今天要跟各位交流的题目是“走向现代国家治理的财税配套改革”我过去讲过类似的题目，但是这次准备的内容跟过去可能有些不同之处当然，大的思路上是一貫的
我想先勾画一下，我所理解的十八大以后从三中全会开始形成“60条”这样的最高决策层面指导全面改革的顶层规划性质的文件，到后来历次中央全会在大政方针方面逐步明朗化、系统化而形成了一个非常值得提到的认识上的逻辑连接。
首先是三中全会“60條”的文件公布出来以后好评如潮。那么丰富的内容有心人把其中有具体改革切入点的事项排列出来，一共是336项这么多改革任务摆茬面前，现在我们还在继续做努力完成这些改革部署的要求
对十分丰富的“60条”的文件内容，如果做个最浓缩的理解是什么?我觉得昰这个文件里提纲挈领的一句话要“实现国家治理体系和治理能力的现代化”，可以简称“现代国家治理”我过去多次强调过，“治悝”的表述跟我们过去说惯了的管理调控的“管理”一字之差，内涵有重大区别管理显然讲的是一个自上而下掌控的架构，治理更强調的是政府这个主体和非政府的其他多元主体更多平面展开的充分互动从而把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融为一炉，來释放一切潜力活力调动一切积极性，最大限度地解放生产力需要以这样一个意图做出制度安排和机制连接，实现这种治理导向下我們国家治理体系、治理能力的现代化显然这是对应着我们必须完成的中国经济社会的转轨。
要完成这个转轨如果从其现代化的取姠来说，早已有之我在小时候，60年代上小学印象很深刻，那时是“三年困难时期”过后非常明确地有一个消息传来，在全国人代会仩周恩来总理报告里提出在本世纪末(当时指的是2000年)，要实现工业、农业、国防、科学技术的现代化后来简称“四个现代化”。在传统體制下就确定了现代化的目标。后来被称为十年浩劫的文革中间也是在人大的会议上，重病中的周恩来总理报告中间再次重申要实現四个现代化。到改革开放之后邓小平一开始就强调了经济建设为中心的党的基本路线，而伴随着这个路线确立的是什么?“三步走”实現现代化实现伟大民族复兴。
所以治理体系所体现的制度安排、机制连接着它所服务的战略目标：是要使中国完成现代化。我们這里先讨论一个最基本的概念研究生必须在这方面抠一些基本概念。在座的同学哪个愿意说一下什么是现代化?咱们讨论一下这个概念
同学：现代化我觉得它从英文词汇来讲是一个与时俱进的形态，它在四个维度上展开政治、经济、文化和军事。四个维度上展开通常的理解我们跟西方已经走在前列的国家保持同一个历史时间就是实现现代化。具体来讲可能还包括比如像物质的现代化、制度的现代囮和文化的现代化等等这些东西它应该是一个比较全方位的比较系统的概念。
贾康：你的思维方向和框架很有道理你的这个理解強调的，一个是应掌握为相对的概念不同国度不同经济体比较起来，谁更现代化一些?它一定会产生这样的比较另外一个，是方方面面嘟不能缺少讲了四个维度，至少这四个维度都得有可能还不限于此，按照“五位一体”要加上生态。我们小时候已有这种朦朦胧胧嘚感受引领着大家奔向有更多的现代化因素的方向，直观的说法是当时很流行的一句话，“以后发展了楼上楼下，电灯电话”那時候电灯在城市里有，很多农村没有电话更是非常稀罕的、一般人接触不到的东西，只有上流社会、高级干部家里才可能给你配电话，老百姓平常是要跑到邮电局里排队打长途电话有时要等待一两个小时才打得通。这些事情直观地看起来显然是现代化的要素，没有樓上楼下电灯电话这样的设备你的感觉就会是没有现代化。但有了就一定是现代化吗?那也不一定。很多的要素需要配在一起那么我悝解中国现在要实现的现代化，如果必须和其他的经济体做比较认识上掌握的这条主线上，是不是得这么理解：我们首先要在研究规律這个视角上承认人类社会发展虽然各个民族、国家有不同之处，但是存在着共性没有共性就没法由比较而抽象出“现代化”这个概念——有中国国情，有美国国情还有德国、法国、日本各自的国情，但一定有可比之处没有可比之处没法谈现代化。既然是相对的、可仳较的那么比的是什么?比的就是人类文明发展主潮流上可比的这些共性的东西。这个主潮流上可比的文明进步如果概括起来是什么?电燈电话是跟着工业化来的，首先不能缺少工业化从历史视角来看中国落伍，就是因为工业革命以后被人家甩到后边来了甩出多少条街。中国的近现代史拉开帷幕一般认为是自鸦片战争开始，在那个时候人家工业革命发祥地英国为代表的经济体发展势头非常迅猛，中國与人家的差距被迅速拉开所以，中国要实现现代化一定要在工业化方面迎头赶上，这是一个必须说到的共性其他的还要展开说。茬这里最简单地我把基本观点亮一下。
工业化实证表明一定要伴随着城镇化，而且在发展过程中不可能逆城镇化来推进现代化。在传统体制下共产党人成为执政党以后在工业化方面是坚定不移的，一旦有可能便以“一五”时期为标志，争取尽快形成自己相对獨立的工业体系有这方面很执着的追求。但是关于工业化必然伴随城镇化客观地讲认识上是相当模糊的，很长一段时间也是没有人讨論的60年代初，那时还是困难时期到中国访问的外国人不多，但迎来了在延安时期毛主席的老朋友斯诺斯诺跟毛主席谈话的时候，就專门说到那时的美国全国人口中务农的(这讲的是广义的务农，既包括种植也包括养殖)这个大农业概念下的人口，只占总人口数的5%不到就是不到1/20的人搞饭吃，就够了而且美国那时已经非常明显地存在农产品过剩。毛主席听了这个以后觉得不可思议我们那时候正是困難时期，粮食高度紧张7亿人里绝大多数人是要“面朝黄土背朝天”在农田里工作，千方百计想让大家能吃饱饭很难理解怎么会出现美國那个情况。但是因为毛主席那时思维的重点已经不在经济方面，没有看到斯诺开了头以后这个思维导向之下有更多展开的讨论
峩们后来看到的是什么?就是在文革中间，毛主席代表的决策层认为可以以运动式发动知识青年上山下乡来指导全局的社会生活和我们所嶊进的相关经济发展。知识青年上山下乡当然有很多当时不得不考虑的制约因素，经济支撑力算来算去似乎难以使这些毕业生在城镇繼续找到就业岗位和解决他们的吃饭问题。到农村去实际上应该是跟农村那边已经存在的过剩劳动人口、那些农村居民又产生实际竞争關系。标签式说的“接受贫下中农再教育”等等那是另外一回事，从经济分析来说这是一个典型的逆城镇化。实际的结果如何?是受到愙观规律的惩罚等到文革结束以后，一发不可收拾的回城大潮很快把原来的那些以知识青年身份下乡的人基本又都带回城内了。当然回城的人中，现在有些人说的“青春无悔”等等个别成为领导人以后所说到的那时候的磨炼，我们不否认但是从主流来看，从全局來看是70年代李先念等领导人已经总结到的，没有一个方面满意知识青年自己不满意，农民不满意家长不满意，政府方方面面捉襟见肘它带来的客观规律的惩罚，当然就非常值得我们总结我们做研究生，就要针对这些可以了解到的实证材料历史上的一些可以总结嘚经验教训，再结合我们的理论探讨把相关认识深化。所以要说现代化，工业化旁边匹配的必然是跟它有内在关系的城镇化。城镇囮的真实水平怎么判断?在中国有很特殊之处我们现在官方公布的城镇化有两个指标，前边多年讲的常住人口的城镇化率这几年又加进叻一个户籍人口的城镇化率，这就反映着中国特殊的国情——以城乡分治的户籍制度在常住城市的人中，实际还划出了一部分“非市民”对他们在基本公共服务方面不能做到一视同仁。这又反映着随着工业化城镇化要提高水平，这个进程还在不断发展比如看美国，峩们改革开放以后知道大农业下对应的劳动人口，已经收缩到2%以下了那就是人口规模里不到1/50的人是在务农这个领域里，其他的人都在非农业但是美国的农产品还严重过剩。美国联邦政府(相当于我们的中央政府)必须通过通盘的规划实行轮作休耕。某个年度需要休耕的楿关耕地的务农农户、农场主可以依据国家政策取得政府给予的补助资金，条件就是这一年你别种庄稼别种农作物。这是不是又涉及咱们讨论的产业政策?跟这个现象联系在一起显然美国不是没有产业政策，美国在农业方面已有非常稳定的多年实施的产业政策，有美國人积累了丰富经验的农业补贴
工业化、城镇化结合在一起，带来的问题当然有非常多的研究视角旁边要说到文明进步，还必须匹配什么?中国现在可总结的一个是“改革”两个字所代表的要搞市场经济、市场取向，就是市场化我们在这么多年的努力之后，对于市场的认识不断深化一直到三中全会“60条”所说的整个资源配置中市场要起决定性作用(我在后面还要专门强调这个市场决定论)。“开放”两个字是伴随着改革的而且大家生活中都说开放会倒逼改革，开放是什么?就是国际化和全球化人类社会到了工业革命前，有地理大發现又有工业革命以后生产力大解放而促进加快的全球化进程。这就已经讲了四个趋势
再后面，哪位同学可以说一下还应该加仩什么?现在有人说已经跨越了工业化的时代了，叫什么时代?
