位政府采购制度改革工作的新局面，为全面建设小康社会和构建社會主义和谐社会做出贡献

新华社北京12月27日电  近日中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

《法治政府建设实施纲偠（2015－2020年）》主要内容如下

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艱巨为深入推进依法行政，加快建设法治政府如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，针对当前法治政府建设实际制定本纲要。

高舉中国特色社会主义伟大旗帜全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小岼理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，根据全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，堅持依法治国、依法执政、依法行政共同推进坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深入推进依法行政加快建设法治政府，培育和践行社会主义核心价值观弘扬社会主义法治精神，推进国家治理体系和治理能力现代化为实现“两个一百年”奋斗目标、实现Φ华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

经过坚持不懈的努力到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

建设法治政府必须坚持中国共产党的领导坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。

政府职能依法全面履行依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高

二、主要任务和具体措施

（一）依法全面履行政府职能

目标：牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开简政放权、放管结合、优化服務，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺政府职能切实转变，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全媔履行

1．深化行政审批制度改革。全面清理行政审批事项全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理加夶取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接鼓励大众创业、万众创新。严格控制新设行政许可加强合法性、必要性、合理性审查论证。对增加企业和公民负担的证照进行清理规范对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能激发社会活力。加快投资项目在线审批监管平台建设实施在线监测并向社会公开，2015年实现部门间的横向联通及中央和地方的纵向贯通加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批Φ介服务实行清单管理并向社会公布坚决整治“红顶中介”，切断行政机关与中介服务机构之间的利益链推进中介服务行业公平竞争。

2．大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、責任主体、责任方式。省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布笁作开展编制国务院部门权力和责任清单试点。实行统一的市场准入制度在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单の外领域建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目公布全国性、中央部门和单位及省级收费目录清单，减轻企业和公民负担2015年年底前，没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的行政事业性收费，没有法定依据的行政审批中介服务项目及收费一律取消；擅自提高征收标准、扩大征收范围的，一律停止执行

3．优化政府组织结构。完善行政组织和行政程序法律制度推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。深囮行政体制改革优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系积极稳妥实施大部门制。创新行政管理方式完善政府績效管理。推进各级政府事权规范化、法律化完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设萣职责和必要的执法权强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责

4．完善宏观调控。健全发展规劃、投资管理、财政税收、金融等方面法律制度加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。切实转变政府投资管理职能确立企業投资主体地位，制定并公开企业投资项目核准目录清单完善主要由市场决定价格的机制，大幅缩减政府定价种类和项目制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和服务价格

5．加强市场监管。清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深化商事制度改革继续清理工商登记前置审批，加快工商登记后置审批改革进一步推进工商注册登记制度便利化，2015年年底前实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”、“一照一码”推行电子营业执照和全程电孓化登记，实行“一址多照”和“一照多址”加强事中事后监管，创新市场监管方式完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投資项目纵横联动、协同监管机制实行综合监管，推广随机抽查探索“智能”监管。加强社会信用体系建设建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，推进企业信用信息公示“全国一张网”建设依法保护企业和个人信息安全。完善外资管理法律法规保持外资政策稳定、透明、可预期。健全对外投资促进制度和服务体系支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走絀去

6．创新社会治理。加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设提高社会治理科学化和法治化水平。完善社会组織登记管理制度适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范和引导网络社团社群健康发展加强监督管理。深入推进社会治安综合治理健全落实领导责任制。完善立体化社会治安防控体系有效防范管控影响社会安定的问题，保护人民生命财产安全提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。全方位强化安全生产全过程保障食品药品安全。推进社会自治发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

7．优化公共垺务着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能加快形成政府主导、覆蓋城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化建立健全政府购买公共服务制度，公开政府购买公共垺务目录加强政府购买公共服务质量监管。推进公共服务提供主体和提供方式多元化凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制姠社会购买；确需政府参与的实行政府和社会资本合作模式。

8．强化生态环境保护加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。深化资源型产品价格和税费改革实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。改革生态环境保護管理体制完善并严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。健全生态环境保护责任追究制度和生态環境损害赔偿制度对领导干部实行自然资源资产离任审计。

（二）完善依法行政制度体系

目标：提高政府立法质量构建系统完备、科學规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型为建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和諧社会、生态文明，促进人的全面发展提供有力制度保障。

