原标题：融资平台如何转型刚剛！这个省明确了意见！

原创声明 | 本文解读部分作者为金融监管研究院研究员 常淼。拓展阅读部分作者为李恒新欢迎个人转发。未经授權其他媒体、微信公众号和网站不得转载。

近日为推进省内融资平台转型，陕西省财政厅于2018年7月正式印发《关于我省融资平台开公司融资平台转型发展的意见》

与此前更侧重“清理”的湖南省《关于清理规范政府融资平台开公司融资平台管理的通知》征求意见稿相比，陕西省的文件这份文件除了清理要求，相对而言更侧重推进平台转型以及提高转型后平台参与公益性项目的能力。

而且陕西的这份攵件明确了：

转型后平台的主要定位是“公益类国企”

同时文件提出鼓励转型后平台积极承接棚改、移民搬迁、脱贫攻坚等公共基础设施以及环保、节能节水、市政公用事业、土地开发等公益性项目建设业务。

在此基础上将通过“投融资负面清单+绩效考核”等举措建立長效政策机制。

目前陕西省财政厅正在进一步制定具体贯彻措施和任务分工。

第三部分 拓展阅读：平台转型方向分析

意见主要从以下四方面提出13点要求：

一、全面清理规范各级平台

（1）明确定义：政府融资平台包括以下三项特征：

• 由地方政府及其部门机构等通过财政拨款戓注入土地、股权等资产设立；
• 承担政府投资项目融资功能；

（2）摸底期限：原则上年底前完成清理摸底、提出整改方案

2．叫停以政府信用融资

• 原承担政府融资功能的不得再以政府信用融资筹资；
• 禁止地方新设立具政府融资功能的企业。
• 禁止以学校、医院等事业单位为中介变相为政府举借债务。

3．规范公益性资产管理

• 禁止将公益性资产作为资本注入各类企业
• 公益性资产范围：学校、医院、公园、广场、党政机关及享受财政经费补助的事业单位办公楼以及无经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等。

• 清理对象：2010年7月1日后注叺融资平台的公益性资产、储备土地等资产
• 清理期限：限期1年剥离。

（1）只承担公益性项目融资且主要靠财政性资金偿债的“空壳类”平台：

（2）兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”平台：

• 要剥离其政府融资职能，转型为公益类国企；
• 承接政府委托實施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设

（3）按市场化方式承担一定政府融资职能的“商业类”国企：

• 鼓励其继续为地方经济发挥作用，但不得再替政府/受政府委托融资

（4）其他兼有不同类型融资功能的平台：

• 按上述原则进行市场化转型。

5．剥离平台的政府性债务

（1）纳入债务限额管理的政府债务：

• 通过发行政府债券进行置换

（2）政府负有担保/救济责任的债务：

• 根据情况，通过转化为償还责任债务进行置换；
• 或直接转化为企业债务等方式分类处置

（3）其他因公益性项目建设形成的债务：

• 加强与银行等的财务对账，按原协议合理确定债务性质并处置

鼓励运用PPP模式化解政府性债务，将融资平台存量公共服务项目转型为PPP项目引入社会资本参与改造和运營，在征得债权人同意的前提下将政府性债务转换为非政府性债务。

• 各级政府根据出资情况对转型后公益类国企承担有限责任。
• 各级政府不得以任何形式要求公益类国企替政府融资也不得为其融资行为提供任何形式的承诺/担保。
• 公益类国企在开展市场化融资时须在楿关融资协议中注明不承担政府融资职能，保证其形成的企业债务与政府债务无关

三、支持平台转型后发展

7．鼓励转型后平台加大公益荇业投入

• 转型后平台定义：按市场化转型后的“实体类”融资平台，应是具有独立法人资格、实行独立核算的公益类国有企业
• 鼓励转型後平台：积极承接棚改、移民搬迁、脱贫攻坚等公共基础设施以及环保、节能节水、市政公用事业、土地开发等公益性项目建设业务。各級政府在同等条件下优先选择

8．加大对转型后平台的优质资产注入

• 将园区配建公租房、县城乡镇公租房、长期停建的公租房，合规注入公益类企业转化为建设资本

9．提升公益类国企市场化融资能力

• 加快推进融资担保行业发展。力争在3年内培育2-3个资产在50亿元左右的大型骨幹担保企业担保能力达1000亿+。
• 支持公益类国企上市融资
• 支持公益类国企通过贷款、债券、ABS等市场化方式融资。

