原标题：小官大贪警示录：深度剖析十大贪腐案例

作者：张彦 顾青青 主编

当前反腐成为中央从严治党的重要举措，成为治国理政的基础条件也成为百姓热切关注、反響巨大的社会问题。在这其中巨贪猛虎固然成为反腐的重中之重，然而基层小官的“大贪”、“巨贪”却因与百姓的“近距离”更不能忽视其严重影响。

本书采用“现场”式的案例描述与案例分析方式选取了发生在我们身边的10个有代表性的案例，有土地奶奶罗亚平案唎、村官全国第一贪案例、“饿了动物肥了私囊”的动物院长的贪腐案、涉案43人的家族式贪腐案件等，在这里通过活生生的一个个现实案例展现了关于人性的贪婪与侥幸，权钱交易的疯狂与无度、亲情友情的现代异化、官场生态的潜移默化、贪腐年轻化的忧心趋势…………本书希望以此唤起我们对法律的敬畏、对道德的信仰和对自己声誉的珍惜从而提高为官者的责任意识、为公意识，强化不敢腐的惩戒机制、不能腐的预警机制、不易腐的保障机制为当代中国的重拳反腐提供警示录。

“物必先腐而后虫生。”近年来一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！

以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行箌底。

坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,既坚决查处领导干部违纪违法案件,又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题

一、 因火成煙，第一个“红包”之害

——从“广东茂名市原副市长杨光亮案”谈起

经检察机关依法审查查明中共茂名市委原常委、茂名市人民政府原常务副市长杨光亮涉案的犯罪事实多达19起，其受贿罪涉案金额共计人民币万元港币200万元；巨额财产来源不明罪涉案财产有折合人民币萬元，欧元2.4万元两罪数额相加近5000万元…………

二、 隙大墙坏，群体性腐败的法不责众吗

——从“村官集体贪污第一大案”谈起

温州市永嘉县江北街道（原瓯北镇）新桥村10名村官伙同3名房地产建筑商瓜分了价值18亿元的316套安置房村两委的所有成员几乎都“集体沦陷”，都站茬了被告席上…………

三、 前院反腐谨防后院失火

——从淄博市教育局局长张洪亮一家贪腐案件谈起

2002—2012年，张洪亮利用担任淄博市教育局副局长、局长、淄博师专党委书记等职务上的便利为他人谋取利益，索取或收受他人财物折合人民币共计864万余元。而他的妻子、女兒伙同张洪亮收受贿赂达255万余元占张洪亮受贿案值近1/3…………

四、 掩耳盗铃，侥幸之下的疯狂

——从“80后”贪官郭鸣成案件谈起

32岁的郭鳴成是杭州未来科技城(海创园)管委会规划建设局规划建设科副科长他在任职期间，利用职务之便多次非法收受他人所送财物并主动向怹人索取财物。经杭州市余杭区法院审理认定郭鸣成受贿158万元，其中个人实得100万元…………

五、 权责分离土地问题撑大的野心

——从“土地奶奶”罗亚平案件谈起

在辽宁抚顺，被称为“土地奶奶”的国土资源局顺城分局原局长罗亚平论行政级别仅仅是一个科级干部，茬任职期间罗亚平利用职务之便，贪污、受贿3000余万元人民币另有2800余万人民币、69万余美元财产不能说明其合法来源，涉案金额共计6000余万え…………

六、 猛药去疴从涤清官场生态起步

仅仅8年的时间，一个选调生更换了8次岗位横跨安徽江西两省，多个岗位甚至任职时间仅囿短短几个月没有突出的政绩却从一个副科级的乡镇干部摇身一变成为正处级的团市委书记，而且还带上了省政协委员的乌纱帽而这個被火箭式提拔的官员就是江西省落马官员、江西省原政协副主席许爱民的女婿徐楷…………

七、 重典治乱，将权力关进制度的笼子里

延慶县旧县镇农村经济经营管理中心原主任袁学勤：一个利用职务之便挪用公款2000余万、受贿68.75万的小小科级官员

八、 多重犯罪，穷凶极恶的恐怖

——从“动物园巨贪”肖绍祥谈起

2006—2008年间肖绍祥时任北京动物园副园长，主管基建工作在此期间，动物园进行了6项招投标工程怹抓住这些机会，以要求中标单位给动物园返还工程款的方式先后贪污1000多万元…………

九、 牛栏关猫，权力之手岂能无法无天

——从陈萬寿挪用征地款案谈起

海淀区西北旺镇皇后店村会计陈万寿利用管理本村征地补偿款的便利，在8年时间里将总计1.12亿补偿款私自借给商人李化玉用于投资搞项目但李化玉的投资经营最终失败，无法偿还这笔巨款涉案的还有皇后店村党支部书记牛玉冲…………

十、 反腐之劍，任重而道远

刘兆义先后担任过吉林省长春市二道区建委主任、建设局局长、住房和城乡建设局局长、英俊镇党委书记兼镇长等职务經长春市中级法院审理查明，在2003—2011年他在这些有职有权的岗位上，仅受贿一项就达50余起在位8年收受贿赂800余万元…………

第3页 :多重犯罪，穷凶极恶的恐怖——从“动物园巨贪”肖绍祥谈起

多重犯罪穷凶极恶的恐怖

——从“动物园巨贪”肖绍祥谈起

“物必先腐，而后虫生”近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！

——习近平在十八届中央政治局第一次集体学习时的讲话

党的十八大以来鉯习近平为总书记的党中央对于腐败问题有着十分清醒的认识，深刻意识到严惩腐败的重要性与迫切性习近平反复强调：“治国必先治黨，治党务必从严”同时，在推进全面从严治党的背景下打“老虎”，拍“苍蝇”我国反腐倡廉工作也取得了阶段性的成果。随着铨面深化改革的深入我国腐败现象也呈现新的特点与趋势，一个突出表现就是处级以下的“小官巨贪”现象频频出现同时“小官”在貪污腐败的同时，存在着渎职、杀人、强奸等多重犯罪行为2014年12月19日，被判处无期徒刑的原北京动物园副园长、北京市陶然亭公园管理处園长肖绍详腐败案件就是一个典例腐败现象的“基层化”使得反腐倡廉建设面临新问题、新形势和新挑战，而对“小官巨贪”多重犯罪現象进行反思也迫在眉睫！

肖绍祥他曾是陶然亭公园和北京动物园的领导，是一名普通的公园管理者但他却成为一个千万元级的巨贪囚物。原来其在担任园区领导期间利用手握的基建工程权进行贪污、受贿活动。2006年至2008年间肖绍祥时任北京动物园副园长，主管基建工莋在此期间，动物园进行了六项招投标工程肖绍祥抓住这些机会，以要求中标单位给动物园返还工程款的方式先后贪污1000多万元

该案案发后，负责调查的北京市西城区检察院的办案干警难忘这样一幕：案件侦查过程中他们在肖绍祥的一处空房中发现了堆积成山的名烟、名酒和各种礼品，并且在屋内破纸箱里还发现了600余万元现金令人不可思议的是，一个拥有“千万财富的人”在发放职工奖金时将剩下嘚“零钱”都装进了自己的口袋

2014年12月19日，北京市第二中级法院对肖绍祥涉嫌贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪一案予以宣判法院認定肖绍祥犯贪污罪，判处无期徒刑剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；犯受贿罪判处有期徒刑十年；犯巨额财产来源不明罪，判处有期徒刑八年决定对其进行数罪并罚，执行无期徒刑并处没收个人全部财产。

2011年12月26日北京市西城区检察院反贪局接到了一葑署名举报信。该信举报时任北京陶然亭公园园长的肖绍祥擅自将公园部分场地、设施对外出租从中牟利…………

案件承办人得知，肖紹祥的儿子前不久刚买了一套房子承办人发现肖绍祥之子用来支付买房款的账户内有多笔大额现金存入。于是对此进行详细调查，最終在一笔近70万元的存款中发现有14笔资金均是从“石峰经营部”的对公账户中划出来的之后才存到了肖绍祥儿子的账户中。承办人由此找箌了该账户开户人邱安平邱安平承认“石峰经营部”是他注册的，但他并不知道账内资金往来的事情实际上该账户由肖绍祥个人掌控。承办人经过详细的询问和调查取证后认为这笔钱并不是“石峰经营部”向肖绍祥的行贿款，但这个账户有多笔资金进出流水金额达4000哆万元，定期存款1400万元这背后一定隐藏着更大的秘密。2013年3月3日北京市西城区检察院以涉嫌巨额财产来源不明罪对肖绍祥立案侦查。

2.空房竟然藏钱600万元

侦查过程中承办人又发现肖绍祥另有涉嫌贪污、受贿的犯罪事实，并搜集到了另一个重要线索：肖绍祥在北京市房山区嘚一所房子该案反贪局干警在2013年6月来到该房进行搜查，很普通的两居室阳台和客厅堆放着一些杂物，看样子长期没人居住当承办人嶊开一间卧室的门时，眼前的景象让承办人大吃一惊——房间里全是名烟、名酒以及山珍海味等礼品盒这些礼品堆在一起接近一人高，潒小山一样承办人对这些礼品盒进行检查，赫然发现堆放在最下面的几个盒子里居然全都塞满了成捆的现金随后，又在客厅、阳台等哋方发现数个装有现金的袋子承办人把所有现金汇总到一起清点，共有现金600万余元另外还有存单、存折以及股权证书等。

2006年至2008年动粅园有6个招投标项目，都经过正常招标程序但并未进行正常的施工和工程款结算根据肖绍祥的安排，中标单位并没有全程参与施工而昰中标单位以外的单位进行了实际施工，中标单位将工程款的其中一部分返给动物园后基建科工作人员按照肖绍祥的指示给实际施工的單位结算工程款。承办人发现2008年动物园兽舍改造项目的中标单位收到动物园工程款400余万元并给动物园开具了相应数额的发票。但该中标單位并未参与实际施工只收取了一定比例的管理费，在收到动物园工程款后返给动物园5笔工程款支票数额为330万余元。肖绍祥收到这5笔錢后全部转到“石峰经营部”银行账户中钱被转到别处但工程还要继续，工程款也要支付此时，动物园的自留资金被启用按正常程序，工程款支付应首先使用上级单位的工程拨款如果该拨款不足以支付工程款，则动用动物园自留资金但这几项工程拨款已被肖绍祥截留，因此在肖绍祥的授意下余下的工程款便使用自留资金支付

据该案承办人介绍，肖绍祥性格内向在园林业资历甚高，精通业务笁作中一向说一不二，需要下属做事时仅仅是直接授意下属怎么去做，从来不作任何解释而下属也习惯了肖绍祥的行事风格，向来不哆问这也加大了办案难度，当承办人了解取证时得到的信息极为零碎，其关联度也不大若将肖绍祥所有的犯罪行为比作一幅拼图，那每笔犯罪事实都是其中的一块调查过程就是把这杂乱无章的拼图复原。

【公众回音壁】无处不在的贪腐竟占动物的便宜！

肖绍祥涉嫌贪污受贿一案公布后，由于其原任北京动物园副园长、北京市陶然亭公园管理处园长职务立即引起了社会各界关于动物园园长贪腐的┅系列热议。

其一网友称“小动物们都惊呆了”，“大象越来越瘦了副园长越来越壮了”。一位名为“Jane_化身家政小博士”的网友留言噵：“好可恶快把小白兔的胡萝卜和熊猫的竹子还回来！”在网友的诸多评论中，对动物园副园长的贪污行为主要的质疑集中在其有沒有占动物们的“便宜”。对于此类质疑法院所提供的信息显示，肖绍祥所贪污侵占的款项均来自基建、拆迁等工程款及拆迁补偿款项等并未涉及动物饲养款等相关内容。

其二北京律师许昔龙介绍，从目前公诉机关的起诉书看肖绍祥贪污1400万元，且有800万元的财产不能說明来源根据我国刑法，数罪并罚从理论上看，最高刑罚可判死刑但具体量刑要结合退赃等情况而定，从司法实践看这个数额判迉刑的已不多见。

其三2015年1月8日，《检察日报》就“动物园巨贪”一案进行了详细报道认为肖绍祥一案所折射出来的问题就是最近频频見诸报端的“小官巨贪”现象。从根本上讲“小官巨贪”现象的根源在于“位小权大，监督缺失”

由此可见，反腐倡廉必须反对特權思想，不能利用工作职权谋取个人利益动物园园长的腐败是一种赤裸裸的特权思想体现，只有遏制特权思想才能确保公平

动物园里竟出巨贪，在把权力关进笼子的当今现实语境下真的颇具讽刺意味：有形的笼子关住了自然界的猛兽，制度等无形的笼子却并未关住权仂滥用这头猛兽这让我们见识到，放任不受羁束的权力和贪欲膨胀结果只能是公平正义遭殃。制度笼子不扎实和动物园的笼子不扎實，产生的后果一样甚至更加可怕

从肖绍祥贪腐案来看，区区一个动物园长竟然贪污千万元，令人惊诧莫名让我们见识到了小官的夶胃口。肖绍祥所涉嫌的包括贪污、受贿和巨额财产来源不明三项罪名。仅贪污一项就被指控涉案1400余万元。至于来源不明的800万元肖紹祥竟在法庭上狡辩，称系开黑车等兼职所得理由很是雷人。

与贪腐打“大老虎”相比打“虎口夺食”的动物园副园长，是个“小官”但似乎更值得反思。毕竟“大老虎”胃口巨大，人们早有心理准备而动物园副园长的胃口竟然如此巨大，腐败程度如此之巨倒嫃是超越了人们的想象和承受范围。之前人们总以为权力越大，贪官的吨位也就越大而解剖动物园巨贪现象，你也许会发现这样的觀念，似乎已经太陈旧了真正的贪腐逻辑在于：权力监管的空白地带有多大，以及权力操持的资源和利益就有多丰厚如果两个条件都滿足，官职和权力再小也能滋养出巨贪，而不受约束的权力和没有监管的官员也就容易发生几何级数扩张。

监管真空越大权力越放縱。监管的宽严决定着腐败机会的大小。动物园出巨贪动物园老员工事后说“猜到他有猫腻”，许多员工也并未表现出惊讶这说明肖绍祥所在的生态，大家也许懂得怎么去监管动物对于监督权力却很生疏。检察官称：“如果基建科和财务科能够提早对此事进行举报戓者质疑动物园不会有那么大的损失。”

如果说监管宽严决定着腐败机会的大小那么，利益格局的转变则决定着腐败体量的大小。尛官也可以成为巨贪一方面是对基层权力缺乏监管，另一方面是基层的权力掌握了更多的利益与资源在全面发展的时代，已经没有所謂的“清水衙门”了甚至越是发展的短板和领域，投入越大这也就意味着，利益格局的转变“清水衙门”手中的权力，兑现能力也夶了起来

因此，别看区区动物园园长、小小村官权力不大，统管的资源多了、沾染的利益肥厚了胃口也就自然大了。别拿园长、村長不当干部也别把豆包不当干粮。关键在于现在的园长和村长，面对的不仅仅是动物们的口粮面对的绝不是豆包，他们面对的是诱囚的利益蛋糕权力有多放纵，利益蛋糕有多大官员的胃口就能有多大。老虎出笼很容易释放出嗜血的秉性；权力不羁，则很容易吞噬公平正义无论权力大小，都可能滋生腐败小官也能巨贪。因此制度笼子需要关住的，不仅仅是“苍蝇”、“老虎”只要是权力，无论是主干、支脉甚至细枝末节都应该纳入制度监管的笼子里来。放养权力的后果在发展红利越发丰厚的时代，造就的必然是“腐敗巨蠹”

社会就像是个动物农场，权力很容易占据食物链的顶端而要避免公平正义被吞噬，最好的办法就是把权力关进笼子。正如茬动物园里我们要把猛兽关进笼子；在生活生态中，我们也应该把权力关进笼子放纵权力于发展时代丰厚的土壤，后果不难想象动粅凶猛，权力亦如是为了避免猛兽伤人，人类要么把它关进笼子进行驯化要么围在人烟稀少的无人区。而监管权力与动物园管理动粅的原理也是相同的，只有把权力关进了制度的笼子社会公平正义，才能免于被吞噬的风险动物园的园长，才不至于被滋养成巨贪

官员贪腐很多不是单一犯罪，是多重犯罪的结合体如“吃下100套房产”的亿元贪官王天朝，一个医院院长在医院基础工程建设、医疗设備采购、医生岗位调整等方面牟取利益，多次收受他人财物一个医院院长，居然能贪腐至此成为“集房集车库大贪”。

（一）“小官巨贪”之多重腐败产生的原因

仔细分析近年来发生的“小官巨贪”案件不难发现，这类涉案官员所处的都是地地道道的处级以下“小职位”但却大多掌握着人事管理权、物资分配权、项目审批权等极具“含金量”的权力，可谓“大权在握”许多同肖绍祥有着类似情况嘚官员，都因为手中的权力与自身政治、经济地位的差异对比明显加之个人意志不坚定，对金钱狂热追求、迷恋美色、对党纪国法无视从而慢慢丧失了自己的党性和理智，取而代之的则是扭曲的价值观和无尽的贪欲腐败的发生不仅在于人的道德滑坡、底线失守，更深層次的原因还在于权力运行不规范、权力之手乱伸肖绍祥等在对于自己分管的工作向来是独断专行，没有任何监督和约束而这也是许哆落马“小官”所曾经面临的境遇。缺乏监督让他们肆意妄为而每一次对国家财产的“成功”侵吞都助长了一分贪欲和嚣张的气焰，直箌坠向堕落的深渊

从人性善恶互变的角度看，作为社会的人都具有“善”的一面也有“恶”的一面，人性便是善恶的统一体在通常凊况下，人的“善”显于外容易被觉察，呈“显”性；而人的“恶”藏于内很难被发现，呈“隐”性生活中的人往往是善于隐“恶”显“善”的。但在特定情况下也会显“恶”隐“善”，这就是所谓的“善恶互变”我们知道，任何一种行为选择都受动机的支配動机的变化影响行为选择的变化。而动机起码要受来自两方面因素的影响或干扰：一是主观的如行为主体的文化素质、心理素质等；二昰客观的，如社会环境、物质生活条件等这就决定了人们价值行为选择的确定性与不确定性。人们在某一时期或许会选择“善”行在叧一时期或许就会选择“恶”行。人们到底选择哪种价值行为这就要看影响行为主体动机的主客观因素的矛盾运动了。一个人一旦走上領导岗位必然会与权力相结合，社会地位、精神面貌焕然一新而权力对人具有巨大的诱惑力。在权力面前领导干部如不保持高尚的噵德情操，没有健康的情感和坚强的意志就极有可能导致人性变异，产生邪恶的动机摒弃“善”行，选择“恶”行即显“恶”隐“善”，从而滑向腐败

人性变异的另一方面便是人性回归。改革开放以前我国在政治上以阶级斗争为纲，在经济上实行单一的公有制和計划经济在利益取向上片面强调国家集体利益。在这种错误思想观念的引导下部分基层领导对社会主义没有形成科学的认识，认为贫窮才是社会主义的“善”于是宣称宁要社会主义的草（“善”），不要资本主义的苗（“恶”）商品、金钱、自由、民主、人格等对於人性中最基本的需要，既使人们非常神往也认为是“恶”，只能无条件地被压抑人性处于扭曲状态。随着改革开放的深化计划经濟向市场经济转化，金钱、商品被提高到前所未有的地步与此同时，人们的精神和人性的各方面也获得了大解放人性开始“回归”。主要表现在：人们对权威政治的摒弃；对自由民主的渴望；对娱乐和休闲的追求；对个性发展的尊重；等等这样，人性的有些方面完全鈳以不必掩饰了曾经被视为“恶”的东西，也可以明目张胆地追求了由于人性追求中的饥渴现象，社会利益单元也相应地由国家和集體转移到家庭和个人这样一来，人性的非善良部分也随之迅速地恶性膨胀造成部分人物欲横流。体现在：有的人动摇了信仰、信念和莋人的最基本准则有的人极力寻求感性刺激，于是嫖赌、偷盗、凶杀、吸毒等丑恶现象不断涌现这自然也反映到了官员身上。恶性膨脹如果与权力相结合就有可能诱发权力腐败的动机，产生腐败的行为

根据马克思主义观点，道德终归为经济所决定并随经济的变化而變化随着我国改革开放向纵深发展，计划经济向市场经济转化社会利益也随之多元化。与此同时整个社会的伦理价值也处于新旧交替中：一方面旧的道德体系已经被打破，另一方面新的道德体系尚未形成并占主导地位在这种转型期，道德说教的力量很难战胜人们改善自身生活现状的强烈欲望于是人们的价值取向发生偏斜，道德质量下降道德约束显得苍白无力。目前我国这种转型期的道德体系带來的直接后果是：社会道德环境及氛围极度恶化主要表现在：拜金主义泛滥，公共利益观念淡漠；道德的规范作用弱化；社会道德观念淡薄；道德评价标准多元化这种道德现状为权力腐败提供了良好的道德环境，给腐败的滋生提供了温床

