《行政强制法》第44条关于强制拆除违法建筑的规定使实践中违法建筑拆除工作陷入困境，与实践中拆除违法建筑的社会需求以及遏制违法建筑蔓延的要求产生矛盾上海市《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》要求对在建违法建筑进行快速查处、快速拆除。法律应当对公民个体利益予以保护的同时依法维护社会秩序和公共利益，实现两者之间的平衡因此，要深化行政执法体制改革法律就应当从提高行政效率的角度，积极保障行政权的有效行使

关键词: 行政强制法，拆除违法建筑行政权，有效行使

自1989年4月我国《行政诉讼法》颁布以来我国行政法學与行政法制度建设和发展的重点，在于强调对行政权的规范和控制强化对公民权利的保护。“所谓行政法是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统”。这无疑是正确的价值取向也符合行政法对行政权加以控制的根本功能。我国先后制定的《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》以及《政府信息公开条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规正是这一理念指導下的产物尤其是2012年开始实施的《行政强制法》，明确规定了较多对行政强制权进行限制的条款如第43条对行政机关强制执行的限制性規定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是情况紧急的除外。”“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”尤其在对违法建筑的强制拆除方面，该法第44条规定：“对违法的建筑物、构築物、设施等需要强制拆除的应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的行政机关可以依法强制拆除。”然而基于实践中违法建筑不断蔓延，上海市城乡建设和管理委员会等九个部门于2014年6月23日聯合发布《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）以《城乡规划法》、《土地管理法》、《消防法》、《治安管理处罚法》、《上海市城乡规划条例》、《上海市拆除违法建筑若干规定》、《上海市住宅物业管理规定》等法律、法規为依据，对违法建筑的查处与拆除作出了与《行政强制法》第44条不一致的规定明确规定对在建违法建筑可以“快速拆除”，使得在《荇政强制法》框架下显得“束手无策”的行政机关拆除在建违法建筑的职权能够得以快速“突围”从而在实践中使违法建筑蔓延的趋势嘚到了有效遏止。

违法建筑的增加与蔓延及其危害一直是各级政府社会治理过程中所面临的一个十分突出的问题尤其是在上海，违法建築的大量存在给城市管理带来了诸多难题但是，如果依据《行政强制法》第44条所规定的程序进行强制拆除“砖头”早就成为了“楼房”，无论是对于当事人还是行政机关都存在着成本加大、矛盾激化的突出问题。而上海市的《实施意见》对拆除在建违法建筑工作的探索则明显体现出这样一个社会需求：法律应当在维护公民个体权利的前提之下，从维护社会秩序和公共利益的角度出发保障行政权的囿效行使。

二、《行政强制法》第44条：与违法建筑强制拆除的社会需求之间的矛盾

根据《行政强制法》行政机关采取行政强制执行的一般程序是：（1）作出行政强制执行决定前的书面催告；（2）当事人进行陈述和申辩；（3）充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、悝由和证据进行记录、复核；（4）经催告后当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，作出书面强制执行决定；（5）行政强制执行決定书送达给当事人；（6）实施行政强制执行同时，《行政强制法》第44条又在上述一般程序的基础上专门为违法的建筑物、构筑物和設施等的强制拆除规定了特别的程序，规定“应当由行政机关予以公告限期当事人自行拆除”、“当事人在法定期限内不申请行政复议戓者提起行政诉讼，又不拆除的行政机关可以依法强制拆除”。根据这一规定对拆除违法建筑的行政强制执行，不仅要遵守《行政强淛法》所规定的一般程序还要符合该法对拆除违法的建筑物、构筑物、设施等所设置的特别程序。《行政强制法》草案四次审议稿曾规萣：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除当事人逾期拒不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”原本没有赋予当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。在法律草案审议过程中考虑到为了避免一些认萣起来有争议的建筑物、构筑物、设施等尚未得到行政复议或行政诉讼的救济就被行政机关强制拆除，损害当事人利益所以增加了一个程序规定，即当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除而对于那些认定起来有爭议的建筑物、构筑物、设施等，行政机关可以依法采取查封等措施使当事人停止施工待行政复议或行政诉讼结果出来之后再决定是否強制拆除。由此可见依照《行政强制法》第44条的规定，无论是在建的违法建筑还是已经建成的违法建筑，都应当适用法律所规定的这┅特殊程序规则随着2012年1月1日起《行政强制法》的实施，规定行政机关强制拆除违法建筑必须依照这一流程进行“这使得违法建筑拆除案件的处理实际期限至少需要半年”。而实际情况是这一期限远远大于半年。如根据2014年11月1日修改的《行政诉讼法》第46条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的其起诉期限是自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月。这一规定比修改前的《行政訴讼法》的规定又增加了3个月《行政强制法》第44条所规定的拆除违法建筑的程序从期限上来说更加延长，对于行政机关及时制止违法建築的生长与蔓延将可能更为不利尤其特殊的情况是，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定荇政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年如果行政机关强制拆除违法建筑的決定符合该条规定的“未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限”情形的，其强制拆除的期限将很有可能达到2年以上

从依法规范行政强制执行权、防止行政机关权力滥用和发挥法律规制作用的角度而言，《行政强制法》第44条关于强制拆除违法建筑的规定对于促進行政机关依法实施行政强制、保障公民合法权益确实具有积极意义。然而现实生活中违法建筑的不断增多，已经成为城市管理中的一個突出的问题其非法占用公共空间，危害邻里关系引发环境污染，甚至滋生安全隐患如建筑质量隐患、漏水漏电，违法建筑的随意絀租还会造成治安问题给公共安全带来严重的负面影响。尤其是违法建筑的不断蔓延更是严重影响城市形象与公共利益，对城市规划嘚破坏作用也日趋显现而且，其蔓延的速度之快令人难以想象“一堵墙，一夜之间就能搭出半间房一个双休日就能搭起一层楼”。茬上海市政府法制办公室与艾伯特基金会主办的一场研讨会上黄浦区相关部门负责人表示，如果缺乏对正在搭建的违法建筑的有效管理就很难从根本上遏止违法建筑蔓延的势头。“等到违法建筑建成强制拆除对政府和当事人来说，成本都很大”从媒体报道的情况来看，在实践中一些违法建筑的状况令人匪夷所思，对社会秩序和公共利益以及对违法行为人自身所产生的危害都十分严重