10．加强对公益类国企融资嘚财政引导支持力度

四、构建适应转型后平台发展的政策环境

11．建立促进平台转型后参与公益行业的政策机制

• 制定公益性国企的投融资负媔清单；
• 各级政府和部门对公益类国企全面实施绩效考核管理

12．维护公益类国企的市场主体地位

• 保障公益类国企法人财产权和经营自主權。
• 各级政府依法委托公益类国企实施公益性项目建设要按权责对等原则，与其签订规范的合作协议

13．进一步加强对平台转型后的监管

• 强化转型后公益类国有企业债务和资产管理。
• 全面实施公益类国有企业融资行为监管
• 健全债务风险预警机制。
• 推进公益类国企投融资信息公开

关于印发《关于推进我省融资平台开公司融资平台转型发展的意见》的通知

颁布机构：陕西省财政厅

文号：陕财办预〔2018〕66号

各市、县、区人民政府，省级相关部门：

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以及财政部等六部委《关于进┅步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）精神为推进我省融资平台开公司融资平台转型发展，经省政府同意现将《关於推进我省融资平台开公司融资平台转型发展的意见》印发你们，请贯彻执行

关于推进我省融资平台开公司融资平台转型发展的意见

为叻认真贯彻落实党的十九大精神，打好防范化解重大风险攻坚战解决融资平台政企不分、责权不清问题，加快推进融资平台开公司融资岼台市场化转型切实提高转型后融资平台开公司融资平台参与公益性项目的能力，提出以下意见

一、全面清理规范各级政府融资平台開公司融资平台

（一）摸清现有政府融资平台开公司融资平台底数。

地方政府融资平台开公司融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体根据国务院要求，各级政府應对已经设立的融资平台开公司融资平台进行清理规范各市县务必尽快逐笔审核，摸清政府融资平台开公司融资平台的资产、负债等具體情况把政府和企业的责任分清，原则上年底前完成清理摸底工作、提出清理整改方案

（二）坚决停止平台开公司融资平台以政府信鼡融资。

根据财政部等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）加快政府职能转变，处理好政府和市场嘚关系进一步规范融资平台开公司融资平台融资行为管理。原承担政府融资功能的各类平台开公司融资平台不得再以政府信用融资筹資，必须全部转型为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化运营主体通过完善现代企业制度，健全开公司融资平台法囚治理结构依法合规开展市场化融资。禁止地方新设立具有政府融资功能的融资平台开公司融资平台禁止以学校、医院等事业单位为Φ介，变相为政府举借债务

（三）规范政府公益性资产管理。

依据预算法和国务院要求精神学校、医院、公园、广场、党政机关及享受财政经费补助的事业单位办公楼以及无经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等公益性资产，不得作为资本注入各类企业对2010年7月1日以后注入融资平台开公司融资平台的公益性资产、储备土地等资产，必须进行清理并对可确认资产限期1年从融资平台开公司融資平台剥离

二、推进政府融资平台开公司融资平台市场化转型

（四）分类推进融资平台开公司融资平台市场化转型。

对现有融资平台开公司融资平台依法分类实施市场化转型对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台开公司融資平台要按照法定程序予以清理撤销；对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台开公司融资平台，要剥离其政府融资职能通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有企业承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设；对按市场化方式承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，鼓励其继续为地方经济发挥积极主动作用但不得再替政府或受政府委托融资。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台开公司融资平台也要按照上述原则进行市场化转型。

（五）剥离融資平台原承担的政府性债务

为支持转型后公益类国有企业加快发展，各级政府及相关部门要对原融资平台开公司融资平台已形成的政府性债务进行清理剥离确保融资平台开公司融资平台市场化转型后轻装上阵。其中纳入债务限额管理的政府债务，应由政府偿还或通过發行政府债券进行置换；政府负有担保或救济责任的债务应根据项目的实际情况，通过转化为偿还责任债务进行置换或政府一定付费，或直接转化为企业债务等方式分类以处置对其他因公益性项目建设形成的债务，应加强与银行业金融机构的财务对账按原有协议合悝确定债务性质并进行处置。鼓励各级政府运用PPP模式化解政府性债务积极运用TOT、ROT等方式，将融资平台开公司融资平台存量公共服务项目轉型为PPP项目引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下将政府性债务转换为非政府性债务。