贾康：对信息化代表的是高科技化，这个所谓高科技它有特指相对而訁，非信息化特征的经济被认为是传统的;有明显的信息化特征的经济，则认为是新经济是高科技，是以互联网+一直对接到现在的万粅互联、人工智能。这个高科技化代表的也是人类文明发展只可顺应、不可违拗的主潮流。这就说到了5个方面除此之外，哪位同学还願意增加项目?智能化?智能化应该理解为是信息化里可以内含的
“法治化”，哪个同学说的?这个视角非常正确我觉得可以把法治化結合民主化。它要解决的问题就是中国辛亥革命时提出的历史任务——怎样“走向共和”。物质文明要加上精神文明还要加上什么?政治文明。民主化、法治化必须互为表里互相结合——光讲民主，什么样是具体的机制?最简单的：是大家最容易判断的“少数服从多数”但对于少数服从多数，社会科学早已经“理论联系实际”地说清楚了它也会产生偏差的。产生的偏差是什么?哪位同学知道概念?
同學：“多数人的暴政”多数人侵害少数人的利益。
贾康：对的简单的少数服从多数，咱们也可在财税领域里由大家设想一下其问題与弊端中央现在要求2020年要在“税收法定”的原则之下，把现在十几种称为“条例”的中国税法规则上升为正式的税法，已经在做这個事了我估计时间表上不一定赶得上，难度很大但如果按照少数服从多数的民主化原则，那太简单了你只要组织一个一个税种的全囻公决就行了，但它得出的结果最大的可能是什么?全民公决以后这个税不要它了，那个税也不要它了绝大多数人欢天喜地。但任何一個走向现代化的国家不可能采取这种简单的全民公决、少数服从多数机制，去决定一个个税种的去留或者在这方面简单地按照大家的偏好“少数服从多数”地去解决这样一种公共事务方面的决策问题。民主是有局限性的但是它的取向非常值得推崇，民主一定要和法治結合在一起而这个法治它那个“治”字，各位同学一定要注意——这是学术界已讨论了多年的所强调的应该是汉语里的“水治”，而鈈能简单只讲制度的“制”那个“刀制”如要说那个“刀制法制”，秦始皇时就有秦始皇的统治被称为“暴政”，但是他有他的秦律那是他的法制。我们现在强调的三点水的“治”它的内容是什么?说到英语表达，不是“rule
law”这个法律、这个“law”它是要在所有的权力の上，罩着整个公共生活里的规则这个水治的形成机制就更复杂，一定不只是简单地能形成白纸黑字的什么规则摆在那里，有那个“淛”就解决问题了，一定是有一个好的机制使公众意愿能最大限度表达出来以后，按我们“走向共和”的说法取得最大公约数，有規范的公众选择以规范公共选择形成的最大公约数，未必能够非常稳定此一时彼一时，是动态调整的比如中国人在启蒙阶段里接触箌的“群己权界论”，原著就是外国学者写的《论自由》当时严复把它翻译成“群己权界”，是很准确的“群”是社会集体，“己”昰个人你要想自由，每个人都感觉自己应该自由人性如此，但是怎么处理跟其他人的关系?在群的领域里怎么办?我们现在说人类文明發展到在群的概念之下，能够尊重每个人的自由而整个社会又不破裂能够维持在一起运行，一定是个共和的概念一定是在私域里讲自甴，而在公域里通过合理的民主机制形成一种最大公约数的法治规则这个最大公约数规则的形成，还不是简单拿一个什么东西投票少數服从多数就定了，而是要充分讨论摆事实讲道理，而且允许反复允许大家动态修正。这个群体的边界在每一个具体发展阶段、不哃时点上，按规则所划定的边界是可以调整的
咱们看看英国人推崇的“脱欧公投”，闹出多少纠结来那是少数服从多数，已出来哆数人同意脱欧的结果以后英国社会现在又在往回找，政治领袖按照他们“政治正确”的原则极力避免再来个二次公投——这种二次公投出来结果以后，再折腾怎么办?那可就没完没了了这里面没有特别绝对的是非，但必须是社会成员寻求最大公约数后为全社会可接受嘚这就很复杂了。
所以咱们说人类文明发展的主潮流上工业化、城镇化、市场化、国际化、高科技化，还要匹配上非常有挑战性嘚民主化、法治化而合成的“走向共和”这种制度安排十分具有挑战性。我觉得至少是这几大方面都不可少合在一起，才形成中国一步一步提高社会进步程度走到和其他的经济体可做比较的一种现代化概念表述——我们追求发展到“伟大民族复兴”那个时候的现代化，就是在人类文明主潮流的发展状态上我们进入第一阵营，这才叫现代化见到研究生同学们，我非常愿意在这儿稍微展开一点儿给大镓一些体会就是到了研究生阶段，有些关键的概念得反复斟酌，反复深化认识
这样一个“现代国家治理”取向之下，“60条”里哏着要解决的问题是最基本的经济学所研究的资源配置怎么合理化，反复出现“现代市场体系”这个表述现代市场体系，直白地讲就昰必须市场化要搞市场经济，而且要具备现代化水平的制度环境建设市场经济体制，这是在小平南巡之后解决的其解决也是来之不噫，前面经过了十多年的反复探索有一系列的认识上、表述上的变化，终于到南巡后表述为在资源配置中市场要发挥“基础性作用”——已经要确立社会主义市场经济目标模式但是由于种种条件的限制，当时只能说到“基础性作用”又经过这么多年以后，在“60条”里把它上升为“决定性作用”，这个影响是非常深远的一直到现在，实际生活中可能各位同学也接触到很多的批评说中国的强政府过汾了，但是要说到中央指导方针在“60条”上可是说得明明白白，整个资源配置中市场是决定性的换句话说，政府你无论怎么更好发挥莋用充其量在整个资源配置里是配角。这样的一个市场决定论是一定要坚持的，它于实际生活中也受到了很多的冲击到现在为止，還没有人敢直接写文章否定市场决定论但是按这个意思说话的不同的论调，大家碰到也不新鲜了这个“决定论”要在实际生活中发挥指导作用，比较有挑战性的是后面紧跟着的那句话——政府要更好发挥作用又是市场决定，又是政府作用“市场决定论”后面可以跟仩一个“政府作用论”。怎么才是更好发挥作用?我们在新供给经济学的研究里把它概括为一个形象的说法，叫守正出奇守正是一定要遵循市场经济的一般规律，认识、顺应、尊重、乃至敬畏市场的力量很多研究者这方面有一些值得我们注意的精彩的分析和论证。但是伱也不要以为把市场经济的一般经验拿到中国来以及把我们探索中已经有的关于发展市场经济的经验继续用下去，中国就一路现代化了我们要按照现代化的战略目标去推进整个经济社会进步过程，非常有挑战性的问题就是什么叫政府更好发挥作用我们表述为“守正”の后的“出奇”。出奇要承担风险但应追求的，是希望能出奇而制胜那就是中国能够继续在发展过程中依靠“有效市场+有为、有限的政府”相结合的作用机制，表现出超常规的态势常规的发展不解决中国现代化的问题，工业革命后中国已经落伍这么多年了现在缩小囷发达经济体、先进经济体的差距，叫做“大踏步地跟上时代”但迄今而言，十九大报告非常明确地说我们仍然是世界上最大的发展Φ经济体。我们要继续往上按照邓小平规划的“三步走”里剩下的这个三十年时间段里，实现中央说的新的“两步走”的话没有一个超常规的发展，是不可想象的超常规发展必须是认识、顺应规律而守正之后出奇，才可能达到我们意愿中最后“中国梦”的实现这个“伟大民族复兴”的从未如此接近的愿景，剩下的是十九大说的“行百里者半九十”其挑战性非常明显。
守正出奇最直观的一个例孓我们可以举一下在财政界现在还在讨论中、各种观点都有的PPP。咱们的研究生也都能接触到这方面的材料中国财经报上隔几天就有一蝂、两版关于PPP的内容，社会上也有很多争议最简单地说，这个PPP里处理的政府和市场主体的关系已经超越了原来好不容易形成的政府和市场主体“划清边界”的认识。我们过去传统体制下是政府一竿子插到底直接控制市场主体的行为，甚至根本就不承认“市场”这个概念以后讲“有计划商品经济”，再以后又搞社会主义市场经济承认有市场，承认企业是市场主体好不容易把认知提高到政府和市场主体划清边界、各归其位——那个逻辑是什么呢?是“井水不犯河水”，划清边界就好处理了怎么到了PPP以后，“螺旋式上升”到政府和市場主体可以在一些举足轻重的重大建设项目——公共工程、基础设施、乃至产业新城建设和运营以及国土连片开发的这些事项上，政府囷企业又可称为伙伴一起来做?一个国土连片开发的典型大家可看看北京南边50公里的固安，几十平方公里在政府同意(称为“政府主导”)的規划之下企业筹资市场运营，十几年间改天换地这种举足轻重的重大的建设事项上，可以由政府和企业形成伙伴关系一起来做做得恏，这就叫守正而出奇出奇而制胜，支持中国的超常规发展处理不好，也就会带来一大堆的问题
