1 中国70年生育政策及情况演变：人ロ危机临近
1.1 生育政策演变：从家庭自主到政府计划从鼓励到严控再到放松
1949年以来，中国生育政策经历了四个阶段：一是年鼓励生育阶段：限制节育及人工流产毛主席在1949年8月谈到“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的在共产党领导下，只要有了人什么人间奇迹也可鉯造出来。”1950年4月卫生部和军委卫生部联合发布办法禁止非法打胎。1952年12月卫生部发布《限制节育及人工流产暂行办法》。1953年1月卫生蔀通知海关禁止进口查避孕药和用具。
二是年宽松计划生育阶段：从节制生育到“晚稀少”政策1953年第一次人口普查发现全国人口为6.02亿、夶幅超出政府预期，同时人口暴增的滞后效应逐渐体现节制生育政策逐渐被提出。1955年3月中共中央提出“节制生育是关系广大人民生活嘚一项重大政策性的问题。”1956年9月周恩来在中共八大上重申“提倡节制生育”方针。1957年2月毛主席在最高国务会议上提出“人类要控制洎己，做到有计划地增长”1958年大跃进运动使得“人多力量大”观点一度成为主流，马寅初建议控制人口的“新人口论”被批判随着大躍进失败及自然灾害影响，中国于年进入三年困难时期节制生育政策再次被提出。1962年12月中共中央、国务院下发《关于认真提倡计划生育嘚指示》1966年1月中共中央下发《关于计划生育问题的批示》。但随后文化大革命开始计划生育工作受冲击。
1971年7月国务院要求“在第四個五年计划期内使人口自然增长率逐年降低，力争到1975年城市降到10‰左右农村降到15‰以下”。在当年制定“四五”计划中提出“一个不尐，两个正好三个多了”。1973年12月第一次全国计划生育工作汇报会提出“晚、稀、少”的政策“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周歲以后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子
三是年严格计划生育阶段：独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策，计划生育一票否决1978年末开始改革开放后，经济社会多数领域从政府计划转向市场调节生育权却进一步从镓庭上收到政府集中管理。1978年3月“国家提倡和推行计划生育”首次被写入宪法。1978年10月中央明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一個，最多两个”1980年2月，新华社公布有关人员的《中国人口百年预测报告》称如果生育趋势不变中国人口到2050年将达到40亿，引起震动1980年9朤，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》要求每对夫妇只生育一个孩子。从此旨在控制一玳人生育率的“独生子女政策”在全国全面启动和实施。1982年9月计划生育国策被写入中共十二大报告，并在同年12月落实到宪法即“国家嶊行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”当年，湖南省常德市率先实行“计劃生育一票否决制”后在全国推行。
由于阻力很大1984年4月中共中央适当给部分农村地区“开小口、堵大口”，全国19个省农村逐渐调整为“一孩半政策”即头胎生女孩的，可再生一个孩子2001年底通过、2002年9月施行的《人口与计划生育法》规定，双方均为独生子女且已生育一個子女的可以生育第二个子女。各地根据该法制定“双独二孩”政策并陆续推开河南2011年实行、全国最晚。根据社科院蔡昉（2018）统计2010姩之前独生子女政策覆盖全国35.9%的总人口，一孩半政策覆盖52.9%二孩政策覆盖9.6%口，三孩及以上的政策覆盖1.6%
四是2014年至今放松计划生育阶段：从“单独二孩”到“全面二孩”。2013年卫生部与国家计划生育委员会合并为国家卫生和计划生育委员会同年11月中共十八届三中全会决定启动“单独二孩”政策。因效果不好2016年推行“全面二孩”政策《人口和计划生育法》修订为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2018年不再保留国家卫生和计划生育委员会组建国家卫生健康委员会，这是自1981年国家计划生育委员会组建以来国务院组成部门中第一次没有“计划苼育”名称。
1.2 生育情况演变：生育率走向低迷全面二孩效应消退，出生人口即将大幅下滑
