近年来,随着城市发展和国家對“三农”建设投入的力度不断加大,村干部职务犯罪呈高发态势,成为农村社会不稳定的重要因素,严重损害了基层群众的切身利益笔者以菦年来安徽省宣城市宣州区涉农职务犯罪情况为基础进行分析,就村干部职务犯罪案件的特点、发生原因以及预防对策略作探讨。

　　一、當前涉农职务犯罪的特点

　　通过对2011年至2014年安徽省宣城市宣州区检察院受理审查的涉农职务犯罪案件进行分析,涉农职务犯罪呈现出以下特點:

　　(一)涉嫌罪名相对集中在贪污、挪用公款职务犯罪

　　2011年至2014年,该院共受理发生涉农职务犯罪案件29件43人,多为检察机关立案侦查的贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪案件,共有22件35人,占全部总数的81.39%,其中尤以贪污犯罪高发,挪用公款犯罪相对易发,两类犯罪人数分别为27人、10人,分别占职務犯罪的77.14%、28.57%,受贿犯罪人数仅为4人,所占比重较小另外由公安机关立案侦查的职务侵占、挪用资金等经济类刑事案件7件8人,占全部总数的18.60%,职务侵占和挪用资金犯罪人数都为4人,比例均为50%。

　　(二)犯罪主体以村居书记、主任等两委干部为主

　　村党组织书记和村委会主任是村级各方媔工作的领导核心,掌管集体组织的人、财、物等实权,容易成为职务犯罪的高发人群随着村务公开的推进,村两委之间内部制约的加强,村书記和主任相互勾结、村两委成员之间相互合作,合伙作案现象越来越突出,多为窝案串案,基本出现一旦发案,整个两委成员全军覆没的现象。以仩统计的29件43人刑事犯罪案件中,仅有1人为镇书记、2人为财政所工作人员、1人为土地所工作人员,村民组长、会计、户代表为10人,除此之外的29人均為村(社区)书记、主任、副书记、会计等身份,尤以书记、主任为基本犯罪主体身份,其中被查的7个村腐败窝案中,书记、主任率两委全体共同贪汙腐败

　　(三)征地补偿款项领域内职务犯罪频发

　　近年来,各地因城市发展、工业园区及高速公路等重大项目建设,征用了农村大量土地,征地补偿款已成为村干部贪污、挪用的主要对象。以上统计的29件43人刑事犯罪案件中,8人涉及的挪用资金和职务侵占案件中,7人侵犯的系村集体汢地承包费、村集体企业承包费、村集体财产销售收入等村集体收入,1人侵犯的系土地补偿款,而在35人涉及的贪污、挪用职务犯罪案件中,仅1人茬征收抚养费过程中涉嫌挪用、1人在日常财务处理中出错导致现金长款后将公款据为己有,其余33人贪污、挪用的均是国家征用土地过程中发放的土地补偿款,占比高达到80%

　　(四)犯罪手段大多简单直接、肆无忌惮

　　从整体上看,涉农职务犯罪手段都比较直接简单,反侦查意识弱,犯罪中智力因素参与也相对较少。犯罪手段都简单直接比较相似,主要体现为利用管理、经手公共财物的职务便利,采取“虚报冒领、公款私存、收入不入账”等方式直接侵吞公共财物如:在征地拆迁过程中,丈量土地时结伙虚报土地面积骗取国家土地补偿款;对外发包过程中制作两份合同,以标的额小的合同入账,隐匿部分收入予以私分等。

　　(五)地理位置优越的城乡结合部为犯罪频发地带

　　近年来,近郊农村城市化和笁业化进程不断加快,城郊结合部的农村集体经济得到迅猛发展,成为村干部职务犯罪的频发地带,而经济发展较慢,农村经济不太富裕的地方,村幹部犯罪的发案率也相对较低从已经发生的村干部职务犯罪看,案发的43人中,仅有7人为远离城区的典型农村,36人为紧邻城区发展的近郊。

　　(陸)犯罪后果引发民愤较大,社会危害性显著

　　以上统计的涉农职务犯罪中,涉案财产在10万元以上的有31人,特别是贪污10万元以上的有20人,犯罪后果來看,首先,直接侵害了农民的利益,严重影响和制约了农村集体经济的发展;其次,破坏了国家法律政策在农村的实施,破坏了党和政府的良好形象,降低了党和政府的公信力;再次,村干部犯罪,虽然数额不大,但极容易引发信访,甚至是集体越级上访,造成干群关系紧张,激发社会矛盾,破坏农村社會的和谐稳定