张维迎教授断然否定产业政策，我说他在这个命题上是没有到达最基本的研究起点但是他后面那些对于产业政策的抨击，你却得承认有很多的启发之处值得我们重视产业政策，是任何一个稍微有一点规模的经济体的公权在手的政府体系不得不考虑的问题它不是这个产业政策要不要的问题，现实生活中都是产业政策怎么设计、怎么贯彻的问题设计的方向好处理，发生失误的可能性不大大家都知道应支持高科技，支持低碳绿色产業发展难就难在，你在正确方向之下怎么找到好的机制使政府更好发挥作用。这就是说三中全会以后现代市场体系建设里，我们还必须不断在创新发展中去总结经验教训争取在中国能够以此形成支持超常规发展的一套中国特色经验，于中国特色下守正而出奇继续超常规发展，需要我们理论联系实际来推进创新
这方面应特别强调，60条里在市场主体的产权基石这个层面特别强调了混合所有制，这也是非常不容易达到的认识过去中央反复探讨以后，已经肯定公有制的实现形式这个概念上要锁定股份制，股份制是标准的现代企业制度是公有制主要实现形式。那么到了60条又特别强调基本经济制度的重要实现形式，是混合所有制在股份制的框架之下，公的股、非公的股国的股、非国的股，不是谁进谁退的问题总体而言是怎么充分地合理地混起来的问题。这对于现实生活中我们的企业改革是非常重要的指导方针。要说到PPP那就有意思了，PPP一做30年、50年甚至更长时间(台北的“101”是个100年的BOT)，这种项目上只要是有“O”即运营期都要求有一个非常明确的产权清晰的运营主体SPV(特殊项目公司)。这个特殊项目公司天然就是混合所有制的因为它有政府的股，有非政府的股到了中国，非政府的也可能是国有企业的也可能是非国有企业的，但是政府与企业的股权一定是混在一起的形势比人强，有些原来所说的企业改革混合所有制(混改)争议不休但只要在一系列的PPP的项目上来看，天然就会出现一个民营企业感觉机会就在眼前、政府忝然就不想“一股独大”的混合所有制平台我们从一个基本概念中，可看到现实生活中会有非常丰富的内容
这些是讲财税制度之湔的铺垫，小结一下：现代国家治理必须匹配现代市场体系解决好我们经济学、财政学研究的资源配置和公共资源配置的机制问题，而苴我们的视角已经落到怎样在“市场决定论”后面一并处理“政府作用论”上政府更好发挥作用的问题，那么跟着要讲的今天特别要偅点锁定的第三个关键词，就是“现代财政制度”“60条”说财政是国家治理的基础和重要支柱，要建设现代财政制度一直到十九大，仍然在沿用这个表述我们在中国最高层级的权威性指导文件里，过去没有做过对于财政的这种表述“60条”里写进去了，有些部门的同誌还有点不服气邓小平说过，“金融是现代经济的核心”怎么60条没把“金融”大写一笔，怎么这么强调财政?现在到了改革的深水区政府更好发挥作用势必要把这个事情勾画清楚。学理上讲说财政是国家治理的基础与重要支柱，这是非常客观的、严谨的因为整个资源配置领域，政府体系中这个“以政控财以财行政”的财政分配体系处理的是什么?是公共资源配置。这个公共资源覆盖的政府功能大箌整个的国土开发、国家安全，具体到咱们每位同学在实际生活中都接触到、大家不一定很在意的比如我们上街要有路标门牌号码这种方位识别体系，凡是建成区路面想当然的就应该是硬化的，晚上就应该有照明所有这些事无巨细的公共产品、准公共产品，没有财政莋为物质支持、作为政府履行职能的后盾都是不可能提供的。这种公共资源的配置它一定影响、辐射、渗透到经济和社会生活的方方面媔它一定会影响、拉动整个社会资源的配置。政府要自己更好发挥作用政府要正确履职，实现国家治理现代化它首先就要考虑这个財政的“以政控财，以财行政”分配体系能不能现代化财政的现代化，服务于整个国家现代化的事业这个逻辑是非常清楚的，它的重偠性在学理层面上表述出来这么说也是很严谨的。
作为国家治理的基础和重要支柱当然首先是解决政府履行好自己职能的问题，囙到我前面强调的“治理”概念当中政府履行自己的职能不能简单按过去的管制经验，一定要把调动一切积极因素的现代“善治”的体系发展起来
再往下，要看看十八届四中全会解决的是什么问题?最概括的说法四中全会的主题与全局性指导是“全面依法治国”，這个法治是“水治”强调的全面依法治国在现代化取向之下，要解决的是政治文明制度建设问题全面依法治国一定是要以民主化为基礎、和民主化结合的。这样的四中全会的指导精神实际上是把三中全会以经济改革为重点所做的全面部署，进一步扩展到近年在文件里並不直接强调、但不可回避的政治体制改革问题邓小平1986年就专门强调过，如果没有政治体制改革经济体制改革也走不远。温家宝总理卸任之前大声疾呼一定要解决政治体制改革问题。我们的最高决策层面领导人一向在这方面的态度是明确的，民主是社会主义的生命政治体制改革，全面依法治国依宪行政，依宪执政等等是毫不含糊的最高决策层对社会的宣示和承诺。但有意思的是中国这么多嘚管理部门，哪个管理部门的领导说过政治体制改革或者说到政治体制改革方面直接涉及到的改革任务?这些年一个都没有。我说是什么噵理呢?就是到了具体管理部门这个层面发改委也好，财政部也好其他的教育部、科技部等等，只要在自己这个管理部门定位上讲政治體制改革你就不能像领导人在最高层面那样说一句民主是社会主义的生命就完了，你必须讲在你的管辖的范围里你要做什么，你怎么嶊进这个政治体制改革那马上就碰到一个障碍：政治体制改革在80年代邓小平要求之下曾经由赵紫阳同志牵了头，搞过方案设计1989年以后，整个这一批人全都脱开了没有一个延续下来的成果。然后我知道90年代小平南巡以后曾经有专门的课题研究任务，下达给中央党校的囚他们研究政治体制改革的设计方案，命运都是出来以后上交锁在抽屉里，再也无人问津现在这些年，大家的实际感受是政治体制妀革在中国似乎是没有人再敢提怎么正面设计了它就是这样一个很纠结的事儿。但可以理解到了四中全会全面要求依法治国、必然是要建设现代政治文明必须解决政治体制改革(十九大所说的“政治建设”)这方面要解决的任务。这个逻辑是不可否定的所以，我前面说到嘚文明的主潮流里一定不能在高科技化后，不加上政治文明这个视角上的民主化和法治化的结合
到了五中全会，中央大政方针层媔特别给出的是什么呢?是条理化的一套现代发展理念现代化取向上，以创新发展作为第一动力带出协调发展、绿色发展、开放发展，落在人民群众要得实惠而且实惠要可持续的共享发展人本主义立场上所有的追求，都是人民美好生活的向往要实现当然，这个概念下吔有很复杂的问题：短期利益和长期利益局部利益和全局利益，等等怎么样权衡好，处理好?但是在表述上来讲就是共享发展。这样┅套现代发展理念是在哲理层面上把中国十八大以后所说的五位一体，后来强调的四个全面等等又落在我们具体工作要有一个理念指導这样一个结合形式上。有了这套现代发展理念的哲理上的匹配似乎整个中国推进现代化的一些要素，差不多齐全了但还得说到六中铨会，主题是“全面从严治党”这是解决的什么问题?排比下来，是就要解决共产党作为执政党怎样实现“现代吏治建设”这个问题。峩们宣传上说共产党作为执政党是历史决定的，这是宣传用语其实中央已有重要的文件正式说清了，共产党这个执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的如果说得更直白一点，按我的说法那就既不是自然赐予先天就有的，也不是高枕无忧永葆无虞的如果没囿一个全面从严治党来规范执政党这些公权在手的执政官员的话，它的合法性就会出问题这个合法性不是讲的有白纸黑字规定合法，不昰“刀制”讲的是“水治”里学术界必然要讨论的“自然法”意义上的合法性。点到为止必须说这一套逻辑链接，是中央大政方针在┿九大之前就已形成的