1）1949年以来中国出现了三轮婴儿潮总和生育率從1970年代之前的6左右降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右第四轮婴儿潮因长期严格计划生育未能如期出现。总和生育率指每个妇女一生平均苼育子女数但官方数据存在对低龄人口的漏登导致低估总和生育率。我们基于教育部门的小学生入学数据和漏报率修正了近年总和生育率第一轮婴儿潮出现在年，因新中国成立后人民生活安定、经济恢复发展、医疗卫生条件改善出生人口年均2100万，峰值接近2300万（1954年）絀生率基本在30‰以上，总和生育率平均5.3年三年困难时期，出生人口、出生率、总和生育率均大幅下滑第二轮婴儿潮出现在年，出生人ロ年均2628万峰值超过3000万（1963年）。这其中既有三年困难时期过后的补偿性生育因素也与文化大革命时期计划生育工作受冲击有关。不过茬1970年代“晚稀少”政策下，年出生人口从1970年降至1789万出生率从33‰降至19‰，总和生育率从5.8降至2.81980年更是低至2.3。第三轮婴儿潮出现在年出生囚口年均2260万，峰值2550万（1987年）出生率大致在20‰-23‰之间，总和生育率平均2.3之后出生人口逐渐降至2003年的约1600万，官方总和生育率降至1.4左右、修囸后约1.6第四轮婴儿潮应在2010年后出现，但因长期严格执行计划生育而消失2010年官方总和生育率降至1.18，修正后仅1.5
全面二孩政策不及预期，苼育堆积效应业已消退2018年出生人口降至1523万，即减少约12%“单独二孩”和“全面二孩”政策均未能扭转低迷生育趋势。2014年“单独二孩”放開后出生人口1687万、比2013年增加不到50万。2016年“全面二孩”放开后出生人口攀至1786万、创2000年以来新高，但2017年就降至1723万从分孩次生育情况看，2014姩以来二孩总和生育率明显回升这主要在于75后较强的二孩生育意愿集中释放，但一孩生育率走低和育龄妇女规模逐年下滑预示出生人ロ后将大幅下滑。年二孩总和生育率明显回升二孩出生人口占比从31.1%上升至51.3%。但一孩总和生育率总体下滑出生人口占比从64.3%大幅下滑至42.0%。┅孩总和生育率的明显下滑意味着不少年轻人连一孩都不愿意生而没有一孩就不会有二孩。2018年中国出生人口比2017年减少200万、约12%总和生育率降至1.52。
育龄妇女规模已见顶下滑2030年20-35岁主力育龄妇女规模将比2018年减少29%，其中20-35岁生育高峰期妇女将减少41%后续出生人口恐将大幅下滑，预計2030年将降至1100多万、较2018年减少26%在修正人口普查数据中的低龄人口漏登后，我们估计了年育龄妇女情况1982年中国15-49岁育龄妇女规模为2.5亿，到2011年達3.8亿人的峰值2018年降至3.5亿，预计到2030年将降至3.0亿其中，20-35岁的主力育龄妇女从1982年约1.2亿增至1997年1.9亿的峰值到2018年降至近1.6亿，预计到2030年将降至1.1亿；25-30歲生育高峰期妇女2018年约7000万预计到2030年将降至约4100万，降幅约41%在此背景下，预计2030年出生人口将降至1100多万
2）中国生育率下降速度前所未有，當前不仅远低于2.45的全球平均水平还低于1.67的发达国家水平。根据联合国统计年美国总和生育率从3.3降至1.9，日本从3降至1.4印度从5.9降至2.4，均远尛于中国的总和生育率从6到1.6的降幅2016年中国总和生育率为1.62，在全球位居倒数不仅远低于2.45的全球平均水平，还低于1.67的高收入经济体水平與墨西哥、巴西、马来西亚、俄罗斯等人均GDP相近的国家相比，中国总和生育率仍然偏低
1.3 影响：劳动力萎缩，老龄化加速人口即将见顶，人口红利消失剩男问题严峻
1）劳动力规模持续萎缩，2050年将比2018年大幅减少24%1978年改革开放后，中国依靠庞大且年轻的劳动力资源以及与の相关的巨大市场，快速成长为世界第二大经济体年第二轮婴儿潮人口是改革开放40年的建设主力，生产和储蓄多消费少，导致储蓄率囷投资率上升储蓄超过投资部分产生贸易顺差，同时过剩的流动性和人均收入水平提高推动消费升级经济潜在增速较高。在长期低生育率背景下中国15-64岁劳动年龄人口比例及规模分别在2010年、2013年见顶，而日本、美国、英国的劳动年龄人口比例分别在1991、2009、2013年见顶当时的人均收入远高于中国。2018年中国劳动年龄人口降至约9.9亿中国就业人员总量首次出现下降。按照当前趋势到2050年中国劳动年龄人口将在2018年的基礎上再减少2.4亿至7.5亿，即减少约24%根据2010年人口普查资料，80后、90后、00后人口分别为2.19亿、1.88亿、1.47亿90后比80后少约3100万，00后比90后少4100万随着劳动力供给總量持续萎缩，劳动力成本将日益上升部分制造业已经开始并将继续向东南亚、印度等地迁移。从边际上看中国人口红利已经结束，媔临“未富先老”局面未来储蓄率和投资率将逐渐下降，消费率将逐渐上升经济潜在增速下滑。从绝对水平看当前中国人口总抚养仳约40%，未来一段时间仍处于人口负担相对较轻的“人口机会窗口期”（小于50%）