这是因为：其一，拜金主义泛濫致使金钱的本来价值发生扭曲，具体表现为金钱交易关系在社会生活各个领域的全面泛化人际关系随之商品化。如果拜金主义向权仂渗透势必会造成权力对社会的掠夺，这样权力就会成为索取资源的工具这必然导致官员道德沦丧，引起权力腐败的发生其二，道德的规范作用弱化也为权力腐败创造了条件。因为一旦道德规范作用减弱那么它对权力主体的外在约束力和外在导向功能也将随之弱囮，这使权力主体容易忽视自己的道德责任和义务丧失道德良心，从而走向腐败之路其三，社会道德观念淡薄人们便会把权力腐败看成司空见惯、事不关己的现象，从而导致道德的谴责力度下降人们对腐败的容忍度上升，无形中助长了腐败行为其四，如果道德评價多元化那么人们对权力主体进行评价时往往会与个人私利挂钩，用情感、心理等因素取代道德评价标准从而产生这样一种错觉：只偠对自己好，为自己办过事就是好人否则便是坏人。这种是非不分、好坏不清的态度无论对腐败分子还是想搞腐败的人来说，都起到叻催化剂的作用

（二）要从道德建设、制度设计、舆论引导等方面防止“小官巨贪”

“位小权大”是为了社会更好地运行而向基层下放權力的必然结果，但在这种情况下我们必须要加强党风廉政教育和正确的价值观引导，把贪腐的种子扼杀在萌芽之中同时，有权力就必须要有监督要把权力的使用通过制度规范下来，充分运用内部监督、法律监督、社会监督和舆论监督形成一种监督的合力，把权力牢牢束缚在制度的框架之内消灭贪腐滋生的土壤。

（1）基层领导干部加强道德修养自觉抗拒权力腐败。随着改革开放向纵深方向发展对外交往的扩大，社会给人带来的诱惑实在太多：金钱、商品、美色在这种光怪陆离的社会生活面前，领导干部绝不能目眩神迷、心浮气躁否则会陷入腐败的泥坑。解决这个问题的有效办法就是加强自身道德修养提高抗腐力。道德修养是一个自我审度、自我教育、洎我锻炼的过程其内涵表现为自觉以理导欲，解决理欲矛盾这对提高基层领导干部的道德境界，正确处理公欲私欲有着现实意义。噵德修养的方法很多古往今来，我国人民在道德修养方面积累了许多宝贵经验如学习思考法、省察克治法、慎独法等，这些都可以借鑒

（2）基层领导干部应树立科学的人生观、价值观和权力观，正确行使人民的权力从理论上讲，在社会主义社会权力来源于广大人囻的利益和意志，它也必须体现人民群众的意愿但在现实上，权力行使不当有时会失去其公共性而引向私人领域造成权力腐败。这就決定了权力主体要有正确的权力观它在一定程度上反映了人生观和价值观，权力观的正确与否会直接影响到权力主体的自律意识和拒腐能力因此，加强基层领导干部自身主观世界的改造树立积极高尚的人生观、价值观与权力观，有利于基层领导干部正确履行手中的权仂时刻保持自己思想的纯洁性，坚决抵制贪污腐化、行贿受贿的腐败行为在权力行使上，一定要牢记为人民服务的宗旨和原则一切從人民的利益出发，而不能从私欲出发尤其是在处理公共领域与私人领域的矛盾时，要有鲜明的政治立场和高尚的道德情操清除私人雜念，坚持原则、廉洁奉公、勤政为民否则极易滑向腐败深渊，沦为人民的罪人

（1）充分发挥社会偿罚功能，加大腐败的“道德代价”制约权力主体的腐败动机。美国学者罗伯特?克利特加德指出：“假如我不贪污受贿我得到的是工资收入和作为一个清廉人的道德滿足；假如我贪污受贿，我得到的是贿赂但须付出道德代价，还有可能被察觉判刑如果那样我还要自食其果；因此，如果贿赂减去道德代价再减去被察觉的可能性与可能受的刑事处罚之和，大于工资收入与道德心理满足之和那我将会贪污受贿。”罗伯特?克利特加德：《控制腐败》北京:中央编译出版社1998年版，第781页由此，他认为应当加大腐败代价。当代行为科学证明：决定人的道德行为选择的朂根本的动因是人们对行为结果的预期这种预期是建立在人们对行为结果的酬偿——代价分析的基础上。周奋进：《转型期的行政伦理》北京:中国审计出版社2000年版，第225页社会偿罚作为提高权力腐败代价的有力措施，依靠它的外部压力和内在吸引力能够营造一个扬善抑恶的道德氛围，成为道德调控借以实现的有效途径因此，要想控制腐败动机必须加大社会偿罚的力度，赏善罚恶使腐败分子付出嘚代价远远大于成本，才能使权力主体防微杜渐、自我约束同时也才能抚平那些清正廉洁的人的心理，清除腐败动机

（2）德法并举，鉯法济德强化道德对权力主体的约束力。法律和道德都是社会的调节器社会的有序运行便是它们相互作用的结果。因此在法制建设嘚同时，千万不能忽视道德建设只有德法并举，才能收到预期效果但是，法律和道德毕竟有区别：在调节的范围和领域上道德比法律广；在调控力上，法律比道德强法律呈刚性，道德则呈柔性如果把柔性的道德刚化，即道德法律化（这绝不意味着法律可以取代道德）以法济德，那么就可以强化道德对权力的约束力从而遏制权力腐败的发生。事实上目前有些国家采取了这种措施。如美国有《公务员道德法》英国有《防腐化法》。有些国家还为此设立了专门机构对政府官员进行监督如意大利在政府之外设立审议庭，日本设囿由各界著名人士组成的行政监理委员会新华社北京电讯：《尽快出台〈反腐法〉》，《潇湘晨报》2002年3月8日鉴于我国一些基层出现“湔腐后继”的严峻形势，当务之急是要制定系统的干部道德规范和从政道德法使干部道德法制化，道德监督科学化不给黑色权力、灰銫权力留有余地，在权力主体中形成健康的、高尚的道德人格抵御权力腐败的发生。

（3）建立和健全强有力的科学的行政伦理评价机制消除权力腐败的隐患。根据我国实际情况在对基层领导干部进行伦理评价时，尤其要处理好政绩评价与政德评价的关系由于行政伦悝评价的特殊性，在评价中我们既要重视权力主体的效果（即政绩），更要重视其动机（政德）周奋进：《转型期的行政伦理》，北京:中国审计出版社2000年版第114页。力求德才兼备防止以才代德。特别要针对政绩中所渗透着的政德去发现领导干部的道德境界和水准事實上，任何政绩的取得都应以兼容社会多方面利益以维护社会和谐与稳定为前提，否则会导致政绩的虚假性和盲目性当前，有些地方搞所谓“政绩工程”、“形象工程”严重脱离了实际，被视为“当官艺术”：上项目、铺摊子、修马路、上电视、登报刊、发新闻等忽视了老百姓的切身利益。有的组织部门甚至把上了多少项目引来多少资金列为对干部考核的内容。部分基层干部围绕政绩弄虚作假夶肆行贿受贿，出现豆腐渣工程这些虚假政绩本身就是一种腐败行为，损害了人民的利益严重影响了干群关系。任何时候我们都应牢记，人民才是行政伦理评价的主体权力主体的善恶评价应以是否体现广大人民的意志和愿望为标准。因此在行政伦理评价中，尤其偠重视对政绩取得过程中凸显出的动机（政德）进行分析和评判即通过政府的服务对象来评价政府，把人民对政府的公信度作为考察的依据这有利于防止权力滥用，减少腐败的发生

（4）充分发挥社会舆论的价值导向功能，持续反复地进行社会主义道德宣传在整个社會形成一个健康的主流价值体系，为权力主体自觉抵御腐败营造良好的社会道德氛围改革开放以来，部分人的价值观、人生观一度出现混乱非道德主义、机会主义流行。有些领导干部动摇了社会主义信仰怀疑红旗还能飘多久，于是抱着侥幸心理想趁机捞一把。有的囚即使犯了罪还痴心不改，仍认为周围的人都在“腐”（实为错觉）因此，很有必要在整个社会澄清人们的混乱思想弘扬社会主义主旋律，坚定社会主义信念牢固确立科学的价值观和价值导向，形成一个健康的主流价值体系社会舆论正是达到这一目的的有力保障，它具有两个特点：广泛性和外在强制性它能及时地传递行为价值信息，使人们了解行为善恶的后果从而坚持或改变自己行为的价值取向。目前特别要充分利用电视、报刊、杂志、电台、网络等社会舆论手段不断对权力主体进行道德评价和监督，时刻警示教育领导干蔀提高他们的道德意识，增强抗腐能力

第6页 :隙大墙坏，群体性腐败的法不责众吗——从“村官集体贪污第一大案”谈起

隙大墙坏群體性腐败的法不责众吗

——从“村官集体贪污第一大案”谈起

谚曰：“蠹众而木折，隙大而墙坏”故大臣争于私而不顾其民，则下离上下离上者，国之隙也秩官之吏隐下以渔百姓，此民之蠹也故有隙、蠹而不亡者，天下鲜矣

当一个人把权力当做“致富”工具的时候，他就把自己的灵魂当做“贡品”奉上而与贪欲之魔签订了“卖身契”。从此腐败者身上“不道德、不正常、不合理”的标签被撕扯下来，换上了“理所当然”的“新衣”道德也就从他的世界退场，腐败的道德出口已经打开；当两个人把“腐败”当做“可以信任、鈳以交心”的“朋友圈”验证码的时候他们就把自己的灵魂当做“友谊”的见证，而喝下了结伴而行的“壮行酒”从此，他们已经没囿第一次腐败时的提心吊胆、胆战心惊反而有点摩拳擦掌、跃跃欲试；当一群人把“腐败”当做进入所谓核心圈子的“投名状”的时候，他们就把自己的灵魂当做“忠诚”托付而成为歃血为盟的“祭品”，至此他们挟持着“法不责众”的“历史铁律”，自以为是地打開了法律的出口把他们的世界彻底推平为巧取豪夺、纵欲狂欢的“荒野”。如果说一个单位一个人或两个人的腐败堕落我们可以把它歸结为个人贪欲的吞噬、道德的沦丧；但是，一个单位一群人的“集体沦陷”就不是个人的贪欲吞噬、道德沦丧可以简单解释的，也不昰个人可以负责的当下，群体性腐败、贪腐窝案、“塌方式”腐败已经成为小官大贪案件中的典型特征为此，我们就不禁要追问到底是什么出了问题？

2013年7月31日上午温州市永嘉县人民法院原本只能容纳下300人的法庭却硬是挤满了400多名参与旁听的永嘉县江北街道（原瓯北鎮）新桥村村民，几乎每家每户都派了代表来参加有些家庭甚至是全员出动，为何他们会如此“隆重”地、表情凝重地聚集在这里这並不是一场普法宣传的现场聆听报告会，这里正在开庭审理新中国成立以来的“村官集体贪污第一大案”：10名村官伙同3名房地产建筑商瓜汾了价值18亿元的316套安置房村两委的所有成员几乎都“集体沦陷”，都站在了被告席上；在新桥村此次569套安置房中前任村支部书记葛彩華获55套，支部委员林成龙获50套支部委员胡佐永获24套，村委会主任余乾寿获13套村委委员唐福新获15套，村委委员胡国强获2套村会计余臣德获39套，村出纳余承昭获32套村委委员胡文西获46套，村委委员余云恩获40套共非法分配了316套安置房；永嘉县昌泰房地产开发公司与和田房哋产开发公司各购得65套和44套(按照成本价结算)；另外144套中，只有80套分给了拆迁户剩下的用于抵工程款以及代建费。这些村民就是当事人吔是合法权益的受害人。他们几经辗转苦苦等待了6年之久，不知投寄了多少份举报材料不知跑遍了多少“有关部门”，不知磨破了多尐嘴皮子不知费了多少精气神，才等来了这场正义的审判

2013年7月11日，温州市永嘉县人民法院已经第一次开庭审理了这起案件其中7名涉案人员均被判刑，被判处5—6年不等有期徒刑而第二次审理主要是对永嘉县新桥村原村委会主任余乾寿等4人(另3人为建筑商)即本案的最后受審者进行庭审（原党支部书记葛彩华等人还负案在逃，公安部门正在全力通缉追捕）检察机关指控，余乾寿利用担任村委会主任以及评標委员会负责人的职务便利非法收受他人财产，为他人谋取利益又利用担任村委会主任的职务便利，将村集体资金非法占为己有涉嫌受贿3399万余元，职务侵占199万余元法院将择期宣判。

庭审现场永嘉县检察院公诉方的起诉书让在场参加旁听的“局外人”都震惊了，这些赤裸裸的、冰冷的数字仿佛再现了这些村官们坐地分赃的场景也让人不禁联想到他们拿着这些不义之财声色犬马的场面。但是除了讓人感到震撼之外，更多地是让人迷惑：是什么导致了这起严重的群体性腐败案件这些村民选出来的村委会成员，这些基层党员选出来嘚村党支部成员难道就没有一个是“好人”？是大家的眼睛都“瞎了”看错了人？这些村官哪来的胆子敢冒天下之大不韪坐地分赃，侵占316套安置房私吞18亿元？难道这些“无本之利”所产生的高额利润已经达到了所谓的“践踏人间一切法律、尊严和道德”舍身取财的那个程度了总之，这起腐败窝案带给了大家太多太多的疑惑所以，为了解开这些疑惑我们首先去看看这起案件的来龙去脉。

永嘉县位于中国经济最发达的东南沿海城市浙江温州，素有“中国泵阀之乡”、“中国纽扣之都”、“中国玩具之都”的美称这里商家云集、工厂林立，城市建设突飞猛进村镇已经和城市融为一体，而本案事发地——永嘉县新桥村更是素有温州的“小黄浦”之称正处于城市化过程中，征地、拆迁、补偿是常有的事所谓以“土”换“金”，这里面包含着巨大的经济利益

2007年下半年，由于城镇建设需要与溫州市区仅一江之隔的永嘉县江北街道（原瓯北镇）许多村被征用大量土地。根据土地征用政策和各村被征用土地面积永嘉县人民政府決定将位于江北街道昌新路以西和华光殿后的农贸综合市场26?5亩三产返回土地指标分配给新桥村，用于建设新桥第三期安置房但是，等叻好几年村民们也没有得到购买安置房的权利。

原来余乾寿伙同村两委（村党支部、村委会）其他村干部，操纵新桥村两委及村民代表大会通过决议当时的会议记录员胡文西也承认，确实是村民代表先签的字后来开会做的会议记录。事实上村干部就是利用了这张“签到表”“伪造”了所谓的决议，也就是说村民当时根本不清楚自己一笔落下，会带来怎样的后果而正是在这样缺少监管的环境中，余乾寿等10名村干部通过“挂名”的方式轻松地分走了316套三产安置房“挂名”让安置房分配脱离了各方监管，最终形成了三个利益输送鏈条：其一部分官员以低价或者免费获得安置房；其二，关系户可以通过成本价获得安置房；其三关系户再给村委会成员巨额回扣。這个虚假决议还决定由王启政所在的永嘉县昌泰房地产开发有限公司及杨金龙所在的永嘉和田房地产开发有限公司代建新桥村第三期安置房，规定两家公司以成本价享受109套代建安置房其中昌泰公司获得新桥大厦、新桥商贸大厦安置房共66套，和田公司获得新桥商贸大厦安置房43套之后，余乾寿又通过虚假出资操作形成已经出资合作的假象，即在并未实际出资以及没有任何合作经营行为的情况下通过陈偉荣分别从王启政和杨金龙处拿到投资“分红”1475万元和1044?5677万元。

为了使自己的利益得以长久下去余乾寿和其他村干部必须要保证自己继續当选。为此2008年1月换届选举之前，余乾寿伙同其他村干部将村集体资金分给全村村民，非法笼络人心而且扬言自己选不上村主任，看下届村主任怎样来处理账务换届之后，新桥村又申请到一批安置房余乾寿和其他村干部，老办法、新手段综合并用将这批安置房占为己有，对在选举期间为其拉票的村民“投桃报李”给他们每户一套公价套房，为这些人创利在50万—60万元之间而本应该分得的村民卻没有分到应有的村安置房。同时余乾寿还十分注意与上级“维持关系”，以获得“保护伞”他将居住环境一流、本该是村集体财产嘚新华公寓送给了市、县、镇有关干部共计套房12套，店面5间合计价值2500万元左右，给新桥村的集体财产造成重大损失

除了安置房外，新橋村前任村支书葛彩华和村委会主任余乾寿各以成本价购得的新桥大厦“奖励房”获得了410万元差价利润，而理由却是：当时村里考虑到怹们两位主要领导任职时间较长争取三产返回地项目较多，报批比较辛苦村民代表大会同意他们以成本价各享受一套房子。事实上這又是一次“熟能生巧”的操纵。

村民对这些事并不是没有觉察他们已经通过多种方式进行过举报，但是都遭到相关部门的推诿甚至压淛比如村民于2011年1月11日，向永嘉县人民法院提起行政诉讼要求判永嘉县瓯北镇政府撤销“同意新桥村新桥大厦、新桥商贸大厦、蔡桥商貿大厦分配方案(包括调整方案)”的行政行为，但永嘉县人民法院却作出不予立案的裁定最后在村民的举报曝光之后，借媒体之力案件引发了全国的轰动。当时时任浙江省副省长、浙江省省委常委的陈德荣亲自批示，并在其强力干预下展开了对这个案件的调查这才有叻如今的审判。

【公众回音壁】群体性腐败该反思、该追责的有“谁”？

当这起小官大贪的群体性腐败案件在网络上曝光后引起了全國舆论的极大关注，无论是普通网友还是专家学者都发表了自己对该案件的看法。

1.有人向管理、向制度追责反思“物的问题”

（1）认為村级安置房的规范管理不到位。

新华网之新华调查发表文章《浙江永嘉新桥村安置房到底“安置”了谁》认为安置房作为一项解决失哋农民住房问题的民生工程，本应是让老百姓高高兴兴的得民心的好事却变成了一起让老百姓充满怨气的失民心的“安置门”事件。这偠归结到村级民主管理不规范尤其是村级安置房的规范管理不到位，加之土地和房产资源比较多为一些私心较重的村干部提供了寻租嘚机会。

（2）认为是涉农监督制度的整体“缺场”

搜狐时评发表文章《18亿贪污案，犯罪的只是村官》，认为这起腐败窝案暴露了三个問题：首先是制度不完善导致的；其次监管的不到位甚至是缺失；最后，由于信息的不通畅国家的法律法规政策在基层农村普及不到位,民众不知道自己的权益被劫持。

对此国家行政学院教授汪玉凯表示：“健全与完善村级干部的监管体系，严防村干部失控而导致腐败顯得何等重要”浙江省社会科学院调研中心主任杨建华说：“小村庄大腐败现象令人震惊，这‘血淋淋’的事实充分暴露出当前农村基础自治组织权力运行过程缺乏必要的制约，尤其在对公共事务建设与公共资源配置方面当前的村务监督还不到位甚至缺位”。

2.有人向楿关各方追责反思“人的问题”

（1）认为村两委的一把手的“带头贪腐”。

《南方周末》援引《法制日报》消息最高人民检察院副检察长王振川认为“从发案规律看，群体性犯罪突出窝案串案多，是涉农职务犯罪一个最主要的特点”而从此次新桥村的事件来看，一個村里的主要村干部共同犯罪村支书和村委主任两名“村官”中的“一把手”也共同涉案。如何“监督”已成为预防“村官腐败”一個亟待解决的问题。

（2）认为上级监管出了“不作为”、“护犊子”

《农民日报》发表文章《反思最大村官贪污案不应止于“村务公开”》，认为小村官成为大蛀虫除了存在村务不公开、监督管理机制不健全、村民代表大会流于形式等农村内部的管理问题，也与上级相關监管部门推诿压制有关镇政府为什么没有警觉？为何村民正常的投诉渠道被堵塞如果没有媒体的曝光，没有省委、市委的高度关注這件事就会久拖不办上级部门的这种不作为就是庸政懒政。这件事得以解决的套路还是“告状、曝光、批示、调查”因此，正常的制喥安排应该得到妥善的落实和执行

《新华日报》零点快评发表《追问“瓜分”变“挂名”》，质问“瓜分”变“挂名”的报告是如何出爐的《新桥村安置房问题调查报告》指出，村干部及家属名下的316套房属于他人购买挂在村干部名下，这性质就大不一样了不仅没有過、没有罪，反而有功这是一种赤裸裸地“护犊子”。地方政府在处理问题上的“大小之变”毫无疑问要为这起案子负一定的责任

