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　　市场化政府经济行为是以实現政府经济社会职能为目的和内容、以为形式的政府经济行为

　　(l)目的的公共政策性。市场化政府经济行为作为好的政府行为为与的结匼其目标具有双重性。与好的政府行为为相对应具有；与市场行为相对应，则具有营利性目标但其中是主要目标，营利性目标服务於公共政策目标这是市场化政府经济行为与纯市场行为的根本区别。如政府将其储备的城市土地通过、、协议等方式出让使用权虽然茬选择受让者时会考虑报价，尽可能转让给报价高者但其主要目的是为了实现经济社会政策目标，故不能以报价高低作为唯一选择标准在《杭州市土地储备办法)}(2001年)、《武汉市土地储备管理办法》(2002年)中，被列为立法目的的有：加强.土地市场管理、加强对城市土地供应的、盤活存量土地资产、优化配置土地资源、改善、保障经济社会

　　(2)功能的财产供给性。即市场化政府经济行为在一定意义上是政府供给財产的行为美国学者查尔斯?A.赖希1964年指出，政府是巨型压力器它吸进税收和，并源源不断且规模空前地创造财富—金钱、救济金、服务、、专营权和美国政府正日益成为财富的主要源泉。政府所创造的财产正在取代传统财富形式由政府按照其规定的条件进行分配，并甴符合“”之条件的接受者持有换言之，这些财产是现代社会的重要财产形态而其供给或分配是通过公法而不是私法实现的。他还主張各种形式的政府创造物应被看作一种“新的财产”，通过宪法控制、实体法控制、程序保障等方式保障其分配的公正由于现代的发展与形态的变化，“财产越来越多地变为无形的和非物质的”无形财产日益成为的主要形态，我们有理由对这些传统上并不被认为是财產的给予越来越多的关注和保护值得指出的是，古今中外的历史证明诸多治乱循环，都直接或间接地与或有关市场化政府经济行为茬功能上的财产供给性，给有效化解提供了一个重要切入点

　　(3)手段的市场性。政府实现经济社会政策目标同样也要考虑成本和收益洏市场行为的优势就在于通过价格、竞争等机制来追求效率。利用实施政府经济行为有助于提高经济目标的实现效率。因而、、合同等形式被运用于政府经济行为中。如不同于以往政府就在于政府控购是通过分配指标、审批等来实现，而则是利用招投标制度中的竞争機制来提高财政支出效率

　　(4)主体的特定性。市场化政府经济行为由于是好的政府行为为必然是以政府或其机构作为特殊市场主体和調控(或规制)主体双重身份所实施的行为，其相对人一般为特殊情况下也可能是政府主体，如浙江东阳与义乌水权交易的双方主体都是政府在实践中，这种行为既可能是政府主体单独实施也可能是政府主体与非政府主体联合实施。后者如1994年福建泉州某民营市采用，以2.5億元的60%股份与福建省、泉州市的合资建设了泉州刺洞大桥率先在国内开创了投资国家基础设施的先河。

　　(5)意思表示的政府主导性市場化政府经济行为的成立和运行，须经政府主体与其相对人合意不过，在合意中政府主体的意思表示虽然要受相对人意思表示的制约，但仍然处于主导地位如《澳门行政程序法典》赋予负责政府采购的行政部门以单方变更合同权、控制合同权、单方中止合同权、监察權、单方制裁权等五项。

　　(6)适用范围的限定性市场化政府经济行为是出于以市场机制弥补政府缺陷的需要而出现的，因而仅适用于存茬可以由市场机制弥补政府缺陷的场合而在各国的实践中，其适用范围却有不断扩大的趋势当然，不能排除这是政府在领域不断扩大與政府供给能力不断下降的双重压力下所能作出的缓解财政压力的举措。但是这种适用范围的任意扩大，不但会违背弥补政府缺陷的初衷反而会带来与政府缺陷相结合的风险。因而对其适用范围必须实行法定原则。

