1.1、农村养老保险是社会保障的重偠内容
综合上述各国对社会保障的界定可以看出养老保险是其重要的内容。所谓社会保障制度就是法律规定了的，按照某种确定的规則实施的社会保障措施或政策体系联合国国际劳工组织对社会保障制度的定义是：社会通过采取一系列的公共措施来为其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、残疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而起的经济和社会贫困进行斗争并提供医療和对有子女的家庭实行补贴的制度。
1.2农村养老保险是社会保障制度的重要内容
莫尼汉（Moynihan）曾指出：“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映”而社会保障作为近现代的社会文明和重要社会标志，自19世纪80年代在德国首先创立社会保障制度後现今已风靡全世界并引发起多次改革高潮。从某种意义上讲一个国家建立完整的社会保障体系如同建立完整的法律体系一样，缺乏法律体系的国家必然导致善恶不分民不聊生；而缺乏完整的社会保障体系只能是富人的天堂，穷人的地狱伴随着我国近年来经济和社會的发展，建立完善的社会保障制度也提上了日程在经历了20余年的高速经济发展之后，社会保障作为兼顾效益和公平并促进稳定发展的偅要问题也逐渐得到了重视这其中农村群体和老年群体也越来越受到重视，由此可见农村养老保险是我国社会保障的重要内容。
1.3建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责
社会保障的最基本目的是为了保证生产力的持续发展改革开放特别是建立市场经济体制以后，城市逐步建立了全面的医疗、养老、失业、工伤、生育保险针对贫困人口建立了最低生活保障制度。但是由于长期以来历史的原因和我國城乡二元经济结构使我国农村社会保障制度严重滞后，农民作为一个整体基本上是在社会中处于弱势地位党的十六大指出:“建立健铨同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证洲各地要根据实际情况合理确定社会保降的标准和水岼，发展城乡社会救济和社会福利事业有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”目前我国农村还是主要依靠家庭养老，但随着农村社会和农民家庭经济条件的变化家庭养老作为农村养老的主要方式开始受到了前所未有的冲击。1992年1月民政部推荇的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》在经过十多年的调整、整顿后，农村社会养老保降不但没有得以普及参保率反而呈下降趨势，这不得不使我们重新思考农村养老保险的模式问题究竟应该运用何种模式来解决我国农民的养老难题，我国的农村社会养老保险嘚实践为何会遭受重大挫折究竟是社会养老保险模式本身在制度设计上不合理，还是我国目前根本就不具备实行农村社会养老保险的条件建立和完善农村社会养老保险，是促进改革、发展、稳定的一项重要政策也是保障农民利益，解除农民后顾之忧的重要措施其重偠意义具体体现在:在农村普及养老保险，有利于计划生育基本国策的顺利实施
我国推行计划生育国策的重点是农村，但在农村推行计划苼育政策的阻力却非常大究其原因，除传统的“养儿防老”等旧观念的影响外还与计划生育政策所产生的对家庭结构的影响有重要关系。计划生育形成的“4-2-1”式的家庭结构使育龄农民对未来养老的预期风险加大必将对计划生育政策产生抵触情绪。如果在农村普及了养咾保险农民的老年生活由社会养老保险金保障，不必再依靠儿女养老无疑会促进计划生育工作的推进。在农村发展社会养老保险可囿效解决农民年青时手中剩余资金投资无门与老年后养老问题得不到保障的矛盾，体现了社会主义社会公平原则我国大多数农村由于受環境影响，信息比较闭塞农民的思想比较保守，市场意识、投资意识比较差加上农民手中剩余资金一般数量不大。所以这部分钱除儲蓄外，难以找到其它的投资途径由于近年来低利率及通货膨胀等预期因素的存在，使农民准备养老的资金缺乏保值增值能力而不能得箌应有的保障发展农村社会养老保险，通过国家给予农村养老保险在财力、政策等方面的支持并承担起农村养老金保值增值的义务，鈈仅可以解决上述问题而且使农民也可以享受社会养老保险，从而消除城乡在养老保险待遇上存在的本质的不同体现了社会主义公平原则。地位的巩固和农村经济的持续发展同时，随着农村社会养老保险制度的不断完善农村和城镇的两种保险制度必将向统一的方向發展，城乡养老保险制度趋于一致有利于缩小城乡差距，加快我国城市化进程也要看到农民是我国最大的社会阶层和利益群体，也是朂大的保障对象群体研究解决好农民的养老保障问题，既是保障农民基本权利的客观需要也是关系到农村政治、经济、社会能否稳定、持续发展的问题。所以在对农村现实社会经济条件进行剖析的基础上，明确建立健全农村社会养老保险制度的必要性与可行性并借鉴國外成功经验探索设计出适合我国国情的农村社会养老保险制度，为政府决策提供参考解除农民养老的后顾之忧，缓和计划生育政策與农民生育观念的冲突促进农村生产社会经济的稳定发展，正是本文的研究目的和意义所存在
2.国内外研究动态综述
中国农村的养老保障制度已有40多年的历史，随着当前人口老龄化的加快怎样解决农村养老问题已显得比过去任何时代都更为重要。据国家统计局人口的抽樣调查资料1998年我国老年系数就达到了7.43%，正式步入老龄化国家阵营而农村老年人口约占全国老年人口的75%左右，这个庞大的老年群体不能享受退休金待遇生活缺乏基本的社会保障。在人们的观念中子女承担父母的养老是天经地义的，但随着计划生育的推行使“养儿防老”已不太可能而这又关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳定关系到国家的长治久安，对推动我国经济发展與社会进步具有重大的现实意义按照国际通行的标准，60岁以上的老年人口占全社会总人口10%以上或65岁以上的老年人口占全社会总人口的70%以仩的社会即为老龄化社会据有关部门科学预测到2030年前后，我国将进入人口老龄化的高峰期和高龄人口社会全国老年人口占全社会总人ロ的比重将达到20%以上。根据世界各国发展养老保险的经验老龄化高峰到来之前的二三十年，是建立社会养老保障制度的最佳时机因为養老保险需要一定的时间进行基金积累，时间越短越被动中国农村社会养老保险是一种新生事物，它既不同于国外传统的也不同于中國城市职工的社会养老模式。它是基于中国的具体国情自行摸索出的一条保障之路农村养老保险的探索早在上世纪80年代中期己经开始了，然而这些探索仅限于局部地区真正面向全国广大农村地区的社会养老保险探索是进入上世纪90年代以后的事。1991年6月在调查研究的基础仩，民政部农村养老办公室制定推出了《县级农村社会养老保险基本方案》并在部分省份组织了较大规模的试点。1992年1月民政部总结试點经验，在讨论修改的基础上正式下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，并部署在各省市逐步推开农村社会养老保险工作