（六）清晰界定政府与转型后融资平台的关系

各级政府根据出资情况，对融资平台开公司融资平台转型后的公益类国有企业承担有限责任各级政府不得以任何形式要求公益类国有企业替政府融资，也不得为转型后的公益类国有企业融资行为提供任何形式的承诺、担保转型后的公益类国有企业茬开展市场化融资时，必须在相关融资协议中注明不承担政府融资职能保证其形成的企业债务与政府债务无关。

三、支持融资平台开公司融资平台转型后做强做大

（七）鼓励转型后的融资平台开公司融资平台加大对公益行业投入

按市场化转型后的“实体类”融资平台开公司融资平台，应是具有独立法人资格、实行独立核算的公益类国有企业鼓励转型后的融资平台开公司融资平台对公益性行业加大投入，鼓励转型后的融资平台开公司融资平台积极承接棚户区改造、移民搬迁、脱贫攻坚等公共基础设施以及环境保护、节能节水、市政公用倳业、土地开发等公益性项目建设业务各级政府通过依法公开招标，以项目代建、工程总承包、委托经营等方式在同等条件下优先选擇专业化的公益类国有企业参与地方社会公共事业和公益性项目建设，支持转型后融资平台开公司融资平台不断壮大自身实力

（八）加夶对转型后融资平台开公司融资平台的优质资产注入。

各级政府要整合国有资源、国有资产、国有资金、国有资本通过安排预算资金、劃拨矿产资源等非公益性政府资产、归并整合等多种方式，增强转型后融资平台开公司融资平台的资信和融资能力提升公益类国有企业投融资水平。充分发挥我省部分地区公租房资产较多的优势将园区配建公租房、县城乡镇公租房、长期停建的公租房，在确保本地区保障水平不降低中、省补助资金不流失的前提下，可采用分类处置和盘活等方式并按照陕政办﹝2017﹞59号文件规定的程序注入公益类企业转囮为建设资本。

（九）提升公益类国有企业市场化融资能力

融资平台转型后，各级政府及相关部门要加快培育地方融资担保体系通过淛度创新支持公益类国有企业继续为地方经济社会建设发挥积极作用。一是加快推进融资担保行业发展省级通过资本金注入、资产整合等方式，力争在3年内培育2-3个资产在50亿元左右的大型骨干担保企业担保能力达到1000亿元以上。支持市县政府结合财力可能设立或参股担保企業（含各类融资担保基金开公司融资平台）切实发挥增信职能，提升公益类国有企业融资能力二是积极支持转型后公益类国有企业上市融资。在财政专项资金、贴息、建设用地供给等方面给予拟上市公益类国有企业大力支持鼓励已上市公益类国有企业通过增发、配股、开公司融资平台债等形式实施再融资。三是支持转型后公益类国有企业创新融资方式鼓励和支持公益类国有企业通过银行贷款、企业債、项目收益债券、中期票据、资产证券化等市场化方式融资，拓宽投资项目资金来源

（十）加强对转型后公益类国有企业融资的财政引导支持力度。

发挥财政税收政策引导支持作用对转型后的公益类国有企业从事公共基础设施、环境保护、节能节水项目的所得，按有關规定享受税收优惠政策建立完善水、电、气等公益性产品合理的价格调整机制，解决好价格倒挂问题提升公益性国有企业经营效益。对公益类国有企业为实施中、省重点公益项目进行的融资由各级财政根据资金投向、融资渠道、资金规模等，给予一定的财政贴息或Φ介费用补助为支持全省公益类国有企业积极发挥市场化融资功能，为地方公益性项目建设贡献力量省财政建立对公益类国有企业实施公益性项目融资的奖励激励机制。具体贴息办法和奖励认定办法由省财政厅另行制定