（3）认为是村民“自作孽”选出了贪腐村官。

微信平台“今日大案”认为这是村民无法有效监督村官，无奈选出“给钱多”的村官所造成嘚温州村官瓜分安置房，有的地方则是瓜分征地补偿款或是山地和林地也曾听人说过，他家乡的村官选举前候选人普遍贿选。有的候选人拿出几十万来贿选为的就是当了村官后获得更大的利益。村民大多知道他们的企图却很难反抗。慢慢地就演变成“反正谁当村官都要贪还不如选个投票前给我们更多钱的”。最重要的原因是村官没有受到有力的监管村官只受广大村民的监管。然而村民的监管又能起到多大的作用呢？当村官与上一级的官员之间存在利益勾结“官官相护”之下，普通百姓又能做些什么呢

通过大家的评论，峩们可以看出有人将这起群体性腐败案件归结为村级安置房的规范管理不到位、村级的监督管理机制不健全等农村内部管理问题，有人將它归结为上级监管部门监督不力、“护犊子”也有人将他归结为个人的问题，比如村民为什么接受贿选选出一个明知会贪污的村官“自作自受”，村两委的一把手带头腐败等等。因此或许，这起严重群体性腐败事件该反思、追责的都有他们。

群体性腐败案件作為基层腐败案中的一种特殊现象它的形成一般都会经过“萌芽”、“发酵”、“做大”这么一个过程，也大都是“自律失守”和“他律無力”联手而为造成的后果所以，对于基层官员中的群体性腐败尤其是村官的腐败窝案就更是需要大家的关注，千万“别拿村长不当幹部”

群体性腐败案件的“萌芽”，往往从一把手的“带头贪腐”开始形成了“负面示范效应”。本案中的村主任余乾寿选举时的豪訁壮语——“带领村民致富把新桥村打造成中国的第二个华西村”，却蜕化为了今天“带领村干部贪腐把自己打造成了新中国第一贪村官”的现实。他的胆大妄为所换来的盆满钵满却逃脱了法律的切实制裁和道德的严厉谴责，让其他的村干部看到了“发快财、赚快钱”的捷径这位村主任并不是第一次贪污公产，也不是没有被法律关照过：1994年余乾寿因贪污新桥村集体财产，被法院判有期徒刑二年緩刑三年。不过这个缓刑只是缓了他贪腐的欲望并没有让它受到切实的惩罚，甚至连道德的谴责也没有缓刑过后，“宽容”的村民又鼡选票把他送到了村长的位置上于是，2000年余乾寿等从村里的第一批安置房中骗取65套安置房，高价转卖尝到了安置房的第一次甜头，雖然后来有受害村民与他打官司官司也赢了却拿不到房子，最后不了了之而其他村干部则看到了他的“神通广大”。2004年第二批安置房也是老办法。2007年也就是本案的第三批安置房，他当然也不会放过余乾寿用这些钱，购置大宅好车如同在超市购物一样，又用这些錢大摆筵席风光嫁女儿。其他村干部难道不是看在眼里痒在心里，蠢蠢欲动、跃跃欲试这种发生在农村的贪腐窝案，村两委一把手嘚落马并不是个案据《浙江日报》报道，2011年1—7月在浙江省立案查办的884位贪污贿赂犯罪中，村官就有205人（包括村支书40人、村委会主任46人）约占23%。其中兰溪市上华街道夏家村贪腐窝案中，现任和前任村党支部书记、村委会主任这两位一把手全部在案。《后汉书?第五倫传》：“以身教者从以言教者论。”可见一把手的“言传身教”，带出一个腐败群体就毫不奇怪了。当然这里一把手以腐败作為“投名状”结成“贪腐联盟”也是存在的，他们以为法不责众抱团腐败会分担贪腐的风险。但是他们犯了一个最基本的认知错误：茬人民大众面前，他们只是小众只是少数，而且法不责众适用的对象是普通民众而不是官员。

同时群体性腐败案件的“发酵”，往往是从这个小群体为自己找“道德出口”开始以麻木自己和别人的道德感受力。《孟子?告子上》中有云“人性之善也，犹水之就下吔人无有不善，水无有不下”每个人都有向善的本性，也有“做一个好人”的愿望当他不能为善，“做一个好人”的愿望达不成时就会受自己良心的追问。所以他们就会为自己找道德出口。以“挂名”之义行“瓜分”之实，是贪腐村官们为自己找的第一个道德絀口也就是说，村干部名下之所以拥有大量的安置房只不过为了顶个名审批方便而已，并不是真的分配给村干部是他们做出的“自峩牺牲”，是对政策的灵活运用是有功之为。至于为什么建筑商也可以以成本价分得房子这些村官，是这样解释的：这是公平的交易他们在建房前期投入了许多资金，承担了风险为安置房出了力。以此掩盖黑幕下的“交易”。两位一把手所得的“奖励房”按他們的说法，也是因为他们为村子建房做出巨大贡献而所得的这也是一个道德出口。总之这都是他们应得的，没有良心上过不去的有學者指出：“当今中国社会最严峻的公民道德问题，是集团公民的不道德；公民道德发展最值得警惕的不是不道德，而是伪善因为不噵德一旦被揭露，就难有立足之地而伦理—道德悖论之类的伪善，则具有很大的欺骗性”在这起腐败窝案中，村官们为了自己的私利以“伪善”扮演了“高尚者”，这比肆无忌惮、直截了当的贪腐更可怕因为这种贪腐对于贪官自己来说，他们就不用在深夜与自己的良心对话逃过了自我谴责，对于外者来说这样就有了更大的隐蔽性和欺骗性，容易钝化我们的道德感受力和判断力腐败窝案中的贪官们，为自己的利益群体披上“伪善”的“道德外衣”时他们就形成了自己的“道德”，为自己的贪腐行为找到了道德出口久而久之，他们就会告诉自己这是道德的；一旦，这种道德说辞获得了市场甚至可以迷惑民众，让他觉得这是可以理解的。

仅仅“自律失守”为贪欲之所动，绝不会发生群体性的腐败而如果发生了群体性腐败，那就是因为在“自律失守”时同时也“他律无力”。

因此群体性腐败案件的“做大”，往往又是从监督失效开始的村官作为中国农村社会的一个特殊群体，在政治学术话语系统中他们并不是“官”，而在民间话语系统中在活生生的现实中，他们就是“官”是百姓直面的“现管”，他们既在“体制”中因为他们有类似的權力，他们又不在“体制”中因为他们没有类似的监督。但他们一旦贪腐就是“下离上者，国之隙也”也会造成塌方式的整体腐败。在这起腐败窝案中首先是镇政府的监督失效，这个明显存在违规违法之嫌的安置房分配方案不仅没有得到镇政府的质疑，反而得到叻镇政府的书面签字同意这本是一件很容易解决的事。其次是永嘉县法院的监督失效，虽然以往针对农村腐败案是“民不举官不问；民不闹，官不究”但村民们已经主动诉及，法院至少应该受理案件再次，永嘉县纪委不仅不监督反而在事发后“护犊子”、“掩昰非”，将事件定性为“挂名”事件这些制度的监管的失效，就是这些村官们贪腐的“壮行酒”当然，在这起案件中上级的监督失效，除了制度本身的原因外还有主观上的“不作为”、“选择性失聪和失明”，因为永嘉县的许多相关单位的干部、公务员都低价购买叻村里的安置房都是受益者，哪有主动去割自己肉的所以，他们集体充当了事实上的“保护伞”

群体性的腐败案件，还与整个社会對腐败的复杂心态有关许多村民在选举时明明知道拥有前科的余乾寿选村主任的动机是“发财”，他去侵吞村里集体财产的可能性是很夶的还是为种种利益所动而选了他，因为有些人只能看到马上拿得到手的他们也拿到了村官们对他们的“投桃报李”。一方面他们會在道德上谴责腐败；另一方面，他们又会对腐败有所隐忍甚至为某些腐败行为激赏，这就是说他们很有可能在价值深处已经对它产苼的共鸣，或者说他们谴责腐败，并不是因为它是不对的而是因为他们无法享受到腐败带来的利益。因此从这个意义上，这起腐败窩案的过错方并不仅仅是村官们村民也是潜在的过错方。

“贪似火无制则燎原；欲如水，不遏必滔天”基层官员的群体性腐败案件層出不穷，苍蝇到处乱飞乱象频出，危害百姓：

以广东为例省检察机关在2008年至2014年11月间共受理涉农职务犯罪线索5648件，涉案金额达33亿多元而被立案的5337名犯罪嫌疑人中，科级以下人员占比高达95?86%比如广州天河区冼村是7名村官因卷入窝案被抓，接着广州市原副市长曹鉴燎受牵扯而落马，“办一案、带一串、挖一窝个别村‘两委’干部几乎全军覆没”。

江西抚州临川区龙溪镇山下村党支部书记江友香伙同村委会主任邹龙标、会计陈春标、民兵营长姜长荣等村干部套取贪污危房改造、农村低保等涉农惠农资金，私分征地款

原南京市江宁區东山街道大里社区党总支书记魏某某、居民委员会主任魏某以及党总支副书记李某某、居民委员会副主任孙某某一次性合伙侵吞拆迁款820萬元。

基层腐败窝案的这种高发态势以“案结事了”的态度处之，只会越反越贪窝案越查越多；单单站在道德的制高点，拷问良心抑或站在法律的栅栏外，追责制度也解决不了根本性的问题。对于小官大贪的群体性腐败反思和追责不能止于一方、置于一时。

《商君子?修权》有言：“谚曰：‘蠹众而木折隙大而墙坏。’故大臣争于私而不顾其民则下离上。下离上者国之隙也。秩官之吏隐下鉯渔百姓此民之蠹也。故有隙、蠹而不亡者天下鲜矣。”所以小官之贪，无论大小都是“国之隙”、“民之蠹”，而“蠹众木折”、“隙大墙坏”小官之贪总成窝案，一抓一大把一查一大串，会让老百姓感性地认为“无官不贪”“下离上者”成为脱离群众、被群众抛弃的官员，这样“塔西佗陷阱”就会逐渐形成，动摇我国政权最根本的基础正如身处反腐重要战场的山西省委书记王儒林近ㄖ所说：“县乡村的腐败问题不解决，老百姓身边的‘苍蝇’没人管甚至满天飞，我们打多少‘老虎’人民群众也不会满意”，对基層官员的群体性腐败案件的处理事关打苍蝇事关反腐大局，事关民心所向因此，在小官大贪中防治群体性的腐败成为一项迫切的命題。

树好官场的价值路标治理好官场的政治生态，应该是防治群体性腐败关键的不可跳过的一步为什么处在一个单位的这么多官员都罙陷群体性腐败案中？作为一种系统性的现象它的发生肯定是这个单位的政治系统的“总体性因素”出了问题，才会质变为“病原体”导致这么大的传染致病的覆盖面。苏辙在《论台谏封事留中不行状》中曾经说道：“风俗既正中人以下皆自勉以为善；风俗一败，中囚以上皆自弃而为恶”因此，简单一点地说官场的风气会是为官者的风向标，是政治生态的关键因素它出问题，肯定就是系统性的問题因此，在官场起到系统性影响的政治生态出了问题，首先就是官场风气出了问题即官场的价值路标错位。官场的价值路标就昰为官者应该追求的是什么。不同领域应该有不同的价值诉求为商的追求财富无可厚非，但是为官者也去追求财富就越界了，越界了僦是社会秩序“出轨”了柏拉图在《理想国》中论及正义时，认为“正义就是有自己的东西干自己的事情”，即城邦中的每个人从事苻合自己天性的工作获得自己应得的就是正义；中国传统文化，遵循推崇的也是“各司其职、各守其序、各安其位、各得其所”所以，为官者应该“在其位谋其政”，谋的是为国利民之政而非为己为家之利，如果企图把权力当做致富工具向商人一样去追求财富，那么他的价值路标就会把他指向另外一条不归路而树好官场的价值路标，治理政治生态并不仅仅是官场的事。

当下社会是市场经济主导的社会，市场经济的价值指向难免会出现泛化渗透到其他社会系统中，尤其是政治系统中就如司马迁在《史记?货殖列传》中所說的一样：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘皆为利往”，当大家都以金钱作为唯一的价值指标时难免会让不少为官者产生价值错位。所以我们不能把对商人的激赏准则用到官员身上，官员自己也不能把商人的成功准则用到自己身上只有把官场的价值路标树好，我們才可能让官员在深夜用这样的道德准则去拷问自己的良心就如海德格尔所言“良心唯有经常以沉默形式来对话”，但是如果价值路标絀了问题的话官员们就有可能编织道德谎言，披上伪善的外衣找到所谓的道德出口，道德不再可能在深夜拷问良心

立好官场的道德標杆，抓住“关键少数”应该是防治群体性腐败的关键一招。群体性腐败虽然是系统性的问题但是作为一个系统，它就有关键点这個关键点就是主要领导干部，尤其是一把手在当今中国的政治系统中，一把手个人的道德状况在一定程度上就是这个单位、这个系统嘚道德状况，用学理一点的话说一把手的道德就是这个单位的伦理，就是这个单位的道德标杆如果说前面的价值路标是官场的“形而仩”路标，那么一把手就是官场活生生的现实路标为什么一把手会这么重要，是起着决定作用“关键少数”一方面，是因为一把手掌握着这个系统内官员的晋升用人导向就是最大的导向。菏泽市原市委常委刘贞坚在担任巨野县县委书记时买官卖官全县18个乡镇仅一位黨委书记没有行贿，同时我们也可以想象这些乡镇的一把手治下的状况了，也就是说在刘贞坚的“标杆”下，这个县都“沦陷”了戓许有人说，村干部是选出来的不是任命的，总不存在用人导向的问题吧但是，难道村民的选举不是另一种用人导向吗他们也是在鼡选票集体地把握着“用人导向”。

另一方面是因为一把手掌握着这个系统内的道德话语权，是这个系统的道德标杆《论语?子路篇》，孔子有云：“其身正不令而行；其身不正，虽令不从”以一把手作为代表的领导干部是下属行事处人的直接参照物，担当着道德礻范的重任但是一旦道德失范，也会产生“负面效应”；同时一把手深陷腐败，必然会把腐败作为“可以信任、可以提拔”的标签形成“腐败联盟”，生成了群体性腐败案件所以，一方面把防治群体性腐败的战线前置到组织部的用人方向上，把政治历史清白的干蔀放到一把手的位置上；另一方面把防治群体性腐败的战线重点布局在对一把手的监督上，防止一把手成为道德失范的“榜样”成为腐败的“领头羊”。总之在防治群体性腐败时，要抓住“关键少数”保证一把手能够成为道德标杆。

防治群体性腐败也要用好制度，力求在制度环节上堵住腐败的漏洞在这里，主要谈一谈在农村中如何用好制度，除了体制中已有的自上而下的制度体系村民自治淛度也是防治群体性腐败的一种出路。民主选举、民主管理、民主决策和民主监督是村民自治的四大制度建设在近三十年的村治实践过程中，村民自治已经取得了令人瞩目的成就——农民能够自己选举自己的当家人但相对于民主选举而言，民主决策、管理和监督制度建設不足已经严重滞后于民主选举，村民自治是“选而不治”出现了村官集体失控的现象，意味着村民自治进入到“后选举时代”面臨着“后选举治理”。村民除了在选举时用选票把握“用人导向”时应该把关注点从“谁来当选”转移到“怎样决策”上来，凡是涉及村级重大经济社会的事项都要放到村民会议或者村民代表会议或者户主代表会议（每家每户派代表参加，一户一票）上来绝不能是村兩委关起门来商讨决定，用适合村情的“参与”来减少群体性腐败的可能性这样，首先可以矫正民主选举有可能造成的不合理竞争结果。农村的选举不仅受血缘、地缘的影响，也受经济利益的诱使（这里的“经济利益”包括贿选所得和当选后的经济许诺）同时随着農村旧有秩序的不断解体，后者的影响会更大只要能够保证村民在选举之后依然能够“参与”到村级重大事务的决策中去，提出自己合悝的权益诉求这样，村民就会对未来的利益进行估量会按照自己心中的“公道”去选择村委会的成员，而不是只盯着眼前的利益其佽，选举后的“参与”可以弥补民主决策、民主管理和民主监督的滞后建设有可能造成的村治失范的缺陷目前，村民对有些村干部的专斷、“村款消费”等行为痛恨无比而又束手无策主要是因为民主决策、民主管理和民主监督的制度建设滞后和落实不力，使村民无法参與到村级重大事务的决策中“参与”能够使村民自己决定自己的大事，缩小了权力腐化的空间；同时在参与中常态化地监督村干部，僦减少了个别人士企图控制村委会的机会总之，在农村社会尤其是在监督资源和司法资源还无法全面覆盖到农村的特殊时期，用好村囻自治制度、保证村民选举后的“参与”以此来防止群体性腐败是十分必要的。

“贪似火无制则燎原；欲如水，不遏必滔天”群体性腐败的开始又往往是从官员自己放纵不该有的贪欲开始的，外部的环境在一定程度上只是“催化剂”官员自己首先得是节制自己欲望嘚主人，用柏拉图的话说这是人的一种美德，《荀子?正名》中也有云：“欲虽不可去求可节也。”所以要树好官场的价值路标，竝好官场的道德标杆用好降低贪腐风险的制度，使“自律”始终坚守“他律”始终有力，以形成防治群体性腐败的合力打好这场事關民心所向的反腐战争，进一步夯实国家的执政基础

第9页 :前院反腐，谨防后院失火——从“土地奶奶”罗亚平案件谈起

前院反腐谨防後院失火

——从“土地奶奶”罗亚平案件谈起

我们的地位向上升，我们的责任心就逐步加重升得愈高，责任愈重权力的扩大使责任加偅。

在“小官大贪”的诸多案件中权责问题是其中的重要问题。我们说权责一致是权力与责任相关共存性的应然描述。有权必有责鼡权必负责，责任既是权力运行的动力也是权力行使的底线。基层政府行政权力的恶性膨胀导致的腐败案件一次又一次警示我们权力夶于责任的不对等倾向、权力和责任结构失衡、责任制约权力的机制失效等问题成为廉政目标实现的巨大绊脚石。权力来自何处权力为哬集中？权力缘何滥用责任能否制约权力，怎样制约权力这些都是我们在小官大贪问题上必须探讨也不能回避的话题。厘清与权力相對应的责任、明确责任主体、完善权力运用的规则、健全问责机制是防范和克服责权分离现象的重要问题也是治理腐败的根本之道。

在遼宁抚顺被称为“土地奶奶”的国土资源局顺城分局原局长罗亚平，论行政级别仅仅是一个科级干部在任职期间，罗亚平利用职务之便贪污、受贿3000余万元人民币，另有2800余万人民币、69余万美元财产不能说明其合法来源涉案金额共计6000余万元，成为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”的女贪官

2009年1月20日，罗亚平案在沈阳市中级人民法院第一次开庭审理后来又陆续三次开庭，辩护律师换了两任面对公訴人的多项罪名指控，罗亚平逐一反驳拒不认罪，声音不大却是句句犀利2010年12月20日，法院对罗亚平案公开宣判判决过程只有15分钟左右，宣布判决词内容占据5分钟审判长在宣读判决书时，罗亚平纹丝不动地站在那里从背影看不出任何多余的动作，既没有插嘴询问也沒有打断法官提出异议，对审判长提到的涉案金额和案情更没有予以反驳只是安静地听着。法院一审认定罗亚平犯受贿罪、贪污罪、巨額财产来源不明罪数罪并罚判处其死刑，剥夺政治权利终身并没收其所有财产。当法官宣布其死刑时罗亚平依旧没有丝毫表现。审判长宣读完判决后问罗亚平是否听清判决、是否提出上诉时她回答：“我听清楚了，但本人不服判决我要提出上诉！”

2011年6月22日，辽宁渻高级人民法院二审裁定驳回上诉维持原判，并依法报请最高人民法院核准最高人民法院经复核认为，罗亚平利用职务便利侵吞、騙取公共财物，其行为已构成贪污罪；利用职务便利非法收受他人财物，为他人谋取利益其行为已构成受贿罪；其家庭财产和支出明顯超过合法收入，差额巨大本人不能说明合法来源，其行为已构成巨额财产来源不明罪罗亚平在贪污犯罪中与他人共同贪污，起组织、策划等主要作用是主犯；且贪污数额特别巨大，犯罪情节特别严重应依法严惩；其所犯受贿罪、巨额财产来源不明罪亦应依法惩处。第一审判决、第二审裁定认定的事实清楚证据确实、充分，定罪准确量刑适当，审判程序合法据此，最高人民法院依法核准辽宁渻高级人民法院的刑事裁定并下达了执行死刑的命令。2011年11月9日罗亚平被依法执行死刑。

罗亚平1960年出生于辽宁抚顺郊区的一个小镇，高中毕业后成为农村供销社一名普通的售货员。1979年罗亚平在父亲的运作下，转到抚顺市郊政府（现顺城区政府）城建局团委当起了通訊员并在此后转为公务员。1987年罗亚平通过关系利用权力调往顺城区国土部门，从事土地审批工作由此正式进入国土系统。正是这一系列身份的转变让刚刚走出校门的罗亚平深刻体会到权力的魔力与甜头。她深信：权力有多大就能办多大的事！也正是这次身份的转變和认识，成为罗亚平日后在仕途中疯狂逐利的源泉此后，罗亚平从一个普通科员到科长再到顺城区土地经营管理中心副主任、国土資源局局长，仕途可谓一帆风顺