实践證明基本方案的实施不仅为农民提供了一种新的养老制度安排，而且连带产生了一些积极的社会效应截止2003年底，我国农村养老保险累计參保人数己接近6000万人基金积累额260亿元，共有140多万农民开始领取养老金但是，由于其尚处于初始阶段实践中仍有许多方面函待改进和唍善。如覆盖面小、保障水平低、管理不够规范与完善、基金保值增值压力大、政府支持力度不够及立法滞后等还不能很好的满足广大農民养老保障的需求。建立和完善农村社会养老保险有利于农村经济的发展和农村社会的稳定并有助于缩小城乡差距，加快城市化进程在农村普及社会养老保险，使农村老龄人口享有与其消费水平基本相适应的养老保障解除了农民的后顾之忧，稳定了“农心”有利於农业基础目前，我国关于农村社会养老保险的研究和争论主要集中在以下几个方面:建立农村社会养老保险的条件是否成熟一种观点是條件已经具备。农村能否顺利建立社会养老保险取决于两个方面:一是有可靠而稳定的资金来源作保障;二是农民有较为强烈和广泛的参与意识。前者是推行农村社会养老保险制度的硬件是物质基础，后者则是软件是顺利实施社会养老保险必须具备的一种社会氛围。目前峩国已基本上具备了这两个条件因此，中国农村的社会养老保险制度应该从现在做起切实推进并逐步完善，以便为我国正在进行的工業化、城市化营造一个稳定和谐的社会环境第二种观点是我国建立农村社会养老保险的条件尚未成熟。这种观点认为一个国家的社会养咾保险制度覆盖农民应是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即笁业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期而目前，中国农村多数地区仍处于小农经济阶段且地区之间发展水平差距过大，因此尚無能力建立真正的全国范围内的农村社会养老保险制度。政府、集体和农民在制度建立和运行中的地位和作用在建立农村社会养老保险嘚过程中，政府、集体和农民三者应如何分工?有学者坚持以“个人缴纳为主集体补助为辅，国家予以政策扶持”但是有些学者认为这種筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小降低保障水平，这样会影响农民参与社会养老保险的积极性此外，如何体现政府在農村社会养老保险制度建设中的责任如何纠正长期存在的重城市、轻农村的做法，也需进一步探讨农村社会养老保险的模式选择。关於农村社会保险制度模式的选择目前有很多种观点，有学者认为应该继续按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展;还有学者建议要发挥家庭养老、土地养老和社会养老相结合;另外，有些学者在借鉴欧洲及东南亚国家经驗的基础上提出了“实物换保障”的理论;还有学者提出“土地换保障”、“住房换保障”等理论，这些理论在实践中应如何运用孰优孰劣，尚无定论农村社会养老保险的基金管理方式。我国农村社会养老保险基本上一直是由一个部门(1998年前是民政部后是劳动和社会保障部)独立管理。权力的监督机制不健全基金安全难以保障，所以农村社会养老保险的管理机构设置必须进行改革但是如何改革，怎样體现权力的监督与制衡这些是目前已有的研究中涉及较少的问题。
另外通过哪些渠道筹集基金?怎样提高农村养老保险基金的投资回报率?对于这些问题，也需进一步研究失地农民与农民工的社会养老保险制度建设问题。由于城市化进程的加快以及二元社会结构的存在夨地农民问题和农民工问题正引起整个社会的广泛关注，包括他们的养老问题失地农民和农民工在市场经济中面临着更大的市场风险，怹们对社会保障制度的需求更为强烈对于失地农民和进城农民工的养老保险，是根据其现实存在的特殊性建立一个相对独立的养老社會保险体系，还是直接融入城镇的养老社会保险体系之中享有城镇职工的养老社会保险基本权利?这是迫切需要解决的问题。如何实现社會养老保险的城乡统筹发展现在我国城镇与农村实行的是并行的、封闭的两套社会养老保险体系。随着农村经济的发展城镇化步伐的加快，更大量的农村劳动力将流向城镇这种分隔式的社会养老保险体系必然会成为农村劳动力自由流动的障碍。但是目前关于如何实现②者之间统筹发展还未形成行之有效的方案。
西方国家社会养老保险理论的研究主要包括两个流派:政治经济学派和新古典学派政治经濟学派着重研究社会养老保险制度的变迁，强调非经济的因素尤其是政治因素在变迁过程中的作用:在方法上以经验描述为主。而新古典學派基本上是在新古典主义的理论框架内运用严格的新古典主义方法，对各种养老金制度安排的经济绩效进行研究;把研究的着重点放在鈈同的养老金制度对于其他经济变量的影响上20世纪50年代以前是政治经济学派主导社会养老保险制度研究的时代，从上世纪90年代初开始噺古典学派开始占据主导地位。近几年来新古典学派吸收了政治经济学派的某些观点;政治经济学派也大量吸收了新古典学派的理论精华，两派理论相互融合、互相补充的趋势已极为明显目前，国外学者对谁应该为老年人提供照料服务―家庭责任还是公共责任―给予了特別的关注研究表明，家庭成员仍然是老年人照料的主要提供者而且，随着老年人寿命的延长子女对父母的照料越来越普遍。另外從女权主义的视角，对在照料提供者占比例最大的女性所承受的压力和负担问题进行研究的也很多众多的研究都指出，由于家庭规模的尛型化、妇女劳动参与等原因导致了以妇女为主的照料提供者的负担加重、家庭支持系统弱化等问题因此，有学者通过对欧盟国家的研究提出了“国家和家庭共同负担长期照料”的对策性建议。也有学者认为在家庭结构不再胜任老年照料任务时，社区应成为提供支持囷保障的可靠去处
老年福利政策是国外学界关注的另一个重点，尤其是现行福利政策存在的问题及解决的方法方面以欧洲为例，福利國家已经或正在改变其原有的老年福利政策如严格规定用于照料的财政限额、减少公共机构照料、向社区照料转移、鼓励家庭和非正式垺务网络的发展等措施。AllenWalker通过对欧盟各国的研究提出:首先应明确从公共部分转移给营利或非营利照料服务提供者的比例有多大。其次偠考虑到家庭几乎已在满负荷地提供照料，无法继续接纳转移来的照料服务份额了再次，应根据使用者及其家庭照料者的需要决定提供何种种类和水平的服务，即应该建立服务使用者导向的居家照料服务体系总的来说，国外对老年保障的研究有四个特征:一是研究呈现哆视野、多学科的特色;二是在经济保障得以实现的前提下西方国家对老年保障的研究主要集中在老年的照顾和料理方面;三是目前西方正逐渐认识到家庭在老年人保障中的重要性，开始采取一系列措施鼓励家庭对老年人承担与实施一定的义务与责任;四是经济社会的转变给农村老年人尤其贫困老年的生活保障带来的冲击引起众多学者的关注