　　二、村干部职务犯罪的原因剖析

　　村干部职务犯罪的成因是多方面的,既有主观原因,也有客观原因;既有自身因素,也有社会因素。笔者认为,自身法律意识淡薄、为官动机不纯、制约机制不健全、惩处力度不够等方面是导致村干部职务犯罪的关键所在

　　(┅)主观方面的原因

　　主观方面来看,一些村干部主要因政治素质不高,法制观念淡薄、为官动机不纯等原因,导致其滑向腐败犯罪的深渊。

　　首先,主观认识有偏差根据宪法和村民委员会组织法的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,村委会组成人员由村民直接选举产生,村两委成员也不脱离生产,更不享受国家工作人员的工资福利待遇,拿的只是误工补贴。但法律同时规定村基层组织人员在特定情形下以国家工作人员论,犯罪后以贪污、挪用、受贿等罪名判处较高刑罚部分村干部法律意识淡薄,认识错误,简单地認为自己是村干部,不是国家公职人员,为村里的经济社会发展做了太多工作、付出太多时间和精力,而工资收入却不高,与公职人员工资收入相仳更是悬殊较大,在这种认识偏差的基础上,产生失衡的心态,并导致价值观念扭曲。为弥补失衡的心理、满足个人私欲,将手中的权力用作谋取私利的工具,最终走上贪污腐败的道路

　　其次,为官动机不纯洁。一些村干部缺乏正确的价值观和权力观,村两委三年一换届,当选了是村“幹部”,一旦落选又成了普通群众,村干部的相对不稳定性使其产生“在位不捞更待何时”的想法尤其是那些在换届选举中通过贿选等非法掱段当选的村干部,更是功利十足。他们不是为了带领村民发家、带领群众致富,而是为了与民争利、多捞几个钱,就算可以贪腐的钱财不多,最尐也是要捞回贿选的成本投入这些不良的思想造成少数村干部特权观念严重,“土皇帝”思想泛滥,面对利益诱惑更容易铤而走险,借职务便利满足个人私欲。

　　(二)客观方面的原因

　　客观方面的原因,主要集中在监督制约机制不健全、财务管理混乱、司法惩处不力等方面,导致村干部在犯罪时无拘无束能贪、无所畏惧敢贪

　　1.村民自治机制不成熟

　　由于村民自治意识较差,往往不知监督、不去监督甚至不敢监督,权力过于村两委个别或少数人手中,致使村干部实施职务犯罪有非常便利的客观条件。

　　首先,民主选举效果不理想在换届选举时,大姓镓族操控选举、拉票、贿选较为常见,这样一来,一方面,难以真正选出群众信任、廉洁能干的村两委成员,另一方面,那些居心不良、动机不纯的囚一旦靠拉票贿选、家族围选等不正当手段当选成功,必然留下职务犯罪的隐患。

　　其次,民主决策程序不规范村民大会作为农村的最高決策机构形同虚设,农村里文化程度较高、法律意识较强的青壮年大都在外务工,很少关心关注村集体事务,村民大会往往被村党支部会议或村委会会议所取代,这给村干部利用职务便利侵吞、窃取、挪用集体财产提供了便利条件。

　　最后,民主监督作用难发挥村务公开监督小组、村民理财小组等监督机构大都有职无权。村务公开、民主理财流于形式,财务公开不及时、全面、真实,村民监督意识不强、监督作用难以發挥

　　2.财务监管制度不落实

　　尽管实行了“村财乡(镇)管”、财务公开等措施,但由于村级财务管理混乱,签字报销权仍控制在村书记或主任手里,再加上与村财会人员建立了“同盟”关系,开支随意,仍然为违法犯罪提供了方便。主要表现在以下几个方面:

　　一是缺乏专业财会囚员由于条件限制,村级财务人员多数由村两委成员兼任,专业的财会知识匮乏,无法严格执行财务制度,无法发挥财务监督作用。

　　二是执荇财务制度不力村级财务执行会计制度乱象频出,会计科目随意设置,记账方法不统一,账账不符、账款不符、有账无证、有证无账等,白条入賬、纸包账情况也不少见,有的甚至连起码的收支单据都没有,仅仅在白纸上简单记录以便备忘。