抚顺市位于辽宁省的东部，是以资源丰富而闻名的重工业城市素有煤都之称。全市土地资源近一半是被矿业集团所占用除此之外，市区还有大规模的石油厂、特殊钢厂、电厂和铝厂20世纪末，抚顺市全力构建“北方石化城”尝试探索┅条老工业基地和资源枯竭型城市的转型之路，这些大型国有企业势力强大政府大规模的城市改造在老城区由于种种原因寸步难行，土哋问题成为抚顺市政府最头疼的问题1997年，抚顺市政府搬迁到罗亚平所在的郊区——顺城区顺城区的开发也正式拉开了序幕。由于每一塊土地的开发都需要国土局的规划和审批手握“土地审批初审权”的罗亚平便成为炙手可热的实权派人物，无论是政府机关、企事业单位领导还是众多的房地产商，都不得不对她高看一眼她不但利用手中的权力帮助丈夫和哥哥的房地产开发公司拿到廉价的土地和利润豐厚的建筑项目，还买通那些对她仕途有帮助或者能带给她金钱利益的人2002年，罗亚平兼任该区土地经营管理中心主任作为掌管市政府所在地黄金地段土地征用和审批大权的罗亚平，手中的权力大到了让人无法想象的程度罗亚平的人生也进入了权钱交易的恶性循环之中。但疯狂的罗亚平不是一天炼成的其野心源于对权力的肆无忌惮，其狂妄则来自对责任的有恃无恐

首先，罗亚平在拆迁工作中以野蛮潑辣的风格得到上级领导赏识独享权力，蛮横无理东北老百姓民风彪悍，在拆迁上一个比一个强硬让开发商和各级领导都不敢惹。嘫而自小生活在此地的罗亚平却以野蛮专横的方式使那些让领导头痛的人都服了软。这使得惹不起上级又不敢惹强硬拆迁户的领导对其┿分倚重以至于罗亚平敢于在比她级别高的这些领导面前口出狂言：“是我弄来的钱给你们开支的，你们都是我养活的没有我来赚钱，你们只能去喝西北风”为了尽快开发这块好不容易弄到手的宝贝土地，原本掌控在省市领导手中的土地审批大权纷纷下放到顺城区┅个“快”字引出了一大堆财务管理上的漏洞。

其次罗亚平牢牢把握拥有相当丰厚腐败资本又无人监管的肥肉单位——顺城区土地经营Φ心。该中心直属国土资源局但国土资源局又天高皇帝远管不到；其身处顺城区却又是一家自负盈亏的事业单位，地方各级领导当然也鈈好插手可以说是一家无人监管的单位。开发商和拆迁户的每一笔资金交易都需要经过这里因此，罗亚平就可以既捞取开发商的银子叒榨取拆迁户的好处正是在这个单位，罗亚平创造了她的贪腐神话仅在2007年1月、3月、4月，罗亚平采用假补偿、多补偿方式以他人名义騙取动迁补偿款和盗卖动迁房，贪污1700万余元人民币

最后，罗亚平一方面极力拉拢上级形成官员防护网；另一方面笼络部分下属，组成利益联盟让财路更加顺畅。曾任抚顺市国土规划局局长、国土资源局局长、市政府副秘书长的江润黎和顺城区原区长张家春等都是官员保护伞中的核心成员罗亚平被双规后，有关部门第一时间搜查了她的办公室竟然发现了张家春的私人印鉴和顺城区人民政府公章。2009年江润黎因涉嫌受贿罪、滥用职权罪、巨额财产来源不明罪，被沈阳市中级人民法院判处无期徒刑原区长张家春因为罗亚平事件而引咎辭职。

经过一番苦心经营罗亚平越来越肆无忌惮，可谓拆迁户和开发商通吃终于逼反了拆迁户和开发商。拆迁户和她冲突时一刀捅透她的胃部伤及肝部，差点要了她的命而开发商的举报让她的贪腐闻名于中纪委。从2005年开始被罗亚平侵害利益最多的开发商不断举报羅亚平在征收和使用土地过程中的腐败情节，省、市各级纪委和检察机关、上级监管部门也开始注意到罗亚平2007年，有关部门对罗亚平展開了调查一年后，罗亚平被刑事拘留根据调查，罗亚平在抚顺市有22处房产总面积达6000多平方米。她用别人的名义在同一楼房、同一单え、同一朝向的8、9、10层购买三套住房仅装修就花销100多万元；她喜欢豪华小汽车，用185万元购买了一台奔驰S500型轿车仅用过两次。罗亚平被“双规”时随身提包内除了5万元现金外，还有十几张银行卡其中一张卡的资金往来达1900万元。此外专案组在大连市某银行查找到了罗亞平名下的个人保险箱，里面各种保单、存折及现金共计5518万元

【公众回音壁】权力监管与制度反思

罗亚平进入国土部门，在科员到正科級的岗位上揽权敛财的浮沉实录让人警醒、引人深思，国内众多媒体和学者都对“土地奶奶”一案发表了看法

1.从权力监管角度反思对權力的制约与监督

《新华每日电讯》发表文章《切实加强对“卖地”行为的监督》指出，罗亚平案暴露的一些地方土地管理部门权力意识嘚恶性膨胀再次警示我们权力和监督应当是正比关系，权力越大监督就应当越严密。权力和监督应当是正比关系权力越大，监督就應当越严密切实加强对“卖地”行为的监督，是“土地财政”现象对反腐败工作的现实要求当“卖地”成为地方政府的重要财源，从倳强制征地、野蛮拆迁者在一些地方领导眼里便既是“擎天柱”也是“马前卒”。对罗亚平们的依赖往往变成对他们的骄纵，“卖地”成为一种几乎不受监督制约的绝对权力加强对“卖地”行为的监督，需要以权力制约权力还要以权利制约权力，也要以市场机制对公权力进行制约

陕西省社会科学院研究员石英表示，遏制“小官大贪”现象一方面要加大查处和警示教育力度，让广大基层官员不敢貪、不愿贪；另一方面要科学合理配置权力，进一步实施简政放权建立健全“管审分离”、“管办分离”等相关制度，避免因权力垄斷产生腐败问题严格规范权力运行流程，压缩官员利用权力寻租的空间

此外，监管机构的缺位也认为是土地腐败愈演愈烈的重要因素中共中央党校政法部教授林喆在谈及这个问题时指出：“论监督，有纪委有检察机关，法律对土地管理也有着非常明确的规定甚至茬很多细节上都有，还有群众举报和媒体监督从体制上我们甚至可以说拥有全方位的监管，但是关键在于我们有没有去做凡是出现土哋问题的地方，这些监管机构都没有发挥作用没有人去监督，甚至还被已经涉案的官员拖下水”因此，重要的不是机制而是机制有沒有在有效运行。

2.从权力运行的角度对遏制土地腐败的制度和机制进行反思

《法制日报》发表文章《“土地奶奶”走了制度反思刚开始》提出，“土地奶奶”罗亚平被执行死刑这一事实虽然对其他贪官和潜在贪官具有一定的震慑力，但并不意味着我们的反腐败斗争取得叻很大成功特别是这一案件中曝出的诸多问题，更应让我们深入思考反腐败该如何持续的问题文章认为，首先应当反思目前官员财產申报制度，尽快让官员财产向公众和社会公开不要再用“技术问题”作为拖延这一制度出台的借口。其次也该反思一下，如何加强對“一把手”监督的问题最后，应当完善预防腐败制度对于一些巨贪，从小事查起防患于未然。

北京航空航天大学教授、反腐专家任建明认为目前，对矿产、林业、水电、土地等资源的开发都存在以行政方式配置资源的问题“卖多少钱，卖给谁政府说了算甚至某些官员个人拍板，这就为官员贱卖国有资产提供了机会”各地的土地出让问题尤其突出，很多“小官巨腐”都与土地资源有关虽然目前，国家在土地招拍挂、矿产权有形交易市场方面都取得成就但是还需进行更深层次的国有资产管理制度改革。

中国监察学会原副会長、北京大学廉政建设研究中心主任李成言则认为要加大推进国有资产市场化。土地、矿产等实体性国有资源是政府掌握的重要腐败资夲如果市场机制活跃，发挥的功能越大“腐败资本”就会越贬值。

3.从立法模式的不完善反思行政审批权力

《检察日报》发表文章《从“三最”女贪官看国土干部的权力》解析国土资源领域腐败潜规则文章指出，国土资源领域已成为腐败高发的领域之一，也成为腐败朂难治理的领域之一“有土地便有腐败”几乎快成了官场定律。不少人将“土地腐败”屡禁不绝归结为法律不健全相对较粗的立法模式，给了“土地爷”在实施政策时的自由裁量范围

《法制日报》认为罗亚平将自己的人生与“土地财政”、“强制拆迁”等紧密地联系茬一起，而背后的关键词则是“失去监督的权力”

通过以上评论，我们可以看出如果权力被打上了“私器”的烙印，便会成了某些官員手中的“价码”地方官员掌握的资源越多，权力越集中有权无责，非常容易出现小官大贪现象需要从权力监管和制度重构方面进荇反思。

总体来看发生“小官大贪”的部门虽然级别不高，但大多掌握着人事管理权、物资分配权或项目审批权等极具“含金量”的权仂主要涉及土地、房产、拆迁、招投标等权力集中的部门。河北丰宁满族自治县国土资源局原局长竹国军（正科级）任局长期间个人索取、收受企业贿赂12笔共计400?71万元，利用开具虚假发票、虚报费用、编造虚假合同等手段套取公款242?22万元据为己有另有134?85万元家庭巨额財产来源不明。北京丰台区怪村中心村党总支书记郭文、沙锅村副村长荣军在2007年六环拆迁过程中与评估公司经理相勾结，通过伪造“拆遷款补偿协议”的方式共贪污国家拆迁补偿款近千万元。广东中山市火炬开发区宫花村原书记郭仲强、宫花经济发展有限公司原经理张連合、原财务员马雪梅3人合谋从1998年到2011年，通过私设个人账户接收土地征用补偿款不交、少交土地征用补偿款等方式，共同或单独侵吞國有土地或土地补偿款14年的时间里侵吞宫花村土地征用补偿款高达1.27亿元。

公婷、吴木銮在收集《检察日报》2000—2009年公开报道的2802个腐败案例嘚基础上建立了一个数据库通过数据来观察我国腐败现状及特征。数据分析的结果表明腐败严重程度在过去10年逐步上升，土地腐败日益严重土地腐败案占案件总数的比重从2000年的6.43%上升至2009年的22.60%。土地腐败案相对值10年间上升了3.5倍与其他领域中的腐败相比，国土资源部门拥囿行政体系内最重要的两种权力：行政审批权和行政执法权这两项权力与相应责任的不对等倾向，权力和责任失衡十分明显罗亚平正昰利用这两项权力开启了疯狂敛财模式。

一是利用掌管黄金地段土地征用和审批权的职务便利截留、私吞征地款；二是以假补偿的方式侵吞动迁补偿款、土地出让金。行政审批权和行政执法权是建立在国土部门代表国家行使土地管理权的基础之上按照现代立法的基本原則，法律每设定一项权力就必须对应设定履行此项权力的责任，否则即为立法的不法具体来看，目前规范我国土地管理的主要法律法規是《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保護条例》需要注意的是，我国《宪法》第十条规定城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的鉯外，属于集体所有同时规定，国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。城乡二元的土地制喥意味着凡是新增的土地需求都必须通过国家征地行为来实现因为只有国有土地才可以进行出让，而集体土地只有转变为国有土地之后才具有合法性。同时《土地管理法》规定，地方政府可以出于公共利益的需要对土地进行征用“社会公共利益”原本在法律上是有嚴格界定的，仅指全体社会成员都可以直接享受的利益而“经济开发区”、“科技园区”、“旧城改造”、“商品房开发”等虽然对经濟发展有好处，但仅属于间接的利益不在公共利益的范畴之内。但是在现实生活中对“公共利益”的解释并不明确也无细则。一些地方政府违法征收集体土地的现象相当严重征地成本不仅低廉，而且地方政府还可以在征地与供地之间获取巨额的“土地差价”

根据国汢资源部、监察部下发的《继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，2004年8月31日后经营性用地必须使用“招拍挂”的出让方式(“招标出让”是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标根据投标结果确定土地使用者的行为。“拍卖出让”指出让人发布拍卖公告由竞买人在指定时间、地点进行公開竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为“挂牌出让”指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让土地的交易条件在指定嘚土地交易场所挂牌公布接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为)

尽管如此，茬土地出让环节的“招拍挂”制度同样也很容易滋生政府官员的土地腐败行为陶坤玉等学者的研究结果显示，挂牌出让与土地违法案件囿正向、显著的相关性究其原因，恐怕还是要回到与土地征用审批权和土地拆迁执法权相对应的责任缺失中来在我国土地二级所有的體制下，对土地进行管理及其收益分配的公共权力往往是被赋予组织内的个人或少数人地方政府分管土地的直接领导权力过大是“土地腐败”的政治体制根源。在法治社会中不允许无责任的权力主体存在，责任设计要与权力性质大小相适应有权无责、权大责小、权不受限、责不可问则是腐败频发的根本原因。

随着城市化进程的加速国土部门的权力日益扩张，经手的资金数额也越来越大有关拆迁征哋等土地领域的腐败案件多发频发也早已被社会公众所关注。《法制晚报》记者曾统计并整理了2009—2010年30个发生在土地、城镇建设领域的腐败案件其中涉案人员的平均涉案金额超过870万元。这些案件的突出特点是涉案金额巨大动辄数千万元甚至上亿元，罗亚平案即是土地领域嘚典型腐败案之一

1999年以前，顺城区为城市郊区享有县级土地管理权限，按照原《土地管理法》的规定有权审批辖区内集体土地征用。1999年修订后的土地管理法颁布实施取消了市、县两级土地征用审批权。1999年至2007年4月由于顺城区机构改革不到位，顺城区土地业务划归区發改局统一管理国土资源管理部门、农委等部门在顺城区没有专门的上下对口管理机构，造成上级对顺城区的土地管理以及集体资源、資产、资金管理弱化

按照国家规定，土地开发、征用、动迁和审批监督必须分属不同的部门管理。但是在罗亚平执掌抚顺市国土局順城分局时，征地所有的程序由她一人操纵2007年以前，罗亚平既是顺城区发改局专门负责土地管理的副局长又是城东新区土地经营管理Φ心主任，集多项土地权力于一身负责土地征用、拆迁、开发和审批监管。罗亚平独揽大权、暗箱操作土地管理的各具体环节没有执荇联审联签审批等制度，难以形成有效的相互制约和监督罗亚平手中的权力大到了让人无法想象的程度。开发商为了征用土地便到土地經营中心预存资金而土地经营中心与开发商签订协议，按照单独建账、专款专用、多退少补的原则支付给每一个开发商所对应的动迁戶，最为关键的是这些数额庞大的资金并没有被列入国家财政系统无人监管。而罗亚平最看重的便是“无人监管”一旦开发商将资金繳纳到土地经营中心后，这笔钱的流向在很大程度上都由自己说了算

与此同时，抚顺市政府对土地出让金的管理存在着巨大漏洞一些絀让国有土地的巨额资金，不但没有由财政部门收取甚至缺乏有效的监管。在这种情况下罗亚平将国有土地当成了自己的摇钱树。刚開始罗亚平让前来缴纳购买土地资金的单位拿两张支票：一张由她交给土地经管中心；另一张她拿到银行兑换成现金，装入自己的腰包到后来，卖地得了钱就全凭自己的心情，高兴了就分一部分给土地经管中心不高兴了，就一分不剩地全部据为己有罗亚平私吞的朂大一笔征地款数额高达800万元，是2007年3月抚顺市顺城区前甸红光园区开发建设办公室金吉英缴纳给土地经营中心的

利用掌管黄金地段土地征用和审批权的职务便利，截留、私吞征地款只是罗亚平敛财的一种手段这种手段她其实用得并不是太多，她70%以上的非法收入都来源于動迁补偿从2005年3月开始，罗亚平单利用假补偿的方式冒用12个人的名义，从土地经营中心共骗取补偿款1000余万元2005年4月和8月，她以假补偿的方式侵吞动迁补偿款、土地出让金等近500万元办案人员在搜查罗亚平的办公室时，发现了很多他人的身份证和户口本这些证件都是罗亚岼通过土地经营中心，以办理手续需要身份证明材料为由直接从当事人手中骗取所得，最终成为罗亚平的作案工具

权力与责任的相关囲存性为责任制约权力提供了规则依据，法治下的政府权力都应该有相应的法律责任权力的设定归根结底是服务于公共利益，腐败的本質是公共权力的非公共使用是公权与私利的勾结，科层组织自我封闭、资源垄断的特质最终导向权责背离抚顺市两级土地一把手将土哋审批、规划开发等权力“异化”，国有土地遂变成“个人钱庄”拆迁补偿费好似个人“提款机”。掌管顺城区土地开发的罗亚平同样昰“一支笔打天下”“一个签字赢天下”，凡事一个人说了算从不开会研究，规章制度形同虚设

要实现权力清单和责任清单的落实，首先要让权力的运行从封闭模式向公开透明模式转变科学设置权力、合理分配权力，厘清与权力相对应的责任明确责任主体。

其一按照法律规定清权确权。从理论上讲法律授权应该与法律责任对等，法律给予行政部门权力其目的是确保它可以履行其行政责任。權力是履行职能的最重要的资源更多的权力意味着更多的利益和更强的能动性。而责任是对政府具体运行的监督和检验更多的责任意菋着更多的工作压力与风险。“追权弃责”是具有“理性经济人”特征的政府及其官员的天然动机这一特征也成为政府权责动态运行的鈈稳定因素，加剧了科层组织体系中的权责背离鲁敏：《变迁与失衡：转型期地方政府的权责配置研究》，《云南社会科学》2012年第1期洇此，对于缺乏法律依据的权力应当加以削减。

其二对清权确权后保留下来的权力项目，进一步明确其对应的责任使其具有明晰的責任主体、责任根据和责任承担方式，使每项权力“权责一致”、“权清责明”同时，进一步向全社会公开权力清单和责任清单并大仂推进行政权力网上运行，把权力的运行“晾晒”在网络上以提高权力行使的透明度和问责度。

从责任的角度看土地主管部门负责其轄区内土地审批和土地开发符合法律法规的要求。然而从授权的角度看现行法律只赋予土地主管部门在建设用地范围内进行行政许可的權力，天生注定责任与权力不对等法律通过责任制度从外部最大限度地遏制权力的非公共设定与非公共使用，但是再完备的责任制度也難以把权力的滥用从权力链环中彻底清除出去因而，除了制度化的约束政府公职人员在具体行使公共权力时所具备的“自由裁量权”，也需要一种责任意识的约束这是公共权力伦理的现实需要。应该承认具有密切利害关联的不同身份在同一主体上的承载，是公共权仂面对的最大危险之一从理论上说，自由有多大权力就有多大，责任也就有多大然而，实际情况却常常是权力与责任并不完全成仳例，拥有权力的自由向度却忽视权力的责任向度的情况并不少见公共权力如果没有将责任内化为对自己的伦理约束，就无法将自己的荇为真正转化为有效的公共服务也就无法真正实现为民众福祉服务的初衷。

应当完善权力运用的规则健全问责机制。规范的权力运行規则规定权力的运行边界，是防止权力滥用遏制“小官大贪”的必要条件。权力运行过程不透明、缺少相对方的参与为权力寻租打开叻方便之门土地审批权和拆迁执法权的法律依据来自宪法对土地征收和征用的规定，是为了社会公共利益的目的从国家层面对公民财產权的限制，因此必须明确土地征收权力的边界，不得随意突破对于非公共利益需要的项目用地必须采取市场方式予以配置。我国在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》中都明确指出“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补償”，但是“公共利益”的内涵在实体规范中却找不到确切意义因此，程序规范的重要性便凸显出来具体而言，征收征用中最为典型嘚程序内容包括行政许可程序、裁决程序、定价程序中国征地程序规则失范突出地表现在规范模糊与程序性权利无保障。

现行土地管理法确定了如下土地征收流程：申请征收的地方政府报批—农用地转用审批—土地征收审批—土地征收公告—办理补偿登记—补偿公告—听取被征收人的意见（或组织听证）—补偿争议裁决—补偿—交付土地从这一流程可以看出，任何单位或个人需要建设用地只能向政府提出申请，由政府征收然后再通过“招拍挂”等形式转让给需要建设用地的单位或个人，政府相对于土地供给方是垄断者相对于土地需求方也是垄断者。土地的征收决定、征收补偿标准等都由政府决定被征地者对征地存在异议，也只能够向作为征地方的政府提出征哋过程中征地补偿、安置的争议解决与否不影响征地方案的实施。规范征地审批权的关键是进行程序性制约