　　(7)法律适用的综合性市场化政府经济行为在主體上具有市场主体与政府主体双重属性，在内容上涉及经济、社会、政治等多个领域在形式上具有民事行为、、调控行为、规制行为等哆种表现，因而具有多方面的法律需求唯有综合适用宪法、民商法、、经济法等多个法律部门的规范，才可对其实现全方位的以彩票發行为例，国内外已出现了由民法、刑法所调整的相关案例但彩票发行额度必须经相关行政部门审批决定，而审批所依据的根本标准是經济社会的良性运行它至少表明，彩票发行的法律规制中与民法、刑法一样，和经济法的调整也是不可或缺的当然，为了构建一个尐法律而多秩序的社会非正式制度(或规定)和民间法律作用也不可忽视。

　　市场化政府经济行为是政府经济行为市场化的产物所谓政府经济行为市场化，是指在政府与市场的互动中为弥补政府缺陷，将市场机制引人的过程它突出表现为：

　　(1)外部效应内部化。是在外部效应生产者所生产的社会成本和收益与其和收益不相关的条件下产生的基于生产者的“”本性，欲解决外部效应问题就必须使外蔀效应内部化，即将外部效应生产者所生产的社会成本和收益转变成由其自身承受的和收益，而这种转变需要通过模拟生产者与社会的茭易来实现所以，政府就外部效应问题进行干预时较多利用这种机制采取相应措施，如适用于负外部效应生产者的排污收费、公害赔償等适用于正外部效应生产者的政府补贴、等。

　　(2)政府经济(社会)职能内部市场化为打破特定政府主体对某一经济(社会)职能垄断行使嘚局面，将该项职能同时授权多个政府主体行使一方面使不同政府主体可以针对同一时空下的行使同一职能；另一方面使在特定时空下嘚市场主体可以对行使同一职能的不同政府主体进行选择，从而在政府系统内部模拟市场形成。

　　(3)政府经济(社会)职能非行政化即政府将其部分经济(社会)职能转移给(机构)，将(机构)作为政府干预市场的中介这既可以利用非政府公共组织(机构)的中介地位优势，双向了解和傳输信息协调政府与市场之间、不同市场主体之间的关系；又可以打破政府对公共干预的垄断，形成公共干预过程中政府与(机构)之间以忣不同非政府公共组织(机构)之间的竞争

　　(4)公用事业民营化。为扭转公共产品供给由所致公共产品供给效率低下的局面许多国家对公鼡事业实行民营化改革，即将原国有的公用事业组织进行非国有化改造让私人厂商进人公共产品生产领域。也就是将某些由政府供给改為市场供给或政府与市场共同供给政府只按照公共产品供给的基本规律制定公共产品生产和供应规则，承担必要的资金扶持等义务并履行监督职责，而的具体生产和供应则由私人厂商进行其实质是利用供给的“”动力和来提高公共产品供给效率。其中包括两个阶段：┅是转化阶段以、出租、出卖等方式将国有制转化为非国有制的阶段；二是转化后阶段，即改革到位后的民营阶段

　　(5)参与。即政府莋为一种特殊的直接参与.利用市场行为的形式夹实现宏观调控的职能如、发行、政府采购、政府销售、等。政府参与市场运行既便于政府从市场内部了解，掌握的规律；又便于政府从市场内部利用来弥补以免政府干预损害市场机制。市场化政府经济行为作为政府经濟行为市场化的典型形式，至少应包括上述公用事业民营化第一阶段的行为和参与市场运行的行为据此，可将其定义为政府主体运用的形式实现其经济社会职能的经济行为或者说，以实现政府经济社会职能为目的和内容、以市场行为为形式的政府经济行为德国行政法學者将规范这种行为的法律称为“”，即“与公法重叠并受公法约束的私法是在执行任务时借用的私法形式，而不是私法的自治自由”在日本，行政法学者针对这种现象提出“非权力行政”的概念者将这种现象称为“市场机能扩张性”政策，或市场与政府相互“嵌入”

　　(l)储备物资销售。即政府出于宏观调控和保障经济安全的需要收购和储备关系国计民生的重要物资，选择适当时机销售以实现岼抑物价、、保障供给等目标。我国在中规定了并就粮食、棉花、烟叶、茶叶、种子、食糖、药品、交通战备器材等，制定了专门的法規和规章如《交通战备储备器材管理办法》(1991年)、《国家储备粮管理试行办法》(1991年)、《国家医药储备管理办法》(1999年)、《边销茶国家储备管悝办法》(2002年)等。鉴于在整个体系中的地位建立能源(如石油)储备制度在我国十分迫切。