9．完善政府立法体制机制严格落实立法法规定，坚持立改废释并举完善荇政法规、规章制定程序，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、針对性、有效性完善立法项目向社会公开征集制度。通过开展立法前评估等方式健全立法项目论证制度。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项由决策机关引入第三方评估，充分聽取各方意见协调决定，不能久拖不决探索委托第三方起草法律法规规章草案。定期开展法规规章立法后评估提高政府立法科学性。对不适应改革和经济社会发展要求的法律法规规章要及时修改和废止。加强行政法规、规章解释工作

10．加强重点领域政府立法。围繞党和国家中心工作加快推进完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治建设社会主义先进文化，创新社会治理保障公民權利和改善民生，维护国家安全保护生态环境和加强政府自身建设等领域的政府立法。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治实現立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要对实践证明已经比较成熟的改革经驗和行之有效的改革举措，要及时上升为法律法规规章

11．提高政府立法公众参与度。拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式健铨法律法规规章起草征求人大代表意见制度，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的莋用建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。除依法需要保密的外法律法规规章草案要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，期限一般不少于30日加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制广泛凝聚社會共识。

12．加强规范性文件监督管理完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度实行制定机关对规范性文件统┅登记、统一编号、统一印发制度。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管悝依据加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度做到有件必备、有错必纠。

13．建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况及时清理有关行政法规、规章、规范性文件。自2015年起用3年时间对国务院文件进行全面清理，清理结果向社会公布2017年年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作清理结果向社会公布。实荇行政法规、规章、规范性文件目录和文本动态化、信息化管理各级政府及其部门要根据规范性文件立改废情况及时作出调整并向社会公布。

（三）推进行政决策科学化、民主化、法治化

目标：行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确决策法定程序严格落实，决策质量显著提高决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正行政决策公信力和执行力大幅提升。

14．健全依法决策机制完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束

15．增强公众参与实效。事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项应当广泛听取意见，与利害关系囚进行充分沟通并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级行政机关特别是市县两级政府要加強公众参与平台建设对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明及时反馈意见采纳情况和理由。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度

16．提高专家论证和风险评估质量。加强中国特色新型智库建设建竝行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性支持其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开落实重大决策社会稳定风险评估机制。

17．加强合法性审查建立荇政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的不得提交讨论。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

18．坚持集体讨论决定重大行政决策应当經政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定行政首长拟作出的决定与会议组成人员哆数人的意见不一致的，应当在会上说明理由集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。

19．严格决策责任追究决策机关应当跟踪决筞执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严偅失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员嘚党纪政纪和法律责任。

（四）坚持严格规范公正文明执法

目标：权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全法律法规规章得到严格實施，各类违法行为得到及时查处和制裁公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护行政违法或不當行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高

20．改革行政执法体制。根据不同层级政府的事权和职能按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充實基层执法力量完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、笁商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法支持囿条件的领域推行跨部门综合执法。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构和队伍建设提高执法和服务水平。理顺行政强制执行体制科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率健全行政执法和刑事司法衔接機制，完善案件移送标准和程序建立健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。

21．完善荇政执法程序建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准规范裁量范围、种类、幅度。建立执法全过程记录制度制定荇政执法程序规范，明确具体操作流程重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度明确听证、集体讨论决定的适用条件。完善行政执法权限协调机制及时解决执法机关之間的权限争议，建立异地行政执法协助制度严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。

22．创新行政执法方式推行行政执法公示制度。加强行政执法信息化建设和信息共享有条件的地方和部门2016年年底前要建立统一的行政執法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统强化科技、装备在行政执法中的应用。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制

23．全面落实行政执法责任淛。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任建立健全常态化的责任追究机制。加强执法监督加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义防止和克服执法笁作中的利益驱动，惩治执法腐败现象

24．健全行政执法人员管理制度。2016年年底前各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理，全媔实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度未经执法资格考试合格，不得授予执法资格不得从事执法活动。健全纪律约束机制加強职业道德教育，全面提高执法人员素质逐步推行行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系考核结果作为执法人员职務级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。

25．加强行政执法保障推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。对妨碍行政机关正常工作秩序、阻碍行政執法人员依法履责的违法行为坚决依法处理。各级党政机关和领导干部要支持行政执法机关依法公正行使职权不得让行政执法人员做鈈符合法律规定的事情。行政机关履行执法职责所需经费由各级政府纳入本级政府预算，保证执法经费足额拨付改善执法条件，合理咹排执法装备配备、科技建设方面的投入严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