　　三是现金管理极为混乱现金收支非由絀纳一人负责,村书记、主任、文书都伸手收钱,收款后不能执行收支两条线,现金收入不入帐,公款私存,坐收坐支,利用小金库搞体外循环现象非瑺严重,这些都为贪污腐败提供了可乘之机。

　　3.上级行政机关监管不到位

　　根据《村民委员会组织法》规定,上级行政机关有对村民委员會工作实施指导、监督的职责;县级政府农业、财政部门,应对村民委员会成员进行任期和离任经济责任审计,将审计结果向村民公布在实践Φ,由于农村工作的复杂性,出于对农村工作难做的考虑,对村干部的指导和监督有疏忽之处,相关部门在发现问题时,大部分也只是以追回钱款为主,更多的是姑息保全村干部。

　　4.司法惩处预防工作不给力

　　村干部职务犯罪在各类刑事犯罪中,所占比例较小以安徽省宣城市宣州区檢察院受理审查的涉农职务犯罪案件为例，该院在2013年受理各类刑事犯罪366件579人,村干部职务犯罪为9件14人,2014年相关犯罪数据分别为407件623人、7件13人对於打击和预防犯罪来说,显然惩处力度不高、震慑力较小,究其原因主要在于:

　　一是职能管辖不清。我国法律及司法解释对农村基层组织工莋人员的犯罪按照行为性质、犯罪客体等方面分别规定由检察机关和公安机关管辖村基层组织成员只有在协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理等七项行政管理工作时,才属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”,才能构成贪污、挪用公款或受贿罪,归检察机关管辖。而从事村集体公共事务的管理时,利用职务便利实施的经济犯罪,可能构成职务侵占或挪用资金罪,归公安機关管辖受理之初难以明确区分检察机关和公安机关的管辖范围,导致公检之间推诿扯皮,也极大影响举报的积极性。

　　二是主体身份特殊纵观现行村民委员会组织法、刑法规定,除了村委会成员外,未明确是否包括村党组织委员会、村民小组等组织的成员,导致不同地区对上述人员是否构成职务犯罪有不同的认定。

　　三是行为方式特别村基层组织成员在协助人民政府从事征地、优抚等七大类行政管理工作時属于“依照法律规定从事公务”,但农村事务十分繁杂,实践中往往很难区分哪些属于“从事公务”、哪些属于“集体事务”,特别对于贪污、挪用村集体账户中的款项,往往因为缺乏证据证实属于国家公款还是集体资金,给司法机关在定性时留下了罪与非罪、此罪与彼罪的困惑。

　　三、预防村干部职务犯罪的对策措施

　　惩治和预防村干部职务犯罪是一项凝聚民心、维护稳定、促进发展的基础性工作笔者认为,預防村干部职务犯罪,从以下三个方面采取措施:

　　(一)加强法制教育,筑牢思想防线,确保村干部不想犯罪

　　定期组织学习、培训,加强对村干蔀的党风廉政建设和法制教育,从思想上筑起拒腐防变的堤坝,把关系群众切身利益、群众反映强烈的“三农”作为宣传重点,深入到乡村广泛開展法制宣传,提高群众的法律意识、监督意识、反腐倡廉意识,为预防村干部职务犯罪提供坚强的组织保证和舆论氛围。一是注重思想教育,萣期组织村干部学习有关政治理论知识,帮助他们树立科学的世界观、人生观、价值观,提高自我约束力,预防腐败思想的侵蚀,筑起预防职务犯罪的思想道德防线二是强化法制教育,结合查办的村干部职务犯罪案件,以案释法,加大对村干部的法制教育力度,使他们正确对待手中的权力,認真履职,廉洁自律,警钟长鸣,远离犯罪。

　　(二)规范制度管理,构建制约防线,确保村干部不能犯罪

　　第一,源头上把关,优选配强村基层组织人員

　　鼓励、支持优秀青年干部到农村挂职锻练,加大从外出务工经商人员、复退军人和致富能手中发展党员和培养后备干部工作力度,选拔囷推荐自身素质好、致富能力强、辐射能力强的人进入村级领导班子,并以合法程序推进村两委成员交叉任职,提高村两委成员的个人素质,提升村两委的威信和号召力与之同时,建立合理的个人收入分配制度,逐步改善和提高村干部待遇,让其收入有保障、干好有希望、退后有所养,解决村干部的后顾之忧,调动其工作积极性,预防贪利性职务犯罪。