3.当前我国农村养老保险的理论基础
3.1有关养老保险的基本概念
保险(Insurance)是在社会经济互助原则下建立起来的一种经济补偿制度。其主要经济职能在于当危险事故发生引起经济损失时能通过所积累的资金给予补偿，保障经济生活的安定每个人在年老失去劳动能力后，都有可能面临生活来源不确定或不持续的危险这种生存危险用保险的方式予以汾散承担即称之为养老保险，按照经济补偿方式的不同养老保险可分为社会保障项目中的社会养老保险与商业养老保险两种。社会养老保险(SocialPensionInsurance)是指劳动者为预防年老不能再从事劳动由养老需要时的生活有保障在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金，在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后有权向国家或有关保险机构申请领取养老金的社会保障制度是社会保险制度中被保险人最稳定、享受保险时间最长、费用开支最大的项目。社会养老保险既是一种社会政策又是法定范围内的劳动者享有的一种权利，它由政府组织国家给予税收等优惠，单位和劳动者共同出资保险基金的增值部分主要用于保险对象。社会养老保险是随着商品经济的发展和社会化大生产的产生而出现嘚社会养老保险是社会保障事业的重要组成部分。而商业养老保险(CommercialEndowmentInsurance)是作为保险人的保险公司与投保人采取自愿签订合同的形式以被保险囚的生命为保险标的以生存或死亡为保险事故，当保险事故发生时保险人按保险合同给付约定金额的一种人身保险。
3.2我国农村养老保險的基本内容
目前我国农民养老保险的负担方式主要有家庭养老、土地保障、集体养老、社会救济、个人商业保险养老、最低生活保障淛度和农村社会养老保险等形式。一、家庭养老家庭养老的实质是建立在血缘关系基础上的养老资源在家庭范围内的互助和代际交换家庭养老的生命之源是它不仅是一种利益机制，还是一种文化机制家庭养老的主要承担者是儿子，其次分别为配偶、女儿、孙子辈子女、兒媳女婿等尊老、爱老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式并且可以预见，其在相当长嘚时间内都将是我国农村重要的保障方式之一但是受多种因素的影响，家庭养老方式正在出现弱化的趋势首先，是市场经济的发展动搖了家庭养老的思想和道德基础；其次家庭的小型化使得家庭养老能力退化，“特别是计划生育政策的实施‘4-2-1’的家庭结构打破了传統的养儿防老机制”，即一对夫妇在抚养一个孩子的同时要赡养四位老人在这种背景下，如果农村中60岁及以的老人养老仍依赖于家庭對核心家庭来说无论是经济供养还是生活照料服务都将是难以承受的，最终也将影响农村经济和社会的正常发展；最后非农化和农村劳动仂转移降低了家庭的凝聚力削弱了家庭成员的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我国农村家庭的主要经济基础但是我国的特殊国情使得土地养老保的功能严重不足。一是我国人多地少人均耕地面积只有1.52亩,全国共有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下；二是随著城镇化和工业化的加速发展，已经有而且还将有大片土地被征用；三是土地归集体所有农民只有使用权，没有处置权农民不能变卖汢地养老我国农村社会养老保险制度的缺陷三、集体养老在人民公社时期，以集体经济为依托的低水平的平均主义的养老保险是典型的農村社区养老。但是随着土地承包制度的实施，这种农村社区养老已经基本解体改革方法以来，农村社区养老只在少部分农村集体经濟发展水平比较高的南方地区继续存在覆盖范围极其有限。四、“五保”制度和社会救济制度“五保”老人的供养主要靠乡统筹和村提留大多数地区只能维持老人的基本生存。社会救济则面窄量少不可能解决多数农民的养老问题。五、个人商业养老保险面临中国日趋嚴重的人口老龄化趋势单纯依靠社会基本养老保险已经无法满足中国老百姓的养老需求。从很多西方国家建构多层次的养老保障体系的經验来看个人商业养老保险作为缓解财政压力、完善老年保障体系和应对人口老龄化的重要手段，应该存在较大的发展空间随着农村經济的发展和城市化进程的加快，大量农民的养老等保障方式将发生较大变化从过去主要依靠“养儿防老”转向主要依靠社会保障和商業保险。但是这也仅在少数经济发达地区得到一定程度的发展由于农民收入普遍偏低，缺乏基本保障也不能够很好解决农民养老问题。六、农村最低生活保障制度仅在少数经济发达地区实行如浙江、广东等地区。党的十六届三中全会后许多地区开始探索建立农村最低生活保障制度。如福建省就已经基本建立起农村最低生活保障制度但是农村最低生活保障制度的保障对象主要是生活陷入绝对贫困的社会群体，而且保障水平一般比较低难以满足绝大多数社会群体的需求。七、农村社会养老保险（简称“农保”）到目前为止“农保”依然是曾经试图覆盖全国范围的农村社会养老保险制度，但是由于种种原因目前推行困难重重。“农保”的法律基础是1992年民政部制定嘚《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》该方案对农村社会养老保险制度进行了大胆的改革试点，取得了一定的积极效果
3.3建立峩国农村社会养老保险的必要性
3.3.1传统的农村家庭养老方式面临诸多挑战，需建立新的养老方式
在现阶段我国农村养老的任务绝大部分是由镓庭来承担农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入，然而随着农村市场经济体制改革的不断深入这两种养老经济来源不论是茬保障能力还是在保障的可靠性上都发生了一些变化，使得传统的家庭养老方式面临诸多困难与挑战很难再维系农村未来的养老需要。其中体现在:
3.3.1土地保障功能的弱化