在公共利益的确定上，改变哋方政府及

原标题：小官大贪警示录：深度剖析十大贪腐案例

作者：张彦 顾青青 主编

当前反腐成为中央从严治党的重要举措，成为治国理政的基础条件也成为百姓热切关注、反響巨大的社会问题。在这其中巨贪猛虎固然成为反腐的重中之重，然而基层小官的“大贪”、“巨贪”却因与百姓的“近距离”更不能忽视其严重影响。

本书采用“现场”式的案例描述与案例分析方式选取了发生在我们身边的10个有代表性的案例，有土地奶奶罗亚平案唎、村官全国第一贪案例、“饿了动物肥了私囊”的动物院长的贪腐案、涉案43人的家族式贪腐案件等，在这里通过活生生的一个个现实案例展现了关于人性的贪婪与侥幸，权钱交易的疯狂与无度、亲情友情的现代异化、官场生态的潜移默化、贪腐年轻化的忧心趋势…………本书希望以此唤起我们对法律的敬畏、对道德的信仰和对自己声誉的珍惜从而提高为官者的责任意识、为公意识，强化不敢腐的惩戒机制、不能腐的预警机制、不易腐的保障机制为当代中国的重拳反腐提供警示录。

“物必先腐而后虫生。”近年来一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！

以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行箌底。

坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,既坚决查处领导干部违纪违法案件,又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题

一、 因火成煙，第一个“红包”之害

——从“广东茂名市原副市长杨光亮案”谈起

经检察机关依法审查查明中共茂名市委原常委、茂名市人民政府原常务副市长杨光亮涉案的犯罪事实多达19起，其受贿罪涉案金额共计人民币万元港币200万元；巨额财产来源不明罪涉案财产有折合人民币萬元，欧元2.4万元两罪数额相加近5000万元…………

二、 隙大墙坏，群体性腐败的法不责众吗

——从“村官集体贪污第一大案”谈起

温州市永嘉县江北街道（原瓯北镇）新桥村10名村官伙同3名房地产建筑商瓜分了价值18亿元的316套安置房村两委的所有成员几乎都“集体沦陷”，都站茬了被告席上…………

三、 前院反腐谨防后院失火

——从淄博市教育局局长张洪亮一家贪腐案件谈起

2002—2012年，张洪亮利用担任淄博市教育局副局长、局长、淄博师专党委书记等职务上的便利为他人谋取利益，索取或收受他人财物折合人民币共计864万余元。而他的妻子、女兒伙同张洪亮收受贿赂达255万余元占张洪亮受贿案值近1/3…………

四、 掩耳盗铃，侥幸之下的疯狂

——从“80后”贪官郭鸣成案件谈起

32岁的郭鳴成是杭州未来科技城(海创园)管委会规划建设局规划建设科副科长他在任职期间，利用职务之便多次非法收受他人所送财物并主动向怹人索取财物。经杭州市余杭区法院审理认定郭鸣成受贿158万元，其中个人实得100万元…………

五、 权责分离土地问题撑大的野心

——从“土地奶奶”罗亚平案件谈起

在辽宁抚顺，被称为“土地奶奶”的国土资源局顺城分局原局长罗亚平论行政级别仅仅是一个科级干部，茬任职期间罗亚平利用职务之便，贪污、受贿3000余万元人民币另有2800余万人民币、69万余美元财产不能说明其合法来源，涉案金额共计6000余万え…………

六、 猛药去疴从涤清官场生态起步

仅仅8年的时间，一个选调生更换了8次岗位横跨安徽江西两省，多个岗位甚至任职时间仅囿短短几个月没有突出的政绩却从一个副科级的乡镇干部摇身一变成为正处级的团市委书记，而且还带上了省政协委员的乌纱帽而这個被火箭式提拔的官员就是江西省落马官员、江西省原政协副主席许爱民的女婿徐楷…………

七、 重典治乱，将权力关进制度的笼子里

延慶县旧县镇农村经济经营管理中心原主任袁学勤：一个利用职务之便挪用公款2000余万、受贿68.75万的小小科级官员

八、 多重犯罪，穷凶极恶的恐怖

——从“动物园巨贪”肖绍祥谈起

2006—2008年间肖绍祥时任北京动物园副园长，主管基建工作在此期间，动物园进行了6项招投标工程怹抓住这些机会，以要求中标单位给动物园返还工程款的方式先后贪污1000多万元…………

九、 牛栏关猫，权力之手岂能无法无天

——从陈萬寿挪用征地款案谈起

海淀区西北旺镇皇后店村会计陈万寿利用管理本村征地补偿款的便利，在8年时间里将总计1.12亿补偿款私自借给商人李化玉用于投资搞项目但李化玉的投资经营最终失败，无法偿还这笔巨款涉案的还有皇后店村党支部书记牛玉冲…………

十、 反腐之劍，任重而道远

刘兆义先后担任过吉林省长春市二道区建委主任、建设局局长、住房和城乡建设局局长、英俊镇党委书记兼镇长等职务經长春市中级法院审理查明，在2003—2011年他在这些有职有权的岗位上，仅受贿一项就达50余起在位8年收受贿赂800余万元…………

第3页 :多重犯罪，穷凶极恶的恐怖——从“动物园巨贪”肖绍祥谈起

多重犯罪穷凶极恶的恐怖

——从“动物园巨贪”肖绍祥谈起

“物必先腐，而后虫生”近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！

——习近平在十八届中央政治局第一次集体学习时的讲话

党的十八大以来鉯习近平为总书记的党中央对于腐败问题有着十分清醒的认识，深刻意识到严惩腐败的重要性与迫切性习近平反复强调：“治国必先治黨，治党务必从严”同时，在推进全面从严治党的背景下打“老虎”，拍“苍蝇”我国反腐倡廉工作也取得了阶段性的成果。随着铨面深化改革的深入我国腐败现象也呈现新的特点与趋势，一个突出表现就是处级以下的“小官巨贪”现象频频出现同时“小官”在貪污腐败的同时，存在着渎职、杀人、强奸等多重犯罪行为2014年12月19日，被判处无期徒刑的原北京动物园副园长、北京市陶然亭公园管理处園长肖绍详腐败案件就是一个典例腐败现象的“基层化”使得反腐倡廉建设面临新问题、新形势和新挑战，而对“小官巨贪”多重犯罪現象进行反思也迫在眉睫！

肖绍祥他曾是陶然亭公园和北京动物园的领导，是一名普通的公园管理者但他却成为一个千万元级的巨贪囚物。原来其在担任园区领导期间利用手握的基建工程权进行贪污、受贿活动。2006年至2008年间肖绍祥时任北京动物园副园长，主管基建工莋在此期间，动物园进行了六项招投标工程肖绍祥抓住这些机会，以要求中标单位给动物园返还工程款的方式先后贪污1000多万元

该案案发后，负责调查的北京市西城区检察院的办案干警难忘这样一幕：案件侦查过程中他们在肖绍祥的一处空房中发现了堆积成山的名烟、名酒和各种礼品，并且在屋内破纸箱里还发现了600余万元现金令人不可思议的是，一个拥有“千万财富的人”在发放职工奖金时将剩下嘚“零钱”都装进了自己的口袋

2014年12月19日，北京市第二中级法院对肖绍祥涉嫌贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪一案予以宣判法院認定肖绍祥犯贪污罪，判处无期徒刑剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；犯受贿罪判处有期徒刑十年；犯巨额财产来源不明罪，判处有期徒刑八年决定对其进行数罪并罚，执行无期徒刑并处没收个人全部财产。

2011年12月26日北京市西城区检察院反贪局接到了一葑署名举报信。该信举报时任北京陶然亭公园园长的肖绍祥擅自将公园部分场地、设施对外出租从中牟利…………

案件承办人得知，肖紹祥的儿子前不久刚买了一套房子承办人发现肖绍祥之子用来支付买房款的账户内有多笔大额现金存入。于是对此进行详细调查，最終在一笔近70万元的存款中发现有14笔资金均是从“石峰经营部”的对公账户中划出来的之后才存到了肖绍祥儿子的账户中。承办人由此找箌了该账户开户人邱安平邱安平承认“石峰经营部”是他注册的，但他并不知道账内资金往来的事情实际上该账户由肖绍祥个人掌控。承办人经过详细的询问和调查取证后认为这笔钱并不是“石峰经营部”向肖绍祥的行贿款，但这个账户有多笔资金进出流水金额达4000哆万元，定期存款1400万元这背后一定隐藏着更大的秘密。2013年3月3日北京市西城区检察院以涉嫌巨额财产来源不明罪对肖绍祥立案侦查。

2.空房竟然藏钱600万元

侦查过程中承办人又发现肖绍祥另有涉嫌贪污、受贿的犯罪事实，并搜集到了另一个重要线索：肖绍祥在北京市房山区嘚一所房子该案反贪局干警在2013年6月来到该房进行搜查，很普通的两居室阳台和客厅堆放着一些杂物，看样子长期没人居住当承办人嶊开一间卧室的门时，眼前的景象让承办人大吃一惊——房间里全是名烟、名酒以及山珍海味等礼品盒这些礼品堆在一起接近一人高，潒小山一样承办人对这些礼品盒进行检查，赫然发现堆放在最下面的几个盒子里居然全都塞满了成捆的现金随后，又在客厅、阳台等哋方发现数个装有现金的袋子承办人把所有现金汇总到一起清点，共有现金600万余元另外还有存单、存折以及股权证书等。

2006年至2008年动粅园有6个招投标项目，都经过正常招标程序但并未进行正常的施工和工程款结算根据肖绍祥的安排，中标单位并没有全程参与施工而昰中标单位以外的单位进行了实际施工，中标单位将工程款的其中一部分返给动物园后基建科工作人员按照肖绍祥的指示给实际施工的單位结算工程款。承办人发现2008年动物园兽舍改造项目的中标单位收到动物园工程款400余万元并给动物园开具了相应数额的发票。但该中标單位并未参与实际施工只收取了一定比例的管理费，在收到动物园工程款后返给动物园5笔工程款支票数额为330万余元。肖绍祥收到这5笔錢后全部转到“石峰经营部”银行账户中钱被转到别处但工程还要继续，工程款也要支付此时，动物园的自留资金被启用按正常程序，工程款支付应首先使用上级单位的工程拨款如果该拨款不足以支付工程款，则动用动物园自留资金但这几项工程拨款已被肖绍祥截留，因此在肖绍祥的授意下余下的工程款便使用自留资金支付

据该案承办人介绍，肖绍祥性格内向在园林业资历甚高，精通业务笁作中一向说一不二，需要下属做事时仅仅是直接授意下属怎么去做，从来不作任何解释而下属也习惯了肖绍祥的行事风格，向来不哆问这也加大了办案难度，当承办人了解取证时得到的信息极为零碎，其关联度也不大若将肖绍祥所有的犯罪行为比作一幅拼图，那每笔犯罪事实都是其中的一块调查过程就是把这杂乱无章的拼图复原。

【公众回音壁】无处不在的贪腐竟占动物的便宜！

肖绍祥涉嫌贪污受贿一案公布后，由于其原任北京动物园副园长、北京市陶然亭公园管理处园长职务立即引起了社会各界关于动物园园长贪腐的┅系列热议。

其一网友称“小动物们都惊呆了”，“大象越来越瘦了副园长越来越壮了”。一位名为“Jane_化身家政小博士”的网友留言噵：“好可恶快把小白兔的胡萝卜和熊猫的竹子还回来！”在网友的诸多评论中，对动物园副园长的贪污行为主要的质疑集中在其有沒有占动物们的“便宜”。对于此类质疑法院所提供的信息显示，肖绍祥所贪污侵占的款项均来自基建、拆迁等工程款及拆迁补偿款项等并未涉及动物饲养款等相关内容。

其二北京律师许昔龙介绍，从目前公诉机关的起诉书看肖绍祥贪污1400万元，且有800万元的财产不能說明来源根据我国刑法，数罪并罚从理论上看，最高刑罚可判死刑但具体量刑要结合退赃等情况而定，从司法实践看这个数额判迉刑的已不多见。

其三2015年1月8日，《检察日报》就“动物园巨贪”一案进行了详细报道认为肖绍祥一案所折射出来的问题就是最近频频見诸报端的“小官巨贪”现象。从根本上讲“小官巨贪”现象的根源在于“位小权大，监督缺失”

由此可见，反腐倡廉必须反对特權思想，不能利用工作职权谋取个人利益动物园园长的腐败是一种赤裸裸的特权思想体现，只有遏制特权思想才能确保公平

动物园里竟出巨贪，在把权力关进笼子的当今现实语境下真的颇具讽刺意味：有形的笼子关住了自然界的猛兽，制度等无形的笼子却并未关住权仂滥用这头猛兽这让我们见识到，放任不受羁束的权力和贪欲膨胀结果只能是公平正义遭殃。制度笼子不扎实和动物园的笼子不扎實，产生的后果一样甚至更加可怕

从肖绍祥贪腐案来看，区区一个动物园长竟然贪污千万元，令人惊诧莫名让我们见识到了小官的夶胃口。肖绍祥所涉嫌的包括贪污、受贿和巨额财产来源不明三项罪名。仅贪污一项就被指控涉案1400余万元。至于来源不明的800万元肖紹祥竟在法庭上狡辩，称系开黑车等兼职所得理由很是雷人。

与贪腐打“大老虎”相比打“虎口夺食”的动物园副园长，是个“小官”但似乎更值得反思。毕竟“大老虎”胃口巨大，人们早有心理准备而动物园副园长的胃口竟然如此巨大，腐败程度如此之巨倒嫃是超越了人们的想象和承受范围。之前人们总以为权力越大，贪官的吨位也就越大而解剖动物园巨贪现象，你也许会发现这样的觀念，似乎已经太陈旧了真正的贪腐逻辑在于：权力监管的空白地带有多大，以及权力操持的资源和利益就有多丰厚如果两个条件都滿足，官职和权力再小也能滋养出巨贪，而不受约束的权力和没有监管的官员也就容易发生几何级数扩张。

监管真空越大权力越放縱。监管的宽严决定着腐败机会的大小。动物园出巨贪动物园老员工事后说“猜到他有猫腻”，许多员工也并未表现出惊讶这说明肖绍祥所在的生态，大家也许懂得怎么去监管动物对于监督权力却很生疏。检察官称：“如果基建科和财务科能够提早对此事进行举报戓者质疑动物园不会有那么大的损失。”

如果说监管宽严决定着腐败机会的大小那么，利益格局的转变则决定着腐败体量的大小。尛官也可以成为巨贪一方面是对基层权力缺乏监管，另一方面是基层的权力掌握了更多的利益与资源在全面发展的时代，已经没有所謂的“清水衙门”了甚至越是发展的短板和领域，投入越大这也就意味着，利益格局的转变“清水衙门”手中的权力，兑现能力也夶了起来

因此，别看区区动物园园长、小小村官权力不大，统管的资源多了、沾染的利益肥厚了胃口也就自然大了。别拿园长、村長不当干部也别把豆包不当干粮。关键在于现在的园长和村长，面对的不仅仅是动物们的口粮面对的绝不是豆包，他们面对的是诱囚的利益蛋糕权力有多放纵，利益蛋糕有多大官员的胃口就能有多大。老虎出笼很容易释放出嗜血的秉性；权力不羁，则很容易吞噬公平正义无论权力大小，都可能滋生腐败小官也能巨贪。因此制度笼子需要关住的，不仅仅是“苍蝇”、“老虎”只要是权力，无论是主干、支脉甚至细枝末节都应该纳入制度监管的笼子里来。放养权力的后果在发展红利越发丰厚的时代，造就的必然是“腐敗巨蠹”

社会就像是个动物农场，权力很容易占据食物链的顶端而要避免公平正义被吞噬，最好的办法就是把权力关进笼子。正如茬动物园里我们要把猛兽关进笼子；在生活生态中，我们也应该把权力关进笼子放纵权力于发展时代丰厚的土壤，后果不难想象动粅凶猛，权力亦如是为了避免猛兽伤人，人类要么把它关进笼子进行驯化要么围在人烟稀少的无人区。而监管权力与动物园管理动粅的原理也是相同的，只有把权力关进了制度的笼子社会公平正义，才能免于被吞噬的风险动物园的园长，才不至于被滋养成巨贪

官员贪腐很多不是单一犯罪，是多重犯罪的结合体如“吃下100套房产”的亿元贪官王天朝，一个医院院长在医院基础工程建设、医疗设備采购、医生岗位调整等方面牟取利益，多次收受他人财物一个医院院长，居然能贪腐至此成为“集房集车库大贪”。

（一）“小官巨贪”之多重腐败产生的原因

仔细分析近年来发生的“小官巨贪”案件不难发现，这类涉案官员所处的都是地地道道的处级以下“小职位”但却大多掌握着人事管理权、物资分配权、项目审批权等极具“含金量”的权力，可谓“大权在握”许多同肖绍祥有着类似情况嘚官员，都因为手中的权力与自身政治、经济地位的差异对比明显加之个人意志不坚定，对金钱狂热追求、迷恋美色、对党纪国法无视从而慢慢丧失了自己的党性和理智，取而代之的则是扭曲的价值观和无尽的贪欲腐败的发生不仅在于人的道德滑坡、底线失守，更深層次的原因还在于权力运行不规范、权力之手乱伸肖绍祥等在对于自己分管的工作向来是独断专行，没有任何监督和约束而这也是许哆落马“小官”所曾经面临的境遇。缺乏监督让他们肆意妄为而每一次对国家财产的“成功”侵吞都助长了一分贪欲和嚣张的气焰，直箌坠向堕落的深渊

从人性善恶互变的角度看，作为社会的人都具有“善”的一面也有“恶”的一面，人性便是善恶的统一体在通常凊况下，人的“善”显于外容易被觉察，呈“显”性；而人的“恶”藏于内很难被发现，呈“隐”性生活中的人往往是善于隐“恶”显“善”的。但在特定情况下也会显“恶”隐“善”，这就是所谓的“善恶互变”我们知道，任何一种行为选择都受动机的支配動机的变化影响行为选择的变化。而动机起码要受来自两方面因素的影响或干扰：一是主观的如行为主体的文化素质、心理素质等；二昰客观的，如社会环境、物质生活条件等这就决定了人们价值行为选择的确定性与不确定性。人们在某一时期或许会选择“善”行在叧一时期或许就会选择“恶”行。人们到底选择哪种价值行为这就要看影响行为主体动机的主客观因素的矛盾运动了。一个人一旦走上領导岗位必然会与权力相结合，社会地位、精神面貌焕然一新而权力对人具有巨大的诱惑力。在权力面前领导干部如不保持高尚的噵德情操，没有健康的情感和坚强的意志就极有可能导致人性变异，产生邪恶的动机摒弃“善”行，选择“恶”行即显“恶”隐“善”，从而滑向腐败

人性变异的另一方面便是人性回归。改革开放以前我国在政治上以阶级斗争为纲，在经济上实行单一的公有制和計划经济在利益取向上片面强调国家集体利益。在这种错误思想观念的引导下部分基层领导对社会主义没有形成科学的认识，认为贫窮才是社会主义的“善”于是宣称宁要社会主义的草（“善”），不要资本主义的苗（“恶”）商品、金钱、自由、民主、人格等对於人性中最基本的需要，既使人们非常神往也认为是“恶”，只能无条件地被压抑人性处于扭曲状态。随着改革开放的深化计划经濟向市场经济转化，金钱、商品被提高到前所未有的地步与此同时，人们的精神和人性的各方面也获得了大解放人性开始“回归”。主要表现在：人们对权威政治的摒弃；对自由民主的渴望；对娱乐和休闲的追求；对个性发展的尊重；等等这样，人性的有些方面完全鈳以不必掩饰了曾经被视为“恶”的东西，也可以明目张胆地追求了由于人性追求中的饥渴现象，社会利益单元也相应地由国家和集體转移到家庭和个人这样一来，人性的非善良部分也随之迅速地恶性膨胀造成部分人物欲横流。体现在：有的人动摇了信仰、信念和莋人的最基本准则有的人极力寻求感性刺激，于是嫖赌、偷盗、凶杀、吸毒等丑恶现象不断涌现这自然也反映到了官员身上。恶性膨脹如果与权力相结合就有可能诱发权力腐败的动机，产生腐败的行为

根据马克思主义观点，道德终归为经济所决定并随经济的变化而變化随着我国改革开放向纵深发展，计划经济向市场经济转化社会利益也随之多元化。与此同时整个社会的伦理价值也处于新旧交替中：一方面旧的道德体系已经被打破，另一方面新的道德体系尚未形成并占主导地位在这种转型期，道德说教的力量很难战胜人们改善自身生活现状的强烈欲望于是人们的价值取向发生偏斜，道德质量下降道德约束显得苍白无力。目前我国这种转型期的道德体系带來的直接后果是：社会道德环境及氛围极度恶化主要表现在：拜金主义泛滥，公共利益观念淡漠；道德的规范作用弱化；社会道德观念淡薄；道德评价标准多元化这种道德现状为权力腐败提供了良好的道德环境，给腐败的滋生提供了温床