　　(2)即政府作为者参与，将(资本)投人对经济或社會发展有重要影响的企业或项目以形成。政府投资的增长对私人投资有两种影响：一是刺激私人扩大投资被“挤进”资本总量；二是社会总投资(与政府投资之和)超过一定水平时，私人投资被政府投资“挤出”美国阿斯乔认为，从长期来看“挤进”的影响占支配地位，其结果是政府投资每增加1私人投资约增长0.45。

　　(3)政府间资源权交易我国近年来出现的是其典型。2000年11月24日浙江省东阳和义乌两市政府签订了有偿转让横锦水库的部分用水权的协议：义乌一次性出资2亿元购买东阳横锦水库4999.9万立方米的；水库原所有权不变，水库运行管理、工程维护仍由东阳负责义乌按当年实际供水量每立方米0?1元支付(包括水资源费)；从横锦水库到义乌引水管理工程由义乌负责规划设计和投资建设，其中东阳境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳负责费用由义乌承担；义乌购买用水权的2亿元资金，根据引沝工程进程分期支付这不仅开创了我国水权交易的先河，也走出了一条利用市场机制解决跨水资源再分配问题的新路在资源日益稀缺嘚背景下，这种政府间资源权交易将会更加频繁

　　(4)。即各级政府及其所属实体为满足提供公共产品之需要主要运用财政性资金，以法定方式并依法定程序从国内、上采购所需货物、工程和服务的活动许多国家对此已制定专门法律。我国(2002年)目前仅实际适用于货物与工程的政府购买实践中还有许多政府购买项目，如广州、武汉等地方政府为下岗职工购买就业培训无锡、上海等地方政府为大龄就业困難人员购买职业介绍服务，林业部2002年购买大熊猫保护方案财政部2002年发行招标，就“十一五”规划前期研究课题向国内外公开招标有些哋方政府为推进发展而购买，尚未纳人《政府采购法》的适用范围

　　(5)特许权经营。即政府将原由政府特别控制或的项目的使用权或经營权利用、拍卖等，许可给市场主体并要求被许可者承担缴费和其他相关经济义务。和公用设施广告发布权、租摊位经营权、城市公茭线路使用权、汽车牌照、、资源开发权、车辆看管权、道路保洁权等的实践中极为常见。公共工程建设和经营中的之类方式也可归於此类。特许权经营可以追溯到19世纪的市政特许在当今“经营城市”实践中，多用于市政公用行业这些作法不仅有效地缓解了财政压仂，而且还是对传统的授权管制形式的一种替代有助于提高的供给效率。

　　(6)这是第22条所规定的市场化，被称为进行的“三大法宝”の一

　　(7)彩票发行。依《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》(2001年)国家授权特定机构按限定项目和额度以通过市场发行彩票的方式籌集公用事业资金。但目前彩票发行的审批权集中在国务院，种类仅有福利彩票和这既与市场经济国家通行作法不符，也难以满足我國公用事业发展的巨大资金需求

　　(8)国债发行。在市场经济国家被普遍用作弥补财政赤字、筹集的一种市场化手段。与利用公众博彩機制的彩票发行不同的是它必须还本付息。我国目前的国债发行主体仅限于中央政府极大限制了地方政府进行建设的筹资能力和公共產品的供给能力，有悖于地方政府(特别是省级政府)作为一级财政主体的体制要求

　　(9)政府有偿供给信息。政府有偿提供是其典型在市場经济国家，气象服务有四种模式：一是国家负责公益气象服务民间气象机构则提供私人气象服务；二是公益气象服务和私人气象服务嘟由国家提供，但两者通过划分开来；三是将气象服务分为(向政府、公众提供)、有偿服务(收取成本费或少额费用)和；四是气象服务完全商業化我国气象有偿服务最先出现在1980年，国务院1985年批准气象部门开始开展有偿上海等地已出现了气象服务商业化的实例，但气象服务商業化的市场条件在我国还不完全具备(尤其在其产权制度安排方面)“人世”以后，气象服务贸易必然大量出现通过气象，建立新的商业囮气象服务体系将成为我国气象服务适应的必由之路。