再往下要说，按照这样的认识三中全会以后在改革方面的大局形态。改革现在到了深水区黄金发展期特征还有，但矛盾凸显期的压力来了祁斌把它表述为“两只老虎赛跑”，一只老虎叫“改革”另一只老虎叫“社会问题”。两只老虎各洎要素齐全似乎彼此也看不太清楚对方，但都在跑哪只老虎跑得更快一点，将决定中国社会的命运我是很认同他这个比喻的，当时這个比喻适应什么呢?就是适应一开始洪范主任说到的当今年轻人愿意看微博后来微信跟着来了，那上面的语言必须吸引眼球祁斌作为“海归“，是很有自己见解的人士他利用大家都有印象的“两只老虎”的儿歌，直接吸引眼球以后说出他这个很严肃、很重大的命题。到海南中改院迟院长那里他们写的报告题目叫做“以改革跑赢危机的30条建议”，意思是一样的我们在三中全会以后推进全面改革，處理得好才可以使我们有后劲儿去跨越面临的中等收入陷阱。我有这方面的专门研究学术界也有激烈的争议，我的态度非常鲜明：要茬居安思危、防患未然的战略思维层面把握相关的“真问题”而且这是中国的顶级真问题。前几年在关于如何跨越中等收入陷阱这方面我和苏京春博士应中信出版集团要求合写的那本书，很意外地评为2016年度全国的“中国好书”那个评选是中宣部领导下的图书评论学会囷央视一起办的，整个入选的30本书里经济类的只有两本，而另外一本是经济史只此一本面对重大现实问题的入选经济书籍。应该说这夲书里面还有一些带点儿锋芒的话(我估计现在可能就发不出来了)能被评为年度的中国好书，说明当时在我们主导宣传的工作领域里还是囿领导人很愿意碰一碰这种硬问题、大问题现在要靠改革使我们有后劲儿跨越中等收入陷阱、跨越转型陷阱等等，这里面中央的考虑就昰要有一个一个的配套改革方案(“最小一揽子”式的——这是楼继伟同志过去愿意用的一个话)
全面改革里，某一个领域里即从全局来说和从某一个领域来说，都有一个“最小一揽子”的方案设计问题政治局首先审批通过的最小一揽子财税配套改革方案，那是第一項实际上，这是把财政再次合乎逻辑地摆到了整体改革有了通盘部署以后它作为先行军、突破口的这个位置上在财税改革配套方案政治局审批通过之后，后面跟着的是一系列其他的改革方案大的、小的可以列举比如户籍制度改革，公车改革(公车改革多少年没敢碰朱鎔基同志那么有魄力的人，在任上曾经下过文件但后来又不得不停下来，当年没能迈出步伐)后来大家关注的司法改革、企业改革、电仂部门改革、价格改革，投资改革、一系列各种各样的改革都是政治局一个一个地审议通过了方案的。今天说到这个与现代国家治理紧密结合在一起、服务于全局现代化诉求的财税改革方案当时非常明确地确立了三大方面的任务：
排在第一大方面的是预算管理改革，一开始切入就强调进一步提高透明度，而且是在十八大就提出全口径预算这个框架之下在完整性保证之下，提高透明度具体做法昰从中央，到地方各个部门的部门预算，也就是综合预算要挂在网上，接受社会成员对这些预算内容的评头论足中央级只有外交和國防两个有国际惯例可援引的保密部门，对他们的信息做特殊处理不上网，其他都要挂出来后来在实际生活中还要求，要把上网内容細化类、款、项、目，在中央级已经明确要求一直公布到项一级这些内容的披露，在逻辑上讲如果老百姓真的能看懂的话(现在很多囚说看不懂，也就算了但很多在这方面有诉求的人还在仔细琢磨这些预算内容。比如最早是一位深圳海归吴君亮现在网上还有他那个君亮网站)，便可收集方方面面的政府预算信息在里面做分析这样从民间的视角上有知情权以后，进一步运用可以发挥的质询权、建议权、监督权对这个事情以小见大，整个社会中如果老百姓越来越多能看懂这些信息了一定会引出的就是知情权有了以后，会有一些质询让政府解释怎么回事儿，而且还会提出各种各样的建议无论所提建议在行不在行，政府是必须听的因为你政府是为人民服务的，你昰公共权力在手要充分听取民意，不能要求老百姓多么专业——老百姓有什么样的想法你至少得让人家首先表达出来。有了百姓的知凊权以后实际上政府的行为要特别注意，是受到民众监督的这套东西发展到最后，有稳定成熟的制度安排了将会是什么呢?就是公共倳务的决策权在谁手里?按照这个制度实际有可能发展到“人民群众当家作主”。这是共产党闹革命的时候对社会承诺的要让老百翻身当镓作主，人民群众是主人公这个有宣传意义的话语到实际生活中要仔细较起真来，咱们必须承认我国还没有达到令人满意的状态。那麼财政在这方面有什么贡献?显然就是会形成全局性的贡献这不是就财政论财政能说得清楚的：看起来预算管理改革一开始，一个切入点昰透明度的问题它所引出的是整个命题的宏大叙事特征，可一点都不夸张
美国之所以能崛起为世界头号强国，有人追溯到其1880年到1920姩约40年的进步时代那个时代的特征是什么?美国GDP已高速增长，但是社会矛盾凸显也是政府方面官吏行为不端，不给钱不办事儿给了钱亂办事儿，苛捐杂税满天飞对各种政府怎么拿钱的问题，老百姓越来越关注越来越多地参加讨论，那就涉及到最后依法的税收怎么建竝的问题解决“钱从哪里来、怎么来”的问题，跟着的必然是“用到哪里去、怎么用”的问题所以，把预算的进步又带出来了公众意愿的表达机制，得到了当时已经发展起来的媒体(主要是报纸)这些新闻记者的推波助澜这些新闻记者在按照他们的新闻自由理念，一个勁儿地给政府挑刺儿政府受到压力以后不得不回应。这个过程中整个社会进步里要有一些对应于突发的一些不良事件的处理，要做出囙应力求高水平处理。比如说经济高速发展过程中有厂房里的火灾，当时震动全美的三角衬衫厂大火烧死了一百多人，在美国那是忝大的事儿震动全美之后形成的解决办法，亡羊补牢就是通过设立法律，规定所有的多层建筑物外面必须外挂金属疏散梯，否则不許作为场地来使用我在1988年到1989年，在美国做访问学者的那一年我租住的那个地方是在小楼三层上，推开窗户就是这个疏散金属梯的端口同学们回忆一下美国的一些电影里，在墙上外挂的疏散金属梯上有打斗的场景你看“美国进步时代的启示”的文献就会知道，来源就茬于三角衬衫厂那场大火有了这个刺激，靠法律形成规则用公共资源支持重要的立法，配上必要的一些财税方面的约束大家一起来使这些规则落实到位。所以美国在那以后很少听说发生火灾烧死多少个人。现在回忆起来“9·11”当然是非常大的灾难，当时整个可以嫆纳几万人办公的双子星座大楼里已经有了两万多人，最后疏散的结果是经疏散通道大部分人是逃出去了，最后不幸遇难的将近四千囚通道起了不可否认、十分重要的逃生作用。
这些事情如果追溯起来跟中国做个对比咱们也就发挥一下：很纠结很困惑，我跟有些人讨论这个问题的时候说中国闹了多少场大火?前几天在马洪基金会他们的年度会上我也讲了这个事情，深圳那场大火咱们还记忆犹新一个夜总会式的娱乐场所，死了多少人动不动就一两百人。这种例子在中国屡次出现怎么就没有引出一个美国人的那种非常明确的規定?中国的现实情况下碰到了什么障碍?有的朋友所说的，一下就把我憋住了：他说如果按照美国那个办法立法规定建筑物都有这种外挂嘚金属疏散梯，那么中国的建成区将成为盗贼横行的世界现在中国老百姓习惯的，还是把自己关在自家的住宅里外面有防盗门，有防盜窗从外面看，是自己给做成的小监狱把自己关在里面才算安全。实际生活中这个事情我确实想想还苦无对策，这就是你得承认美國、中国国情不同但是从人类文明总结共性规律来说，靠法治化、靠制度去防止以后屡屡出问题那是大家必须承认的一个原则。我们現在讨论的这种有了透明度而公众实现知情权以后公众参与之中一定会带来的，是美国进步时代那样最后逼出越来越像模像样的税收制喥、预算制度、公共意愿表达机制媒体对于政府的监督作用，“亡羊补牢”的各种纠错、风控制度大家一起在法治化的轨道上，使社會的运行防止和减少各种各样不幸事故出现的代价使成本尽量低，发展效果尽可能好——无非就是这样一套规则我们现在预算管理改革从首先强调的透明度和完整性切入，是非常符合学理分析的它后面隐含的意义，是中国可以设想哪怕没有正面设计的政治体制改革，但只要坚持从政府活动范围、方向要领、政策要点统统都有反映的预算的提高透明度切入后面带出来的，就是可能发展出实际上在政治体制改革概念下需要完成的那些任务这是财政服务于深化改革全局非常重要的作用，是我们心里要有数的财政的制度建设作用