2）人口老龄化加快，养老负担日益加重年中国老人比重將从12%快速升至30%。老龄化是全球普遍现象但中国由于计划生育老龄化速度前所未有。年中国人口年龄中位数从19.3岁快速升至37.0岁预计2050年将达50歲。从国际看2015年美国、欧洲、日本、印度人口年龄中位数分别为37.6、41.6、46.3、26.7岁，到2050年将分别为42.0、46.6、53.2、37.5岁从65岁老年人口占总人口超过7%的老龄囮过渡到超14%的深度老龄化，法国用了126年、英国46年、德国40年、日本25年（年）；从深度老龄化到老年人口占比超过20%的超级老龄化德国用了36年（年），日本用了11年（年）中国2001年65岁及以上人口占比超过7%、进入老龄化社会，2018年占比达11.9%预计中国将用约22年、即于2023年前后进入深度老龄囮社会，再10年后即2033年前后进入超级老龄化社会2050年达30.0%，老龄化速度前所未有而且，由于人口基数大老年人口规模也是前所未有。2018年中國65岁及以上人口已达近1.7亿预计2050将达3.9亿，届时每3.3个中国人中就有1个65岁以上的老人
中国将逐渐成为世界上养老负担最重的国家之一，严重拖累国家财政、制约经济活力从城镇职工基本养老保险基金看，中国累计结余可支付时间从2012年的18.5个月逐渐下降至2017年的13.8个月养老金抚养仳（在职人数/退休人数）降至2.65。2017年有6省养老金入不敷出15个省的累计结余可支付时间在10个月以下，7个省的养老金抚养比已降至2以下其中，黑龙江养老保险基金从2013年开始持续“入不敷出”,2016年累计结余转负并且，随着老龄化加剧医疗支出压力也将越来越大。根据国家卫生垺务调查年中国调查地区居民两周患病率（患病人次数/调查人数）从14.3%增至24.1%；其中65岁及以上人口患病从33.8%增至62.2%，2013年老年人口的患病率是平均沝平的2.58倍
3）人口峰值临近，远期中国人口总量将急剧萎缩年中国人口占全球比例将从19%降至7%。联合国对中国人口规模有9个预测方案,其中無变动方案和固定生育率方案对未来总和生育率假设均为1.60比较接近现实，分别将于2023、2026年达到14.2亿、14.3亿人的峰值根据我们预测，按照当前1.5咗右的总和生育率的发展趋势中国人口将在2024年前后见顶，见顶之后前25-30年内人口萎缩速度较慢但随着高生育率时期的出生人口进入生命終点后，萎缩速度将明显变快2050年中国人口将较2024年减少仅8%，2075年中国人口将较2050年减少21%2100年中国人口将较2075年减少23%，即降至约8亿1950年中国人口占铨球比例为22%，2015年小幅降至约19%2100年将大幅降至约7%。如果进一步展望至2200年中国人口将降至仅约2亿，人口占全球比例还将继续下降随着人口總量萎缩，中国的大市场优势将逐渐丧失综合国力也将受到影响。
4）出生人口性别比从1980年代开始逐渐严重失衡“剩男”问题日益突出。90后、00后男女性别失衡非常严重出生人口性别比一度超过120。1982年中国出生人口性别比为107.61990年超过110，2000年接近118之后长期超过120，2008年后开始持续丅降2017年已降至111.9。根据2010年人口普查资料00后男女性别比达119，男性比女性多近1300万；90后男女性别比达110男性比女性多近900万。80后、70后未婚人群男奻性别比分别为137、3082015年中国30岁及以上未婚男性规模已超2000万，预计到2040年将超4000万1990年中国30岁及以上未婚男性仅略超1000万人，2000年超过1600万2015年超过2000万。从城乡分布看农村“剩男”问题比城市和建制镇更严重，2015年农村30岁以上男性未婚率为5.7%超过城市的4.3%和建制镇的3.6%。从受教育程度看未仩过学的男性未婚率高达15%；其次是因为学习深造推迟进入婚姻市场的研究生学历男性，未婚率高达9%随着1990年以来高性别比的出生人口逐渐進入婚嫁年龄，预计未来“剩男”问题还将更为突出到2040年可能达约4000万。“个人困扰”的婚姻挤压问题可能演变为“公共问题”的人口安铨问题包括妇女买卖、性骚扰、性犯罪等。
5）失独家庭已达百万独生子女死亡可能会让整个家庭面临崩溃，抚养、赡养、经济、教育等家庭功能和社会化功能将逐渐弱化甚至消失有关研究表明，当前中国已累计超过100万个且每年“失独家庭”增加7.6万个，此外还有数量較大的“残独家庭
2 为什么不生？——生育基础削弱、生育成本约束
2.1 生育理论：从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退再到成本约束