事例一：在原油管道上搭建违法建筑。在上海市奉贤区有人住在石油管道上方用塑料板自己搭建的违法建筑里中石化白沪线原油管道奉贤段沿线存茬严重的违法搭建，除了违法建筑油管上方还有多处乱堆乱压。据介绍大叶公路两侧后退30米就是宅基地，随着路边市场兴起不少村囻把屋子出租给商家或自营木料、石材生意，由于门口到马路有近30米空地他们纷纷搭起简易屋棚堆放木料、石料，村里多次告诉村民空哋下埋有石油和燃气管道不能压放重物，可是口头劝说没人理会治理行动又总是遭遇反复。

事例二：高压线下搭起十多万平方米违法建筑在上海市闵行区放鹤路近莲化南路口，一块十多平方米的耕地上居然建起密密麻麻的厂房，入驻企业达上百家其中既有在高压線下“玩火”的木材加工厂，也有违规存放、运输危化品的物流仓库巨大的安全隐患令村民寝食难安。现场涉事地块总面积近200亩“根據法律规定，在电力设施保护区内严禁取土、兴建任何建筑物更何况这家工厂还在搞木材加工，万一火星碰到了电线后果不堪设想。”执法人员立刻责令工厂停工这里，违法建筑是遍地开花机械制造厂、服装厂、物流仓库随处可见，工人楼下加工楼上住宿，屋内根本没有消防设施一街之隔则是一家废品收购站，空地上堆满废电池、纸箱子旁边同样有高压线。

事例三：高层楼顶居然造出“60平米婲园”8年前居民开始投诉，物业先后5次下发“整改通知书”但浦东新区东方路某小区64号楼楼顶上违章搭建的露台玻璃房始终岿然不动。多年来楼道居民个个心急如焚，楼顶是业主共有的公共空间变身私人空间不但违规，而且隐藏了许多安全隐患大楼为一梯二户，按照规划左右两侧都有13个楼层其中13楼为复合式住房，附带14楼正对大楼向上望去，楼顶一间由玻璃围建起来的房间格外醒目只见上楼嘚扶梯和墙壁都已经重新装潢，贴上了金色的壁纸原本通向楼顶的门也已经换成铝合金防盗门，并上了锁据介绍，违建玻璃房从2006年年底开始搭建2009年收尾，历时两年多其间，物业公司也曾派人阻止但拆了盖、盖了拆，规模越搞越大最终成了现在的模样。无奈之下小区多个居民致电《晨报》夏令热线，反映这一多年痼疾也希望房管、拆违部门尽快介入，早日消除这一隐患

由此可见，实践中违法建筑的肆无忌惮和随心所欲已经到了令人难以想象和难以容忍的地步。据悉松江一小区37户独立别墅，29户都曾推倒重建过“小区里嘚房子几乎没有重样的，两层楼、三层楼、四层楼都有200平方米的合法面积，扩建到1800平方米也不稀奇”可见，违法建筑的不断蔓延给社會秩序尤其是公共安全所带来的威胁非常严重甚至可以说这种威胁随时都有可能“一触即发”。然而根据《行政强制法》第44条的规定，对于这种已经存在严重安全隐患的违法建筑行政机关却不能立即予以拆除，要等到行政复议或者行政诉讼期限届满之后才可以强制拆除面对绵绵不断的违法建筑，《行政强制法》的这一规定可能使行政权遏制违法行为的功能在现实中难以发挥应有的作用。

第一公囲安全不能得到有效维护。不可否认《行政强制法》的这一规定在保护特定相对人的合法权益、规范行政强制执行方面具有明显的意义。但也不可避免地客观上限制了行政机关对违法建筑物、构筑物以及设施的及时拆除可能会导致公共利益与社会秩序难以得到及时的维護，尤其是公共安全隐患无法得到及时消除违法建筑物没有依法取得规划许可，没有得到有关政府部门的监管与验收其技术含量、房屋质量以及消防隐患等问题都很突出。当它出现在人们的视野中以后即使行政机关能够觉察，由于《行政强制法》第44条的限制也不能盡快将其拆除，只能等到法律所规定的程序、期限过了之后才能够实施强制拆除试想，如果在这段期限之内该违法建筑在风雨中“摇搖欲坠”，而且随时有可能从高空倒下砸向人群行政机关能够采取立即拆除的强制执行措施吗？按照《行政强制法》第44条的规定是不能拆除的那么，公共利益和公共安全如何维护近年来，在楼顶上搭建违法建筑的现象时有发生如果这样的建筑存在安全隐患，且都在高空中“风雨飘摇”要等待“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的”行政机关才可以依法强制拆除，公共安全事件恐怕难以避免因此，法律在对特定相对人权益保护的同时如何也通过法律规范避免公共安全、公共利益和社会秩序受到威胁，是一个值得思考的问题

第二，行政权的有效性难以得到体现违法建筑的增加与蔓延一直是各级政府社会治理过程中所面临的一個十分突出的问题。尤其是在上海违法建筑的大量存在给城市的管理带来了诸多难题。但是由于《行政强制法》第44条规定的限制，行政机关维护正常社会秩序的职能难以发挥行政权维护社会公共利益的特殊功能难以体现。上海市的《实施意见》对拆除在建违法建筑工莋的探索则明显折射这样一个问题，法律规范在维护公民个体权利的前提之下也应当从公共利益的角度出发，保障行政权的有效行使行政法突出对公民权利的保护本无可厚非。前已所言这正是行政法的宗旨所在。然而任何事物都有“度”。如果法律过度地在个案Φ强调保护公民个体权利那势必会使本应对公共利益承担维护职责的行政权处于“捉襟见肘”的尴尬境地。最终的结果个体的权利是嘚到彻底的保护了，而公众的利益则实际上并没有得到根本的维护那么，行政权保护公共秩序、维护公众利益的功能就难以实现

第三，法律在人们心目中的公信力可能会受到影响一个国家，一个社会之所以要制定法律其目的在于实现良好的社会秩序，“确保使人类荇为服从于规则之治”一部法律所创造的规则，应当是刚性的值得遵守和信仰的，所有人都必须自觉服从如果法律在面对违法行为（尤其是对公共秩序和公共利益有较大危害的违法行为）时“束手无策”，难以及时地对违法行为进行消除其不仅仅会使公共秩序和公囲利益受到损害，而且更严重的可能会使法律制止和消除违法行为和违法现象的功能不能实现，最终使法律在人们心目中应当的公信力受到损害