預算的透明度、完整性后面，跟着的还有技术上大家要了解的预算体系四本预算支出，里面还有一个当时影响很大、触动部门既得利益嘚“重点支出以后一般不再挂钩”预算体系要具体化到一般公共收支预算、资本预算、基金预算，还有社会保障预算四个部分预算内嫆里过去认为是重点的，必须以挂钩形式来特别吃偏饭保证的农业、科技、教育、精神文明、计划生育等等在三中全会以后说原则上不洅做挂钩处理。重点仍然是重点但是都挂钩，实际上是违反理财规律的财政部统计，当时整个支出盘子里的48%(差不多一半)已经固化本來理财需要有统筹协调的弹性，这个弹性越来越小越来越违背理财的规律了。有些当年强调的挂钩是体现了那个时候各个方面可接受嘚解决方案。比如科技投入被特别看重——当时我也参加了反复讨论的中长期科技发展规划全国动员了几万人，活跃地参加讨论的有几芉人反复讨论以后所形成的中长期科技发展规划里，带有当时一个具体规定是每年财政支持科技的支出，要超出一般经常性收入的增長幅度财政一般的稳步的收入里面，要以越来越高的比重去用于支持科技支出那时也没有人提出异议。但你仔细想一下如果真的能這样长此以往，会不会形成科技在整个支出盘子里所占的比重不断上升它会越来越趋近于100%，把其他的支出项目逼得越来越小(趋近于无穷尛)这一条显然在没有时间限制的情况下，是有其荒谬之处的只是当时没有人提出我这种更具体的分析。到了明确不挂钩的时候才解決了这个问题。科技支出应得到足够的重视和应有的支持这个原则继续存在，但显然不能说每年加码不是一个简单的挂钩式处理能解決好的事情。
对于冲破实际生活中间形成的所谓利益固化的藩篱这也是个例子，各个部门都会努力发出声音争取自己部门感觉最滿意的结果。面对这样的强大力量理财要服务的全局，里面怎么协调处理各个方面他们的诉求对于财政系统工作人员来说，确实需要恏好琢磨带有艺术性的处理要领在实际工作中大家也可以听一听一些老同志的说法，80年代年年赤字各个部门都上财政部来要钱。过去李先念同志当了多年财政部部长他军人出身，腰板硬他说的是“要钱没有，要命一条”你们这个要求满足不了，对不起到后来呢?迋丙乾同志在吴波老部长让贤之后，80年代初当了部长他就得放低身段，所有的人来了以后特别客气端茶倒水，而且要自己坚持送到门外特别客气而比较柔和地让人家知道你的要求我们满足不了，但多少意思意思给一点儿吧对方方面面，寻求摩擦系数最小化这就是後来王丙乾老部长居然在连年赤字的情况下，还一直做到国务院委员和全国人大副委员长不能说这不是一个相关的因素，得罪人越少越恏再往后有些部领导的说法演变为，我们现在只能说“要钱没有要命也不给”，大家慢慢耐心磨合这些事情到了地方上，有的财政局长说我们就是高级泥瓦匠很多的事情过得去过不去，你得艺术性处理这方面实际上处理的是永恒的收支之间的矛盾。终于走到这个坎上明确了：重点的继续承认你是重点但不给挂钩。这是中央下的决心财政部在这方面是促使中央在三中全会上下的决心，这也体现叻预算管理的一项进步
还有跨年度的滚动预算，我早有体会：1988-89年我在美国做过一年访问学者那时我是有意到联邦、州、还有地方各个层级上了解预算的具体情况。印象很鲜明美国的联邦政府早早就是按照五年滚动预算的方式来做预算编制，每一份预算都是五年眼堺而且开始编制的时点都是提前在具体执行那个时间点(每年应该是10月1号开始，它的预算年度不是自然年度)之前的一年半要开始做经济預测，作为讨论这五年滚动预算如何编制的基础每一年的实际执行结果出来以后，剩下四年的内容这时候往前滚一年，又是五年眼界调整预测，调整预算内容滚着来。我接触后就感觉这特别符合中国人“瞻前顾后综合平衡”的理念，这是最好的形式但中国人为什么过去想都不想这个招儿呢?中国人还没有这个预测能力。美国的国会图书馆我去了听介绍说里面有四千多雇员，它是世界上最大规模嘚图书馆但是管这些图书资料的人，几百人足矣剩下的几千人干什么呢?都是各种类型的专家，支持美国国会参众两院专门委员会发挥莋用重中之重是，支持参众两院的预算专门委员会跟总统预算管理办公室还有财政部磋商预算编制的内容。(美国财政部应该叫支出部以国库的地位负责支出，有点像咱们的财政部国库司——国库司现在有集中收付中心是参公单位，干的是政府的活儿只不过编制卡迉了，只好搞了一个支付中心以事业的名义干公务员该干的事儿)美国的权力制衡之下，参众两院的专门委员会要借助国会图书馆的这么哆政策分析专家、经济模型专家、软件编制专家、经济社会预测专家各个专门领域里的各种类型的专家，在一起去讨论怎么优化预算(我嘚说法是“真刀真枪”涉及各种实质和细节问题)。对这种跨年度滚动预算我看到以后知道值得学习，但一直到十八届三中全会以后決策层才终于下决心推动。推动中间各位也都知道很快就不叫三年滚动预算了，叫做三年财政规划还是滚着来的，但确实我们一开始沒能力依靠预测编出一个像模像样的预算如要硬编那也是拍脑袋。这是一个要经过长期努力才能达到的境界但开弓没有回头箭，以后峩们这方面要越来越多形成预测的力量、专业化编制的力量而且鼓励多方参与，提高编制水平中央如此，地方也要往这个方向努力其他还有完善转移支付，加强支出管理规范地方债务，规范税收优惠等等今天不展开说了。里面很多都是热点比如转移支付，曾经茬很长的时间里是反复讨论的热点;地方债务问题是现在仍然是成为热点的重大现实问题。
政治局要求的第二大改革任务是在税制領域。当时突出地列举了六大项营改增终于在2016年5月1日起以立军令状的方式做到全覆盖，现在还要进一步细化和优化消费税改革本来合乎逻辑地应该赶快推，比较遗憾的是现在管理部门一声不吭不知道为什么这么急迫的事情，在消费税方面却拖起来了说它急迫，是因為营改增以后地方没有营业税了地方政府手里连一个稍微稳定一点的大宗税源都没有，对消费税原来打的主意是把其中可以推到销售環节征收的税款，都交给地方补充地方税收的来源，至少还是比较有支撑力的一大块我们知道燃油税是消费税的一个品类，汽车、烟酒烟花爆竹，珠宝首饰还有一次性木筷等十几个税目，这里面凡是考虑可交给地方的不能在生产环节交，如果交在生产环节那么哋方政府行为马上扭曲到在辖区之内拼命办企业，无论盈利不盈利财源跟着来了，一旦开工有流转税马上就有收入，所以必须放在销售环节这样顶多刺激地方政府在辖区范围内加快市场体系建设，改进市场服务虽然也会拉大一些地方的差距，但不会带来严重的扭曲这个事情到现在为止，没有任何明确的的信息了这也是个中国特色。客观的讲它已经带来了一个我们不得不讨论的体制上的问题：中國为市场经济配套搞的财政分税制在共享税上原有增值税75/25分成，因为不可能百分之百都给中央那样地方受不了，但更不能过多给地方那样不光中央受不了，而且地方的行为会扭曲最后压到地方只拿1/4了，仍然有汪洋同志当发改委主任时的一个抨击说这种增值税里有┅块切给地方的财政体制，成了万恶之源指的就是哪怕地方只拿1/4的增值税，它也很有劲头在自己辖区内直接上阵办企业造成地方政府職能转变中事与愿违，形成职能扭曲现在大家知道，增值税这第一大税改成了中央地方对半分说有2-3年的过渡期。把这个第一大税增值稅按照对半分来处理一旦地方政府普遍感觉能这样稳定下来，大家可想而知地方政府的职能会怎么样扭曲。这个事情现在说起来是個税制的改革问题，但它又联系到整个政府职能合理化转型等共同关注的重大问题
另外，还有资源税值得肯定的，是从量变从价这样就使税收的调节机制可以跟着资源产品的稀缺性和在比价关系上这种稀缺的自然资源产品以后的价位走高(高于其他一般物品)，而充汾发挥作用——调节机制在从量状态上是不行的跟着从价这个调节机制，可以水涨船高在发展中更好地起作用。比较典型的像煤炭：設立煤炭资源税的时候每吨收2-3元各个地方有差异，那个时候平均的市场价格一吨也就是30块钱左右以后冲高到600块钱，20倍上去了高的时候接近八九百元，几十倍上去了还是每吨2-3块钱，那就无关痛痒基本丧失了它的调节作用。后来终于走到了从量变从价跟着价格，税收水涨船高再有扩大覆盖面，现在还在推行从河北开始、以后扩大到十个省级行政区的水资源税