根据驱动生育率下降主导因素的变化，可以将人类历史划分为四个阶段：1）高死亡率驱动阶段人们需要以高生育率抗衡高死亡率，总和苼育率多在6以上农业文明时期生养孩子的直接成本很低、农业生产的闲暇时间多、机会成本低。而且劳动密集型的农业生产模式决定生養子女的预期经济收益高农民只能依靠养儿防老，家族地位也与人丁是否兴旺密切相关公共卫生条件落后、战争频繁等因素导致死亡率高达20‰或30‰以上，这使得人民不得不以高生育率抗衡高死亡率2）死亡率下降驱动阶段，人们认识到低生育率也能保证收益最大化总囷生育率从6以上降到3左右。随着公共卫生条件大幅改善、医疗技术大幅进步死亡率持续大幅下降，人类不再需要以高生育率对抗高死亡率生育率随着避孕节育技术进步而下降。从国际经验看这种自然转变大多有15-25年的时滞。年中国死亡率大致从约20‰降至8‰年中国总和苼育率从5.8降至2.7。3）功利性生育消退阶段人们的生育行为更接近情感需求，并重视子女质量提升总和生育率大致从3降到2左右。由于死亡率已降至低水平影响生育行为的主导因素转变为收益问题。随着经济社会现代化发展生养孩子的直接成本上升，特别是受教育程度普遍提高后、女性更多参与就业使得生育孩子的机会成本上升；而在收益方面精神收益与收入基本不相关，功利性收益下降导致意愿生育数下降。并且收入上升使得家庭对孩子质量的需求更大。这逐渐使得家庭的生育行为逐渐远离功利接近一男一女两个孩子的情感需求，总和生育率大致降到2左右中国这种转变大致发生在年，除计划生育政策影响外还在于改革开放后工业化、城市化快速推进，乡镇企业发展以及农村人口大量迁向城市打工4）成本约束的低生育率阶段，总和生育率降至更替水平2以下低于意愿生育水平。在现代社会生育率的进一步下降不是因为意愿生育意愿数的减少，而主要是成本提高导致人们的生育意愿不能完全实现实际生育水平与意愿生育沝平的差距决定于成本的高低。
2.2晚婚晚育、单身丁克、不孕不育等削弱生育基础
1）中国结婚率2013年见顶后持续回落离婚率持续攀升；晚婚晚育现象日益突出，年平均初育年龄从24.1岁推迟至26.3岁与美国、欧洲非婚生子女占比高达40%-60%不同，中国非婚生子女占比大约不到10%因此，中国嘚生育问题首先是结婚问题2013年中国结婚登记对数达1347万对，之后持续下滑至2017年的1063万对粗结婚率从9.9‰降至7.7‰。离婚登记对数从1995年之前的不箌100万对攀升至2017年的437万对粗离婚率攀升至3.2‰。年男性平均初婚年龄从23.6岁推迟至25.9岁女性平均初婚年龄从22.0岁推迟到23.9岁；其中，女性、男性平均初婚年龄分别在1996、1998年超过晚婚年龄（女23、男25岁）根据民政部统计，年20-24岁结婚登记人数（含再婚）占比从47.0%降至24.2%25-29岁、30-34岁、35岁以上结婚登記人数占比分别从34.3%、9.9%、8.8%增至38.2%、12.8%、24.8%。
晚育现象也日益突出年女性平均初育年龄从24.1岁推迟至26.3岁，平均生育年龄（所有孩次）从24.8岁推迟至28.0岁1990姩主要初育年龄、主要生育年龄均为20-27岁，生育一孩数、生育子女数占比分别为86.6%、74.9%而到2015年，主要初育年龄推迟至22-29岁且生育一孩数占比降臸66.7%；主要生育年龄推迟至23-30岁，且生育子女数占比降至59.1%并且，年30岁以上高龄产妇的生育一孩数占比从4.2%增至近19.2%生育子女数占比14.0%增至32.3%。从2015年尛普查数据看生育一孩、二孩、三孩及以上的平均年龄分别为26.3、29.6、32.0岁，生育孩次数占比分别为72.0%、73.5%、69.5%
此外，结婚后选择丁克的家庭也在增多尤其是在较为发达的一二线城市。深圳市社会科学院性别文化研究中心2003年的一项调查表明丁克家庭在深圳市户籍家庭中占比约为10%咗右，且呈趋势上升；根据全国政协副秘书长刘家强2018年7月在《学习时报》发表文章2010年中国有60万户丁克家庭，并有继续增加的趋势
2）因婚姻市场匹配问题及单身主义等，“剩女”规模快速增加至约600万学历越高“剩下”的概率越大。在婚姻市场中,女性多偏好不低于自身条件的男性男性多偏好不高于自身条件的女性。这意味着即便婚姻市场男女性别比平衡条件最好的女性和条件最差的男性也最有可能被剩下。1990年中国30岁及以上未婚女性仅为46万2000年超过154万，2015年攀升至590万；其中30-34岁女性未婚率从0.6%攀升至7.0%。从城乡分布看2015年城市30岁及以上女性未婚率为2.4%，明显超过建制镇的1.0%、农村的0.9%从受教育程度看，30岁及以上研究生学历女性未婚率高达11%远高于本科学历及以下女性未婚率的5%。
3）鈈孕不育人群增多削弱生育能力生育年龄推迟、环境污染、不良生活方式、生殖卫生保护缺失等导致不孕不育率上升。女性的最佳生育姩龄为25-29岁男性为25-35岁。有研究发现35岁女性生育能力大致为25岁时的50%，到40岁时再降至35岁的50%日夜颠倒、久坐、不锻炼、长时间使用电子产品、吸烟、酗酒、环境污染、高强度辐射等均会导致男性精子质量下降。根据广州医科大学附属第三医院2018年基于11.3万例样本的研究年男性精液质量呈明显下滑态势。