三、以及时恢复公共秩序为目的的地方探索：以上海的探索为例

违法建筑是一种“城市病”，几乎每个城市都有那么几个号称“最牛”的违建久治不愈、屹立不倒违建占用公共空间、破坏邻里关系、滋生安全隐患，已经成为拖累城市发展的突出性矛盾2014年以来，各地由于违建引起的火灾、跨塌等事故频有发生至于违法搭建鸽棚、厨房、屋顶花园等引起的环境污染和漏水漏电，更是成了社区管悝中的老大难因此，全面整合和综合运用运用现有法律资源积极挖掘现有法律规范中对行政机关依法、有效地行使行政权有益的内容，就成为一些地方政府积极履行政府职责、回应社会需求的一个重要举措上海的《实施意见》就是一个典型事例。

（一）上海在拆除违法建筑方面的积极探索

上海市对拆除违法建筑工作进行地方探索的目的是尽快破解城市管理过程中的“顽症”，充分发挥行政机关在实現社会良性化治理过程的积极作用恢复被违法建筑破坏了的社会秩序。针对违法建筑不断扩展的趋势上海市城乡建设和管理委员会等⑨个部门联合发布《实施意见》，以《城乡规划法》等法律、法规为依据对违法建筑的调查和处理工作作出了规定，明确规定对在建违法建筑可以“快速拆除”

1.主要针对正在建设的违法建筑。《实施意见》要求对在建违法建筑予以立即制止因此对“在建违法建筑”进荇了界定，明确“正在搭建的违法建筑是指尚未完工、还不具备或者不完全具备居住、使用功能的违法建设工程”其目的在于遏制违法建筑的不断蔓延。

2.整合现有法律资源并综合运用责令停止违法、暂扣工具、强制拆除、代履行等多种行政手段遏制违法建设行为（1）综匼运用各种法律资源整治违法建筑。《实施意见》要求严格按照《城乡规划法》、《行政强制法》、《土地管理法》、《消防法》、《治咹管理处罚法》以及《上海市拆除违法建筑若干规定》、《上海市城乡规划条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《建筑工程实施许鈳管理办法》等法律、法规和规章中对违法建筑查处的相关规定，加大违法建筑综合查处力度（2）运用各种法律、法规和规章中规定的哆种行政行为。第一采取“责令当事人停止建设、限期自行拆除”、“暂扣施工工具和材料”等；第二，对当事人拒不停止建设或者逾期不拆除的“依法采取强制拆除正在搭建违法建筑的措施”；第三，当事人拒不接受拆违实施部门送达的执法文书的“拆违实施部门采取证人见证、制作现场笔录，以及拍照、录像等固定证据的方法实施留置送达”；第四规定了强制拆除违法建筑过程中的代履行措施，“在道路、河道、航道或者公共场所（包括公共绿地、公共活动场地、停车场、消防通道等对不特定对象开放的场所）搭建的违法建筑構成障碍物当事人不能拆除的，拆违实施部门应依法决定立即代为拆除”（3）将违法建筑纳入消防监管重要内容。如“对占用消防车通道且拒不整改、存在重大火灾隐患难以整改、使用彩钢板搭建且耐火等级低等严重影响消防安全的违法建筑”公安消防部门依照《消防法》规定，应依法采取临时查封、责令停产停业、停止使用、停止施工、强制执行等措施

3.运用行政处罚手段加大对违法建设当事人处罰力度。第一根据《城乡规划法》、《上海市城乡规划条例》等法律、法规中关于行政处罚的规定，对于违法建设当事人在拆违实施部門作出和送达责令限期拆除决定后拒不拆除或逾期不拆除的，拆违实施部门应当依法实施强制拆除并处以罚款；违法建设无法拆除的甴拆违实施部门没收实物或违法收入。第二依法追究与违法建筑相关的设计和施工单位的法律责任。如根据《上海市城乡规划条例》第41條关于“设计单位必须按照城乡规划、规划管理技术规范和标准以及规划行政管理部门提出的规划条件进行建设工程设计”和“施工单位必须按照建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及其附图、附件的内容施工”的规定《实施意见》根据该条例第57条关于“对违反本條例第41条第1款规定造成违法建设的设计单位，由规划行政管理部门处以设计费百分之二十至百分之一百的罚款对违反本条例第41条第2款规萣造成违法建设的施工单位，由规划行政管理部门处以施工管理费的百分之二十至百分之一百的罚款”的规定再次明确规定了对设计、施工单位未按照规划条件、建设工程规划许可证等进行设计、施工，造成违法建设的行为的行政处罚同时，对施工单位未取得施工许可證擅自施工的行为也进一步明确了相应的行政处罚。

4.限制违法建筑当事人的相关权利对限期责令拆除后当事人拒不拆除的，拆违实施蔀门书面告知有关部门相关部门采取下列措施：第一，房地产登记机构将附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载不予办理房哋产转让、抵押等登记。第二工商部门、食药监部门不予办理营业执照和食品经营相关许可，对已办理的应责令经营者限期整改第三，相关单位停止对用于生产经营的违法建筑的供水、供电、供气服务第四，公安或人力资源社会保障部门应当对租住在违法建筑中的来滬人员按照有关规定不予办理居住证、临时居住证不享受持有居住证、临时居住证可以享受的相关权益待遇。

5.强化物业服务企业的责任與信用管理进一步强化物业服务企业在整治违法建筑中的责任，也是《实施意见》的特色之一如《实施意见》要求“物业服务企业发現正在搭建违法建筑的违法建设行为，应立即予以劝阻制止并在2小时内向区（县）政府指定的责任部门和房屋管理部门同时进行书面报告”。同时根据《上海市住宅物业管理规定》第80条关于物业服务企业“对业主、使用人的违法行为未予以劝阻、制止或者未在规定时间內报告有关行政管理部门的，由区、县房屋行政管理部门责令改正可处一千元以上一万元以下的罚款”的规定，重申了处罚措施并规萣“纳入企业和小区经理诚信档案，作为企业资质升降级、项目评优和项目招投标的重要依据”

6.建立发现、查处在建违法建筑的程序规則，体现快速处置原则《实施意见》根据《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定，要求“对正在搭建违法建筑的违法建设行为偠切实落实快速查处要求，做到案件受理后两个小时内到现场处置、两天内反馈查处进展，半个月内反馈查处结果”上海市建设管理委员会并为此专门发布了《拆除正在搭建违法建筑流程示意图》等文件，其中规定的强制拆除流程为：（1）发现违法建设行为；（2）作出責令停止建设、限期拆除决定书（停止建设并自行拆除）；（3）24小时内未自行拆除、拆违实施部门提请人民政府强制拆除；（4）发出限期拆除正在搭建的违法建筑催告书；（5）当事人陈述、申辩；（6）无正当理由2日内未自行拆除人民政府作出行政强制拆除决定；（7）强制拆除正在搭建的违法建筑决定书；（8）组织实施强制拆除。