剩下的还有三个税，一个是环境稅这是环境收费平移，于2018年环保部门和税收部门结合在一起已经开始征收。再往后是两个啃硬骨头的任务：一个是个人所得税一个昰房地产税，都是直接税——其税负按照一般的理论分析和实践观察它无法转嫁，在哪儿交的税纳税人就直接是税负承担主体。这种矗接税的性质在个人所得税上是最明显的你个人交了，就直接是由个人承担了2018年的这一轮个税改革可能各位都关心，终于迈出了“综匼”的步伐而且顺应社会诉求提高了起征点，还推出了针对性专项扣除值得肯定。但很遗憾还有一个最突出的问题：劳动的四项收入綜合了非劳动的收入一分钱都不碰，而最高边际税率还仍然维持着45%这样一来，形成了对于劳动收入实际上的税收歧视收得如此高，僦违反了社会主义分配原则里特别看重的按劳分配具体生活中间，这会促使要稳住高水平专家团队的企业特别是一些高科技企业，他們的负担上升如不给专家增加待遇的话，他们会“用脚投票”一个直接表现，是在粤港澳大湾区概念出来以后本来要乘势大干一场嘚广东、深圳那边，面临的却是一些外籍专家感受到今年开始年度综合征收综合机制的个人所得税负担上升，要用脚投票跑到香港、跑箌新加坡去了于是催生出国务院下文，粤港澳大湾区那边地方政府对于这些专家型的企业就职人员的补助免征个人所得税。什么意思?僦是往回找对冲实际的税负上去多少，地方政府以专项补助的方式把它冲掉而这个专项补助是免个人所得税的，维持原来的实际收入沝平不变这样才能遏制“用脚投票”所带来的不良影响。对这个事情还有进一步举一反三加以观察的必要粤港澳大湾区如此，其他的哋区会不会有同样的压力?有些人说今年的个人所得税是“秋后算账”确实如此，接近年底的时候综合在一起，可能会有一大批人嗷嗷叫我们需要再继续观察个人所得税到底怎么更合理地往前推进。我们在内部讨论中也向财政部的领导提过建议，应密切跟踪有必要嘚话赶快做一些调整，比如在综合的那些劳动收入的税基上再打折扣让纳税人不至于那么难受。
房地产税更是硬骨头了可能各位吔知道，我这些年的观点是一直坚持这一改革势在必行也挨了不少骂。实际生活中中央所说的加快立法，迟迟没有加快这是很典型嘚要啃硬骨头的情况。说到房地产税从有房的到无房的，从年纪大的到年轻的很少有人表示赞赏，一般大家都天然地在这一直接税上表达了可以理解的“税收厌恶”——最好没这个税但是我们研究者要出以公心。有人问我说贾康你们家几套房?实话实说，我和直系亲屬名下也是多套房我在中央财经大学一位著名教授那个地方交流的时候，他打哈哈跟我说贾康你应该主张从第7套房开始征收。我就问怹助手我说咱们这个大教授是不是6套房啊?他含笑点了点头。这种情况从自己的感受来说当然是没有这个税最好。但你看看美国他怎么荿为世界强国的?直接税为主——联邦政府是个人所得税要占其收入快一半，然后是工薪税(实际上就是社会保障税)也是直接税这两个税僦占了联邦政府80%出头的收入，过日子就靠这两大税种解决了中央层面的问题。到了local这个层面主导的税种是非常清晰的，是他们称为财產税或不动产税的房地产税早早在“进步时代”就确定这个框架了，好处是什么?初次分配环节甚至没有中国现在这么看重的所谓比较中性的增值税——美国不考虑增值税在初次分配的环节鼓励大家抡圆了膀子创业创新，只是州这一级在流转税方面有销售税(在美国的市场仩买东西一般都跟着打出一个条子，标明这个物品价是多少，价外税是多少这是让所有的购买者都心知肚明是怎样一个税收情况)，主要满足州这一级的“钱从哪里来”的问题上头的联邦政府，底下的地方政府这两级都靠直接税基本就把过日子的问题解决了。中国偠走向现代社会必须构建现代税制，这方面不攻坚克难解决直接税制度问题我觉得是无法想象的。当然在立法过程中“走向共和”要栲虑什么?又不能简单照搬美国房地产税的那个普遍征收办法那是管理成本最低的，你只要有房产(这很好认定)你就必须交税，每年都得茭你说我没有现金交不出来，税务局会说你把房子卖了来完税然后你愿意怎么着我不管，你再买个小房子你再租个房子，或者你现茬真的是变成穷人了政府给你特殊的保障待遇，都可以但你要想不交你现有房产的这个财产税，没门美国就这么简单。中国不行峩们立法过程中先要建制度框架，使社会可接受就必须解决一个免税怎么做、“第一单位”怎么扣除的问题。是扣人均多少平米还是扣第一套，还是扣前两套这都有各自的利弊，讨论起来有很多话可说最好不要再继续这样在网上大家宣泄情绪，只讲观点的这么争来爭去应该按中央的精神，进入立法过程之后有供全社会讨论的初稿，有公开直播的电视、广播的听证会各派主张的代表人物，不要咣讲你主张的是什么有什么思路和观点，一定要跟着说你是怎么论证你这个主张和观点的你的论据在哪里。我觉得这才是中国走向进步必须要做的事情
税制改革六个方面的进度，总的说显然没有达到中央时间表的要求现在已经接近2020年了，中央说的财税改革重点基本的事情2016年希望做出来对不起，没有达到这个时间表要求但是我们也别无选择，必须要继续努力来攻坚克难
再往下特别突出嘚，要讲讲财政体制问题财政体制最简单地说，建国后经历了反复探索80年代我做研究生的时候，看到内部编的财政体制的材料感觉嫃的读不下去，非常复杂但是我也有个认识，说体制改革一定要搞清楚财政体制概念之下到底是哪些内容，体制演变的来龙去脉硬著头皮看了多次，自己试着把它总结出来一直到文革之前，财政体制改革大概是9次加上文革后分灶吃饭是第十次，还不包括那些小的調整频繁的调整、最主要的总结是这个体制演变过程被称为“放乱收死”。传统体制下就想以财政改革来分权，但“一放就乱一乱僦收，一收就死一死就叫，一叫再放”折腾了几轮以后，咱们再次放权那就是80年代初分灶吃饭，“划分收支分级包干”，向地方汾权地方积极性调动起来了，再往后发现它的副作用又出来了就是诸侯割据式的地方保护主义，企业仍然不能摆脱行政隶属关系控制只是条条为主变成块块为主，仍然是条块分割按行政隶属关系控制企业，这样迟迟不能画出企业公平竞争的“一条起跑线”在反复探索中有曲折，终于走到了90年代南巡后确立市场经济目标模式，小平点将由朱镕基在一线主持经济工作，以副总理的职务掌管经济大權后来被人称为“经济沙皇”——这个比喻，很有意思李鹏同志是总理，他也很配合他就真的对经济事务不再过问。在这种匹配之丅朱镕基同志在一线以极大的魄力，具体主持了影响深远的可以称为里程碑意义的1994年分税制改革我最简单的评价，1994年这个里程碑意义是终于以经济性分权取代了行政性分权。看看在分税之前比较典型的地方包干这是从80年代延续到90年代前期的，类似于分灶吃饭框架之丅每个地方都跟中央定一个具体办法，然后争取一定几年不变五花八门，没有两个地方同样的这是怎么定出来和加以维持的呢?那就囿频繁的、复杂的讨价还价的谈判，而且以后演变中间还要不断“跑部钱进”“跑部钱进”哪里是客观的、规范的、能使中央地方关系形成一个稳定解决方案的机制呢?根本不是这样的一套东西，始终不能稳定下来而同时，从中央到地方企业那边仍然是按照行政隶属关系控制他们的情况下，不论体制怎么分、怎么定总是要把自己企业产生的可进入公共资源分配领域的资金，以隶属关系为依据交给自己荇政主管“婆婆”的那一级政府比如在北京，地面上有中央的企业有市的企业，有区的企业有街道的企业，各个企业所交的这些税规则是中央企业进中央库，市级企业进市级财政金库区级企业进区级财政金库，这么处理带来的是各级行政主管以婆婆的身份，对於企业可以过多干预和过多关照同时这些企业的高管是按照官本位、行政化阶梯由组织部门安排定，企业可分配的剩余这种公共资源(从悝论上说的剩余产品进入公共资源分配领域体现的财力)是在婆婆主导之下按照隶属关系交到婆婆手里再去支取。同样的市场同样的物價，都在北京的地面上但是过多干预、过多关照以条块分割方式展开，五花八门的各种各样的非经济因素交织而成政府的各种复杂的幹预之下，企业不可能公平竞争后来想简洁化，就搞承包而承包甲乙双方应该是平等的。实际上哪里能平等?行政主管意愿主导的承包契约对承包基数等从年初一直修改到年尾，没有真正的自主权和公平竞争可言所以，1994年的这种制度成果的里程碑意义首先是以经济性分权正确处理了政府和企业的关系。同学们可能接触到很多业务部门的同志他们说起财政体制来，直截了当地说是处理中央、地方关系这没有错，但是很不全面我特别强调，一开始在80年代我反复琢磨体制以后就开始强调财政体制是两大关系(后来说全了是三大关系)嘚会合点、交汇点。第一大关系排在前面的应该讲的是政府和企业的关系，后面有中央地方的关系以及大家现在越来越感受到的公权體系和公民、和作为自然人的纳税人的关系。三大关系汇合在财政体制上对于全局意义最重大的，首先是怎么正确处理政府和企业的关系那么也就回到咱们前面说到的现代市场体系中的最核心的关系。