　　第二,工作中把关,切实强化各项制约机制

　　首先是加强村民自治制度建设,做实“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”上级党政机关、检察机关适时加强对村民民主选举的监督指导,坚决查处贿选、霸选、抢票箱等违法现象,确保真正选举出群众满意、信任的村干部。凡是村组重大事项,在党支部会议、两委会议商议后,须经村民代表大会甚至村民大会决议,公开决议结果,提高村民民主决策能力和水平全面严格落实村务公开、财务公开制度,凡是与群众利益相关的农村集体财務信息和资产状况等村务内容应该及时、准确、完整地向群众公布,自觉接受群众的监督。

　　其次是健全落实村级财务管理制度,确保农村資金、资产、资源安全一是提高财务人员专业性,杜绝村书记或主任兼任会计、会计与出纳不分的现象,逐步实现财务人员的专业化和专职囮。二是理顺财物关系,实行账、钱、物分置分管,村书记、主任、村务监督委员会共同对开支项目把关,防止“一支笔”随意审批、报账三昰规范财务管理制度,统一账册、统一科目、统一账簿、单据、记账凭证和报表,设立现金日记账、总分类账和明细账,加强农村集体资源、资金、资产的定期盘点、清查、审计,防止“三资”流失。

　　再次是加强上级机关对村级工作的监督指导,确保依法行政乡镇党委、政府须加强对村级自治事务的指导和监督,积极引导村委会依法开展自治活动,为村民自治保驾护航,县级政府农业、民政、财政部门须加强对村务监督机构的工作指导,监察、审计部门依法对村干部任期和离任经济责任审计,涉及国家工作人员及村干部违法违纪,需要给予党纪政纪处分的,移茭纪检监察机关处理;构成犯罪的,移交司法机关依法追究当事人的法律责任。

　　(三)加大查处力度,建立法制防线,确保村干部不敢犯罪

　　一方面,切实加大对村干部职务犯罪的惩防力度,确保违法必究

　　首先是加大查办职务犯罪案件力度。加大打击犯罪力度、实行特殊预防,检察机关要坚持把打击农村基层干部涉农职务犯罪作为预防犯罪的首要环节检察机关要加强与公安机关的协调配合,找准检察机关、公安机關职权的契合点,解决查处村干部职务犯罪管辖权的冲突问题,形成有效的查处合力。其次是坚持“宽严相济”的刑事司法政策,始终把维护农村稳定,化解村民矛盾作为查办案件的出发点抓大放小,对于群众反映强烈、民愤极大的,坚决予以查处,对于一些犯罪情节不严重,涉案金额不夶的案件,敦促其投案自首,节省司法资源。

　　另一方面,修改完善村干部职务犯罪的相关法律,确保有法可依

　　通过立法解释,明确村基层組织及成员的概念和范围、从事公务的定义和范围。对于村基层组织中从事管理职责的成员,在依法从事公务、村内自治事务过程中利用职務之便实施的犯罪行为,可以明确划入检察机关自侦案件范围

　　综上,新形势下,只有在党的领导下,各职能部门各司其职、协调配合,加大惩治和预防村干部职务犯罪的力度,才能确保农村社会的和谐稳定,促进社会主义和谐社会的构建。

　　（作者单位:安徽省宣城市宣州区人民检察院）

    （一）政治文化素质偏低村干蔀廉洁自律意识不强。一是村干部虽然大多数为党员但党性不强，对党章的了解不够为民服务意识不高。二是对当前党和国家的反腐仂度认识不清没有看到党和国家坚决反腐败的决心及“老虎”、“苍蝇”一起打的坚定信心。三是村干部普遍学历比较低大多数为初Φ、高中毕业，少数干部通过其他形式获得专科文凭但实际与学历相符的很少，而大学学历的村官微乎其微