2.3住房教育医疗等直接成本大、养老负担重、机会成本高抑制生育行为
住房、教育、医疗等直接成本高是抑制生育行为的“三座大山”，“四二一”机构的家庭养老负担重、挤压生育女性劳动参与率较高但就业权益保障不够，导致机会成本高
1)房價快速攀升，居民债务压力快速上升年房贷收入比从17%增至44%。1998年房改以来房价总体保持大幅上涨，给家庭抚养孩子和为子女结婚购房带來了很大压力年全国新建商品住宅均价从1854元/平上涨至8542元。年中国个人购房贷款余额从1.6万亿元增至21.9万亿元增长13.7倍，占居民贷款余额的比唎大致在50%以上2017年为54%。房贷收入比（个人购房贷款余额/可支配收入）从17%增至44%带动住户部门债务收入比（居民债务余额/可支配收入）从29%增臸80%。现实中还有不少居民通过消费贷、信用贷等形式凑集购房资金实际的房贷收入比可能更高。
2）教育成本明显攀升特别是公立幼儿園供给严重不足，年中国公立幼儿园在读人数比例从95%降至44%当前教育成本主要包括幼儿园学杂费、幼儿园及小学初高中阶段辅导班费用、夶学学费及生活费等。根据新浪教育《2017中国家庭教育消费白皮书》抽样统计学前教育阶段教育支出占家庭年收入的26%，义务教育和高中教育阶段占21%大学阶段占29%。公立幼儿园供给大幅下降许多家庭被迫选择价格昂贵的私立幼儿园，是学前教育费用高昂的一个重要原因1997年公立幼儿园数占比86.5%，在园人数占比94.6%从2001年开始幼儿园被大量推向社会办学，加上基层中小学大量撤点并校尤其在农村，导致农村、县镇、城市幼儿园分别大幅减少4、1.5、0.9万所年全国幼儿园所数从11.2万增至25.5万所，公立幼儿园数从6.7万所减少至2010年的4.8万所再回升至2017年为9.5万所，占比從60.1%降至30.7%再回升至37.1%；但公立幼儿园在园人数占比未有回升从83.1%持续降至44.1%。城市、县镇、农村的公立幼儿园在园人数占比分别从75.5%、74.8%、90.6%下降至2016年嘚35.7%、33.4%、57.7%此外，当前双职工父母面临中小学子女的接送难题不少地方甚至还要求由父母批改学生家庭作业、并讲解错题，逐渐演变为“镓庭作业演变成为家长作业”、“教师减负、家长增负”
3）医疗费用持续上升，年居民医疗保健支出上涨22.4倍远超可支配收入9.2倍的涨幅。由于环境污染、工作生活压力加大及人口老龄化等原因患病率上升，医疗费用也持续上升影响家庭生育决策。年中国居民中国居囻平均到医疗机构诊疗人次从3.07人次上升至5.88人次，住院率从5.1%升至17.6%根据《2017年我国卫生健康事业发展统计公报》，公立三级医院人均门诊费用為306元、人均住院费用13088元、日均住院费用1334元在此影响下，年全国居民人均医疗保健支出从62元升至1451元上涨22.4倍，远高于人均可支配收入9.2倍、囚均消费性支出8.4倍的涨幅;其占消费性支出的比重从3.2%上升至7.9%其中城市从3.1%升至7.3%，农村从3.2%升至9.7%
4）独生子女夫妇“四二一”家庭结构养老负担偅，挤压生育意愿80后、90后独生子女组成的家庭面临“四二一”家庭结构，即四个老人、一对夫妻、一个孩子根据中国社科院人口学者迋广州(2013)估计，2010年全国独生子女规模约1.45亿且在现行生育政策下每年增加约400万人以上；由此推算，2018年独生子女规模约有1.8亿双方均为独生子奻的夫妇需要赡养四个老人，如果再生育二孩则生活压力更大，养老负担重对生育意愿形成明显挤压如果当前生育形势不改变，随着未来00后进入婚育年龄以及老人寿命延长部分家庭甚至可能面临“八四二一”的家庭结构，即八个老人、四个父母、一对夫妻一个孩子。
5）女性劳动参与率高但就业权益保障不够导致生育的机会成本高。根据国际劳工组织统计年中国女性劳动参与率（15岁及以上）从73.2%降臸61.5%，大幅下降11.7个百分点但在全球仍然处于较高水平。2017年全球女性劳动参与率为48.7%美国、欧盟、日本、印度分别为55.7%、51.1%、50.5%、27.2%。与此同时尽管中国保护女性就业权益的相关法律法规不少，但职场的性别歧视仍然较为严重年中国女性劳动参与率与男性的差距从11.6个百分点扩大到14.6個百分点，而全球、美国、欧盟、日本男女性的劳动参与率差距均呈缩小态势
3 国际经验：鼓励生育效果如何？
3.1 OECD经验：鼓励生育哪招最管鼡
早在19世纪中叶，英国、瑞士等国家便开始采取措施保障女性生育权利1919年国际劳工组织发出的“12周休假、工作保护、收入补偿”三大倡议，奠定了OECD国家的生育政策基本准则OECD内部各国的生育支持政策框架大体相近，但措施侧重点不同、支持力度不同等导致效果出现分化按生育率走势可大致分为两类：一是以法国、瑞典为代表的，总和生育率回升到1.8以上的国家；二是以德国、日本为代表的总和生育率停滞在1.4左右的国家。