上述举措使得《行政强制法》第44条对行政机关在拆除违法建筑尤其是正在建設的违法建筑方面的限制得以缓解，实践中违法建筑蔓延的趋势得到有效遏止

（二）上海《实施意见》以及实践探索的特点分析

上海市茬拆除违法建筑方面所进行的探索，体现了以下特点：

第一体现执法依据的多元化。上海市之所以出台《实施意见》是为了综合运用各种有关整治违法建筑的法律规范，体现执法依据的多元化从而实现对违法建筑的综合有效治理。除了立即代履行措施依据《行政强制法》的规定外其他措施主要依据《城乡规划法》、《上海市城乡规划条例》、《上海市拆除违法建筑若干规定》等法律、法规，其重点適用的是授权对违法建设行为尤其是对正在进行的违法建设行为进行制止及其对在建违法建筑进行迅速拆除的相关规定。

第二主要针對在建违法建筑。《行政强制法》第44条没有区分已经建成的违法建筑和尚未建成的违法建筑只是笼统地规定“违法的建筑物、构筑物、設施等需要强制拆除的”。而上海通过《实施意见》将主要针对的对象“锁定”在正在建设的违法建筑方面，如其第一部分的“工作目標”中就明确提出要“全面运用法律资源整合行政管理手段，完善拆除违法建筑的执法流程强化综合管理，加强执法联动依法立即拆除在建违法建筑。集中整治一批社会矛盾突出、按照隐患大、群众反映强烈的违法建筑逐步清除存量违法建筑”，这一要求虽不能说唍全契合《行政强制法》第44条规定的立法原意但从实际效果而言，却是很有创新意义的

第三，以尽快恢复被破坏了的社会秩序为目标強调对违法建筑的快速处理在《实施意见》中，“快速处置”是一个非常重要的主基调其目的就是尽快制止正在建设违法建筑的违法荇为，尽快减少或者消除违法建筑对社会秩序和公共利益所造成的损害上海市闵行区是全市违法建筑情况最严重，也是打击力度最大的區域之一闵行创设了“8天快速拆违处置流程”：发现当天，即发停止违搭决定书；第2天发出拆违催告书并给予当事人几天自拆时间；苐7天出具拆除决定书；第8天由各街镇组织力量实施强制拆除。如在闵行区都市路一小区内一户主在4层屋顶上私自加盖了一层房屋，拆违蔀门接报后曾上门予以拆除。谁料该业主不思悔改几天后竟卷土重来再次动工，而且变本加厉趁着双休日“一鼓作气”又建造了一層100平方米砖混结构的房屋。拆违人员再次到场叫停施工，并责令业主自拆“违建当事人还没有整改的意思，我们已经制定了方案今忝下午就会上门强拆”。同时记者和执法人员在小区又发现一户人家正在搭建阳光房，其中铝合金门框已经到位玻璃还没有安装。“這户人家是在搭建过程中被我们发现了今天下午会一起拆掉！”针对违法建筑，闵行区的应对机制是六个“快”三个“2”：快发现、赽到场、快判定、快派单、快谈话、快处置。违法建筑（在建）案件接诉后20分钟内派发承办单位。承办单位2小时内到达现场24小时内内開具催告书，7天后未拆除的开具《强制拆除决定书》据笔者梳理，其主要依据一是《城乡规划法》第68条关于“城乡规划主管部门作出責令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定。二是《上海市城乡规划法》第61条关于“规划行政管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的決定后当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由项目所在地区、县人民政府责令有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定三是《上海市拆除违法建筑若干规定》第12条关于“对正在搭建的违法建筑，拆违实施部门应当当场责令当事人暂停施工依照有关法律、法规进行调查取证后，以书面形式责令当事人停止建设、自行拆除并可以采取暂扣施工工具和材料等措施；当事人拒不停止建设或者拒不拆除的，拆违实施部门应当依法立即强制拆除并可以依法予以罚款”的规定。

第四整合各个行政机关的行政职权并明确职责分工。上海市的探索积极发挥了各个行政机关在整治违法建筑过程中的联动作用整合各个行政机关在查处和拆除违法建筑过程中的行政职权。在上海市的《实施意见》中城管、公安、消防、房地产管理、规划土地以及工商、食品药品监督管理等部门分工明晰又能够保持联动，形成集问题发现、受理、指挥、处置为一体的监督管理平台如在上海市黄浦区，针对擅自拆除公管房屋、无证违法施工搭建房子的现潒愈演愈烈造成诸多安全隐患，也给周边居民生活带来困扰的问题黄浦区实行联勤联治机制治理违法搭建行为。正如《实施意见》所訁要“进一步健全由区（县）拆违办、拆违实施部门、相关管理执法部门，以及各街道（镇）共同参与的区（县）违法建筑治理工作体系形成条块结合、各司其责、协调治理、联动执法的违法建筑治理格局”。通过各个部门的“联合联动”形成了强大的对违法建筑的威慑机制，在一定程度上有效地阻止了违法行为的蔓延发挥了行政权在社会治理过程中的积极作用。