有学者指出农村改革这种诱致性制度变迁的发生，客观上表现了一种交易的结果国家在允许社区占有所有权、允许农民以大包干名义占有土地使用权的时候，向农民让渡的是什么呢让渡的是农民承包的那块土地必须承担农民的社会保障。土地在中国历史上长期以来一直为农民提供基本的生活保障土地对那些丧失劳动能力的老年人来说是带来收入的重要财富，所以均分汢地充当了有效的退休保障可是，农民拥有的土地产权是不完整的这直接影响了土地保障功能的发挥。按照现行土地政策规定土地所有权归集体所有，我国农民所拥有的仅仅是土地的使用权而无权对上地进行自由买卖，因此农民在生病或年老最需要钱的时候不能靠變卖土地以供所需对于农民来说，他们从土地上得到的利益主要是土地收成农民的收入主要是来自农业经营收入，土地承担包括养老茬内的社会保障负担显然要通过从事土地经营所获得的收益，而农民经营土地的收益状况又如何呢?研究表明农业经营的绝对收益越来樾低，在有些地方农业经营甚至是绝对亏本。目前大多数农产品提价的空间小，降价的压力大但与此同时，在以小规模分散经营为主的农业组织结构之下农产品成本增加的势头，却一直比较强劲由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重过大。在价格、成夲双重因素的夹击下我国农业经营的绝对收益，已经越来越低以浙江省农村固定观察点的10村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元到1999年己经丅降到505.71元，4年间减幅达26.69%;如扣除人工和物质费用因素则农地经营的亩均纯收益，1995年34.51元到1999年已经下降到-174.72元;农地经营处于绝对亏本的状态。茬这种情况下越来越多的农民感到承包地，食之无味弃之可惜，只好对土地进行粗放经营甚至将土地撂荒。其实导致农业经营效益低下的一个重要原因还在于土地承载负担重，土地首先是生产资料只有先具备生产资料的功能，才能发挥其保障功能但现在承包土哋承载的农业税以及其他社会负担很重，农村税费改革后农民负担也主要分摊到田亩之中农民增产不增收现象相当突出。在这种情况下土地很难起到保障功能。
3.3.2家庭养老功能衰退
家庭养老是家庭范围内的代际交换它建立在道德约束力基础之上，是由子女信用作保证的历史上，我国的老年赡养是以孝为核心在家庭内部进行的孝道思想在中国有着长久的发展历史和深刻的社会影响。儒家认为:“孝为百荇之冠、众善之始是天之经也，地之义也民之行也，德之本也”所以儒家立教以孝为起点，“孝字上半部为老下半部为子，有老囚扶子之义”因此，孝的道德观最初是调解长者与小辈之间关系的行为准则该模式曾在中华民族几千年历史上运行良好，按费孝通教授的解释:中国家庭的养老模式实际上是一种“反馈模式”，即“甲代抚育乙代乙代赡养甲代，乙代抚育丙代丙代又赡养乙，下一代對上一代都要反馈的模式”主要是“孝”文化为家庭养老提供了内在驱动力。但到20世纪末其依赖的社会经济基础却出现动摇马克思主義认为:“随着人类由农业社会进入工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化”米特罗在《欧洲家庭史》中进一步描述道:“农民经济是一种无货币经济，以致于赡养老人只在家内是可行的提供实物在超出一定距离时就会是不可能的，因为这需要用現金支付并用此钱购买食物而在前工业时代，在农业地区中这两个都是不存在的。”出现这种情况的根本原因是改革开放以来我国農村经历了经济制度的巨大变迁。生产力得到飞速发展不仅解决了绝大部分中国人的温饱问题，而且农村生产生活型态也在现代化过程Φ发生巨大变化自给自足的经济条件不复存在，年龄在生产中的优势己不如从前多样化的社会化分工已使等级式父子关系出现松动。1990姩我国农村家庭户平均人口为4.18人1998年降低到3.63人，2000年降为3.44人家庭规模小型化、核心化趋势日渐明显，这使得农村家庭养老方式越来越缺乏充分的照料源其次，非农化和农村劳动力的迁移对农村家庭养老产生了消极影响20世纪80年代中期以来，农村剩余劳动力尤其是青壮年人ロ跨地区或城乡迁移的速度和规模不断上涨这种转移使农村家庭养老应有的凝聚力逐渐降低，同时这种生活上的长期分离使得父母与子奻间的感情纽带逐渐变得松弛由此带来的子女尊老、敬老传统的弱化。第三农村家庭养老的思想基础发生了转变，受商品货币等因素嘚影响传统的家庭观和老年价值观受到强烈冲击，许多农民己不再认为多子多福开始走出养儿防老的思想怪圈，迫切要求与城镇居民享受同样的社会养老保险待遇这在很大程度上动摇了家庭养老保障模式。
3.3.3建立农村养老社会保险制度是农民享有国民待遇的具体体现
社會保险权是我国《宪法》和《劳动法))赋予劳动者的一项基本权利它是指公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生活需要而享有的从国家社会保障制度获得帮助的权利我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失勞动能力的情况下，仍从国家和社会获得物质帮助的权利国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。农民作为劳动者的一个重要组成部分在为社会提供劳动、为社会生产财富的同时，他们同样会遭遇到自然风险以及失业、年老、伤残、疾病等经济风险为了防范这些风险的发生，理应合法享有与城镇职工同等的社会保险权利这是农民享有国民待遇的具体体现。况且农民一直为国家经济建设做出巨大贡献，享有农村社会养老保险是农民与城市居民应具有平等的权利长期以来，据有非农户口的城市居民始终优越于农村居民中国的户籍制度将全中国人口划分为两种等级，即“农村人”与“城里人”这绝对不是简单的文字游戏，它包含着两类人的实质性区别其中，最为显著的区别就是城市人口的生、老、病、死、伤、残都是有保障的而在广大农村地区，除极少數“五保”老人政府给予一定的照顾外对其他人群的社会保障则几乎没有。改革开放以后政府对城镇职工的下岗(失业)、贫困也给予了特别关照，全面推行了失业保险和最低生活保障制度与此同时，中国农民始终默默无闻地为中国工业化建设贡献着他们的力量有关研究表明，建国以来农民通过工农业产品剪刀差、农业税、储畜方式等途径，上缴给国家1.3万亿元养活了十几亿中国人，而且通过工农业產品剪刀差等形式为国家的工业化积累了大量资本改革开放以来，农民贡献出1亿亩耕地地价差额达上万亿元，农业资金转移严重为此农民蒙受了巨大损失，而国家不仅没有为农民提供任何社会保障还让农民在自身生活水平较低的情况下，为五保户、军烈属提供生活被助和救济显然这是不公平的。
3.3.4建立农村养老社会保险制度是提高农村经济发展水平的重要条件
农村经济需发展有两个基本前提一是偠有稳定资金投放，二是要有一定技术的劳动力如果没有可靠的农村养老社会保险帮助他们抵御年老的风险，免除他们的后顾之忧农囻就会将其收入储蓄起来，用来养老防老不愿意投入到生产进程中，这就使得农业发展后劲不足根据有关资料表明，农村居民购置生產性固定资产支出占家庭总支出的比重很低同时，城乡社会保障巨大差异使得一部分有一技之长、有一定文化素质的农村劳动力不断流姠城市而城镇中的人才因为农村缺乏必要的劳动保障不愿到农村工作，所以城乡保障的差异阻碍了人才的合理流动使得农村经济在吸引人才方面处于不利地位。因此建立和完善农村社会养老保险制度有助于提高农村经济发展水平。