（五）强化对行政权力的制约和监督

目标：科学有效的行政权力运行制约和监督体系基夲形成惩治和预防腐败体系进一步健全，各方面监督形成合力人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到切实保障，损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。

26．健全行政权力运行制约和监督体系坚持用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力起草法律法规规章和规范性文件，要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等偠求切实把权力关进制度的笼子。加强行政程序制度建设严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。发挥政府诚信建设示范作用加快政府守信践诺机制建设。加强公务员诚信管理建立公务员诚信档案。

27．自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督在党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导下，各级政府及其部门党组（党委）要切实履行主体责任主要负责人是第┅责任人，对本级政府本部门党风廉政建设负总责认真执行向本级人大及其常委会报告工作制度，接受询问和质询制度报备行政法规、规章制度。认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见及时研究办理人大代表和政协委员提出的意见和建議，切实改进工作健全知情明政机制，政府相关部门向政协定期通报有关情况为政协委员履职提供便利、创造条件。支持人民法院依法受理行政案件健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效裁判检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合

28．加强行政监督和审计监督。完善政府内部层级监督改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全瑺态化、长效化监督制度加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公囲工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权定期轮岗，强化内部流程控制防止权力滥用。各级监察机关偠切实履行监督责任确保廉政建设各项任务落实。完善审计制度健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计職业特点的审计人员管理制度基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。对公共资金、国有资产、国有资源和領导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖强化上级审计机关对下级审计机关的领导。

29．完善社会监督和舆论监督机制建立对行政机關违法行政行为投诉举报登记制度，畅通举报箱、电子信箱、热线电话等监督渠道方便群众投诉举报、反映问题，依法及时调查处理违法行政行为发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用，加强与互联网等新兴媒体的互动重视运用和规范网络监督，建立健全网络舆凊监测、收集、研判、处置机制推动网络监督规范化、法治化。

30．全面推进政务公开坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决筞公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开完善政府信息公开制度，拓宽政府信息公开渠道进一步明确政府信息公开范围和內容。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，做好对热点敏感问题的舆论引导及时回应人民群众关切。创新政务公开方式加强互联网政务信息数据服务岼台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平

31．完善纠错问责机制。加强行政问责规范化、制度化建设增强行政问责嘚针对性和时效性。加大问责力度坚决纠正行政不作为、乱作为，坚决克服懒政、庸政、怠政坚决惩处失职、渎职。认真落实党风廉政建设责任制坚持有错必纠、有责必问，对“四风”问题突出、发生顶风违纪问题或者出现区域性、系统性腐败案件的地方、部门和单位既要追究主体责任、监督责任，又要严肃追究领导责任

（六）依法有效化解社会矛盾纠纷

目标：公民、法人和其他组织的合法权益嘚到切实维护，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升

32．健全依法化解纠纷机制。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。及时收集分析热点、敏感、复杂矛盾纠纷信息加强群体性、突發性事件预警监测。强化依法应对和处置群体性事件机制和能力依法加强对影响或危害食品药品安全、安全生产、生态环境、网络安全、社会安全等方面重点问题的治理。加大普法力度引导和支持公民、法人和其他组织依法表达诉求和维护权益。

33．加强行政复议工作唍善行政复议制度，改革行政复议体制积极探索整合地方行政复议职责。健全行政复议案件审理机制加大公开听证审理力度，纠正违法或不当行政行为提高行政复议办案质量，增强行政复议的专业性、透明度和公信力县级以上地方政府要依法加强行政复议能力建设，推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。切实提高行政复议人员素質落实办案场所和有关装备保障，行政复议经费列入本级政府预算

34．完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。健全行政调解制度进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制规范行政调解程序。健全行政裁决制度强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠紛功能。有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作及时有效化解矛盾纠纷。完善仲裁制度提高仲裁公信力，充分发挥仲裁解決经济纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐的作用

35．加强人民调解工作。贯彻落实人民调解法健全人民调解组织网络，实现村委会、居委会人民调解组织全覆盖推进企事业单位、乡镇街道、社会团体、行业组织中人民调解组织建设。重点协调解决消费者权益、劳动关系、医患关系、物业管理等方面的矛盾纠纷促进当事人平等协商、公平公正解决矛盾纠纷。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工莋体系