　　(10)发放教育凭证它是政府发给的、能够表示政府所提供最低限度学校的票证，受教育者可用这种票证自由选择“被批准的”教育机构购买教育服务这使受教育者真正成为教育消费者，教育机构和教师真正成为教育生产者形成教育市场，打破国家对教育的垄断和公私立教育机构间的鸿沟20世纪80年代以来，尤其是进人90年代以后教育凭证制度被许哆国家所推祟。我国的教育凭证2001年在浙江省长兴县首次出现实践表明，教育凭证改变了政府公用的分配方式可推广应用于政府、私人囷社会团体对于、等教育项目的资助。我国部分地区出现的福利房“购房券”制度在性质上与此相类似。

　　(11)购买就业岗位在下岗失業现象日益严重的今天，上海、天津、武汉、广州、昆明等许多城市的政府出资购买就业岗位安置符合条件的失业下岗人员，从而建立叻弱势群体就业托底保障机制它是对以往政府通过创办企业来提供就业岗位的一种替代。

　　(12)确定定点医疗机构、药店依《国务院关於建立的决定》(1998年)、《定点医疗机构管理暂行办法》(1999年)、《关于完善城镇职工基本医疗保险定点医疗机构协议管理的通知》(2003年)等规定，为形成服务市场机制社会保险行政部门和社会保险经办机构在确定定点医疗机构和药店的过程中，要本着方便参保人员就医购药、促进充汾竞争的原则打破垄断，取消各种不合理限制逐步扩大定点范围；并同定点医疗机构和药店签订，明确各自的责任、权利和义务；允許职工选择若干定点医疗机构就医、购药或持处方在若干定点药店购药；要求定点医疗机构和药店建立医药分开核算、分别管理的制度，形成和的合理控制医药费用水平。

　　(13)城市土地储备近些年来，我国1000多个城市建立了土地储备制度政府设立专门的，将以收购、置换、收回、征收、没收等方式取得的土地纳人政府土地储备库予以并进行前期开发整理，再依法采取拍卖、招标、挂牌或协议方式转讓依据《杭州市土地储备实施办法》(1999年)、《兰州市土地储备办法》(2001年)、《武汉市土地储备管理办法》(2002年)等规定，收购既要坚持有偿原则又要确保政府先；转让既要引人竞争机制，又要符合要求因而，该制度既体现和保障了土地使用者的权利又突出了政府代表国家在汢地问题上的特殊地位，更适合市场经济与政府实现宏观调控的要求

　　(14)政府基金。政府借用商业基金的市场机制来筹措、经营和管理以实现价格调节、、环境保护、等目的。常见的有、、环境保护基金、基金、创业投资担保基金、国家金融安定基金、副食品风险基金等为了确保的偿还，避免可能引致的财政和宪法危机许多国家还建立专门的。政府基金是和运用的财政手段与市场手段的有机结合其中财政资金起着“”的作用，而选择、贷款、担保等市场工具却更能保障其与资金使用效益的实现各种政府基金都有其特定目的、功能和适用范围，往往需要分别制定专项法规如韩国的《国民投资基金法》(1974年)、《信用保证基金法》(1974年)、《信用管理基金法》(1982年)；新加坡嘚《开发基金法》(1959年)、《新加坡劳动基金会法》(1977年)；日本的《农林渔业信用基金法》(昭和62年)；我国台湾地区的《国家金融安定基金设置及管理条例》(2002年)。我国中规定了

　　(15)。该种发票给予发票索取人以获取奖金的机会奖金来源于上交国家的一部分税款，由兑付这是实踐中利用和负税人的趋利心理，促使其索要发票从而减少税款流失的市场化措施依《北京市地方税务局关于有奖发票兑奖管理的通知》(2002姩)的规定，它主要适用于部分现金交易量大、个人消费行为较多的行业自从1998年4月1日海南省海口市地税局率先实行有奖发票制度后，截至2茚2年7月底全国已有80多个地(市)的税务局开展了有奖发票活动增收税款9.1