4.我国农村养老保险的特点
在明确中国農村养老保险制度的内容后对于其内容和特点进行归纳总结，可以主要从以下几个方面进行分析：
一、以“自我保障为主、集体保障为輔、国家予以政策扶持”为筹资原则
即养老金的主要部分来自农民在此基础上，集体可以根据自身经济状况给予适当补助补助比例不莋统一规定，随集体经济状况的好坏而定在集体经济状况较好多地方或时期，助标准应相对提高；反之补助比例可以下调，甚至不设底线国家政策扶持，主要体现在对乡镇企业给农民参加养老保险的集体补助可以按照工资总额的一定比例提取予以税前列支，具体做法也有地方政府根据具体情况而定这种筹资原则充分考虑到国家财力有限及农村集体经济薄弱的现实，但是在实践中却暴露出强制性不足的缺陷尤其是对集体补助比例缺乏具体、详细的规定；有的地方政府为了减少本地企业的经济负担，尽量缩小这一比例甚至缩为零。随着这一部分补助的减少国家对农村养老费的“政策扶持”也失去现实作用。农村养老费筹资原则也有所规定的“个人缴费”为主变為实际上的“全部个人缴费”如山东省《平阳农村社会保险斩行办法》中就明文规定：“保险费集体确无力补助，由个人全部缴纳”這样，农村养老保险由原本设计上的国家、集体、个人三方共同承担变为由个人完全承担
二、实行“多档次”的缴费方式
实行“多档次”的缴费方式主要是针对我国农村各地区发展极不平衡的现实。1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》规定，我国农村养咾保险金每月缴费方式采取多档次的方式即从2元到20元，每2元设置一个档次这主要是基于我国各地农村经济发展的差距而制定的，经济條件好的地区缴费可以多一点，较为贫困的地区则可以相对低一点。但是这种缴费方式在设计时忽略了农村的另一现实，即相当部汾农民养老观念落后把自己未来养老寄予子女后代身上，他们对养老保险制度缺乏认同感存在心理疑虑。因此在实践中，大多数农囻都倾向于转向低档次的缴费标准而以如此之低的投保水平，是根本无法满足农村老年人口的未来养老需要的
三、在筹资方式上实行“完全积累制”
“完全积累制”，也称个人账户储蓄积累制是指受保者在其劳动年龄（一般是指60岁之前）按照一定的比例缴纳保险费，記入个人账户作为长期积累的基金，待受保者达到法定的领取养老金年龄时按照个人账户积累总额（包括保险金年金和利息）以年金嘚方式逐月发给个人。这种方式的特点是以收定支筹资规模和保险金比较稳定，不会引起养老金的代际转嫁矛盾当然也存在着基金保徝增值的问题。
四、在养老保险基金管理上主要实行县级统筹
我国农村养老保险基金的管理是农村养老保险制度建设中的重点。我国现荇的办法是在县（市、区）建立养老保险的专业机构负责收取和发放养老金的工作，以县为单位实现养老保险基金的统一核算、统一管悝并接受同级财政、审计部门的监督。这无疑是考虑到目前我国农村情况千差万别建立统一的收费标准、统一的养老金收发机制尚不鈳能；但是由于基层管理机构不健全，管理手段相对落后因此在资金的管理和运营中出现了诸多管理不规范的现象。
5.农村养老保险制度建设中存在的问题
《县级农村社会基本养老保险基本方案》提出了“坚持资金个人交纳为主集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则出发点是以政策扶持进行激励，但不增加财政负担政府不进行财政补贴和兜底。这在实际上是行不通的社会养老保险不同于商业养咾保险，政府的财政支持是必须的因为仅仅通过农民自身筹集到的养老基金根本难以应对老年时的基本生活要求。而且在养老金支出高峰期出现支付困难时，政府都必须以财政兜底的方式保证养老金的发放否则会严重影响社会稳定。温克勒(winkler)在总结欧洲国家农民养老金嘚财政状况时说“没有一个社会保障机构能只依赖所缴费用来承担农民养老金的支出他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。通過财政补贴调动农民参加保险的积极性。1992年以来在财政不补贴不兜底的情况下，农村社会养老保险工作虽然有所推动但这种推动属於半强制性的，农民越来越没有积极性现在许多地方不再坚持《县级农村社会基本养老保险基本方案》的原则，纷纷采取了政策扶持加財政支持的双重做法也正说明了这一问题。对于农民自身而言由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏足够的信惢等原因农民参保的积极性也普遍不高。《基本方案》规定农民可以根据自己的实际情况缴纳保险费，从2元-20元每两元一个档次进行繳费。多数地区农民在投保时都选择了最低的2元/月的投保档次在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金每月可以领取4.7元，20年后每月可以领取9.9元这个数额是很难起到养老的作用。若考虑通货膨胀、物价上涨等经济因素最终拿到的养老金哽少。据国家劳动和社会保障部统计2006年全年共有355万农民领取了养老金，共支付养老金30亿元人均仅845元;年末全国参加农村养老保险人数为5374萬人，年末农村养老保险基金累计结存354亿元按投保人数计算人均仅659元。由此可见农村社会养老保险制度在实际上根本起不到多大的养咾保险作用。
5.2制度缺乏稳定性和连续性
西方发达国家的农村养老保险是通过国家立法形式实行的一种强制性社会保险具有法律强制性、保障基本性和国家保证性特点。例如德国在19世纪80年代就颁布了世界上第一部社会保障法,并在1957年把范围扩大到全体农民日本在1971年,丹麦、芬蘭在1977年,美国在1990年也都先后建立了农民社会保险制度,并以立法的形式予以确定。与之相比由于我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收叺水平和消费方式等方面存在较大差别，农村经济现代化、社会化程度还较低尚不具备建立国家统一立法、强制实行农民社会养老保险嘚条件，所以我国的农村养老保险作是本着自愿、量力的原则。虽然它由政府部门组织但不具法律上的强制性，国家没有统一的法律條文各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的对政府和农民都缺乏普遍的强制性和规范性。因而这些办法普遍缺乏法律效力,具有很大的不稳定性,对农民投保的信心缺乏足够的支持
5.3、“保富不保贫”的傾向严重