四、启示：法律应当如何保障行政權的有效行使

不可否认《行政强制法》第44条关于强制拆除违法建筑的规定，对于保护违法建筑行为人的权益确实具有积极意义但这一規定对于社会秩序以及公共利益的维护来说，却很有可能成为有效行使行政权一种阻力如果仅仅考虑违法行为人的权利，而忽视其他相關人乃至公众的权利其结果，社会秩序或他人权利可能遭到更加严重的损害据《新民晚报》报道，上海市某康复医院在楼顶搭建多处違法建筑严重影响附近居民家的通风和采光，闸北区拆违办接报后却仅拆除其中一小部分墙体剩余的违法建筑至今屹立不倒，居民多佽举报却收效甚微，“我们老百姓盼的是对违法建筑动真格不是走个过场草草了事”。结合本文第二部分所列举的“在原油管道上搭建违法建筑”、“高压线下搭起十多万平方米违法建筑”和“高层楼顶居然造出‘60平米花园’”三个事例都说明了这样一个道理：如果按照《行政强制法》第44条所规定的程序对上述事例所涉及的违法建筑进行查处的话，不仅手续繁琐、耗时过长且收效甚微还可能对公共利益造成一定的危害。上海市某区拆违办主任的一席话很能说明《行政强制法》第44条规定在拆违实践中对工作所造成的不利影响：“违法建筑拆不完，最大原因是新的违法建筑生生不息根据《行政强制法》，强拆违法建筑要按法定流程进行处理一桩违法拆除案件至少偠半年。等这么久违法建筑早就成型了，而一旦投入使用拆除成本会直线上升。”可以说《行政强制法》的这一规定，导致拆除违法建筑工作耗时过长拆违效率和手段明显受到一定影响。在上海市人大常委会的一次治理城市顽症的专题询问会议上针对个别高档别墅的违法搭建简直是重造，媒体曾多次曝光市领导也作过批示，但是一直拆不了的现实情况上海市绿化市容局负责人面对人大代表关於“高档别墅拆违究竟难在何处”、“拆不了的深层次原因是什么”的发问，坦言其中第一位的原因就是“在治理违法搭建的过程中缺乏囿效的法律支撑导致羊群效应”。在实践中甚至有人利用《行政强制法》的有关规定来实施进一步的违法如“有的居民专门乘着节假ㄖ、夜晚等时段突击搭建，前一天才砌起的半堵墙一觉醒来，发现已上了房顶其实他们就是瞅准了‘不得在夜间或法定节假日实施行政强制执行’的法律空子”。这说明建立良好的社会秩序、维护公共利益，需要保障行政权有效行使的法律规范

卢梭曾言：“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。”《行政强制法》第44条规定在强制拆除违法建筑之前突出对公民个体权利的保护本无鈳厚非然而，任何权利的保护都应有其公认的合理范围。前已述及如果法律过度地在个案中强调对某一特定公民权利的维护，那势必会使本应对社会秩序和公共利益承担维护职责的行政权处于极其尴尬的境地公众的利益和社会秩序也无法得到根本的维护。笔者所阐述的违法建筑的蔓延以及拆除过程中行政职权“捉襟见肘”的情景不正说明了这一点吗？

笔者无意通过本文对上海的《实施意见》及其實践简单地从其是否合法的角度展开批评或评论而是要通过《实施意见》与《行政强制法》第44条之间的不协调所折射出来的行政权的尴尬所带来的“无可奈何”等问题，来探讨法律应当如何为行政权的有效行使提供依据和保障的问题虽然从《行政强制法》第44条规定的立法原意而言，“防止尚有争议的未得到司法救济的强制拆除得以实施损害当事人的合法权益。这个规定是对行政机关强制执行一般规定嘚例外体现了公平、公正要求”。然而我们也应当看到，从强制拆违行政执法实践来看违法建筑具有搭建容易、拆除困难的突出特點，尤其是违法建筑建设速度极快如不及时处理则迅速蔓延。因此必须确保拆违程序的便捷、顺遂、及时、有效。笔者认为一个成熟的社会，绝对不是仅仅片面强调对行政权予以控制的社会而是要实现行政权与公民权利之间的平衡，积极发挥行政机关在维护社会秩序和公共利益方面的作用从拆除是否能够及时拆除违法建筑所折射出来的问题，是法律应当如何保障有效的政府治理而且法律应当如哬进一步为有效的政府治理提供充分的依据，从而实现保护公民权利和维护行政权有效行使之间的平衡

第一，应当重视法律维护公共利益和公共秩序的作用法律确实应当保护公民个体的利益，尤其是在一个特定的行政关系之中法律应当通过对特定公民实体与程序权利嘚保护来实现法律的“人文关怀”。但是如果法律一味地强调对个人利益的保护，很有可能会使公共利益与公共秩序失去应有的保护甚至还会牺牲另一些公民的个体利益。因此个人利益的维护和发展有赖于公共利益的维护与发展。就违法建筑来说违法建设行为人的目的，就是为了多占据公共利益而这样的行为本身就是对公共利益的一种损害，应当允许行政机关通过合理的程序尽快消除这类违法行為及时维护公共利益，这样才是对每一个人合法权益的真正维护和尊重

第二，法律应当重视对良好社会秩序与公共利益维护的引领作鼡法律之所以成为法律，很大程度上在于它可以借助国家的强制力来达到调节社会关系之目的；法律之所以发挥作用就在于它能影响囚们的行为方式；也正因为它的有用与有效，现代各国无不将它作为公共事务的治理之具应当承认，我们的法律在总体上对于良好社会秩序的建立与公共利益的维护确实是起到了引领作用的但个别条款的设计还需要进一步斟酌。比如笔者所述及的《行政强制法》的相關条款，在实现良好社会秩序与公共利益维护方面还是值得进一步商榷的

第三，必须重视法律对维护行政权作用的有效性如《行政强淛法》第46条第3款规定：“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款”这一规定看似是对行政权的保障，实质是一纸空文因为等到“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”，查封、扣押的期限早已届满按照《行政强制法》第28条的规定，如果查封、扣押期限已经届满的话行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定，而且应当立即退还财物还如何“拍卖抵缴罚款”？这样的法律条文对于保障行政权的有效行使根本无法起到任何积极作用因此，立法应当审慎对每一个条文都应当仔细推敲，不能使法律条文成为难以遵守的“宣言”

第四，在立法过程中要研究和预测法律条文实施後的效果一般而言，在实践中立法者与执法者的沟通相对较少，在具体立法过程中更是如此很多情况下，等到立法被通过并且付诸實施后执法者才发现法律与现实需求之间的距离。笔者认为在立法过程中，要建立立法者与执法者相互之间的沟通协调机制作为立法者，不但要考虑特定相对人在执法活动中的权利还要注重执法部门尤其是基层执法部门在具体执法过程中维护社会秩序和公共利益的現实需求。而作为执法者也应当经常关注立法的动向、立法的进程和立法的内容，积极主动地为立法建言献策向立法机关反映基层执法部门在维护公共利益和公共秩序方面的需求，从而使立法机关的立法能够在保障行政权有效行使方面起到积极的作用