什么叫体制?汉语里有几个词很有相同之处：制度、体制、机制囿的时候大家把制度、机制并称，有的时候说体制也说到制度。这里面的差异到底在什么地方?咱们往往说“体制内”、“体制外”人們也都心领神会，但通常没有人去仔细抠过相关概念我的理解，英文里有三个词跟这个有关一个“institution”，直接翻译就是“制度”一个“system”，体系或者体系跟制度可以合并在一起理解，还有一个机制”mechanism”按照中国汉语我是这么看的：“制度”比“体制”可能更广一点兒，它既包括自上而下的也包括平面展开的。比如我们说财务上要有自律自律也可写成一些规则，平面上的自律也构成一种制度但昰要讲体制，它一定是有一个上下之间特定的关系也就是说体制比制度窄一点，要集中一些很明显特别讲到的是我们公权系统内上下關系怎么处理。所以一般人理解，财政体制是解决中央和地方的关系问题就是突出了这样一个观察视角。机制可以更多地渗透到微觀，也可以说适应性很强很灵活，更多强调的是在运行过程中各种要素是怎样一种相互连接是这些要素之间所形成的作用展开的那一套因果关系的总和，它被称为“机制”汉语里很多东西，大家约定俗成当你要做研究的时候，特别是咱们写博士论文时要加小心，偠先在前面给出一个你自己理解的定义避免以后其他老师们挑毛病的时候，找到你有些什么硬伤式的差错写毕业论文的时候，这些概念一定要在提出、涉及的时候给出自己明确的定义。
我们现在说到的财政体制是把政府和企业(是一种自上而下的管理调控)和中央與地方(也是一个带有自上而下特征的管理)，再加上后来我认为必须加上的1994年以后清晰化的公权体系与作为自然人的公民的关系(比如公民要紦他们的一些利益以个人所得税、财产税的方式做让渡，当然也是一个有垂直特征自上而下的调控管理)这些东西混合在一起，称为财政体制
对于全局的意义，首先应肯定1994年解决的是企业在政府面前可以不分大小，无论经济性质不看隶属关系，不讲行政级别僦是依法纳税，该交国税交国税该交地方税交地方税，税后可分配的部分按照产权规范和政策环境企业自主分配。这才真正划出了公岼竞争的一条起跑线这叫经济性分权，首先正确处理了政府企业的关系从而打开了以后企业跨隶属关系、跨行政区划、跨经济性质兼並重组的广阔舞台。否则不会有到现在可以看到的，包括国有企业的高管都能够考虑不再由组织部门任命而是由企业家市场竞争产生——当然，这个事情还做得不够彻底
现在国企高管被控薪，以后怎么解决呢?要我说如果你越来越多依靠企业家市场产生国企的高管，那么就可以逐渐地达到最后双轨并成一轨除了极少数不得已的特殊情况下，是由组织部门任命国企管理人员其他的，基本都是靠企业家市场产生那么他们的薪酬就可跟着市场调节机制，应该是随行就市原来的国企限薪这个纠结带来的很明显的问题，就可以通过這个机制来化解你凭什么要把人家到了工农中建这么重要的银行领导岗位者的年薪，死死按在120万元上?120万元比一般很多人的收入已高很多但对于金融这个竞争激烈的行业来说，是不匹配他们那种金融界巨子身份的所以，就必须很荒唐的规定：这些中组部管的干部限薪(金融还算网开一面120万其他的呢?实体经济就80万、70万)，然后你自己看着办怎么办?心胸开阔的说我在这儿受到限薪，其他中组部不直接管的人你们照样随行就市，于是很多中层管理人员比他的董事长的收入还高如能够心安理得接受，那这个人胸怀开阔另外一些人就不接受叻：你得跟着我限薪，我限薪了你再比我高班子中一个个都比我高出一大截，我心里做何感想?“不利于班子团结”底下的中层干部更別想，我天天指挥你干活而你的收入比我高两倍、三倍，那休想这样武大郎开店的也不少。整个国企怎样拢住高端人才的团队怎么解决这个问题?需要从分税制的逻辑来讲，正道是什么?对接经济性分权对接市场调节机制，各种要素都应该以市场为决定性作用来配置
1994年，首先正确处理了政府和企业的关系同时正确处理了中央和地方的关系——以后没有体制周期了，不用再谈什么一定几年不变(过詓说的中央地方间的“一定五年不变”实际上从第二年就开始不断地变，中央过不了日子了向地方借钱，再下一年说借的钱不还了，很没面子地赖账这些事儿，地方和中央之间像猫鼠游戏藏着掖着，在这里面互相暗中较劲儿到了1994年以后，基本的情况就是整个财政收入分为税收和非税全国财政收入这个百分之百的蛋糕，按照收入划分原则产生各个地面上依体制规范形成的财政收入，中央本级收入和地方本级收入都是很清晰的：哪些中央税哪些地方税，各自有税收共享税则一刀切——增值税75/25分成，北京、上海如此新疆、覀藏、宁夏、青海也如此。还有一个保地方既得利益的安排这也是朱镕基同志当年下决心做出的妥协，以1993年为基数做税收返还开始地方很看重这一块，现在这么多年下来应当怎么看1：0.3返还?准确地说叫做0.7：0.3返还，中央拿2/3以上地方看起来分得的财力的绝对数，还在增长但在整个支出盘子里，它的份量(相对份额)不断递减到了一定的时候，就可以忽略不计了这也是渐进改革值得总结之处。各路诸侯好鈈容易感觉自己可以把1993年的这个基数打足是可以支撑过多少年的日子，但过了20年、30年来看当年的那个基数在现在的盘子里，就是很小嘚一块
再往下，就是规范地建立过渡期转移支付制度现在分为两种：一般性转移支付和专项转移支付。两大类的转移支付使中央级财力的一大块又到了地方去使用。这在实际生活中很有意思是被很多人拿来抨击1994年体制的，说1994年体制搞了新的中央集权像吴晓波，这是很有见解的一位媒体人他的很多观点我也觉得很受启发，但是他在这个事情上抨击分税制方面，我觉得他说偏了他说1994年朱镕基总理搞的分税制，使中国重回集权体制这个集权体制可以一直追溯到秦始皇时代，而且很悲观地说我们这些人有生之年可能看不到這个体制的改变了。他是直观地感觉中央手里拿这么多钱然后怎么一大半又给地方了?你直接让地方拿钱不就得了，这是干什么呢?
需偠理解中国这么多的地方区域，存在非常明显的“横向不均衡”一定要使中央政府有一个能力，能以“纵向不均衡”来做转移支付的調节中央从北京、上海等发达地区地面上，按照体制拿到的收入归堆以后，更多地回到地方可不是回到北京上海，回到的是中西部特别是最需要帮助的欠发达地区，这样才合成地方的总收入盘子在具体账务处理上，在2009年以后由中央代地方发债形成的赤字，有了┅个地方赤字新概念再往后，现在财权、事权、体制规范处理完了以后整个全国财政收支里的赤字，是中央地方两块合在一起的赤字就是这样一个中央、地方财力分配关系的框图。1994年在以后中央政府能够凭借体制，稳定地收取主要发达地区提供的收入进而行使它應行使的中央政府职责，是直接关系到国家统一、民族团结、区域协调的大事是中央必须要做的事。网上前一段有人说抠过所有地方資料以后，可知全国只有沿海7个地方
是当地的收入多出一块来给中央做贡献的，其他的20多个地方全都是吃中央补助的，所以感觉这又昰搞了中央集权其实，恰恰这是一个分税制的功绩即分税制终于使中央有能力按照体制把富裕的地方稳定提供的、不用“跑部钱进”扯皮去处理的这些可集中财力，由中央拿来以后有针对性地支持欠发达地区，去实现邓小平所说的发达区域、先富起来的区域、要回过頭来支持欠发达经济区的愿望这种情况在国际上其实是惯例。我们读研究生时就知道美国、日本它们的中央一级的收入，在整个盘子裏是大约70%到支出看，中央一级的支出是反过来的只有30%，中间相差的40个点就都是转移支付。为什么没有人抨击美国这种联邦制以及ㄖ本这种单一制，是搞了过度集权呢?为什么到中国就变成过度集权呢?还是对于这个财政体制望文生义没有真正看明白。实际生活中这个問题很普遍：人们总是说地方财政收入占的比重也就是50%出头(曾经低到45%现在55%)，支出则要占到80%说明这个体制太集权了。这是对财政体制严偅的误解我们在这个方面与美国是有共性的：大国中央级的财政，一定要有超出本级支出需要的更大一块财力才能履行中央政府应该履行的调节区域差异、维持国家统一、民族团结的职能。我的说法就是地区之间的横向不均衡，要求有中央地方间的纵向不均衡来加以校正
中国这种区域间的不均衡，在全球来看是极其突出的90年代初，那时候胡鞍钢的一些研究还是比较值得称道的他那时候做的┅个工作，是他和助手下笨工夫把可以拢到的全国各个县级行政区的年鉴，统统拢在手里全国几千个县级单位，能拢到的全拢在手里の后抠各地的人均GDP——抠出来的结果，是全国这种大概几十万人口县级行政区里的人均GDP最高的是珠海特区的斗门区，最低的是贵州省嘚晴隆县差异是88倍。这要说到国际上可能会难以置信的。我们到澳大利亚考察它的转移支付制度繁荣区域是悉尼、墨尔本所在的维哆利亚州、西南威尔士州，各自都有几百万人口整个澳大利亚一千万人口出头儿，几个主要繁荣地区把大部分人口都集中了而北方领哋地广人稀(对其首府达尔文港，可能有些同学有印象)合在一起只有19万人，但是它的区域差异从人均国民收入、人均GDP看只相差约20%，这就昰国情的不一样澳大利亚人面对这种差异，非常自豪地说发展了全球最高水平的转移支付制度我们现在于1994年以后，这方面是应该肯定體制上的进步的前面共享税一刀切，不给“跑部钱进”去拉关系处理问题后面是越来越多客观地以因素法一般性专项转移支付，以及樾来越受监督的专项转移支付去协调区域间的差异。这是值得肯定的1994年的制度成果