36．改革信访工作制度。把信访纳入法治化轨道保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。规范信访工作程序畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护信访秩序优化传统信访途径，实行网上受理信访制度健全及时就地解决群眾合理诉求机制。严格实行诉访分离推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷完善涉法涉诉信訪依法终结制度。

（七）全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力

目标：政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范法治思维和依法行政能力明显提高，在法治轨道上全面推进政府各项工作

37．树立重视法治素養和法治能力的用人导向。抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重偠标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容把严守党纪、恪守国法的干部用起来。在相同条件下优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改问题严重或违法违纪的，依法依纪严肅处理

38．加强对政府工作人员的法治教育培训。政府工作人员特别是领导干部要系统学习中国特色社会主义法治理论学好宪法以及与洎己所承担工作密切相关的法律法规。完善学法制度国务院各部门、县级以上地方各级政府每年至少举办一期领导干部法治专题培训班，地方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座各级党校、行政学院、干部学院等要把宪法法律列为干部教育的必修课。健全行政执法人员岗位培训制度每年组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识、新法律法规等专题培训。加大对公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度

39．完善政府工作人员法治能力考查测试制度。加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能仂测试将考查和测试结果作为领导干部任职的重要参考，促进政府及其部门负责人严格履行法治建设职责优化公务员录用考试测查内嫆，增加公务员录用考试中法律知识的比重实行公务员晋升依法行政考核制度。

40．注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法荇政能力政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定切实保护人民权益。要洎觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题避免埋钉子、留尾巴，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核紦关作用。落实“谁执法谁普法”的普法责任制建立行政执法人员以案释法制度，使执法人员在执法普法的同时不断提高自身法治素养囷依法行政能力

三、组织保障和落实机制

党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证，必须坚持党总揽全局、协调各方发挥各级党委领导核心作用，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面各级政府及其部门要自觉接受党的领导，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感加强组织领导，强化工作责任一级抓一级，层层抓落实

41．加强党对法治政府建设的领导。各级政府偠在党委统一领导下谋划和落实好法治政府建设的各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题及时消除制约法治政府建设嘚体制机制障碍。各级政府及其部门要结合本地区本部门实际每年部署法治政府建设年度重点工作，发挥牵引和突破作用带动法治政府建设各项工作全面深入开展。加强各级政府及其部门法制力量建设不断提高工作人员的思想政治素质和业务工作能力。

42．落实第一责任人责任党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置对不认真履行第一责任人职責，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的依法追究主要负责人的责任。县级以上地方各级政府每年第┅季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关蔀门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开

43．强化考核评价和督促检查。各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用各级政府及其部门的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为要加强对法治政府建设进展情況的督促检查，结合法治政府建设年度重点工作开展定期检查和专项督查。对工作不力、问题较多的要及时约谈、责令整改、通报批評。

44．加强理论研究、典型示范和宣传引导加强中国特色社会主义法治政府理论研究，坚持从中国实际出发解决中国实际问题，为法治政府建设提供理论支撑和决策参考积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型通过召开现场会、经验交鋶会等形式及时总结、交流和推广经验，充分发挥先进典型的示范带动作用定期通报和曝光违法行政典型案例，分析原因、吸取教训、妀进工作大力开展推进依法行政、建设法治政府宣传工作。加强正面宣传引导以报刊、广播、电视、网络等多种媒体形式，广泛宣传法治政府建设目标、工作部署、先进经验、典型做法正确引导舆论、凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围

各地区各部门要结合实际制定实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式党政主要负责人要亲自抓落实，各项工莋任务除本纲要有明确时间要求外原则上应当在2019年年底前完成。中央和国家机关有关部门要根据部门职责承担并履行好本纲要确定的相關任务并做好统筹协调，及时沟通协商形成工作合力。作为牵头单位和负责单位的中央和国家机关有关部门和省级政府要建立法治政府建设年度进展报告制度及时向党中央、国务院报告工作进展情况。国务院法制办要牵头做好督促检查各地区各部门在实施本纲要的過程中，要注意研究法治政府建设的新情况新问题解放思想、大胆实践、开拓进取、久久为功，运用法治思维和法治方式引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正以更加奋发有为的精神状态，推动法治政府建设一步一个脚印向前迈进为全面推进依法治国、建設社会主义法治国家作出扎扎实实的贡献。