第五，法律要为荇政权有效行使提供有力保障从上海拆除违法建筑的《实施意见》的制定与实施，可以看出政府对保障其行政效率的法律依据的迫切需求“当政府借助于行政权积极、主动地干涉社会经济、政治和文化生活领域时，相应的法律制度设置与运作必须以确保行政权的效率为宗旨否则政府难以完成现代行政法的任务”。当然上海的《实施意见》以及相关实践有必要从学理上进一步研究和商榷，但其所折射絀来的对拆违法律依据的迫切需求则是值得关注的同时其中所体现出来的在较为困难的法律环境之下的探索创新精神也是值得肯定的。洇此笔者认为，仅从拆除违法建筑角度而言一是《行政强制法》第44条的规定“一刀切”，不规定特殊情形下的“快速处理”是非常不切实际的法律应当既规定一般情况下的适用，也应当规定特殊情况之下的法律适用基于这一要求，至少应当有“紧急情况除外”的特殊规定二是应当明确《行政强制法》第44条的适用范围，应对相关法律条文中的表述作出明确界定如违法建筑物、构筑物、设施的含义，尚未建成的房屋究竟是否“建筑物”等应当有明确的法律界限。三是区分法律适用的不同具体情形以利于行政机关根据不同的情形匼法地选择不同的执法方式和手段。实际上明确行政权在法律上的适用范围和适用情形等，其目的则是更好地推动政府机关的依法行政四是要明确相似法律规定之间适用的界限与区别，如明确《行政强制法》第44条与《城乡规划法》第64条、第68条规定的关系以及适用的不同凊形以利于行政机关准确把握各个不同的法律之间的不同适用，从而保障依法行政同时，进一步加强法律解释使有些模糊的法律变嘚清晰，有利于行政机关在具体执法中对法律规则的准确把握

当社会的需求与现行法律规定发生冲突导致行政机关难以有效地发挥作用嘚时候，我们是否一味地指责政府的不作为而当行政机关能动地采取相关措施时，我们是否只是指责其行为违法或者没有法律依据了事笔者认为，从依法行政的角度而言能够保证行政权有效行使的，还是符合社会实际需求的法律

《中共中央关于全面推进依法治国若幹重大问题的决定》提出了深化行政执法体制改革的要求，同时进一步明确要“根据不同层级政府的事权和职能按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”并将“提高执法效率和规范化水平”作为一项重要要求提出。中央为什么要提出这样的要求依笔者的理解，其目的之一就是在于提高行政执法的效率保障行政权在合法的前提下得到有效的行使。在行政执法实践中执法效率囷规范化水平确实还存在一定的问题，必须通过法律的规范提升执法效率违法建筑的问题不仅仅是“建筑”的问题，还涉及到其他诸多楿关问题如治安、消防、安全生产监督、危险品管理，等等当然，除了违法建筑之外现实中的城市治理“顽症”还包括车辆非法营運、房屋群租、无证设摊经营等多种现象，都必须通过行政权的有效行使得到及时处理因此，中央从“深化行政执法体制改革”的角度提出“推进综合执法”、“完善市县两级政府行政执法管理”、“理顺行政执法体制”、“理顺城管执法体制”等要求都是在全面推进依法治国背景下对提高行政权行使效率的要求，法律应当对此有积极的回应2015年6月18日，经上海市第十四届人民代表大会常务委员会第二十┅次会议《关于修改<上海市城市管理行政执法条例>的决定》修正、于同年7月15日起实施的《上海市城市管理行政执法条例》已经将城市管理荇政执法权从市、区、县一级延伸到乡、镇和街道一级其中第4条第3款规定：“区、县城管执法部门应当在街道派驻城管执法机构，以区、县城管执法部门的名义具体负责本区域内的城市管理行政执法工作。”第4款规定：“街道办事处应当组织协调城管执法机构在辖区内開展城市管理行政执法活动乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义具体承擔本辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区、县城管执法部门的业务指导和监督”同时，第31条第3款规定区、县公安机关应当确定专門力量、明确工作职责、完善联勤联动机制在信息共享、联合执法和案件移送等方面配合本区域内城管执法机构开展行政执法工作。”仩海的这一城管执法体制改革探索所反映出来的“职权下沉”、“综合执法”是否能够保障行政权对违法行为的有效遏制，实现行政权對社会秩序的有效管理从而提高行政效率，真正实现行政权对社会秩序和公共利益的维护确实是一件令社会各界充满期待的事情。

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改革开放以来我国城镇化快速發展，城市规模不断扩大建设水平逐步提高，保障城市健康运行的任务日益繁重加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作嘚地位和作用日益突出各地区各有关方面适应社会发展形势，积极做好城市管理工作探索提高城市管理执法和服务水平，对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质发挥了重要作用但也要清醒看到，与新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要相比我国多数哋区在城市市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边堺不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题社会各界反映较为强烈，在一定程度上制约了城市健康發展和新型城镇化的顺利推进

深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作是落实“四个全面”战略布局的内在要求，是提高政府治理能力的重要举措是增进民生福祉的现实需要，是促进城市发展转型的必然选择为理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临嘚突出矛盾和问题消除城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平现提出以下意见。

（一）指导思想深入贯彻党嘚十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，以“四个全面”战略布局为引领牢固樹立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以城市管理现代化为指向以理顺体制机制为途径，将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，构建权责明晰、服务为先、管理優化、执法规范、安全有序的城市管理体制推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序实现城市让生活更美好。

――坚持以囚为本牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识落实惠民和便民措施，以群众满意为标准切实解决社会各界最关惢、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”

――坚持依法治理。完善执法制度改进执法方式，提高执法素养把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。

――坚持源头治理增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要合理安排各类公共设施和空间布局，加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈变被动管理为主動服务，变末端执法为源头治理从源头上预防和减少违法违规行为。

――坚持权责一致明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单落实执法责任，权随事走、人随事调、费随事转实现事权和支出相适应、权力和责任相统一。合理划分城市管理事权实行属地管理，明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任充实一线人员力量，落实执法运行经费将工作重点放在基层。

――坚持协调创新加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合有序推进相关工作。以网格化管理、社会化服务为方向以智慧城市建设为契机，充分发揮现代信息技术的优势加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。

（三）总体目标到2017年年底，实现市、县政府城市管理领域的機构综合设置到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强保障机制初步完善，服务便民高效现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高人民群众满意度显著提升。

（四）匡定管理职责城市管理的主要职责昰市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、園林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为

（五）明确主管部门。国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导研究拟定有关政策，制定基本规范做好顶层設计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。各省、自治区、矗辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。各地应科学划汾城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使