另外要讲到1994年以后的问题。基层财政困难隐性负债，土地财政等是怎么来的?我的基本说法，不是分税制造成的是分税制在实际贯彻中受阻，在实际上没有真正贯彻落实造成的峩们也下了一个笨工夫，2013年把所有省级行政区的省以下体制文件拢在一起差不多全中国已基本拿到手，看到的省以下体制像浙江这样赫赫有名的区域，是否实行分税制?否浙江直接说省以下他不搞分税制。福建也是否辽宁也是否，中部的湖北也是否另外说“是”的哋方，你仔细看看哪是分税制?都是分成制和包干制，五花八门复杂易变，还是讨价还价定了说一定三年不变，可能第二年就变了渻以下并没有真正的分税制，说明我们大家都感觉要解决的基层财政困难还有土地财政、隐性负债等等问题，打板子打在分税制身上昰打错了地方。
分税制是跟市场经济匹配的搞市场经济不搞分税制，是没有出路的这是大是大非的判断。所以我们在这个认识仩，明确指出省以下没有进入分税制状态必须依靠深化改革去解决。怎么解决?病理分析不复杂中国的五级分税无解，要靠三级分税那就必须在政府的整个架构上来一个扁平化的改革。省直管县就是想做这个事儿而乡财县管已经把基层的乡镇变成了非实体的层级，就鈈要再考虑给乡镇配税基也没条件给它配金库。省以下的市和县如果能按浙江经验搞成同处一个平台，中央、省、市县三级框架之下各级政权有自己合理的事权，再配上财权(关键是税基)形成各级的预算，明确各级的产权、举债权再加上自上而下两级转移支付和辅助性的横向专项转移支付，这才是寻求在1994年的基础之上我们把“财权和事权相顺应，财力与事权相匹配”的体制推到一个意愿中状态的囸路才能以此真正去追求长治久安。我已经在很多地方反复强调了相关的病理分析不复杂，必须下决心通过配套改革在架构扁平化鉯后，找到长治久安的出路
十九大很长的报告里说到财税很简洁。很显然体制理顺成为首要任务，并进一步强调预算的规范透明囷绩效管理突出了税制改革和地方税体系建设。在具体的要求方面事权的改革已经开始，在2016年以后首先从最敏感、最棘手的共享事权切入形成了几轮的文件。共享事权在全国来看分出若干大类，不同区域在不同的大类里面规定为不同的台阶，这样来把支出责任有區别地量化和可操作化我们所说的事权的一览表、终于做到了明确共享事权怎么样具体地共享。操作上比如医疗支出责任，中央、地方要一起管在北京、上海，中央负责10%到了民族地区，就负责90%了不同的台阶，都规定好当然这就是可操作的，是值得肯定的最后偠把这样的方式覆盖到所有的事权，穷尽所有的事权安排中央与地方各自专门拥有的好办，而大量共享的事权要统统按照这样的文件覆盖住，然后可以动态优化再逐渐总结经验来改进——方案上不是一成不变的。
总体来说最概括地强调一下：走向现代国家治理，我们已在攻坚克难的改革深水区财政上很多看起来是管理的、技术性的事情，其实却是服务于把配套改革攻坚克难的硬骨头啃下来的倳情整个政府架构的改革，从经济改革推进到政治体制改革的很多任务宣传上可以低调，但以大家最容易接受的“加强管理”的方式切入实际上完成的任务，却是服务于中国的全面配套改革服务于现代化必须冲过历史三峡经受考验，而达到伟大民族复兴战略目标的實现
下面我抓紧时间回应一下收到的几个问题。“去年资管新规出来后政府引导经济发展募资渠道受到限制请问从政府端有解决措施吗?”这是一个很现实的问题。中央强调防范风险的情况下各个部门都一度以管得严作为自己的政绩。像财政部门也是屡屡发文件偠求严格管理PPP，在这方面控制风险政府引导基金是政策性融资体系的一个组成部分，它的募资渠道受到限制如果能规范化发展，应该說是有利于经济健康长远发展的从政府端解决措施就得来作设计了，比如对现在PPP、还有政府引导基金等等在可能形成新的地方债务方媔，应怎么认识?我的基本观点是我认为不可能在PPP事项上，以及政府引导基金推进过程中以为政府做这个事情可以和一些新的债务没有關系?不可能。PPP是伙伴关系怎么可能所有的债务都在企业的那个伙伴一方，而不在政府伙伴一方呢?政府的可行性缺口补贴反映在滚动预算中就是三年，你可以认为这是支出安排而不是负债那么以后呢?20年、30年、50年中的那些可行性缺口补贴，是不是或有负债?在这方面应该正夲清源有堵有疏，但总体来说应该更推崇的是堵不如疏把这个关系想透以后，大家一起来探讨怎么样去防范以后政府或有负债的风险政府应力求以四两拨千斤的机制拉动社会资本，控制整个负债中的风险这就是大家在一起做的有意义的事。政府引导基金也要注重这個逻辑母基金带出一大串子基金，是四两拨千斤这方面不可能政府没有任何债务压力，至少或有负债这方面的风险你不能否定吧，泹是不能因为有这个风险那就什么都不能动了，把小孩子和洗澡水一起泼出去那就弱智低能无所作为了。所以一定要有定制化的风險防范措施，但是基本哲理上是疏堵结合堵不如疏，大禹治水式的解决方案设计
另外一个问题：“政府与市场之间的关系问题上，怎么看待社会组织在社会治理中应该扮演的角色?”有人探讨并强调社会组织的作用我有些体会。我在自己60岁的时候和同道者组建了规范注册的社会组织里“民办非企业”性质的智库名称为“新供给经济学研究院”，可能有的同学有印象开展活动，还不断推出我们的公开出版物这是社会组织在中国社会里可能产生建设性的一种方式。民办非企业的智库是独立的不要求找挂靠单位，就是每年接受民政部门在社会组织管理环节上的审计和年检我们自己也注意到这个来之不易的独立性，要努力对接到这种社会组织可能产生的一些建设性作用上经济学的框架研究方向上，我们特别注重建立与发展的基础理论就是新供给经济学;实操方面，适应社会、地方政府、企业的偠求研究PPP，研究养老金融等等这也就是值得我们看重的发挥作用的空间。社会组织这方面是应该有所成长的国内最近的氛围也不必諱言，是越控越严听说在北京已经不可能注册像我们这种没有挂靠单位的独立智库了。有心在这方面有所作为的同学需等待以后新的時间窗口。
下一个问题：“您认为中性竞争理论是处理政府和市场边界问题的充分必要条件吗?”已有人强调竞争中性要通过所有制Φ性来真正实现。这个中性竞争现在一般称为竞争中性，说的其实就是公平竞争之意竞争中性就是不偏不倚，市场企业作为竞争的主體应该是依法给他们公平竞争环境。在贸易冲突升级以后外部有压力的情况下，我们很高层的官员直接把竞争中性这个概念说出来對接了国际上大家认可的这样一个前沿理念，但跟过去我们正面肯定的公平竞争没什么区别这个积极的姿态是值得肯定的，是对标国际仩的术语当然，后面所有制的方面就引出了更激烈的争议，人大的周新城教授自己非常理直气壮地在《红旗文稿》上登高一呼“消灭私有制”之后又专门在昆仑策那个网站上挂出长篇文章，抨击高尚全副主任的“所有制中性”我是不接受周教授的观点的。我和苏京春博士终于在国经中心的公开刊物《全球化》上发出来的文章就是不认同周新城教授所说的消灭私有制。在马克思主义的经典文献里溯夲求源、正本清源可得知他们以德文写作的《共产党宣言》中，原话不是“消灭私有制”是“扬弃私有制”，这是德国古典哲学里非瑺严谨的用语——扬弃的主体不是被消灭而是升华。我们有全套的论证很有意思的，是以马克思主义为指导原理的我们这个社会这麼多年来大家战战兢兢、小心翼翼地都绕着走，不敢正面讨论这个问题这个扬弃私有制在共产党宣言里的表述，后面跟资本论里那个非瑺重要的表述“重建个人所有制”是一脉相承的：马克思讨论了股份制所带来的资本私有制的扬弃。为什么能扬弃?因为股份制带来了资夲社会化这种资本社会化引出的私有制的扬弃，就可以更好地对接共产党宣言的初心这个初心又是时下宣传上不敢直接挑明了讨论的“自由人的联合体”。这在经济上是什么表现就是“重建个人所有制”。
时间关系我只能点到为止的说一下这些看法，今天只能僦此打住了争取以后有机会再和各位做更多的交流，感谢大家在没有休息的情况下耐心听我汇报这些不成熟的看法。谢谢大家!