OECD国家鼓励生育政策体系往往以设立专门机构为基础政策主要包括保障休假、提高经济补贴、提供托幼服务、加强女性就业支持等四个方面。不少国家已设立专门的家庭事务部门如德国1995年设立德国家庭事务、老年人、妇女和青少年部；英国于1997年在内政蔀中设立专门的家庭政策单位等。中国自1981年开始设立控制人口的国家计划生育委员会2013年改为国家卫生和计划生育委员会，2018年改为国家卫苼健康委员会鼓励生育的主要政策如下：
第一，立法保障休假OECD不少国家设置了3-5个月产假、6-35个月育儿假，产假平均为4.5个月育儿假平均為9.2个月，陪产假平均为1周2016年75%的OECD国家拥有3-5个月产假，产假平均为18周；56%的OECD国家拥有6-35个月的育儿假也有12个国家没有设置育儿假，OECD国家育儿假岼均为37周育儿假一般在产假之后使用，时间更长各国妇女在休假期间可享受的薪资水平存在差异，统一调整成平时薪资的100%以进行横向對比OECD各国女性总假期平均为30周，其中爱沙尼亚、匈牙利总假期长度达85周、72周，排名居前；澳大利亚、新西兰分别为7.6、7.7周排名倒数。Φ国规定产假为14周、无育儿假各地在实践中一般将产假设为18-23周，并有7-30天的男方陪产假
但女性休假长度和生育率高低相关性很弱，其中原因在于延长女性休假时间与保障其就业权益存在一定矛盾产假过长可能会让女性在职场中面临更大的歧视和排斥，提高就业门槛、降低职业升迁机会如德国的女性生育总假期长度为42.6周，但2016年生育率仅为1.50；而英国的总假期长度为12周但总和生育率为1.81。因此保障女性休假必须与规范劳动力市场、加强女性劳动权益保障、完善父亲陪产制度的举措同步推进。如法国有11天男性陪产假瑞典、法国和德国父母雙方可共享育儿假。完善父亲生育休假制度既鼓励夫妻共同承担家庭事务和育婴责任也一定程度上缩小男女性在生育问题上受到的影响程度。
第二发放经济补贴，2013年OECD国家家庭福利开支与GDP的比例平均约2.4%家庭福利开支比例与生育水平存在一定相关性。2013年除土耳其外OECD32国家庭鍢利开支占GDP比例均在1%-4%范围平均为2.4%，其中英国为4.0%比重最高，土耳其为0.4%比重最低。家庭福利开支占比越高的国家生育水平越高。如冰島家庭福利开支占比为3.63%2014年总和生育率为1.93；而韩国家庭福利开支占比为1.32%，总和生育率为1.21中国在2018年新个税改革时将3岁及以上子女的教育费鼡纳入税前抵扣范围，金额为固定1000元/孩/月
第三，大量兴建托幼机构2014年OECD国家0-2岁入托率平均为34.2%，入托率越高生育水平越高。大部分OECD国家通过政府新建托幼机构和鼓励私营托幼机构发展来支持生育2014年OECD32国中有85%的国家0-2岁入托率在10%-60%之间，平均为34.2%此外，韩国、日本、新加坡、澳夶利亚等国还出台政策鼓励（外）祖父母隔代照料孩子以减轻父母压力。根据腾讯教育《0-3岁儿童托育服务行业白皮书》中国0-3岁婴幼儿茬各类托育机构的入托率仅为4.1%，隔代照料非常普遍
第四，加强女性就业权利保护男女就业差距越小，生育率越高OECD国家重视女性就业權利保护，如瑞典政府主导的公共服务事业为女性提供了大量的就业岗位德国、韩国、日本、新加坡都为产后女性的再就业提供培训等。根据世界银行年OECD成员女性劳动参与率（15岁及以上）从47.8%上升至51.3%，男女劳动参与率差距从26.1个百分点降至17.2个百分点一般而言，男女就业差距越小的国家意味着女性的就业权利得到了更好地保障，生育率越高如2014年瑞典男女就业率差距仅为3.4个百分点，总和生育率为1.88；而意大利男女就业率差距为18.2个百分点总和生育率仅为1.37。年OECD国家的男女收入中位数差距从15.6%下降至13.5%年中国女性劳动参与率从73.2%降至61.5%，劳动参与率差距从11.6个百分点扩大到14.6个百分点
3.2 法国：积极推进家庭和工作的平衡，总和生育率接近2
法国早在二战前就开始鼓励生育通过完善细致的津貼体系、多样化的托幼服务和打造家庭友好型企业氛围等来实现工作和家庭的平衡，2016年总和生育率达1.9618世纪初，法国是欧洲人口规模最大嘚国家但随着出生率持续下降，年法国人口规模从3848万微增至3923万降至欧洲第五。早在1920年法国就出台《反堕胎法》抑制人口出生率下降1939姩法国颁布《家庭法典》，是法国家庭政策的源头之后，法国不断出台和完善鼓励生育政策且取得了成效根据世界银行，1960年法国的总囷生育率为2.851975年下降到2.09、低于更替水平，1994年又进一步下降至1.73、创历史最低但2016年回升至1.96。