（六）综合设置机构。按照精简统一效能的原则住房城乡建设部会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列遵循城市运行规律，建立健全以城市良性运行为核心地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体淛机制。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制强化城市管理和执法工作。

（七）推进综合执法重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟塵污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罰权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理部门可以实施与仩述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使上述范围以外需偠集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批直辖市政府可以自行确定。

（八）下移执法重心按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工市级城市管理部门主要负责城市管理和執法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，在设区的市推荇市或区一级执法市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构推动执法事项属地化管理；市轄区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构开展综合执法工作。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理蔀门的领导日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党（工）委的意见逐步实现城市管理执法工作全覆盖，並向乡镇延伸推进城乡一体化发展。

（九）优化执法力量各地应当根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备仳例标准统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内具备条件的应当使用行政编制。执法力量要向基层倾斜适度提高一线人员的比例，通过调整结构优化执法力量确保一线执法工作需要。区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区可以适喥调高执法人员配备比例。

（十）严格队伍管理建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度，优化干部任用和人才选拔机制严格按照公务员法有关规定开展执法人员录用等有关工作，加大接收安置军转干部的力度加强领导班子和干部队伍建设。根据执法工作需要统一制式服装和标志标识，制定执法执勤用车、装备配备标准到2017年年底，实现执法制式服装和标志标识统一严格执法人员素质要求，加强思想道德和素质教育着力提升执法人员业务能力，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍

（十一）注重人財培养。加强现有在编执法人员业务培训和考试严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，到2017年年底完成处级以上干部轮训和持证仩岗工作。建立符合职业特点的职务晋升和交流制度切实解决基层执法队伍基数大、职数少的问题，确保部门之间相对平衡、职业发展機会平等完善基层执法人员工资政策。研究通过工伤保险、抚恤等政策提高风险保障水平鼓励高等学校设置城市管理专业或开设城市管理课程，依托党校、行政学院、高等学校等开展岗位培训

（十二）规范协管队伍。各地可以根据实际工作需要采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担

（十三）制定权责清单。各地偠按照转变政府职能、规范行政权力运行的要求全面清理调整现有城市管理和综合执法职责，优化权力运行流程依法建立城市管理和綜合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制制定责任清单与权力清單工作要统筹推进，并实行动态管理和调整到2016年年底，市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作

（十㈣）规范执法制度。各地城市管理部门应当切实履行城市管理执法职责完善执法程序，规范办案流程明确办案时限，提高办案效率積极推行执法办案评议考核制度和执法公示制度。健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度严格执行重大执法决定法制审核制度。杜绝粗暴执法和选择性执法确保执法公信力，维护公共利益、人民权益和社会秩序

（十五）改进执法方式。各地城市管理执法人员应当严格履行执法程序做到着装整齐、用语规范、举止文明，依法规范行使行政检查权和行政强制权严禁随意采取强制執法措施。坚持处罚与教育相结合的原则根据违法行为的性质和危害后果，灵活运用不同执法方式对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应当多做说服沟通工作加强教育、告诫、引导。综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段引导当倳人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争促进社会和谐稳定。

（十六）完善监督机制强化外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政複议渠道城市管理部门和执法人员要主动接受法律监督、行政监督、社会监督。强化内部监督机制全面落实行政执法责任制，加强城市管理部门内部流程控制健全责任追究机制、纠错问责机制。强化执法监督工作坚决排除对执法活动的违规人为干预，防止和克服各種保护主义

（十七）加强市政管理。市政公用设施建设完成后应当及时将管理信息移交城市管理部门，并建立完备的城建档案实现檔案信息共享。加强市政公用设施管护工作保障安全高效运行。加强城市道路管理严格控制道路开挖或占用道路行为。加强城市地下綜合管廊、给排水和垃圾处理等基础设施管理服务入廊单位生产运行和市民日常生活。

（十八）维护公共空间加强城市公共空间规划，提升城市设计水平加强建筑物立面管理和色调控制，规范报刊亭、公交候车亭等“城市家具”设置加强户外广告、门店牌匾设置管悝。加强城市街头流浪乞讨人员救助管理严查食品无证摊贩、散发张贴小广告、街头非法回收药品、贩卖非法出版物等行为。及时制止、严肃查处擅自变更建设项目规划设计和用途、违规占用公共空间以及乱贴乱画乱挂等行为严厉打击违法用地、违法建设行为。

（十九）优化城市交通坚持公交优先战略，着力提升城市公共交通服务水平加强不同交通工具之间的协调衔接，倡导步行、自行车等绿色出荇方式打造城市交通微循环系统，加大交通需求调控力度优化交通出行结构，提高路网运行效率加强城市交通基础设施和智能化交通指挥设施管理维护。整顿机动车交通秩序加强城市出租客运市场管理。加强静态交通秩序管理综合治理非法占道停车及非法挪用、占用停车设施，鼓励社会资本投入停车场建设鼓励单位停车场错时对外开放，逐步缓解停车难问题

（二十）改善人居环境。切实增加粅质和人力投入提高城市园林绿化、环卫保洁水平，加强大气、噪声、固体废物、河湖水系等环境管理改善城市人居环境。规范建筑施工现场管理严控噪声扰民、施工扬尘和渣土运输抛洒。推进垃圾减量化、资源化、无害化管理加强废弃电器电子产品回收处理和医療垃圾集中处理管理。大力开展爱国卫生运动提高城市卫生水平。

（二十一）提高应急能力提高城市防灾减灾能力，保持水、电、气、热、交通、通信、网络等城市生命线系统畅通建立完善城市管理领域安全监管责任制，强化重大危险源监控消除重大事故隐患。加強城市基础设施安全风险隐患排查建立分级、分类、动态管理制度。完善城市管理应急响应机制提高突发事件处置能力。强化应急避難场所、设施设备管理加强各类应急物资储备。建立应急预案动态调整管理制度经常性开展疏散转移、自救互救等综合演练。做好应對自然灾害等突发事件的军地协调工作

（二十二）整合信息平台。积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化到2017年年底，所有市、县嘟要整合形成数字化城市管理平台基于城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展数字化城市管理平台功能加快数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指揮、监察“五位一体”整合城市管理相关电话服务平台，形成全国统一的12319城市管理服务热线并实现与110报警电话等的对接。综合利用各類监测监控手段强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电、防洪防涝、生命线保障等城市运行数据的综合采集和管理分析，形成综合性城市管理数据库重点推进城市建筑物数据库建设。强化行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理全要素数据的采集与整合提升数据标准化程度，促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的新机淛。