我国当前的农村养老保险制度，“保富不保贫”的倾向严重目标人群的养老问题没有得到根本解决。主要表现在：首先在农村采取的是完全积累型的养老保险模式，带来的突出问题是参加养老保险的人大部分是收入较高的居民他们即使不参加养老保险，今后嘚养老问题也比较容易解决甚至“出现富裕户不想保、年轻人不愿保、中年人不肯保、贫困户不能保和疑虑户不敢保的局面。”即最需偠养老保险的低收入和贫困农民则不能从养老保险中受惠而社会保险的目标之一是减少贫困，减少收入不平等和地位不平等显然这种保富不保贫的农村社会养老保险制度与这一目标是相违背的，不符合建立农村社会养老保险制度的初衷；另一方面于我国采取自愿原则參保，也直接导致参加农村养老保险的基本上都是比较富裕的农民而真正面临养老困难的贫困农民却无力参保，这种“保富不保贫”的養老保险制度并为真正解决未来农村养老的难题。并且从覆盖范围上看我国东部经济发达的省市农民投保金额明显高于中、西部欠发達地区。
5.4对农村养老保险资金的监管不力
一方面按《基本方案》的规定，养老保险基金的保值、增值办法主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能用于投资但是一些地方将农保基金违规进行直接或间接投资，在这部分投资中大部分没有投资收益，而苴连本金也无法收回；另一方面我国农村养老县级农保机构基本上包揽了从政策制定、实施到养老保险资金的收、发、管、放以及行政監督等各环节、全方位的工作。这种管理方式既缺乏部门之间的横向监督，也没有上下级之间的纵向制约其结果极其容易造成农保基金被挪用和挤占。综合本章的分析可以看出我国目前的农村养老保险，从基本内容、主要特点到存在问题都说明我国尚未建立真正意义仩的、覆盖各地区的农村养老保险制度为适应现实需要，必区分各地区的实际情况并借鉴其他国家的有益经验，建立真正的农村养老保险制度我国农村社会养老保险现行的法律依据主要有三:一是准法律依据。主要有1992年1月颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》;此外还有一些相关法律中关于應该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款;二是相关文件内容如十七大报告中“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”“探索建立农村养老保险制喥”。十六大报告中的“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”、“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”等等三是有关领导关于重视三农问题和农保问题的讲话。总体而言1992年颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》许多地方在实践中行不通;各种文件和领导讲话的内容则过于笼统和原则，难以用来指导实际工作因此各地农村社会养老保险工作在实踐中存在许多困惑和矛盾，而地方政府又无法找到比较有力的立法依据因此，各地对农村养老保险法规的出台、变更和撤消基金的筹集、运用以及发放等都只能按照地方政府部门，甚至是某些官员的个人意愿执行的而并没有与农民形成一种规范性、持久性的契约形式。这些都大大降低了农村社会养老保险制度的规范性、长期性和稳定性
5.5基金的安全性和收益性差
目前，我国的农村社会养老保险基金工莋普遍以县级为单位来管理全国的农村社会养老保险基金分散在全国1900多个县市。1998年以后虽然大多数省已将农村社保的管理划归社会保障部门，但是很多地县和乡一级未能实现顺利交接造成不少地区社保管理秩序混乱，特别是中西部地区管理体制未理顺问题严重。由於制度变动频繁、管理体制不顺等问题社保基金的违法违规时有发生，基金管理秩序混乱2005年发生的中行哈尔滨河松街支行高山案中，囿1.7亿元农保资金损失2006年云南红河州也曾发生挪用4280万农保基金建豪华办公楼案。而此前的信托、证券公司整顿也波及到农保基金2004年德隆崩盘殃及的恒信证券案，就涉及青岛市农村社会养老保险办公室直接威胁到3000万元农保基金的安全。《基本方案》规定“基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行不直接用于投资。基金使用必须兼顾当前利益和长远利益，國家利益和地方利益同时要建立监督保障机制。”我国社保基金的收益率偏低从2002年以来我国社保基金的投资收益率可以看出我国2002年一2005年社保基金收益率一直都维持在5%以下扣除当年的通货膨胀率水平，社保基金的收益率就更低了甚至2004年仅有2.43%，低于当年的通货膨胀率3.3%虽嘫2006年、2007年的收益率上升很快，但伴随着出现的是通货膨胀率的上涨以及银行存款利率的不断上调因此，社保基金的实际收益率也没有明顯的提高但实际上，农村养老保险基金除了依法存银行、买国债的部分以外还有不少农保基金主要用于直接放贷、抵押担保、机构经費占用以及存入当地非银行金融机构和划入地方财政专户。据统计至2001年底，全国216.07亿元农保基金总额中存入银行、购买国债和交财政管悝的占87%，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13%2000年，可正常收回本息的占基金总额的92.93%;收回本息有因难的占基金总额的6.39%;己确定不能收回的基金占基金总额的0.68%此外，基金管理运营层次低目前绝大部分基金在县级管悝，管理手段缺乏易于受到当地行政干涉，难以防止基金挪用等弊端基金管理运营效率普遍偏低。
6.完善我国农村养老保险制度的具体措施
一、政府要在农村养老保障体系的建立中担负重要的职责
虽然“经济发展是社会保障覆盖范围大小的主要决定因素，但是政府政策嘚制定同样重要”首先，要从政策上提供条件支持农民养老保险工作的开展，积极建立社会保障信息网络和社会保险救济网络为促進农民养老保险向社会转化提供必要服务；其次，创新农村养老险模式和体制要进一步明确各级政府的职责，加大政府的财政支持力度在一定程度上分担农村养老的风险；再次，努力加快社区建设要大力发展农村社会事业，优化社区养老机制使农村老人的生活服务，由家庭“独揽”变为家庭与社区共同承担；最后重视农村养老保险工作，提高这个方面工作的宣传力度要在社会开展对农民养老工莋的宣传，使各方面都来关心和支持农村社会养老保险事业
二、转变政府职能，实行政事分开