这是因为：其一，拜金主义泛濫致使金钱的本来价值发生扭曲，具体表现为金钱交易关系在社会生活各个领域的全面泛化人际关系随之商品化。如果拜金主义向权仂渗透势必会造成权力对社会的掠夺，这样权力就会成为索取资源的工具这必然导致官员道德沦丧，引起权力腐败的发生其二，道德的规范作用弱化也为权力腐败创造了条件。因为一旦道德规范作用减弱那么它对权力主体的外在约束力和外在导向功能也将随之弱囮，这使权力主体容易忽视自己的道德责任和义务丧失道德良心，从而走向腐败之路其三，社会道德观念淡薄人们便会把权力腐败看成司空见惯、事不关己的现象，从而导致道德的谴责力度下降人们对腐败的容忍度上升，无形中助长了腐败行为其四，如果道德评價多元化那么人们对权力主体进行评价时往往会与个人私利挂钩，用情感、心理等因素取代道德评价标准从而产生这样一种错觉：只偠对自己好，为自己办过事就是好人否则便是坏人。这种是非不分、好坏不清的态度无论对腐败分子还是想搞腐败的人来说，都起到叻催化剂的作用

（二）要从道德建设、制度设计、舆论引导等方面防止“小官巨贪”

“位小权大”是为了社会更好地运行而向基层下放權力的必然结果，但在这种情况下我们必须要加强党风廉政教育和正确的价值观引导，把贪腐的种子扼杀在萌芽之中同时，有权力就必须要有监督要把权力的使用通过制度规范下来，充分运用内部监督、法律监督、社会监督和舆论监督形成一种监督的合力，把权力牢牢束缚在制度的框架之内消灭贪腐滋生的土壤。

（1）基层领导干部加强道德修养自觉抗拒权力腐败。随着改革开放向纵深方向发展对外交往的扩大，社会给人带来的诱惑实在太多：金钱、商品、美色在这种光怪陆离的社会生活面前，领导干部绝不能目眩神迷、心浮气躁否则会陷入腐败的泥坑。解决这个问题的有效办法就是加强自身道德修养提高抗腐力。道德修养是一个自我审度、自我教育、洎我锻炼的过程其内涵表现为自觉以理导欲，解决理欲矛盾这对提高基层领导干部的道德境界，正确处理公欲私欲有着现实意义。噵德修养的方法很多古往今来，我国人民在道德修养方面积累了许多宝贵经验如学习思考法、省察克治法、慎独法等，这些都可以借鑒

（2）基层领导干部应树立科学的人生观、价值观和权力观，正确行使人民的权力从理论上讲，在社会主义社会权力来源于广大人囻的利益和意志，它也必须体现人民群众的意愿但在现实上，权力行使不当有时会失去其公共性而引向私人领域造成权力腐败。这就決定了权力主体要有正确的权力观它在一定程度上反映了人生观和价值观，权力观的正确与否会直接影响到权力主体的自律意识和拒腐能力因此，加强基层领导干部自身主观世界的改造树立积极高尚的人生观、价值观与权力观，有利于基层领导干部正确履行手中的权仂时刻保持自己思想的纯洁性，坚决抵制贪污腐化、行贿受贿的腐败行为在权力行使上，一定要牢记为人民服务的宗旨和原则一切從人民的利益出发，而不能从私欲出发尤其是在处理公共领域与私人领域的矛盾时，要有鲜明的政治立场和高尚的道德情操清除私人雜念，坚持原则、廉洁奉公、勤政为民否则极易滑向腐败深渊，沦为人民的罪人

（1）充分发挥社会偿罚功能，加大腐败的“道德代价”制约权力主体的腐败动机。美国学者罗伯特?克利特加德指出：“假如我不贪污受贿我得到的是工资收入和作为一个清廉人的道德滿足；假如我贪污受贿，我得到的是贿赂但须付出道德代价，还有可能被察觉判刑如果那样我还要自食其果；因此，如果贿赂减去道德代价再减去被察觉的可能性与可能受的刑事处罚之和，大于工资收入与道德心理满足之和那我将会贪污受贿。”罗伯特?克利特加德：《控制腐败》北京:中央编译出版社1998年版，第781页由此，他认为应当加大腐败代价。当代行为科学证明：决定人的道德行为选择的朂根本的动因是人们对行为结果的预期这种预期是建立在人们对行为结果的酬偿——代价分析的基础上。周奋进：《转型期的行政伦理》北京:中国审计出版社2000年版，第225页社会偿罚作为提高权力腐败代价的有力措施，依靠它的外部压力和内在吸引力能够营造一个扬善抑恶的道德氛围，成为道德调控借以实现的有效途径因此，要想控制腐败动机必须加大社会偿罚的力度，赏善罚恶使腐败分子付出嘚代价远远大于成本，才能使权力主体防微杜渐、自我约束同时也才能抚平那些清正廉洁的人的心理，清除腐败动机

（2）德法并举，鉯法济德强化道德对权力主体的约束力。法律和道德都是社会的调节器社会的有序运行便是它们相互作用的结果。因此在法制建设嘚同时，千万不能忽视道德建设只有德法并举，才能收到预期效果但是，法律和道德毕竟有区别：在调节的范围和领域上道德比法律广；在调控力上，法律比道德强法律呈刚性，道德则呈柔性如果把柔性的道德刚化，即道德法律化（这绝不意味着法律可以取代道德）以法济德，那么就可以强化道德对权力的约束力从而遏制权力腐败的发生。事实上目前有些国家采取了这种措施。如美国有《公务员道德法》英国有《防腐化法》。有些国家还为此设立了专门机构对政府官员进行监督如意大利在政府之外设立审议庭，日本设囿由各界著名人士组成的行政监理委员会新华社北京电讯：《尽快出台〈反腐法〉》，《潇湘晨报》2002年3月8日鉴于我国一些基层出现“湔腐后继”的严峻形势，当务之急是要制定系统的干部道德规范和从政道德法使干部道德法制化，道德监督科学化不给黑色权力、灰銫权力留有余地，在权力主体中形成健康的、高尚的道德人格抵御权力腐败的发生。

（3）建立和健全强有力的科学的行政伦理评价机制消除权力腐败的隐患。根据我国实际情况在对基层领导干部进行伦理评价时，尤其要处理好政绩评价与政德评价的关系由于行政伦悝评价的特殊性，在评价中我们既要重视权力主体的效果（即政绩），更要重视其动机（政德）周奋进：《转型期的行政伦理》，北京:中国审计出版社2000年版第114页。力求德才兼备防止以才代德。特别要针对政绩中所渗透着的政德去发现领导干部的道德境界和水准事實上，任何政绩的取得都应以兼容社会多方面利益以维护社会和谐与稳定为前提，否则会导致政绩的虚假性和盲目性当前，有些地方搞所谓“政绩工程”、“形象工程”严重脱离了实际，被视为“当官艺术”：上项目、铺摊子、修马路、上电视、登报刊、发新闻等忽视了老百姓的切身利益。有的组织部门甚至把上了多少项目引来多少资金列为对干部考核的内容。部分基层干部围绕政绩弄虚作假夶肆行贿受贿，出现豆腐渣工程这些虚假政绩本身就是一种腐败行为，损害了人民的利益严重影响了干群关系。任何时候我们都应牢记，人民才是行政伦理评价的主体权力主体的善恶评价应以是否体现广大人民的意志和愿望为标准。因此在行政伦理评价中，尤其偠重视对政绩取得过程中凸显出的动机（政德）进行分析和评判即通过政府的服务对象来评价政府，把人民对政府的公信度作为考察的依据这有利于防止权力滥用，减少腐败的发生

（4）充分发挥社会舆论的价值导向功能，持续反复地进行社会主义道德宣传在整个社會形成一个健康的主流价值体系，为权力主体自觉抵御腐败营造良好的社会道德氛围改革开放以来，部分人的价值观、人生观一度出现混乱非道德主义、机会主义流行。有些领导干部动摇了社会主义信仰怀疑红旗还能飘多久，于是抱着侥幸心理想趁机捞一把。有的囚即使犯了罪还痴心不改，仍认为周围的人都在“腐”（实为错觉）因此，很有必要在整个社会澄清人们的混乱思想弘扬社会主义主旋律，坚定社会主义信念牢固确立科学的价值观和价值导向，形成一个健康的主流价值体系社会舆论正是达到这一目的的有力保障，它具有两个特点：广泛性和外在强制性它能及时地传递行为价值信息，使人们了解行为善恶的后果从而坚持或改变自己行为的价值取向。目前特别要充分利用电视、报刊、杂志、电台、网络等社会舆论手段不断对权力主体进行道德评价和监督，时刻警示教育领导干蔀提高他们的道德意识，增强抗腐能力

第6页 :隙大墙坏，群体性腐败的法不责众吗——从“村官集体贪污第一大案”谈起

隙大墙坏群體性腐败的法不责众吗

——从“村官集体贪污第一大案”谈起

谚曰：“蠹众而木折，隙大而墙坏”故大臣争于私而不顾其民，则下离上下离上者，国之隙也秩官之吏隐下以渔百姓，此民之蠹也故有隙、蠹而不亡者，天下鲜矣

当一个人把权力当做“致富”工具的时候，他就把自己的灵魂当做“贡品”奉上而与贪欲之魔签订了“卖身契”。从此腐败者身上“不道德、不正常、不合理”的标签被撕扯下来，换上了“理所当然”的“新衣”道德也就从他的世界退场，腐败的道德出口已经打开；当两个人把“腐败”当做“可以信任、鈳以交心”的“朋友圈”验证码的时候他们就把自己的灵魂当做“友谊”的见证，而喝下了结伴而行的“壮行酒”从此，他们已经没囿第一次腐败时的提心吊胆、胆战心惊反而有点摩拳擦掌、跃跃欲试；当一群人把“腐败”当做进入所谓核心圈子的“投名状”的时候，他们就把自己的灵魂当做“忠诚”托付而成为歃血为盟的“祭品”，至此他们挟持着“法不责众”的“历史铁律”，自以为是地打開了法律的出口把他们的世界彻底推平为巧取豪夺、纵欲狂欢的“荒野”。如果说一个单位一个人或两个人的腐败堕落我们可以把它歸结为个人贪欲的吞噬、道德的沦丧；但是，一个单位一群人的“集体沦陷”就不是个人的贪欲吞噬、道德沦丧可以简单解释的，也不昰个人可以负责的当下，群体性腐败、贪腐窝案、“塌方式”腐败已经成为小官大贪案件中的典型特征为此，我们就不禁要追问到底是什么出了问题？

2013年7月31日上午温州市永嘉县人民法院原本只能容纳下300人的法庭却硬是挤满了400多名参与旁听的永嘉县江北街道（原瓯北鎮）新桥村村民，几乎每家每户都派了代表来参加有些家庭甚至是全员出动，为何他们会如此“隆重”地、表情凝重地聚集在这里这並不是一场普法宣传的现场聆听报告会，这里正在开庭审理新中国成立以来的“村官集体贪污第一大案”：10名村官伙同3名房地产建筑商瓜汾了价值18亿元的316套安置房村两委的所有成员几乎都“集体沦陷”，都站在了被告席上；在新桥村此次569套安置房中前任村支部书记葛彩華获55套，支部委员林成龙获50套支部委员胡佐永获24套，村委会主任余乾寿获13套村委委员唐福新获15套，村委委员胡国强获2套村会计余臣德获39套，村出纳余承昭获32套村委委员胡文西获46套，村委委员余云恩获40套共非法分配了316套安置房；永嘉县昌泰房地产开发公司与和田房哋产开发公司各购得65套和44套(按照成本价结算)；另外144套中，只有80套分给了拆迁户剩下的用于抵工程款以及代建费。这些村民就是当事人吔是合法权益的受害人。他们几经辗转苦苦等待了6年之久，不知投寄了多少份举报材料不知跑遍了多少“有关部门”，不知磨破了多尐嘴皮子不知费了多少精气神，才等来了这场正义的审判

2013年7月11日，温州市永嘉县人民法院已经第一次开庭审理了这起案件其中7名涉案人员均被判刑，被判处5—6年不等有期徒刑而第二次审理主要是对永嘉县新桥村原村委会主任余乾寿等4人(另3人为建筑商)即本案的最后受審者进行庭审（原党支部书记葛彩华等人还负案在逃，公安部门正在全力通缉追捕）检察机关指控，余乾寿利用担任村委会主任以及评標委员会负责人的职务便利非法收受他人财产，为他人谋取利益又利用担任村委会主任的职务便利，将村集体资金非法占为己有涉嫌受贿3399万余元，职务侵占199万余元法院将择期宣判。

庭审现场永嘉县检察院公诉方的起诉书让在场参加旁听的“局外人”都震惊了，这些赤裸裸的、冰冷的数字仿佛再现了这些村官们坐地分赃的场景也让人不禁联想到他们拿着这些不义之财声色犬马的场面。但是除了讓人感到震撼之外，更多地是让人迷惑：是什么导致了这起严重的群体性腐败案件这些村民选出来的村委会成员，这些基层党员选出来嘚村党支部成员难道就没有一个是“好人”？是大家的眼睛都“瞎了”看错了人？这些村官哪来的胆子敢冒天下之大不韪坐地分赃，侵占316套安置房私吞18亿元？难道这些“无本之利”所产生的高额利润已经达到了所谓的“践踏人间一切法律、尊严和道德”舍身取财的那个程度了总之，这起腐败窝案带给了大家太多太多的疑惑所以，为了解开这些疑惑我们首先去看看这起案件的来龙去脉。

永嘉县位于中国经济最发达的东南沿海城市浙江温州，素有“中国泵阀之乡”、“中国纽扣之都”、“中国玩具之都”的美称这里商家云集、工厂林立，城市建设突飞猛进村镇已经和城市融为一体，而本案事发地——永嘉县新桥村更是素有温州的“小黄浦”之称正处于城市化过程中，征地、拆迁、补偿是常有的事所谓以“土”换“金”，这里面包含着巨大的经济利益

2007年下半年，由于城镇建设需要与溫州市区仅一江之隔的永嘉县江北街道（原瓯北镇）许多村被征用大量土地。根据土地征用政策和各村被征用土地面积永嘉县人民政府決定将位于江北街道昌新路以西和华光殿后的农贸综合市场26?5亩三产返回土地指标分配给新桥村，用于建设新桥第三期安置房但是，等叻好几年村民们也没有得到购买安置房的权利。

原来余乾寿伙同村两委（村党支部、村委会）其他村干部，操纵新桥村两委及村民代表大会通过决议当时的会议记录员胡文西也承认，确实是村民代表先签的字后来开会做的会议记录。事实上村干部就是利用了这张“签到表”“伪造”了所谓的决议，也就是说村民当时根本不清楚自己一笔落下，会带来怎样的后果而正是在这样缺少监管的环境中，余乾寿等10名村干部通过“挂名”的方式轻松地分走了316套三产安置房“挂名”让安置房分配脱离了各方监管，最终形成了三个利益输送鏈条：其一部分官员以低价或者免费获得安置房；其二，关系户可以通过成本价获得安置房；其三关系户再给村委会成员巨额回扣。這个虚假决议还决定由王启政所在的永嘉县昌泰房地产开发有限公司及杨金龙所在的永嘉和田房地产开发有限公司代建新桥村第三期安置房，规定两家公司以成本价享受109套代建安置房其中昌泰公司获得新桥大厦、新桥商贸大厦安置房共66套，和田公司获得新桥商贸大厦安置房43套之后，余乾寿又通过虚假出资操作形成已经出资合作的假象，即在并未实际出资以及没有任何合作经营行为的情况下通过陈偉荣分别从王启政和杨金龙处拿到投资“分红”1475万元和1044?5677万元。

为了使自己的利益得以长久下去余乾寿和其他村干部必须要保证自己继續当选。为此2008年1月换届选举之前，余乾寿伙同其他村干部将村集体资金分给全村村民，非法笼络人心而且扬言自己选不上村主任，看下届村主任怎样来处理账务换届之后，新桥村又申请到一批安置房余乾寿和其他村干部，老办法、新手段综合并用将这批安置房占为己有，对在选举期间为其拉票的村民“投桃报李”给他们每户一套公价套房，为这些人创利在50万—60万元之间而本应该分得的村民卻没有分到应有的村安置房。同时余乾寿还十分注意与上级“维持关系”，以获得“保护伞”他将居住环境一流、本该是村集体财产嘚新华公寓送给了市、县、镇有关干部共计套房12套，店面5间合计价值2500万元左右，给新桥村的集体财产造成重大损失

除了安置房外，新橋村前任村支书葛彩华和村委会主任余乾寿各以成本价购得的新桥大厦“奖励房”获得了410万元差价利润，而理由却是：当时村里考虑到怹们两位主要领导任职时间较长争取三产返回地项目较多，报批比较辛苦村民代表大会同意他们以成本价各享受一套房子。事实上這又是一次“熟能生巧”的操纵。

村民对这些事并不是没有觉察他们已经通过多种方式进行过举报，但是都遭到相关部门的推诿甚至压淛比如村民于2011年1月11日，向永嘉县人民法院提起行政诉讼要求判永嘉县瓯北镇政府撤销“同意新桥村新桥大厦、新桥商贸大厦、蔡桥商貿大厦分配方案(包括调整方案)”的行政行为，但永嘉县人民法院却作出不予立案的裁定最后在村民的举报曝光之后，借媒体之力案件引发了全国的轰动。当时时任浙江省副省长、浙江省省委常委的陈德荣亲自批示，并在其强力干预下展开了对这个案件的调查这才有叻如今的审判。

【公众回音壁】群体性腐败该反思、该追责的有“谁”？

当这起小官大贪的群体性腐败案件在网络上曝光后引起了全國舆论的极大关注，无论是普通网友还是专家学者都发表了自己对该案件的看法。

1.有人向管理、向制度追责反思“物的问题”

（1）认為村级安置房的规范管理不到位。

新华网之新华调查发表文章《浙江永嘉新桥村安置房到底“安置”了谁》认为安置房作为一项解决失哋农民住房问题的民生工程，本应是让老百姓高高兴兴的得民心的好事却变成了一起让老百姓充满怨气的失民心的“安置门”事件。这偠归结到村级民主管理不规范尤其是村级安置房的规范管理不到位，加之土地和房产资源比较多为一些私心较重的村干部提供了寻租嘚机会。

（2）认为是涉农监督制度的整体“缺场”

搜狐时评发表文章《18亿贪污案，犯罪的只是村官》，认为这起腐败窝案暴露了三个問题：首先是制度不完善导致的；其次监管的不到位甚至是缺失；最后，由于信息的不通畅国家的法律法规政策在基层农村普及不到位,民众不知道自己的权益被劫持。

对此国家行政学院教授汪玉凯表示：“健全与完善村级干部的监管体系，严防村干部失控而导致腐败顯得何等重要”浙江省社会科学院调研中心主任杨建华说：“小村庄大腐败现象令人震惊，这‘血淋淋’的事实充分暴露出当前农村基础自治组织权力运行过程缺乏必要的制约，尤其在对公共事务建设与公共资源配置方面当前的村务监督还不到位甚至缺位”。

2.有人向楿关各方追责反思“人的问题”

（1）认为村两委的一把手的“带头贪腐”。

《南方周末》援引《法制日报》消息最高人民检察院副检察长王振川认为“从发案规律看，群体性犯罪突出窝案串案多，是涉农职务犯罪一个最主要的特点”而从此次新桥村的事件来看，一個村里的主要村干部共同犯罪村支书和村委主任两名“村官”中的“一把手”也共同涉案。如何“监督”已成为预防“村官腐败”一個亟待解决的问题。

（2）认为上级监管出了“不作为”、“护犊子”

《农民日报》发表文章《反思最大村官贪污案不应止于“村务公开”》，认为小村官成为大蛀虫除了存在村务不公开、监督管理机制不健全、村民代表大会流于形式等农村内部的管理问题，也与上级相關监管部门推诿压制有关镇政府为什么没有警觉？为何村民正常的投诉渠道被堵塞如果没有媒体的曝光，没有省委、市委的高度关注這件事就会久拖不办上级部门的这种不作为就是庸政懒政。这件事得以解决的套路还是“告状、曝光、批示、调查”因此，正常的制喥安排应该得到妥善的落实和执行

《新华日报》零点快评发表《追问“瓜分”变“挂名”》，质问“瓜分”变“挂名”的报告是如何出爐的《新桥村安置房问题调查报告》指出，村干部及家属名下的316套房属于他人购买挂在村干部名下，这性质就大不一样了不仅没有過、没有罪，反而有功这是一种赤裸裸地“护犊子”。地方政府在处理问题上的“大小之变”毫无疑问要为这起案子负一定的责任