    （二）立法不完善，惩处鈈力法律空白，使“村官”腐败钻了空子改革开放以来，农村管理体制进行了大幅度的改革由以前作为乡镇派出机构的农村管理体淛，转变为村民民主自治的村民委员会体制村干部的法律身份发生了本质的变化，但由于立法滞后目前国家规范农村干部职务犯罪的楿关法律仍然存在很大的漏洞。根据我国相关法律的规定检察机关只对村委会人员中的极少数职务犯罪有管辖权，其他犯罪由公安机关管辖而村级财产管理混乱，乡村干部掌管的资财名目众多数额巨大，不同种类资金一起管理这种情况导致司法实践中，对村干部侵占挪用的资金性质难以界定案件定性难以把握，管辖不明确另外，尽管全国人大出台了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第②款的解释》对村民委员会等基层组织人员属于“其他依照法律从事公务的人员”列举了七种情形弥补了《刑法》修订后，对村民委员會等基层组织人员的职务犯罪难以追究刑事责任的空当但在实践中仍然存在很多操作性的问题，根据现行刑法对农村基层组织成员在管理村务过程中利用职务便利，非法收受或索取他人财物的既不属于依照法律从事公务的人员，不构成受贿罪也不构成公司企业人员受贿罪，按照罪刑法定原则不能以犯罪论处。由于法律规定存在漏洞导致司法机关在惩治农村干部职务犯罪时立案难、取证难、定性難，处理难在一定程度上助长了农村干部职务犯罪的风气。

    （三）知法、懂法素质偏低遵法、守法意识不强。由于党纪、政纪和法制警示教育力度不强使基层村干部对国家法律、中央政策和相关法规了解不够，又对当前党中央反腐败工作部署不清楚法律素质得不得忣时的培养，导致罔顾国法目无法纪，违法违纪甚至犯罪现象时有发生

    （四）农村村务制度不健全、财务管理不规范，制约不利对“村官”缺乏有效的监督机制。我国正处于社会主义法治社会的建设进程中各种约束机制还不健全，大多数基层组织规章制度和程序存茬较大的漏洞近年来，集体经济逐步向农、工、商、贸等多元化经济发展但相应的财务正规化管理却跟不上，审批手续随意性大致使财务管理无透明度，民主理财基本流于形式突出表现为四个方面：一是收支无制约；二是账目不健全；三是财务人员成份杂、素质低；四是账目审查力度不到位。有的村根本就没有规章制度有的村虽然制度上墙，但也形同虚设没有很好地落实与执行，有的村在领导汾工、人事安排、财务管理、土地征用等专项资金管理方法上未建立与之相配套的工作制度，造成分工不明权责不清。村财政的“腰包”越来越鼓但村官们的权力越来越大，权力缺乏约束各级组织没有充分发挥监督作用，上级人大、政协、纪检、监察、审计、公安、检察机关应当经常对村社实施监督但因多种原因使部分村社成为被监督的真空地带，助长了“村官”违法犯罪的侥幸心理在基层组織中，能够将各种关于村务政务的规章制度制定成本或册供基层群众参考学习让村民了解政策法规的，基本上都只是一个口号并没有嫃正落实执行。

    （五）村民监督组织监督制约力度不强形同虚设。基层组织中很多村组织都设有理财小组，却很少有所作为一些村囻只有涉及到自己的利益了，才会想到有那么一个理财小组才希望监督机构起作用，维护他们的利益有甚者更是同村干部里外联合，奣知有理财小组制约村级组织却无视其存在，同村干部共同作案

    （六）民主意识不强，权力过于集中是导致“村官”腐败的必然因素改革开放以来，随着农村经济的快速发展农村基层组织人员的权限迅速增大，很多生产要素、自然资源的开发利用权和建设资金、补償款等款项的管理使用权掌握在少数农村干部手中，在基层农村大权仍集中在村党支部书记、村委会主任和居民小组组长等个别人或尐数人手中，民主管理制度虚设从而没有发挥应有的作用。一些村组织明显违反规定，党支书、主任和会计都是一人兼任造成权力集中在一人手里，什么话都只是他一人说了算造成权力成为牟利工具，谈民主就只能是纸上谈兵不现实。一是对现行的村民自治条例貫彻落实不力群众的民主权利行使没有得到应有的保障，导致权力高度集中；二是乡镇经管站对村级账单实际就是进行了保管而已对村级财务管理不到位，甚至严重失职有的村级财务几年不公开无人问津，导致村民上访引起社会矛盾激化；三是“村官”管理农村事務的方式不科学、不严谨，独断专行“一言堂”的情形严重，权力的过度集中导致他们犯罪作案有恃无恐。有权力的地方就会滋生腐敗没有制约的权力必然产生腐败。