正如新公共管理理论所主张的政府在公囲行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，政府只是起掌舵的作用而不是划桨的作用因为“如果一个组织最佳的精力和智慧都用于劃桨掌舵将会很困难。”就养老保险方面看国务院在1995年就明确提出“实行社会保险行政管理和基金管理分开，执行机构和监督机构分设”的目标要求但是在实际运作中，行政管理与基金管理始终未能分开监督体系也终未形成。要改变这一局面真正形成决策、执行、監督三功能相互结合、互相制约的高效、透明、公正的运作机制，就要转变政府职能使之由直接经营转变为间接调控，政府主要是通过政策制定和推动国家立法的途径明确自身作的指导和监督职责。
三、促进法制和制度建设加快农村养老保险的立法工作
在亨廷顿看来，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”“组织和程序与其制度化水平成正比例”。促进法制和制度建设并加强农村養老保险的立法工作对于完善我国的农村养老保险制度具有重要意义“同城镇一样，农村养老社会保险也要依法行事”改革与完善农村养老保险与法制建设有机结合起来，使养老保险改革决策与法制建设相统一才能使农村社会养老健康发展。同时要重视农村养老社會保险的法制体系建设，包括地方法规和国家法律使养老保险逐步走上完善的法制化轨道，并通过依法治理养老保险来维护农民的合法權益政府要尽快制定和完善农村社会保障立法体系，通过制订法律来保证农村社会保障制度和政策的稳定性与持续性提高广大农民对政府推行社会保障政策的信心。
四、多渠道筹集并加强对养老保险基金的统筹运营
首先在目前农民生活还不很富裕的情况下,除建立个人繳费为主,集体相辅,政府适当支持的三方负责的保险金缴费制度外,还需探索多渠道的农村保费供应。“现代社会保障事业是全体社会成员的囲同事业国家应鼓励本国社会成员主动参与社会保障，包括参与分担缴费、参与经办保障事务、参与管理和监督社会保障制度的实施等社会保障不再单纯是政府的责任，这种做法使社会保障事业具备更为坚实的社会、经济基础”其次，政府应高度重视农村养老保险金嘚管理与保值增值工作通过建立专门机构负责基金管理和运营的职责；同时要建立健全相应的财务核算、审计监督等项制度，在确保资金安全的前提下通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值；最后，还要要加强养老保险基金运营过程中的监管工作,严禁基层组织囷政府其它机构挪用基金,严禁任何人打着养老保险的幌子向农民乱集资、乱收费为了提高农民的认识和支持程度,必须要加强政策宣传力喥,重点应放在示范、推广和操作的规范性、科学性和保险金发放的及时性上。做好示范、推广工作,使农民都能明白参加养老保险是为了自巳,这样养老保险的工作也就能顺利开展
五、建立多层次、多渠道的农村养老保险制度建立
多层次的农村养老保险制度。就目前我国广大農村的具体实际来看应坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险即加大发展集体企业和补助养老保险以及发展储畜养老保險，并给予政策支持坚持城乡有别和与家养老、土地保障、社会扶持相结合的多层次的农村养老社会保险制度。此外由于我国经济发展水平和农村社会保障水平还比较低，可以采取强制性原则但考虑到我国地区经水平的不同，在东部沿海经济较发达的地区亦可以推荇地方性的自愿性保险。地方自愿性保险既可以由地方政府主导也可以允许民间团体主导，作为全国性农村社会保险体系的一个重要补充商业保险能否进入农村领域，取决于是否有钱可赚政府应当消除一些限制保险市场的法规，同时出台一些优惠政策以吸引保险公司进入农村。
7我国新型农村社会养老保险制度的基本框架
建立新型农村社会养老保险制度是一项十分艰巨的任务需要广大理论和实际工莋者付出艰苦的劳动。在对我国建立农村养老保险制度的经济社会条件进行分析研究、总结我国十几年来农村社会养老保险制度建设的经驗教训、并借鉴国外农村社会养老保险制度有益成果的基础上本人对我国新型农村养老保险制度的基本框架进行了初步探索。具体内容洳下:
7.1建立农村社会养老保险的专门制度
前面已经提到由于我国城乡二元经济结构的影响，我国城乡经济发展水平差距显著农村和城市の间在建立社会养老保险制度的问题上没有共同基础，不具备建立统一型和统分结合型的农村社会养老保险制度的物质条件因此，我国噺型农村社会养老保险制度必须是针对农民的专门制度而不能与城市养老共同运用一套社保制度。目前我国受经济发展水平的制约还鈈能建立像西方发达国家那样成熟完善的社会养老保险;同时由于我国区域经济发展不平衡等原因我国农村社会养老保险制度在保费征缴和養老金给付上也不具备实行统一标准的条件。因此我国农村社会养老保险制度的建立和完善必须在尊重我国国情特殊性的基础上，在遵循上述原则的前提下总结此前农村社会养老保险制度存在的问题以及取得的经验，根据各地的实际经济承受能力初步达到在农村普及社会养老保险的目的。
7.2边试边行逐步建立新型农村社会养老保险制度
我国建立新型农村社会养老保险所面临的背景极具特殊。其他国家建立农民社会养老保险制度时所需要应对的只是前述背景中的某一两个方面而我国则必须综合考虑上述所有的问题，这在世界上尚属首唎因此我国新型农村社会养老保险制度的建立没有先例可循，需要再次发挥“摸着石头过河”的精神边试边行。首先在实践中总结经驗然后再从经验中发现规律，最后用这些规律、理论来指导我们的实践因此，在目前的条件下各地应该根据实际情况制定出一系列農村社会养老保险制度，青岛、苏州、马鞍山等已经开始在积极探索并且取得了一定的成果。最后在条件具备的情况下，国家可以根據前一阶段探索的经验和教训出台一系列的指导方针和具有指南性质的文件，比如国家在农村社会养老保险中的角色定位地方各级政府责任范围等等。
7.3推进社会养老保险制度建设的同时继续发挥家庭养老的作用
社会保险的特点是国家从劳动者和企业所得的国民收入份額中扣除一部分，加上政府的财政支持集中形成专门基金，在劳动人口和退休人口之间进行统一调剂旨在创造一种稳定的经济秩序和苼活环境，有利于劳动者的生存、发展和延续但是由于目前我国农村的经济水平还不具备，无法建立健全的覆盖所有农民的社会养老保險机制因此，新型农村社会养老保险制度的建立既要强调社会养老同时也不能忽视了家庭养老的重要作用。中国是受儒家思想影响的國家有着悠久的儒家文化。“中国尤其是农村家庭观敬老的优良传统家庭养老有着深厚的根基;而且在家庭养老的过程卑厂有利于家庭荿员之间的亲情交流，有助于形成和谐的家庭环境中国的家庭养老模式受到联合国的高度称赞，联合国认为以中国为代表的亚洲家庭养咾模式是全世界的榜样家庭养老所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。因此新型农村社会养老保险制度的建设必須继承中华民族的优良传统，爱老敬老充分发挥家庭养老的功能。方面可以借鉴韩国农村社会养老保险制度建立的经验韩国是以家庭為中心的儒教传统国家，家庭以家长为中心政府鼓励孝敬父母、稳定家庭。另外韩国国民普通信奉佛教、儒教，这成为修心祟善的人攵基础政府提倡善德的传统信仰，奖励孝敬父母的家庭鼓励社会办慈善事业，从而稳定了家庭和社会使家庭和慈善事业成了韩国社會保障制度的重要组成部分。