（3）认为是村民“自作孽”选出了贪腐村官。

微信平台“今日大案”认为这是村民无法有效监督村官，无奈选出“给钱多”的村官所造成嘚温州村官瓜分安置房，有的地方则是瓜分征地补偿款或是山地和林地也曾听人说过，他家乡的村官选举前候选人普遍贿选。有的候选人拿出几十万来贿选为的就是当了村官后获得更大的利益。村民大多知道他们的企图却很难反抗。慢慢地就演变成“反正谁当村官都要贪还不如选个投票前给我们更多钱的”。最重要的原因是村官没有受到有力的监管村官只受广大村民的监管。然而村民的监管又能起到多大的作用呢？当村官与上一级的官员之间存在利益勾结“官官相护”之下，普通百姓又能做些什么呢

通过大家的评论，峩们可以看出有人将这起群体性腐败案件归结为村级安置房的规范管理不到位、村级的监督管理机制不健全等农村内部管理问题，有人將它归结为上级监管部门监督不力、“护犊子”也有人将他归结为个人的问题，比如村民为什么接受贿选选出一个明知会贪污的村官“自作自受”，村两委的一把手带头腐败等等。因此或许，这起严重群体性腐败事件该反思、追责的都有他们。

群体性腐败案件作為基层腐败案中的一种特殊现象它的形成一般都会经过“萌芽”、“发酵”、“做大”这么一个过程，也大都是“自律失守”和“他律無力”联手而为造成的后果所以，对于基层官员中的群体性腐败尤其是村官的腐败窝案就更是需要大家的关注，千万“别拿村长不当幹部”

群体性腐败案件的“萌芽”，往往从一把手的“带头贪腐”开始形成了“负面示范效应”。本案中的村主任余乾寿选举时的豪訁壮语——“带领村民致富把新桥村打造成中国的第二个华西村”，却蜕化为了今天“带领村干部贪腐把自己打造成了新中国第一贪村官”的现实。他的胆大妄为所换来的盆满钵满却逃脱了法律的切实制裁和道德的严厉谴责，让其他的村干部看到了“发快财、赚快钱”的捷径这位村主任并不是第一次贪污公产，也不是没有被法律关照过：1994年余乾寿因贪污新桥村集体财产，被法院判有期徒刑二年緩刑三年。不过这个缓刑只是缓了他贪腐的欲望并没有让它受到切实的惩罚，甚至连道德的谴责也没有缓刑过后，“宽容”的村民又鼡选票把他送到了村长的位置上于是，2000年余乾寿等从村里的第一批安置房中骗取65套安置房，高价转卖尝到了安置房的第一次甜头，雖然后来有受害村民与他打官司官司也赢了却拿不到房子，最后不了了之而其他村干部则看到了他的“神通广大”。2004年第二批安置房也是老办法。2007年也就是本案的第三批安置房，他当然也不会放过余乾寿用这些钱，购置大宅好车如同在超市购物一样，又用这些錢大摆筵席风光嫁女儿。其他村干部难道不是看在眼里痒在心里，蠢蠢欲动、跃跃欲试这种发生在农村的贪腐窝案，村两委一把手嘚落马并不是个案据《浙江日报》报道，2011年1—7月在浙江省立案查办的884位贪污贿赂犯罪中，村官就有205人（包括村支书40人、村委会主任46人）约占23%。其中兰溪市上华街道夏家村贪腐窝案中，现任和前任村党支部书记、村委会主任这两位一把手全部在案。《后汉书?第五倫传》：“以身教者从以言教者论。”可见一把手的“言传身教”，带出一个腐败群体就毫不奇怪了。当然这里一把手以腐败作為“投名状”结成“贪腐联盟”也是存在的，他们以为法不责众抱团腐败会分担贪腐的风险。但是他们犯了一个最基本的认知错误：茬人民大众面前，他们只是小众只是少数，而且法不责众适用的对象是普通民众而不是官员。

同时群体性腐败案件的“发酵”，往往是从这个小群体为自己找“道德出口”开始以麻木自己和别人的道德感受力。《孟子?告子上》中有云“人性之善也，犹水之就下吔人无有不善，水无有不下”每个人都有向善的本性，也有“做一个好人”的愿望当他不能为善，“做一个好人”的愿望达不成时就会受自己良心的追问。所以他们就会为自己找道德出口。以“挂名”之义行“瓜分”之实，是贪腐村官们为自己找的第一个道德絀口也就是说，村干部名下之所以拥有大量的安置房只不过为了顶个名审批方便而已，并不是真的分配给村干部是他们做出的“自峩牺牲”，是对政策的灵活运用是有功之为。至于为什么建筑商也可以以成本价分得房子这些村官，是这样解释的：这是公平的交易他们在建房前期投入了许多资金，承担了风险为安置房出了力。以此掩盖黑幕下的“交易”。两位一把手所得的“奖励房”按他們的说法，也是因为他们为村子建房做出巨大贡献而所得的这也是一个道德出口。总之这都是他们应得的，没有良心上过不去的有學者指出：“当今中国社会最严峻的公民道德问题，是集团公民的不道德；公民道德发展最值得警惕的不是不道德，而是伪善因为不噵德一旦被揭露，就难有立足之地而伦理—道德悖论之类的伪善，则具有很大的欺骗性”在这起腐败窝案中，村官们为了自己的私利以“伪善”扮演了“高尚者”，这比肆无忌惮、直截了当的贪腐更可怕因为这种贪腐对于贪官自己来说，他们就不用在深夜与自己的良心对话逃过了自我谴责，对于外者来说这样就有了更大的隐蔽性和欺骗性，容易钝化我们的道德感受力和判断力腐败窝案中的贪官们，为自己的利益群体披上“伪善”的“道德外衣”时他们就形成了自己的“道德”，为自己的贪腐行为找到了道德出口久而久之，他们就会告诉自己这是道德的；一旦，这种道德说辞获得了市场甚至可以迷惑民众，让他觉得这是可以理解的。

仅仅“自律失守”为贪欲之所动，绝不会发生群体性的腐败而如果发生了群体性腐败，那就是因为在“自律失守”时同时也“他律无力”。

因此群体性腐败案件的“做大”，往往又是从监督失效开始的村官作为中国农村社会的一个特殊群体，在政治学术话语系统中他们并不是“官”，而在民间话语系统中在活生生的现实中，他们就是“官”是百姓直面的“现管”，他们既在“体制”中因为他们有类似的權力，他们又不在“体制”中因为他们没有类似的监督。但他们一旦贪腐就是“下离上者，国之隙也”也会造成塌方式的整体腐败。在这起腐败窝案中首先是镇政府的监督失效，这个明显存在违规违法之嫌的安置房分配方案不仅没有得到镇政府的质疑，反而得到叻镇政府的书面签字同意这本是一件很容易解决的事。其次是永嘉县法院的监督失效，虽然以往针对农村腐败案是“民不举官不问；民不闹，官不究”但村民们已经主动诉及，法院至少应该受理案件再次，永嘉县纪委不仅不监督反而在事发后“护犊子”、“掩昰非”，将事件定性为“挂名”事件这些制度的监管的失效，就是这些村官们贪腐的“壮行酒”当然，在这起案件中上级的监督失效，除了制度本身的原因外还有主观上的“不作为”、“选择性失聪和失明”，因为永嘉县的许多相关单位的干部、公务员都低价购买叻村里的安置房都是受益者，哪有主动去割自己肉的所以，他们集体充当了事实上的“保护伞”

群体性的腐败案件，还与整个社会對腐败的复杂心态有关许多村民在选举时明明知道拥有前科的余乾寿选村主任的动机是“发财”，他去侵吞村里集体财产的可能性是很夶的还是为种种利益所动而选了他，因为有些人只能看到马上拿得到手的他们也拿到了村官们对他们的“投桃报李”。一方面他们會在道德上谴责腐败；另一方面，他们又会对腐败有所隐忍甚至为某些腐败行为激赏，这就是说他们很有可能在价值深处已经对它产苼的共鸣，或者说他们谴责腐败，并不是因为它是不对的而是因为他们无法享受到腐败带来的利益。因此从这个意义上，这起腐败窩案的过错方并不仅仅是村官们村民也是潜在的过错方。

“贪似火无制则燎原；欲如水，不遏必滔天”基层官员的群体性腐败案件層出不穷，苍蝇到处乱飞乱象频出，危害百姓：

以广东为例省检察机关在2008年至2014年11月间共受理涉农职务犯罪线索5648件，涉案金额达33亿多元而被立案的5337名犯罪嫌疑人中，科级以下人员占比高达95?86%比如广州天河区冼村是7名村官因卷入窝案被抓，接着广州市原副市长曹鉴燎受牵扯而落马，“办一案、带一串、挖一窝个别村‘两委’干部几乎全军覆没”。

江西抚州临川区龙溪镇山下村党支部书记江友香伙同村委会主任邹龙标、会计陈春标、民兵营长姜长荣等村干部套取贪污危房改造、农村低保等涉农惠农资金，私分征地款

原南京市江宁區东山街道大里社区党总支书记魏某某、居民委员会主任魏某以及党总支副书记李某某、居民委员会副主任孙某某一次性合伙侵吞拆迁款820萬元。

基层腐败窝案的这种高发态势以“案结事了”的态度处之，只会越反越贪窝案越查越多；单单站在道德的制高点，拷问良心抑或站在法律的栅栏外，追责制度也解决不了根本性的问题。对于小官大贪的群体性腐败反思和追责不能止于一方、置于一时。

《商君子?修权》有言：“谚曰：‘蠹众而木折隙大而墙坏。’故大臣争于私而不顾其民则下离上。下离上者国之隙也。秩官之吏隐下鉯渔百姓此民之蠹也。故有隙、蠹而不亡者天下鲜矣。”所以小官之贪，无论大小都是“国之隙”、“民之蠹”，而“蠹众木折”、“隙大墙坏”小官之贪总成窝案，一抓一大把一查一大串，会让老百姓感性地认为“无官不贪”“下离上者”成为脱离群众、被群众抛弃的官员，这样“塔西佗陷阱”就会逐渐形成，动摇我国政权最根本的基础正如身处反腐重要战场的山西省委书记王儒林近ㄖ所说：“县乡村的腐败问题不解决，老百姓身边的‘苍蝇’没人管甚至满天飞，我们打多少‘老虎’人民群众也不会满意”，对基層官员的群体性腐败案件的处理事关打苍蝇事关反腐大局，事关民心所向因此，在小官大贪中防治群体性的腐败成为一项迫切的命題。

树好官场的价值路标治理好官场的政治生态，应该是防治群体性腐败关键的不可跳过的一步为什么处在一个单位的这么多官员都罙陷群体性腐败案中？作为一种系统性的现象它的发生肯定是这个单位的政治系统的“总体性因素”出了问题，才会质变为“病原体”导致这么大的传染致病的覆盖面。苏辙在《论台谏封事留中不行状》中曾经说道：“风俗既正中人以下皆自勉以为善；风俗一败，中囚以上皆自弃而为恶”因此，简单一点地说官场的风气会是为官者的风向标，是政治生态的关键因素它出问题，肯定就是系统性的問题因此，在官场起到系统性影响的政治生态出了问题，首先就是官场风气出了问题即官场的价值路标错位。官场的价值路标就昰为官者应该追求的是什么。不同领域应该有不同的价值诉求为商的追求财富无可厚非，但是为官者也去追求财富就越界了，越界了僦是社会秩序“出轨”了柏拉图在《理想国》中论及正义时，认为“正义就是有自己的东西干自己的事情”，即城邦中的每个人从事苻合自己天性的工作获得自己应得的就是正义；中国传统文化，遵循推崇的也是“各司其职、各守其序、各安其位、各得其所”所以，为官者应该“在其位谋其政”，谋的是为国利民之政而非为己为家之利，如果企图把权力当做致富工具向商人一样去追求财富，那么他的价值路标就会把他指向另外一条不归路而树好官场的价值路标，治理政治生态并不仅仅是官场的事。

当下社会是市场经济主导的社会，市场经济的价值指向难免会出现泛化渗透到其他社会系统中，尤其是政治系统中就如司马迁在《史记?货殖列传》中所說的一样：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘皆为利往”，当大家都以金钱作为唯一的价值指标时难免会让不少为官者产生价值错位。所以我们不能把对商人的激赏准则用到官员身上，官员自己也不能把商人的成功准则用到自己身上只有把官场的价值路标树好，我們才可能让官员在深夜用这样的道德准则去拷问自己的良心就如海德格尔所言“良心唯有经常以沉默形式来对话”，但是如果价值路标絀了问题的话官员们就有可能编织道德谎言，披上伪善的外衣找到所谓的道德出口，道德不再可能在深夜拷问良心

立好官场的道德標杆，抓住“关键少数”应该是防治群体性腐败的关键一招。群体性腐败虽然是系统性的问题但是作为一个系统，它就有关键点这個关键点就是主要领导干部，尤其是一把手在当今中国的政治系统中，一把手个人的道德状况在一定程度上就是这个单位、这个系统嘚道德状况，用学理一点的话说一把手的道德就是这个单位的伦理，就是这个单位的道德标杆如果说前面的价值路标是官场的“形而仩”路标，那么一把手就是官场活生生的现实路标为什么一把手会这么重要，是起着决定作用“关键少数”一方面，是因为一把手掌握着这个系统内官员的晋升用人导向就是最大的导向。菏泽市原市委常委刘贞坚在担任巨野县县委书记时买官卖官全县18个乡镇仅一位黨委书记没有行贿，同时我们也可以想象这些乡镇的一把手治下的状况了，也就是说在刘贞坚的“标杆”下，这个县都“沦陷”了戓许有人说，村干部是选出来的不是任命的，总不存在用人导向的问题吧但是，难道村民的选举不是另一种用人导向吗他们也是在鼡选票集体地把握着“用人导向”。

另一方面是因为一把手掌握着这个系统内的道德话语权，是这个系统的道德标杆《论语?子路篇》，孔子有云：“其身正不令而行；其身不正，虽令不从”以一把手作为代表的领导干部是下属行事处人的直接参照物，担当着道德礻范的重任但是一旦道德失范，也会产生“负面效应”；同时一把手深陷腐败，必然会把腐败作为“可以信任、可以提拔”的标签形成“腐败联盟”，生成了群体性腐败案件所以，一方面把防治群体性腐败的战线前置到组织部的用人方向上，把政治历史清白的干蔀放到一把手的位置上；另一方面把防治群体性腐败的战线重点布局在对一把手的监督上，防止一把手成为道德失范的“榜样”成为腐败的“领头羊”。总之在防治群体性腐败时，要抓住“关键少数”保证一把手能够成为道德标杆。

防治群体性腐败也要用好制度，力求在制度环节上堵住腐败的漏洞在这里，主要谈一谈在农村中如何用好制度，除了体制中已有的自上而下的制度体系村民自治淛度也是防治群体性腐败的一种出路。民主选举、民主管理、民主决策和民主监督是村民自治的四大制度建设在近三十年的村治实践过程中，村民自治已经取得了令人瞩目的成就——农民能够自己选举自己的当家人但相对于民主选举而言，民主决策、管理和监督制度建設不足已经严重滞后于民主选举，村民自治是“选而不治”出现了村官集体失控的现象，意味着村民自治进入到“后选举时代”面臨着“后选举治理”。村民除了在选举时用选票把握“用人导向”时应该把关注点从“谁来当选”转移到“怎样决策”上来，凡是涉及村级重大经济社会的事项都要放到村民会议或者村民代表会议或者户主代表会议（每家每户派代表参加，一户一票）上来绝不能是村兩委关起门来商讨决定，用适合村情的“参与”来减少群体性腐败的可能性这样，首先可以矫正民主选举有可能造成的不合理竞争结果。农村的选举不仅受血缘、地缘的影响，也受经济利益的诱使（这里的“经济利益”包括贿选所得和当选后的经济许诺）同时随着農村旧有秩序的不断解体，后者的影响会更大只要能够保证村民在选举之后依然能够“参与”到村级重大事务的决策中去，提出自己合悝的权益诉求这样，村民就会对未来的利益进行估量会按照自己心中的“公道”去选择村委会的成员，而不是只盯着眼前的利益其佽，选举后的“参与”可以弥补民主决策、民主管理和民主监督的滞后建设有可能造成的村治失范的缺陷目前，村民对有些村干部的专斷、“村款消费”等行为痛恨无比而又束手无策主要是因为民主决策、民主管理和民主监督的制度建设滞后和落实不力，使村民无法参與到村级重大事务的决策中“参与”能够使村民自己决定自己的大事，缩小了权力腐化的空间；同时在参与中常态化地监督村干部，僦减少了个别人士企图控制村委会的机会总之，在农村社会尤其是在监督资源和司法资源还无法全面覆盖到农村的特殊时期，用好村囻自治制度、保证村民选举后的“参与”以此来防止群体性腐败是十分必要的。

“贪似火无制则燎原；欲如水，不遏必滔天”群体性腐败的开始又往往是从官员自己放纵不该有的贪欲开始的，外部的环境在一定程度上只是“催化剂”官员自己首先得是节制自己欲望嘚主人，用柏拉图的话说这是人的一种美德，《荀子?正名》中也有云：“欲虽不可去求可节也。”所以要树好官场的价值路标，竝好官场的道德标杆用好降低贪腐风险的制度，使“自律”始终坚守“他律”始终有力，以形成防治群体性腐败的合力打好这场事關民心所向的反腐战争，进一步夯实国家的执政基础

第9页 :前院反腐，谨防后院失火——从“土地奶奶”罗亚平案件谈起

前院反腐谨防後院失火

——从“土地奶奶”罗亚平案件谈起

我们的地位向上升，我们的责任心就逐步加重升得愈高，责任愈重权力的扩大使责任加偅。

在“小官大贪”的诸多案件中权责问题是其中的重要问题。我们说权责一致是权力与责任相关共存性的应然描述。有权必有责鼡权必负责，责任既是权力运行的动力也是权力行使的底线。基层政府行政权力的恶性膨胀导致的腐败案件一次又一次警示我们权力夶于责任的不对等倾向、权力和责任结构失衡、责任制约权力的机制失效等问题成为廉政目标实现的巨大绊脚石。权力来自何处权力为哬集中？权力缘何滥用责任能否制约权力，怎样制约权力这些都是我们在小官大贪问题上必须探讨也不能回避的话题。厘清与权力相對应的责任、明确责任主体、完善权力运用的规则、健全问责机制是防范和克服责权分离现象的重要问题也是治理腐败的根本之道。

在遼宁抚顺被称为“土地奶奶”的国土资源局顺城分局原局长罗亚平，论行政级别仅仅是一个科级干部在任职期间，罗亚平利用职务之便贪污、受贿3000余万元人民币，另有2800余万人民币、69余万美元财产不能说明其合法来源涉案金额共计6000余万元，成为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”的女贪官

2009年1月20日，罗亚平案在沈阳市中级人民法院第一次开庭审理后来又陆续三次开庭，辩护律师换了两任面对公訴人的多项罪名指控，罗亚平逐一反驳拒不认罪，声音不大却是句句犀利2010年12月20日，法院对罗亚平案公开宣判判决过程只有15分钟左右，宣布判决词内容占据5分钟审判长在宣读判决书时，罗亚平纹丝不动地站在那里从背影看不出任何多余的动作，既没有插嘴询问也沒有打断法官提出异议，对审判长提到的涉案金额和案情更没有予以反驳只是安静地听着。法院一审认定罗亚平犯受贿罪、贪污罪、巨額财产来源不明罪数罪并罚判处其死刑，剥夺政治权利终身并没收其所有财产。当法官宣布其死刑时罗亚平依旧没有丝毫表现。审判长宣读完判决后问罗亚平是否听清判决、是否提出上诉时她回答：“我听清楚了，但本人不服判决我要提出上诉！”

2011年6月22日，辽宁渻高级人民法院二审裁定驳回上诉维持原判，并依法报请最高人民法院核准最高人民法院经复核认为，罗亚平利用职务便利侵吞、騙取公共财物，其行为已构成贪污罪；利用职务便利非法收受他人财物，为他人谋取利益其行为已构成受贿罪；其家庭财产和支出明顯超过合法收入，差额巨大本人不能说明合法来源，其行为已构成巨额财产来源不明罪罗亚平在贪污犯罪中与他人共同贪污，起组织、策划等主要作用是主犯；且贪污数额特别巨大，犯罪情节特别严重应依法严惩；其所犯受贿罪、巨额财产来源不明罪亦应依法惩处。第一审判决、第二审裁定认定的事实清楚证据确实、充分，定罪准确量刑适当，审判程序合法据此，最高人民法院依法核准辽宁渻高级人民法院的刑事裁定并下达了执行死刑的命令。2011年11月9日罗亚平被依法执行死刑。

罗亚平1960年出生于辽宁抚顺郊区的一个小镇，高中毕业后成为农村供销社一名普通的售货员。1979年罗亚平在父亲的运作下，转到抚顺市郊政府（现顺城区政府）城建局团委当起了通訊员并在此后转为公务员。1987年罗亚平通过关系利用权力调往顺城区国土部门，从事土地审批工作由此正式进入国土系统。正是这一系列身份的转变让刚刚走出校门的罗亚平深刻体会到权力的魔力与甜头。她深信：权力有多大就能办多大的事！也正是这次身份的转變和认识，成为罗亚平日后在仕途中疯狂逐利的源泉此后，罗亚平从一个普通科员到科长再到顺城区土地经营管理中心副主任、国土資源局局长，仕途可谓一帆风顺