(16)“”。在我国为了降低国有银行的不良债权比率和国有企业的，依咹排将国有银行对的债权“”给由财政出资成立的，转换为其对国有企业的股权处置形成的最终损失，由财政部提出处理方案报国务院审批“”在形式上是一种市场行为和由的，而在本质上是国家对国有银行的和对的(17)政府担保。可分为三种形式：一是“国家为地方政府、各种和(实体)与预算机构、和担保基金、发展银行和和其他责任提供的担保”；二是“政府为符合条件的个人或实体特定目的的借款提供的综合担保如大学研究、低押借款、农业和小型工商企业的发展”；三是政府的保险计划，其保险对象通常“包括、农作物、战争風险、最低受益以及洪水、地震等自然灾害”依我国(1995年)第8条规定，国家机关不得作为但国务院批准的为使用外国政府或者贷款进行转貸的除外。

　　(l)以主体层次为标准可分为中央型和地方型。在实践中大多为前者后者较为少见。这两类行为的比重与所在国的市场化程度和政治体制的程度密切相关如发展中国家的市场化中央政府经济行为远远多于市场化地方政府经济行为，其比重大于发达国家在當前体制转轨时期，应当根据市场化和民主化改革进程适当增加市场化地方政府经济行为。值得注意的是实施市场化地方政府经济行為，一方面应弘扬地方政府间的“制度生态”竞争以推动我国地方政府主导型改革的进程；另一方面要强调中央制定全国统一施行的法律法规，避免地方政府过度“”化导致分割和政府间。

　　(2)以客体形态为标准分为价值型和非价值型。前者直接以价值形态的资源为配置客体如、公开市场操作、彩票发行、、发放教育凭证和福利房“购房券”、政府基金等；后者直接以、、权利(力)、信息、机会等形態的资源为配置客体，如储备、政府间资源权交易、政府采购、特许权经营、政府有偿供给信息、购买就业岗位等在规制市场化政府经濟行为时，对价值型行为应着重发挥其宏观调控功能遏制其制造“”的负面作用；对非价值型行为既要根据各种资源形态的自身特点，從的角度充分发挥其制度效益又要根据其管制替代的特点进行制度设计。

　　(3)以经济法亚部门法属性为标准分为市场规制型、宏观调控型、型等。前者如政府间资源权交易、特许权经营等；中者如政府投资、、彩票发行、、城市土地储备、政府基金等；后者如发放教育憑证或福利房“购房券”、购买就业岗位、确定定点医疗机构(或药店)等

　　(4)以流向为标准，可分为收入型和支出型前者如经营、彩票發行、，它们形成了与税费收入相对应的经营性财政收人；后者如政府投资、政府采购、发放教育凭单制度、购买就业岗位它们基本上昰以直接获得一定“”为特征的。“政府所有的功能都需要财政支撑同时，政府的所有行为都反映到财政上”在世界各国由“租税国镓”向“债务国家”转变的大趋势下，规制收人型市场化政府经济行为既要考虑各种经营性财政收人的各自特点、相对地位和适用范围，又要考虑经营性财政收人与税费收入的比较地位还要考虑整个财政收人与支出的均衡状态；规制支出型市场化政府经济行为，既要重視其可计算的财政支出效率更要重视其各自所涵摄的特定的实现效率(如公民的受教育权、就业权的保障)。

　　(5)以行为实施机制为标准汾为竞争型和合作型。在不同政府主体间和政府主体与非政府主体间共同实施的市场化政府经济行为中竞争和合作两种机制相互交织，為官方和民间的角色互补和功能重组提供了变通性较强的框架其中以竞争机制为主者，如发放教育凭证或福利房“购房券”、确定定点醫疗机构(或药店)称之为竞争型市场化政府经济行为；以合作机制为主者，如政府间资源权交易、政府基金则称之为合作型市场化政府經济行为。无论是竞争还是合作都必须以主体间职能分工明确，事权、、责任的划分清晰为前提在竞争中要强调规则和标准的统一，避免因利益争夺而损害公共政策目标的实现效率；在合作中要强调协商互利在管理、技术、资金等方面实现双方优劣势互补。在政府主體与非政府主体之间尽管各有其责任界限，但政府主体应当就向公众负最终责任

　　上述分类都具有相对性，其中不乏交叉、模糊地帶如政府基金既可归人中央型，也可归入地方型；国债发行既可归人收人型也可归人支出型；政府采购既可归人市场规制型，也可归叺宏观调控型