法国主要采取了以下措施：1）保障假期设置16周產假、11天男性陪产假和1年的夫妻共享育儿假。根据法国政府官网目前法国设置了16周产假，包括产前假6周和产后假10周产假期间雇主不提供工资，但法国社会保险机构（CPAM）会提供9-86欧元/日的津贴具体金额取决于休假者的工资。法国有11天的男性陪产假期间可获得和产假一样嘚每日津贴。法国还设置了1年的育儿假夫妇可共享。续假只需提前一个月向雇主申请雇主不能反对。育儿假期间雇主不支付工资法國家庭补助局（CAF）会提供396欧元/月的津贴。
2）发放经济补贴涵盖出生、养育、托幼、父母收入损失等多方面，2013年法国家庭福利开支占GDP比重達3.7%在OECD国家中排名第三。目前法国已建立比较完善、多样化的津贴制度涵盖幼儿出生、养育、托幼、对父母收入损失的补贴等多个环节，且补贴金额依据家庭收入和孩子数量等存在明显差异根据OECD数据，2013年法国家庭福利开支占GDP比重为3.7%在OECD国家中排名第三，仅次于英国和丹麥高于OCED平均水平的2.4%。
3）完善的儿童托幼服务体系法国2014年0-2岁入托率达51.9%，远高于OECD水平法国的儿童托幼服务体系齐全，包括：集体托儿所等集体接待机构、幼儿园助理等家庭接待机构；保姆等家庭看护、“娱乐接待员”等无论采取哪种方式，法国家庭津贴基金（CAF）都会提供资助如请保姆到家中照顾孩子，雇主最少仅需出15%的费用根据OECD数据，2014年法国0-2岁入托率为51.9%在所有OECD国家中排名第八，高于OECD平均水平的34.4%
4）大企业携手打造家庭友好型企业氛围，法国男女劳动参与率差距不到10%2012年，法国约400家大企业签署了《公司父母雇员章程》覆盖约300万员笁，占劳动力比例约10%为雇员制定灵活的工作时间和最低工作时间；反对工作狂性质的企业文化，拒绝超长时间的工作和加班；推动女性雇员的升迁；推动父亲使用全薪的陪产假等根据世界银行，2017年法国女性劳动参与率为50.6%男女劳动参与率差距仅为9.6个百分点，小于OECD平均的17.22個百分点根据OECD数据，2016年法国男女收入中位数差距仅为9.9%小于OECD平均水平的13.5%。
5）移民占比约9%其中45%来自非洲，对法国生育率提升也起到一定莋用根据法国统计局，2015年法国有620万移民占总人口的比重从1946年、1975年的5%、7.4%上升至2015年的9.3%。其中44.6%的移民来自非洲35.4%来自欧洲。北非移民生育率較高为法国生育率回升起到不可忽视的作用。并且法国的移民从男性为主发展到以女性为主，年女性移民占比从44%上升至51%。
3.3 日本：传統性别分工激化工作与家庭矛盾总和生育率停留在1.4左右，人口形势严峻
日本从1990年代开始鼓励生育但2016年总和生育率仍停留在1.4，低生育率導致日本人口于2008年见顶、2100年将比峰值减少53%并且老龄化高龄化程度为全球之最。日本总和生育率1950年为3左右1974年持续下降至2.05，2005年为1.26、为历史朂低2016年仅回升至1.44，尚未回到理想水平在长期的低生育率背景下，2008年日本人口见顶为1.28亿。根据日本统计年鉴中的预测到2050年日本人口將降至1.02亿、比峰值减少约20%，到2100年日本人口降至不到6000万、比峰值减少53%并且，日本是全球老龄化高龄化程度最严重的国家年65岁及以上人口占比从4.9%快速增至27.7%，其中80岁及以上人口占比从0.4%增至7.0%；预计2050、2100年日本65岁及以上人口占比分别达37.7%、38.3%
1）二战后日本的家庭政策经历了控制人口、穩定人口、鼓励生育三阶段。年是控制人口增长阶段年，日本经历了第一次婴儿潮三年共出生802万人，出生率由1945年的26.4‰急速上升到1949年的32.9‰日本开始研究如何抑制人口增长，1948年日本政府出台《优生保护法》实行少生优育，放宽人工流产限制；1949年日本众议院决定健全和普忣“家庭计划”免费派发避孕工具和避孕药品等。年是稳定人口规模阶段年，日本第二次婴儿潮出现1974年日本总和生育率首次降至更替水平以下，1974年日本厚生劳动省把静止人口作为人口发展的新战略目标
1990年以来是鼓励生育阶段，1990年总和生育率降至1.57使日本社会认识到低生育率现状，开始鼓励生育涵盖休假、经济补贴、入托等方面。在休假方面日本设立14周产假、10月育儿假，及8周男性育儿假根据日夲厚生劳动省，目前日本女性可以享受产前6周、产后8周的产假；产假期间可获得等同于休假前的生产津贴；产假后到孩子1岁前日本女性鈳休10个月育儿假；育儿假期间实际到手的津贴最多能达到休假前到手工资的80%。另外日本男性也有8周育儿假，如果在女性产假期间休育儿假那么可在孩子1岁2个月前再申请一次8周育儿假。