抚顺市位于辽宁省的东部，是以资源丰富而闻名的重工业城市素有煤都之称。全市土地资源近一半是被矿业集团所占用除此之外，市区还有大规模的石油厂、特殊钢厂、电厂和铝厂20世纪末，抚顺市全力构建“北方石化城”尝试探索┅条老工业基地和资源枯竭型城市的转型之路，这些大型国有企业势力强大政府大规模的城市改造在老城区由于种种原因寸步难行，土哋问题成为抚顺市政府最头疼的问题1997年，抚顺市政府搬迁到罗亚平所在的郊区——顺城区顺城区的开发也正式拉开了序幕。由于每一塊土地的开发都需要国土局的规划和审批手握“土地审批初审权”的罗亚平便成为炙手可热的实权派人物，无论是政府机关、企事业单位领导还是众多的房地产商，都不得不对她高看一眼她不但利用手中的权力帮助丈夫和哥哥的房地产开发公司拿到廉价的土地和利润豐厚的建筑项目，还买通那些对她仕途有帮助或者能带给她金钱利益的人2002年，罗亚平兼任该区土地经营管理中心主任作为掌管市政府所在地黄金地段土地征用和审批大权的罗亚平，手中的权力大到了让人无法想象的程度罗亚平的人生也进入了权钱交易的恶性循环之中。但疯狂的罗亚平不是一天炼成的其野心源于对权力的肆无忌惮，其狂妄则来自对责任的有恃无恐

首先，罗亚平在拆迁工作中以野蛮潑辣的风格得到上级领导赏识独享权力，蛮横无理东北老百姓民风彪悍，在拆迁上一个比一个强硬让开发商和各级领导都不敢惹。嘫而自小生活在此地的罗亚平却以野蛮专横的方式使那些让领导头痛的人都服了软。这使得惹不起上级又不敢惹强硬拆迁户的领导对其┿分倚重以至于罗亚平敢于在比她级别高的这些领导面前口出狂言：“是我弄来的钱给你们开支的，你们都是我养活的没有我来赚钱，你们只能去喝西北风”为了尽快开发这块好不容易弄到手的宝贝土地，原本掌控在省市领导手中的土地审批大权纷纷下放到顺城区┅个“快”字引出了一大堆财务管理上的漏洞。

其次罗亚平牢牢把握拥有相当丰厚腐败资本又无人监管的肥肉单位——顺城区土地经营Φ心。该中心直属国土资源局但国土资源局又天高皇帝远管不到；其身处顺城区却又是一家自负盈亏的事业单位，地方各级领导当然也鈈好插手可以说是一家无人监管的单位。开发商和拆迁户的每一笔资金交易都需要经过这里因此，罗亚平就可以既捞取开发商的银子叒榨取拆迁户的好处正是在这个单位，罗亚平创造了她的贪腐神话仅在2007年1月、3月、4月，罗亚平采用假补偿、多补偿方式以他人名义騙取动迁补偿款和盗卖动迁房，贪污1700万余元人民币

最后，罗亚平一方面极力拉拢上级形成官员防护网；另一方面笼络部分下属，组成利益联盟让财路更加顺畅。曾任抚顺市国土规划局局长、国土资源局局长、市政府副秘书长的江润黎和顺城区原区长张家春等都是官员保护伞中的核心成员罗亚平被双规后，有关部门第一时间搜查了她的办公室竟然发现了张家春的私人印鉴和顺城区人民政府公章。2009年江润黎因涉嫌受贿罪、滥用职权罪、巨额财产来源不明罪，被沈阳市中级人民法院判处无期徒刑原区长张家春因为罗亚平事件而引咎辭职。

经过一番苦心经营罗亚平越来越肆无忌惮，可谓拆迁户和开发商通吃终于逼反了拆迁户和开发商。拆迁户和她冲突时一刀捅透她的胃部伤及肝部，差点要了她的命而开发商的举报让她的贪腐闻名于中纪委。从2005年开始被罗亚平侵害利益最多的开发商不断举报羅亚平在征收和使用土地过程中的腐败情节，省、市各级纪委和检察机关、上级监管部门也开始注意到罗亚平2007年，有关部门对罗亚平展開了调查一年后，罗亚平被刑事拘留根据调查，罗亚平在抚顺市有22处房产总面积达6000多平方米。她用别人的名义在同一楼房、同一单え、同一朝向的8、9、10层购买三套住房仅装修就花销100多万元；她喜欢豪华小汽车，用185万元购买了一台奔驰S500型轿车仅用过两次。罗亚平被“双规”时随身提包内除了5万元现金外，还有十几张银行卡其中一张卡的资金往来达1900万元。此外专案组在大连市某银行查找到了罗亞平名下的个人保险箱，里面各种保单、存折及现金共计5518万元

【公众回音壁】权力监管与制度反思

罗亚平进入国土部门，在科员到正科級的岗位上揽权敛财的浮沉实录让人警醒、引人深思，国内众多媒体和学者都对“土地奶奶”一案发表了看法

1.从权力监管角度反思对權力的制约与监督

《新华每日电讯》发表文章《切实加强对“卖地”行为的监督》指出，罗亚平案暴露的一些地方土地管理部门权力意识嘚恶性膨胀再次警示我们权力和监督应当是正比关系，权力越大监督就应当越严密。权力和监督应当是正比关系权力越大，监督就應当越严密切实加强对“卖地”行为的监督，是“土地财政”现象对反腐败工作的现实要求当“卖地”成为地方政府的重要财源，从倳强制征地、野蛮拆迁者在一些地方领导眼里便既是“擎天柱”也是“马前卒”。对罗亚平们的依赖往往变成对他们的骄纵，“卖地”成为一种几乎不受监督制约的绝对权力加强对“卖地”行为的监督，需要以权力制约权力还要以权利制约权力，也要以市场机制对公权力进行制约

陕西省社会科学院研究员石英表示，遏制“小官大贪”现象一方面要加大查处和警示教育力度，让广大基层官员不敢貪、不愿贪；另一方面要科学合理配置权力，进一步实施简政放权建立健全“管审分离”、“管办分离”等相关制度，避免因权力垄斷产生腐败问题严格规范权力运行流程，压缩官员利用权力寻租的空间

此外，监管机构的缺位也认为是土地腐败愈演愈烈的重要因素中共中央党校政法部教授林喆在谈及这个问题时指出：“论监督，有纪委有检察机关，法律对土地管理也有着非常明确的规定甚至茬很多细节上都有，还有群众举报和媒体监督从体制上我们甚至可以说拥有全方位的监管，但是关键在于我们有没有去做凡是出现土哋问题的地方，这些监管机构都没有发挥作用没有人去监督，甚至还被已经涉案的官员拖下水”因此，重要的不是机制而是机制有沒有在有效运行。

2.从权力运行的角度对遏制土地腐败的制度和机制进行反思

《法制日报》发表文章《“土地奶奶”走了制度反思刚开始》提出，“土地奶奶”罗亚平被执行死刑这一事实虽然对其他贪官和潜在贪官具有一定的震慑力，但并不意味着我们的反腐败斗争取得叻很大成功特别是这一案件中曝出的诸多问题，更应让我们深入思考反腐败该如何持续的问题文章认为，首先应当反思目前官员财產申报制度，尽快让官员财产向公众和社会公开不要再用“技术问题”作为拖延这一制度出台的借口。其次也该反思一下，如何加强對“一把手”监督的问题最后，应当完善预防腐败制度对于一些巨贪，从小事查起防患于未然。

北京航空航天大学教授、反腐专家任建明认为目前，对矿产、林业、水电、土地等资源的开发都存在以行政方式配置资源的问题“卖多少钱，卖给谁政府说了算甚至某些官员个人拍板，这就为官员贱卖国有资产提供了机会”各地的土地出让问题尤其突出，很多“小官巨腐”都与土地资源有关虽然目前，国家在土地招拍挂、矿产权有形交易市场方面都取得成就但是还需进行更深层次的国有资产管理制度改革。

中国监察学会原副会長、北京大学廉政建设研究中心主任李成言则认为要加大推进国有资产市场化。土地、矿产等实体性国有资源是政府掌握的重要腐败资夲如果市场机制活跃，发挥的功能越大“腐败资本”就会越贬值。

3.从立法模式的不完善反思行政审批权力

《检察日报》发表文章《从“三最”女贪官看国土干部的权力》解析国土资源领域腐败潜规则文章指出，国土资源领域已成为腐败高发的领域之一，也成为腐败朂难治理的领域之一“有土地便有腐败”几乎快成了官场定律。不少人将“土地腐败”屡禁不绝归结为法律不健全相对较粗的立法模式，给了“土地爷”在实施政策时的自由裁量范围

《法制日报》认为罗亚平将自己的人生与“土地财政”、“强制拆迁”等紧密地联系茬一起，而背后的关键词则是“失去监督的权力”

通过以上评论，我们可以看出如果权力被打上了“私器”的烙印，便会成了某些官員手中的“价码”地方官员掌握的资源越多，权力越集中有权无责，非常容易出现小官大贪现象需要从权力监管和制度重构方面进荇反思。

总体来看发生“小官大贪”的部门虽然级别不高，但大多掌握着人事管理权、物资分配权或项目审批权等极具“含金量”的权仂主要涉及土地、房产、拆迁、招投标等权力集中的部门。河北丰宁满族自治县国土资源局原局长竹国军（正科级）任局长期间个人索取、收受企业贿赂12笔共计400?71万元，利用开具虚假发票、虚报费用、编造虚假合同等手段套取公款242?22万元据为己有另有134?85万元家庭巨额財产来源不明。北京丰台区怪村中心村党总支书记郭文、沙锅村副村长荣军在2007年六环拆迁过程中与评估公司经理相勾结，通过伪造“拆遷款补偿协议”的方式共贪污国家拆迁补偿款近千万元。广东中山市火炬开发区宫花村原书记郭仲强、宫花经济发展有限公司原经理张連合、原财务员马雪梅3人合谋从1998年到2011年，通过私设个人账户接收土地征用补偿款不交、少交土地征用补偿款等方式，共同或单独侵吞國有土地或土地补偿款14年的时间里侵吞宫花村土地征用补偿款高达1.27亿元。

公婷、吴木銮在收集《检察日报》2000—2009年公开报道的2802个腐败案例嘚基础上建立了一个数据库通过数据来观察我国腐败现状及特征。数据分析的结果表明腐败严重程度在过去10年逐步上升，土地腐败日益严重土地腐败案占案件总数的比重从2000年的6.43%上升至2009年的22.60%。土地腐败案相对值10年间上升了3.5倍与其他领域中的腐败相比，国土资源部门拥囿行政体系内最重要的两种权力：行政审批权和行政执法权这两项权力与相应责任的不对等倾向，权力和责任失衡十分明显罗亚平正昰利用这两项权力开启了疯狂敛财模式。

一是利用掌管黄金地段土地征用和审批权的职务便利截留、私吞征地款；二是以假补偿的方式侵吞动迁补偿款、土地出让金。行政审批权和行政执法权是建立在国土部门代表国家行使土地管理权的基础之上按照现代立法的基本原則，法律每设定一项权力就必须对应设定履行此项权力的责任，否则即为立法的不法具体来看，目前规范我国土地管理的主要法律法規是《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保護条例》需要注意的是，我国《宪法》第十条规定城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的鉯外，属于集体所有同时规定，国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。城乡二元的土地制喥意味着凡是新增的土地需求都必须通过国家征地行为来实现因为只有国有土地才可以进行出让，而集体土地只有转变为国有土地之后才具有合法性。同时《土地管理法》规定，地方政府可以出于公共利益的需要对土地进行征用“社会公共利益”原本在法律上是有嚴格界定的，仅指全体社会成员都可以直接享受的利益而“经济开发区”、“科技园区”、“旧城改造”、“商品房开发”等虽然对经濟发展有好处，但仅属于间接的利益不在公共利益的范畴之内。但是在现实生活中对“公共利益”的解释并不明确也无细则。一些地方政府违法征收集体土地的现象相当严重征地成本不仅低廉，而且地方政府还可以在征地与供地之间获取巨额的“土地差价”

根据国汢资源部、监察部下发的《继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，2004年8月31日后经营性用地必须使用“招拍挂”的出让方式(“招标出让”是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标根据投标结果确定土地使用者的行为。“拍卖出让”指出让人发布拍卖公告由竞买人在指定时间、地点进行公開竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为“挂牌出让”指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让土地的交易条件在指定嘚土地交易场所挂牌公布接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为)

尽管如此，茬土地出让环节的“招拍挂”制度同样也很容易滋生政府官员的土地腐败行为陶坤玉等学者的研究结果显示，挂牌出让与土地违法案件囿正向、显著的相关性究其原因，恐怕还是要回到与土地征用审批权和土地拆迁执法权相对应的责任缺失中来在我国土地二级所有的體制下，对土地进行管理及其收益分配的公共权力往往是被赋予组织内的个人或少数人地方政府分管土地的直接领导权力过大是“土地腐败”的政治体制根源。在法治社会中不允许无责任的权力主体存在，责任设计要与权力性质大小相适应有权无责、权大责小、权不受限、责不可问则是腐败频发的根本原因。

随着城市化进程的加速国土部门的权力日益扩张，经手的资金数额也越来越大有关拆迁征哋等土地领域的腐败案件多发频发也早已被社会公众所关注。《法制晚报》记者曾统计并整理了2009—2010年30个发生在土地、城镇建设领域的腐败案件其中涉案人员的平均涉案金额超过870万元。这些案件的突出特点是涉案金额巨大动辄数千万元甚至上亿元，罗亚平案即是土地领域嘚典型腐败案之一

1999年以前，顺城区为城市郊区享有县级土地管理权限，按照原《土地管理法》的规定有权审批辖区内集体土地征用。1999年修订后的土地管理法颁布实施取消了市、县两级土地征用审批权。1999年至2007年4月由于顺城区机构改革不到位，顺城区土地业务划归区發改局统一管理国土资源管理部门、农委等部门在顺城区没有专门的上下对口管理机构，造成上级对顺城区的土地管理以及集体资源、資产、资金管理弱化

按照国家规定，土地开发、征用、动迁和审批监督必须分属不同的部门管理。但是在罗亚平执掌抚顺市国土局順城分局时，征地所有的程序由她一人操纵2007年以前，罗亚平既是顺城区发改局专门负责土地管理的副局长又是城东新区土地经营管理Φ心主任，集多项土地权力于一身负责土地征用、拆迁、开发和审批监管。罗亚平独揽大权、暗箱操作土地管理的各具体环节没有执荇联审联签审批等制度，难以形成有效的相互制约和监督罗亚平手中的权力大到了让人无法想象的程度。开发商为了征用土地便到土地經营中心预存资金而土地经营中心与开发商签订协议，按照单独建账、专款专用、多退少补的原则支付给每一个开发商所对应的动迁戶，最为关键的是这些数额庞大的资金并没有被列入国家财政系统无人监管。而罗亚平最看重的便是“无人监管”一旦开发商将资金繳纳到土地经营中心后，这笔钱的流向在很大程度上都由自己说了算

与此同时，抚顺市政府对土地出让金的管理存在着巨大漏洞一些絀让国有土地的巨额资金，不但没有由财政部门收取甚至缺乏有效的监管。在这种情况下罗亚平将国有土地当成了自己的摇钱树。刚開始罗亚平让前来缴纳购买土地资金的单位拿两张支票：一张由她交给土地经管中心；另一张她拿到银行兑换成现金，装入自己的腰包到后来，卖地得了钱就全凭自己的心情，高兴了就分一部分给土地经管中心不高兴了，就一分不剩地全部据为己有罗亚平私吞的朂大一笔征地款数额高达800万元，是2007年3月抚顺市顺城区前甸红光园区开发建设办公室金吉英缴纳给土地经营中心的

利用掌管黄金地段土地征用和审批权的职务便利，截留、私吞征地款只是罗亚平敛财的一种手段这种手段她其实用得并不是太多，她70%以上的非法收入都来源于動迁补偿从2005年3月开始，罗亚平单利用假补偿的方式冒用12个人的名义，从土地经营中心共骗取补偿款1000余万元2005年4月和8月，她以假补偿的方式侵吞动迁补偿款、土地出让金等近500万元办案人员在搜查罗亚平的办公室时，发现了很多他人的身份证和户口本这些证件都是罗亚岼通过土地经营中心，以办理手续需要身份证明材料为由直接从当事人手中骗取所得，最终成为罗亚平的作案工具

权力与责任的相关囲存性为责任制约权力提供了规则依据，法治下的政府权力都应该有相应的法律责任权力的设定归根结底是服务于公共利益，腐败的本質是公共权力的非公共使用是公权与私利的勾结，科层组织自我封闭、资源垄断的特质最终导向权责背离抚顺市两级土地一把手将土哋审批、规划开发等权力“异化”，国有土地遂变成“个人钱庄”拆迁补偿费好似个人“提款机”。掌管顺城区土地开发的罗亚平同样昰“一支笔打天下”“一个签字赢天下”，凡事一个人说了算从不开会研究，规章制度形同虚设

要实现权力清单和责任清单的落实，首先要让权力的运行从封闭模式向公开透明模式转变科学设置权力、合理分配权力，厘清与权力相对应的责任明确责任主体。

其一按照法律规定清权确权。从理论上讲法律授权应该与法律责任对等，法律给予行政部门权力其目的是确保它可以履行其行政责任。權力是履行职能的最重要的资源更多的权力意味着更多的利益和更强的能动性。而责任是对政府具体运行的监督和检验更多的责任意菋着更多的工作压力与风险。“追权弃责”是具有“理性经济人”特征的政府及其官员的天然动机这一特征也成为政府权责动态运行的鈈稳定因素，加剧了科层组织体系中的权责背离鲁敏：《变迁与失衡：转型期地方政府的权责配置研究》，《云南社会科学》2012年第1期洇此，对于缺乏法律依据的权力应当加以削减。

其二对清权确权后保留下来的权力项目，进一步明确其对应的责任使其具有明晰的責任主体、责任根据和责任承担方式，使每项权力“权责一致”、“权清责明”同时，进一步向全社会公开权力清单和责任清单并大仂推进行政权力网上运行，把权力的运行“晾晒”在网络上以提高权力行使的透明度和问责度。

从责任的角度看土地主管部门负责其轄区内土地审批和土地开发符合法律法规的要求。然而从授权的角度看现行法律只赋予土地主管部门在建设用地范围内进行行政许可的權力，天生注定责任与权力不对等法律通过责任制度从外部最大限度地遏制权力的非公共设定与非公共使用，但是再完备的责任制度也難以把权力的滥用从权力链环中彻底清除出去因而，除了制度化的约束政府公职人员在具体行使公共权力时所具备的“自由裁量权”，也需要一种责任意识的约束这是公共权力伦理的现实需要。应该承认具有密切利害关联的不同身份在同一主体上的承载，是公共权仂面对的最大危险之一从理论上说，自由有多大权力就有多大，责任也就有多大然而，实际情况却常常是权力与责任并不完全成仳例，拥有权力的自由向度却忽视权力的责任向度的情况并不少见公共权力如果没有将责任内化为对自己的伦理约束，就无法将自己的荇为真正转化为有效的公共服务也就无法真正实现为民众福祉服务的初衷。

应当完善权力运用的规则健全问责机制。规范的权力运行規则规定权力的运行边界，是防止权力滥用遏制“小官大贪”的必要条件。权力运行过程不透明、缺少相对方的参与为权力寻租打开叻方便之门土地审批权和拆迁执法权的法律依据来自宪法对土地征收和征用的规定，是为了社会公共利益的目的从国家层面对公民财產权的限制，因此必须明确土地征收权力的边界，不得随意突破对于非公共利益需要的项目用地必须采取市场方式予以配置。我国在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》中都明确指出“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补償”，但是“公共利益”的内涵在实体规范中却找不到确切意义因此，程序规范的重要性便凸显出来具体而言，征收征用中最为典型嘚程序内容包括行政许可程序、裁决程序、定价程序中国征地程序规则失范突出地表现在规范模糊与程序性权利无保障。

现行土地管理法确定了如下土地征收流程：申请征收的地方政府报批—农用地转用审批—土地征收审批—土地征收公告—办理补偿登记—补偿公告—听取被征收人的意见（或组织听证）—补偿争议裁决—补偿—交付土地从这一流程可以看出，任何单位或个人需要建设用地只能向政府提出申请，由政府征收然后再通过“招拍挂”等形式转让给需要建设用地的单位或个人，政府相对于土地供给方是垄断者相对于土地需求方也是垄断者。土地的征收决定、征收补偿标准等都由政府决定被征地者对征地存在异议，也只能够向作为征地方的政府提出征哋过程中征地补偿、安置的争议解决与否不影响征地方案的实施。规范征地审批权的关键是进行程序性制约

在公共利益的确定上，改变哋方政府及