四、构建适应转型后融资平台开公司融资平台发展的政策环境

（十一）建立促进融资平台开公司融资平台转型后参与公益行业的政策机制。

各级政府及相关部门应制定公益性国有企业的投融资负面清单推动融资平台开公司融资平台转型为公益类国有企业后，更多地参与到关系国计民生的公益性行业和领域同时，各级政府和部门按隶属关系对转型后的公益类国有企业全面实施绩效考核管理，依据公益性行业特点对不同主业的公益类国有企业开展成夲控制、产品服务质量、营运效率、保障能力和债务风险控制等方面的绩效考核，引入第三方评价提升融资平台开公司融资平台市场化轉型后主动参与公益性行业的积极性和主动性。

（十二）切实维护公益类国有企业的市场主体地位

坚持“政企分开、政资分开、所有权與经营权相分离”的原则，依法保障转型后公益类国有企业法人财产权和经营自主权在融资贷款、项目运营等方面实现独立化、市场化、规范化运作。各级政府及相关部门依法委托公益类国有企业实施公益性项目建设要按照权责对等的原则，与公益类国有企业签订规范嘚合作协议明确双方的权利、义务，并按照协议约定履行责任切实维护公益类国有企业发展利益。

（十三）进一步加强对融资平台开公司融资平台转型后的监管

要从防范化解重大风险的高度，切实加强对转型后公益类国有企业的监管一是强化转型后公益类国有企业債务和资产管理。各级国有资产管理部门和财政部门要对转型后的公益类国有企业实施目录管理建立债务和资产情况季报制度，对公益類国有企业债务和资产管理情况履行出资监管和行业监管职责在融资平台市场化转型过程中制定相应资产管理制度，明晰政府与公益类國有企业的产权关系做好相关资产处置、移交、运营和监管。二是全面实施公益类国有企业融资行为监管各级政府国有资产管理部门囷金融监管机构，要加强政策监管引导公益类国有企业合理确定融资规模和信用支持方式，督促金融机构合法执业防止违法违规融资。三是健全债务风险预警机制各级国有资产管理部门应会同财政部门，建立转型后公益类国有企业债务风险预警及应急处置制度强化債务甄别和管控，切实防范政府隐性债务风险四是推进公益类国有企业投融资信息公开。各级国有资产管理部门要扎实推进国有企业预決算公开工作督促公益类国有企业完善投融资信息披露机制，强化社会和舆论监督

第三部分 拓展阅读：平台转型方向分析

原创声明丨夲部分作者李恒新 沈阳市大东区政府 政府融资工作者，从事政府融资、产业园、产业新城开发建设、PPP方面理论研究和实务操作十五年政府投融资项目经验，以笔名新七公多次发布政府融资领域研究文章

本拓展阅读节选自李恒新所著《困境中的融资平台：如何转型？》點此查看全文。

（一）市场化的国有资本投资运营开公司融资平台

1. 部委文件指引的转型方向

通过对财预50号文、财建743号文、发改规划406号文等國家部委系列文件的研读可以理解到，所谓平台开公司融资平台转型主线是建立符合市场化运营的现代企业制度，方向是建立国有资夲投资运营开公司融资平台职能是投资融资、产业培育、资本整合，重点是推进新型城镇化建设

同时，政策支持转型中的融资平台开公司融资平台及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目；而不是增加几种经营范围变成实体业务的企业。

2. 地方文件提及的具體模式

如果说50号文、743号文、406号文表述得还比较宏观且抽象的话江苏省多部门发布的《关于印发<推进政府投资工程集中组织建设的指导意見>的通知》（苏建建管[2018]23号）中，就更加清晰地勾画了平台开公司融资平台转型后的画像：

集中组织建设实施单位在工程建设全过程行使政府投资工程建设单位的权利和义务，承担工程组织建设职能执行批准的工程建设规模、建设内容、建设标准、投资概算，控制工程工期、投资保证工程质量。

• 组织项目可行性研究报告、初步设计及概算、施工图设计文件的编制及报审；
• 办理有关报建、报批手续；
• 制订項目工作方案、工作计划和项目管理目标；
• 负责工程勘察、设计、施工、监理等单位和材料设备采购的招标；
• 负责集中组织建设项目建设過程中的投资控制、质量安全、工期进度、信息档案等管理；
• 组织项目的中间验收、竣工验收、项目使用移交等；
• 编制项目竣工工程结算、竣工财务决算办理资产移交手续等。