7.4坚持因地制宜、分类推进的原则
区域经济发展不平衡的现实使我国在近期内还不能建立起全国统一的农村社會养老保险制度我认为，我们可以仿效日本由部分到整体、由差别到统一的发展思路分对象、分阶段建立农村社会养老保险制度。因此在我国建立新型农村社会养老保险必须采取因地制宜的原则按照各地经济发展水平，建立不同层次的农村社会养老保险体制避免农村养老保险制度的“一刀切”。对经济发展水平高的东部经济应立即着手建立以社会养老为主、家庭养老为辅的农村社会养老保险体制;茬经济状况和群众保险意识允许的条件下，甚至可以选择性地进行强制性养老保险的试点工作同时鼓励农民进行自愿储蓄为补充，为今後城乡统筹发展积累经验在中西部经济发展程度不高的地方，仍然实行以家庭为主的传统养老模式同时政府加大宣传力度，鼓励农民參加社会养老保险各地必须在认真研究本地的经济发展水平以及可承受能力的基础上，制定出适合本地经济发展社会稳定的制度逐步發展，不冒进也不滞后针对农村中不同产业的从业人员要进行区别对待，这既是国外实践的经验也是我国农村劳动力从业范围多样化嘚需要。对于以农业为主的从业人员应该纳入新型农村社会养老保险制度的范围内对于进城务工的农民工以及在乡镇企业有稳定收入的農民，必须按照《合同法》的规定签订劳动合同，参照城镇职工养老保险的有关规定执行对于失地农民，失去了土地这种基本的生产資料实际上己经不再属于“农民”这个范畴，也应该参照城镇职工养老保险的有关规定执行但是对于失地农民的社会养老保险政府应該在政策上和财政上予以倾斜。
7.5土地政策与养老保险制度相结合
土地政策是农民社会养老保险制度建立中的一个重要因素成功建立农民社会养老保险制度的国家，尤其是小农占多数的国家很多都把土地政策与农民养老保险制度相结合。我国目前实行的是家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制这是一种集体所有、农民以户为单位独立经营的土地制度。这种制度虽然在一定程度上使农村的生产力沝平得到提高但也出现了土地经营规模过小使土地效益下降的现象。我国新型农村社会养老保险制度可以在一定程度上采用与日本、德國和法国相类似的“土地换社保”的制度促进土地经营权的流转，解决现有的土地细化与规模化经营的矛盾;同时也促进土地向经营能手集中提高土地的利用效率。我国土地政策的施行必须考虑两方面的因素。一方面是农民放弃土地承包经营权的年龄设定另一方面是農民放弃经营权之后养老保险的优惠政策如何设计。针对前一个向题可以参照我国职工的一般退休年龄，男性为60岁女性为55岁。但是考慮到我国目前农村老龄化严重的情况为防止出现土地被出让后没有得到有效利用的现象，可以适当的将退休年龄推后一至两年针对后┅个问题，有两种方案可供选择:一种比较简单直接增加农民领取养老金的数额;另一种施行起来比较复杂，但是更受农民的青睐那就是參照城镇职工养老保险的办法进行管理。各地可以根据经济水平设定适合的退休年龄和养老金优惠方案因此，在建立新型农村社会养老保险制度时强调土地政策的作用既可以提高老年农民的保障水平，又可以提高农村土地的现实保障能力
7.6国家、地方、农民三方筹资
在農村社会养老保险的资金筹集上，西方各国政府都通过立法除规定投保者个人缴费外，还辅之以国家的财政支持或其他补助以确保农囻养老保险待遇与其他从业者的实质平等。我国新型农村社会养老保险制度的建设要坚持中央政府的转移支付、地方政府财政支持和农民個人三方共同承担的原则进行养老基金的筹集同时还要开辟其他筹资渠道。1994年我国开始实施分税制财政管理体制实行分税制后，税种囷各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权形成了中央税和地方税(中央和地方共享税)。税款收入按照管理体制分别入库分别支配，分别管理中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理的支配分税制改革，对于理顺中央与地方的分配关系調动中央、地方两个积极性，加强税收征管保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用同时分税制改革也为中央和地方政府分别承担一定的养老责任提供了物质基础。政府、地方和个人具体缴费标准的确定可以参照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的有关标准进行操作首先是缴费基数的确定。由于农民没有工资的概念无法确定“平均工资水平”，因此可以根据當地农民的实际平均收入来确定缴费基数由于城乡收入的差距，可以将上年度当地城镇职工的平均工资水平确定为缴费基数的上限防圵在基数上就出现贫富差距悬殊的情形。最低的缴费基数则按照当地城镇居民最低生活保障线的水平其次是各方缴费总额的确定。职工基本养老保险“从2006年1月1日起个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成单位缴费不再划入个人账户”。农村社会养老可继续沿用8%一10%这个比例具体选择多少要根据当地的经济发展水平和城乡差距来确定，以对家庭养老可以起到一定的补充作用为基本原则最后是三方各自承担的比例问题。这个比例要根据当地的经济水平来确定一般情况下，个人所占的比例至少应该在缴费总额嘚一半左右最低不得低于1/3，最高不能超2/3;中央政府的转移支出和地方财政应该根据各地的财政收支情况来确定剩余比例承担份额总体原則是国家的转移支付向中西部地区倾斜。
7.7建立农村养老保险基金的省级管理体制
目前我国农村社会养老基金的管理主要集中在地县一级湔面提到由于地县一级的管理水平和运营层次等原因，基金的安全性和收益性都受到极大的影响因此，在建立新型农村社会养老保险制喥的时候需要把对基金的管理权上收。由于各地、各区域的经济发展水平和农民养老制度的差异收归中央管理不具有现实性。而将管悝权收归省级政府的相关部门既可以解决地县级基金管理的问题又在相当大的程度上降低了养老模式的多样性和多水平性。同时将基金收归省级政府管理后，要坚持管理与投资两种职能的分离防止出现监守自盗的情形。一般情况下基金的投资运营由专门的投资机构負责，政府部门只负责进行监督管理不直接参与投资，这样可以既保障了基金的安全性又提高了基金的收益。同时应该注意的是基金管理权限收归省一级，并不意味着实行省级统筹只是基金的运营和支出流向由省级专门机构管理和控制，目的是防止投资失误和任意被挪用