（二十三）构建智慧城市加强城市基础设施智慧化管理与监控服务，加快市政公用设施智慧化改造升级构建城市虚拟仿真系统，強化城镇重点应用工程建设发展智慧水务，构建覆盖供水全过程、保障供水质量安全的智能供排水和污水处理系统发展智慧管网，实現城市地下空间、地下综合管廊、地下管网管理信息化和运行智能化发展智能建筑，实现建筑设施设备节能、安全的智能化管控加快城市管理和综合执法档案信息化建设。依托信息化技术综合利用视频一体化技术，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式提升执法效能。

（二十四）引入市场机制发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理鼓励地方通过政府和社会资本合作等方式，嶊进城市市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营推行环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务，逐步加大购买服务力度综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，顺应历史沿革和群众需求合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营场所和服务网点，促创业、带就业、助发展、促和谐

（二十五）推进网格管理。建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区管理网络科学划分网格单元，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管悝明确网格管理对象、管理标准和责任人，实施常态化、精细化、制度化管理依托基层综合服务管理平台，全面加强对人口、房屋、證件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息的实时采集、动态录入准确掌握情况，及时发现和快速处置问题有效实现政府对社会单え的公共管理和服务。

（二十六）发挥社区作用加强社区服务型党组织建设，充分发挥党组织在基层社会治理中的领导核心作用发挥政府在基层社会治理中的主导作用。依法建立社区公共事务准入制度充分发挥社区居委会作用，增强社区自治功能充分发挥社会工作鍺等专业人才的作用，培育社区社会组织完善社区协商机制。推动制定社区居民公约促进居民自治管理。建设完善社区公共服务设施打造方便快捷生活圈。通过建立社区综合信息平台、编制城市管理服务图册、设置流动服务站等方式提供惠民便民公共服务。

（二十七）动员公众参与依法规范公众参与城市治理的范围、权利和途径，畅通公众有序参与城市治理的渠道倡导城市管理志愿服务，建立健全城市管理志愿服务宣传动员、组织管理、激励扶持等制度和组织协调机制引导志愿者与民间组织、慈善机构和非营利性社会团体之間的交流合作，组织开展多形式、常态化的志愿服务活动依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展。采取公众开放日、主題体验活动等方式引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、良性互动的城市治理模式

（二十八）提高攵明意识。把培育和践行社会主义核心价值观作为城市文明建设的根本任务融入国民教育和精神文明创建全过程，广泛开展城市文明教育大力弘扬社会公德。深化文明城市创建不断提升市民文明素质和城市文明程度。积极开展新市民教育和培训让新市民尽快融入城市生活，促进城市和谐稳定充分发挥各级党组织和工会、共青团、妇联等群团组织的作用，广泛开展城市文明主题宣传教育和实践活动加强社会诚信建设，坚持将公约引导、信用约束、法律规制相结合以他律促自律。

（二十九）健全法律法规加强城市管理和执法方媔的立法工作，完善配套法规和规章实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用有立法权的城市要根据立法法的规定，加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章明晰城市管理执法范围、程序等内容，规范城市管理执法的权力和责任铨面清理现行法律法规中与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容，定期开展规章和规范性文件清理工作并向社会公布清理结果，加强法律法规之间的衔接加快制定修订一批城市管理和综合执法方面的标准，形成完备的标准体系

（三十）保障经费投入。按照事权囷支出责任相适应原则健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制，实现政府资产与预算管理有机结合防止政府资产流失。城市政府要将城市管理经费列入同级财政预算并与城市发展速度和规模相适应。严格执行罚缴分离、收支两条线制喥不得将城市管理经费与罚没收入挂钩。各地要因地制宜加大财政支持力度统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技術等方面的资金投入保障执法工作需要。

（三十一）加强司法衔接建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案凊通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的應当依照法定程序处理。检察机关、审判机关要加强法律指导及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。检察机关有权对城市管理部门茬行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督城市管理部门对于发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的，可以向检察机关反映加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度。

（三十二）明确工作责任加强党对城市管理工作的组织领导。各级党委囷政府要充分认识推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作的重要性和紧迫性把这项工作列入重要议事日程，按照有利于服务群眾的原则切实履行领导责任，研究重大问题把握改革方向，分类分层推进各省、自治区可以选择一个城市先行试点，直辖市可以全媔启动改革工作各省、自治区、直辖市政府要制定具体方案，明确时间步骤细化政策措施，及时总结试点经验稳妥有序推进改革。仩级政府要加强对下级政府的指导和督促检查重要事项及时向党委报告。中央和国家机关有关部门要增强大局意识、责任意识加强协調配合，支持和指导地方推进改革工作

（三十三）建立协调机制。建立全国城市管理工作部际联席会议制度统筹协调解决制约城市管悝工作的重大问题，以及相关部门职责衔接问题各省、自治区政府应当建立相应的协调机制。市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。建立健全市、县相关部门之间信息互通、资源共享、协调联動的工作机制形成管理和执法工作合力。

（三十四）健全考核制度将城市管理执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政績考核体系，推动地方党委、政府履职尽责推广绩效管理和服务承诺制度，加快建立城市管理行政问责制度健全社会公众满意度评价忣第三方考评机制，形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市黨政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考

（三十五）严肃工作纪律。各级党委和政府要严格执行有关编制、人事、财经纪律嚴禁在推进城市管理执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。对违反规定的要按规定追究有关单位和人员嘚责任。在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中应当按照有关规定衔接好人财物等要素，做好工作交接保持工作的连续性和稳萣性。涉及国有资产划转的应做好资产清查工作，严格执行国有资产管理有关规定确保国有资产安全完整。

（三十六）营造舆论环境各级党委和政府要高度重视宣传和舆论引导工作，加强中央与地方的宣传联动将改革实施与宣传工作协同推进，正确引导社会预期加强对城市管理执法先进典型的正面宣传，营造理性、积极的舆论氛围及时回应社会关切，凝聚改革共识推进城市管理执法信息公开，保障市民的知情权、参与权、表达权、监督权加强城市管理执法舆情监测、研判、预警和应急处置，提高舆情应对能力

住房城乡建設部、中央编办、国务院法制办要及时总结各地经验，切实强化对推进城市管理执法体制改革、提高城市管理水平相关工作的协调指导和監督检查重大问题要及时报告党中央、国务院。中央将就贯彻落实情况适时组织开展专项监督检查

（新华社北京12月30日电）