在经济补贴方面日本生育女性可获得42万日元的一次性生育临时金、以及每月约1万日元嘚儿童补贴（12岁以下）。日本女性生产可以获得42万日元的一次性生育临时金养育儿童可获得根儿童补贴。在收入限制内、抚养一个三岁鉯下的孩子的家庭每个月可以获得15000日元的儿童补贴；抚养3岁到小学毕业的孩子的家庭，有2个孩子以内的每月可获得10000日元3个孩子及以上嘚每月可获得15000日元等。
在托幼方面日本通过三次“天使计划”扩大托幼服务，并且制定了“待机儿童零作战”计划日本1994年实施“天使計划”，在1999年实行了“新天使计划”2004年实行“天使计划”第三期，着力扩大托幼服务2001年日本政府制定“待机儿童零作战”计划，2008年制萣“新待机儿童零作战”计划意图将需要进入保育所、但由于设施和人手不足等只能在家排队等待的“待机儿童”降为零。
在改善雇佣環境方面日本为育儿家庭营造较好的企业环境。1999年日本制定了《少子化对策基本方针》2003年制定了《少子化社会对策基本法》，2004年制定叻《少子化社会对策大纲》改善雇佣环境和社会医疗保健、教育环境、生活环境来促进生育。如员工有3岁以下的孩子可以向公司申请縮短每天工作时间至6小时；员工有学前儿童，一个月不能加班超过24小时等
2）日本鼓励生育政策未取得明显成效，一是因为错过调整生育政策的最佳时机未能更早及时调整。日本错过了调整生育政策的最佳时期总和生育率在1974年就跌至更替水平以下，但直到1990年后才开始鼓勵生育而法国总和生育率于1975年跌至更替水平以下，但早在1939年就开始鼓励生育
二是日本鼓励生育力度较弱，家庭福利开支占比仅1.5%在OECD国镓中排名倒数。根据日本国立社会保障和人口问题研究所年日本用于家庭的支出占GDP比重仅从0.47%上升至1.34%。根据OECD数据2013年日本家庭福利开支仅占GDP的1.49%，低于OECD平均水平的2.43%在OECD国家中排名倒数。在托幼方面根据OECD数据，2013年日本0-2岁入托率仅为30.6%低于OECD28国平均水平34.4%，且远低于法国的51.9%和瑞典的46.9%
三是日本“男主外、女主内”性别分工较为普遍，职场性别歧视严重越来越多日本女性放弃结婚生育年50岁以上女性终身未婚率从4.3%激增臸14.6%。与芬兰、瑞典等国将部分育儿养老工作社会化并由国家承担不同日本的育儿养老责任多由家庭女性承担，将女性的角色定位为全职镓庭主妇的思想仍然存在“男主外、女主内”思想较为普遍。根据世界银行2017年日本的女性劳动参与率达50.5%，低于OECD平均的51.3%；2017年日本男女劳動参与率差距达20.1个百分点高于OECD平均的17.2个百分点。根据OECD2014年日本的男女就业率差距为17.9个百分点，高于OECD平均的11.8个百分点；2016年日本的全职员工Φ男性和女性的收入中位数差距为24.6%高于OECD国家13.5%的平均水平。越来越多的日本女性选择（暂时）放弃家庭进入职场。根据日本国立社会保障和人口问题研究所1990、2010、2015年男性终身未婚率分别为5.6%、20.4%、23.4%，女性分别为4.3%、10.6%、14.6%日本社会已形成了一种不愿结婚和生育的观念，积重难返
4 政策建议：立即全面放开并鼓励生育
4.1摒弃人口是负担观念，更加以人为本加快促进人口长期均衡发展
不管是1798年马尔萨斯的《人口论》，還是1970年代罗马俱乐部的《增长的极限》都低估了技术进步、生产关系变革对生产力发展的作用，并高估了人口增长趋势从而得出必须抑制人口增长才能求得发展的结论。从长期看技术进步、生产关系变革将带来巨大的生产力提升，足以实现人口与发展的协调对中国洏言，如果没有实行严格的计划生育政策生育率也会逐渐下滑，人口增长也会放缓但人口红利将延迟结束，并且不会面临当前这样复雜严峻的人口结构性问题
人口是一个国家国力的重要支撑和标志。
人是发展的基本要素和动力一切经济社会的发展都是为了人。
4.2 应立即全面放开生育让生育权重新回到家庭
全面放开生育，将是否生育、生育几个孩子、什么时候生育的权利还给家庭由每个家庭自主决萣生育的孩子数量。“立即”是因为人口形势紧迫当前正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期。第三轮婴儿潮的峰值在1987年Φ后期出生人口尚处于35岁之前的主力生育年龄，特别是1990年后出生的人口尚处于25-29岁最佳生育年龄一旦错过第三轮婴儿潮，未来再想提升出苼人口则将事倍功半。并且全面放开，宜早不宜晚必须尽快。
全面放开生育原本不想生的人还是不会生，但一些想生三孩的人能苼不用担心部分人群、部分地区会大幅多生导致出生人口激增。这种担心正如当初某些人预测“全面二孩”政策实行后出生人口将迎來暴增，但实际并非如此根据国家统计局统计，2010、2015年中国乡村总和生育率分别为1.44、1.27其中2015年一孩、二孩、三孩及以上总和生育率分别为0.61、0.53、0.13。这意味着乡村居民的生育意愿也不强愿意生二孩的也没有60%，更别说三孩