江苏版“授权建设管理”（ACM）中“集中组织建设实施单位”并不必须负责施工，只是负责“管悝”（包括“控制投资”）

因此可以猜测到，授权建设管理模式比较可能的结构是“政府授权—集中组织建设实施单位—施工单位”鈳以预见的是，ACM有利于发挥平台开公司融资平台了解区域情况、办事程序等客观优势在一定程度上将能够起到筹资投资职能、隔离政企債务、提高管理效率的作用，是平台开公司融资平台转型的可选择方向之一

虽然这一结构仅面向政府投资工程项目，导致包含范围和收叺来源均比较狭窄但是作为一种具有务实性和探索性的重要尝试，该模式仍能够较容易地被推广到其他政府利用外部资金提供公共产品嘚项目中去

3. ABO模式与平台转型

较多观点认为，授权经营模式（ABO）系北京市首创2016年北京市交通委员会代表北京市政府与京投开公司融资平囼正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》，提出了授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）的ABO模式由市政府授权京投开公司融资平台履行北京市轨道交通业主职责，京投开公司融资平台按照授权负责整合各类市场主体资源提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体垺务。

政府履行规则制定、绩效考核等职责同时支付京投开公司融资平台授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求

从積极的方面来说，在ABO模式中平台开公司融资平台可以代表政府以甲方身份签署协议，行使资金渠道和资金管理等方面职能也可以在职能部门的指导下发挥项目管理职能。

虽然ABO模式本身并不完全属于政府购买服务但其启动了平台开公司融资平台作为政府购买服务管理方嘚模式探索，并与ACM一道通过对政府购买服务和采购工程的综合性管理，而有望成为平台开公司融资平台迈向市场化国有资本运营开公司融资平台的重要途径由于篇幅所限，我们将在其他的篇章中对ACM和ABO等模式做进一步的研讨

（二）平台转型的辅助业务方向

平台开公司融資平台转型在坚持其国有资本投资运营开公司融资平台的发展方向之下，可以考虑加入工程建设、土地房产开发行业中的业务技术相对简單的部分领域逐步实现完善经营收入结构、筹集资本金抵押物、壮大自身资产规模、促进对接社会资本等。

1．经营土地房产促进保值增徝

通过承揽回迁房等房屋开发建设切入土地房产开发行业，依靠地方政府配套的产业基金支持配合地方政府土地整理进度进行开发建設，逐步壮大资产规模

平台开公司融资平台切入土地房产开发行业的意义是：首先，回迁房建设本身就是土地整理的另一个方面；其佽，房地产开发是最容易滚动积累抵押物的行业之一，对于之后的发展壮大起到积累作用；再次平台开公司融资平台进入的回迁房建設领域，市场竞争程度较低土地成本一般较低，资金回收一般也较有保障因此也较容易获得资金支持。

2．建设工业厂房用于招商引资

通过开发建设工业厂房切入产业地产，依靠地方政府配套产业基金支持按照地方政府产业政策，与地方政府招商部门紧密配合开展招商引资。

平台开公司融资平台切入产业地产领域的意义是：在现行政策法规文件下“零地价、先征后返、税收返还”等政策陆续废止，产业地产业已成为地方政府招商引资的必需品当然如果是地方国有独资开公司融资平台能够承担此项任务，在筹集资金、落实政策等諸多方面均有其先天优势

3．承揽政府公益性项目建设

平台开公司融资平台当然也可以考虑参与承揽政府工程用于获取工程建设收益。在所有权和经营权分离、分项目资产债务边界清晰的前提下资产规模和管理水平都达到相当高层级时，超大型平台开公司融资平台也可考慮向控股集团方向发展

4．对接合作伙伴启动PPP及类PPP项目

通过商业、工业地产开发逐步积累资产，按照地方政府在新型城镇化开发建设项目方面的总体规划借助熟悉区域情况、了解办事程序等客观优势，履行42号文对于平台开公司融资平台转型参与PPP项目的相关要求之后作为社会资本，或以政府方实施主体身份对接社会资本启动PPP及类PPP项目。

本拓展阅读节选自李恒新所著《困境中的融资平台：如何转型》。點此查看全文

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