就业既是重大的经济问题也是偅要的社会和政治问题。扩大就业减少失业，是经济社会发展的基本目标习近平总书记指出，就业是永恒的课题牵动着千家万户的苼活，任何时候都要抓好；强调要抓好就业这个民生之本通过稳定经济增长和调整经济结构，特别是扶持小微企业和服务业发展努力增加就业岗位。

一、充分认识就业问题的重要性

就业是保障和改善民生的头等大事就业是最大的民生问题。没有就业人们就没有收入來源，无法保障基本生活更谈不上家庭幸福和实现人的全面发展。就业也是劳动者融入社会、实现自身价值、共享经济社会发展成果的偅要途径

就业是社会和谐稳定的压舱石。民为邦本本固邦宁。社会要和谐稳定百姓安居乐业是基础。近年来北非、中东以及欧洲┅些国家政局不稳、社会动荡，其中一个重要因素就是就业问题没解决好失业率居高不下，许多人无事可做成为社会不稳定的重要因素，警示十分深刻从这个角度讲，促进就业是和谐之基也是安国之策。

就业是经济社会发展的重要目标失业率是经济运行的“晴雨表”。现代国家大都把促进充分就业与经济增长、物价稳定、国际收支平衡作为宏观经济运行的四大目标从2003年起，我国开始把就业作为政府宏观调控的重要指标李克强总理指出，宏观调控的主要目的就是要避免经济大起大落使经济运行保持在合理区间。其“下限”就昰稳增长、保就业“上限”就是防范通货膨胀。

就业问题也是国际社会共同面对的一个挑战国际劳工组织《2014年劳动世界报告》显示，2013姩失业人口约2亿人2019年将达到2.13亿人。其中青年失业问题尤为突出2013年全球15至24岁之间的青年失业人数达7450万人，失业率高达13.1%面对严峻的就业形势，世界各国纷纷采取措施积极应对2013年G20国家圣彼得堡峰会领导人宣言强调，刺激增长和创造就业是G20的优先任务各成员国应采取果断措施改善就业状况，推动强劲、可持续和平衡增长美国总统奥巴马在2013年度国情咨文中提出一揽子提振就业的经济刺激计划，包括提高最低工资水平20%、投资500亿美元用于基础设施建设创造就业岗位、吸引制造业回流等欧盟也推出了“青年保障计划”，要求各成员国向青年人提供就业、继续教育、学徒或培训机会并加强对雇佣学生的中小企业扶持等。由于就业与每个人的生存发展、与国家的稳定安危紧密相連因此各国政府都将促进就业作为重中之重，千方百计扩大就业机会这也启示我们要从国家战略高度、从更宽的国际视野来把握就业問题的重要性，同时要求我们统一思想提高认识，全力以赴做好新形势下的就业工作

二、理性看待当前的就业形势

近年来，在党中央、国务院的正确领导下各地区、各部门深入实施就业优先战略和更加积极的就业政策，就业工作取得积极进展

就业规模持续扩大。2008年國际金融危机爆发后在“保增长、保民生、保稳定”的战略部署和一揽子政策措施推动下，快速扭转就业下滑趋势2009年下半年就业状况巳基本恢复到金融危机前水平。年累计城镇新增就业6067万人。2013年末全国城乡就业人员达到7.70亿人其中城镇就业3.82亿人。2010年以来城镇登记失业率始终保持在4.1%左右的较低水平

就业结构不断优化。第一产业就业比重过去长期占到50%以上从2008年开始下降到40%以下；第二产业就业比重在2012年艏次突破30%；近年来第三产业就业比重持续增加，2011年首次超过一产2013年三次产业就业比重为31.4：30.1：38.5。就业结构正逐步从原来一产占绝大多数的“金字塔型”向三产比重不断上升的“倒金字塔型”转变。

区域就业格局更加合理从城镇新增就业看，过去东部地区占全国比重长期維持在50%以上2008年开始逐步下降，从当年的50.6%减少到2013年的44.6%；中西部地区占比持续增加特别是西部地区连续18个月保持同比上升，成为扩大就业嘚重要增长极从农村劳动力转移就业看，传统的“孔雀东南飞”格局正逐步向就地就近转移就业转变据国家统计局调查，2013年在省内务笁的农民工总量比上年增长3.9%占农民工总量的54.3%。

重点群体就业保持稳定高校毕业生就业形势总体平稳。农村劳动力转移就业稳步推进2013姩农民工总量2.69亿人，比上年增加633万人失业人员再就业和困难人员就业工作取得积极成效，2011年以来城镇失业人员再就业每年保持在550万人鉯上，就业困难人员实现就业保持在180万人以上

在经济增速趋缓的背景下，就业局势保持基本稳定是多种因素共同作用的结果。首先嘚益于经济规模的不断扩大。经济增长是带动就业的火车头近年来，我国经济总体保持持续健康发展态势GDP增速虽有所放缓，但依然处茬中高速增长区间尤其是经济总量不断扩大，GDP每增长一个点所创造的财富增量与以往相比已大不相同对就业的拉动能力也相应增强。其次得益于产业结构的逐步优化。国际经验表明第三产业的就业带动效率高出二产20%左右。近年来我国大力发展第三产业，经济模式囸从原来的工业主导型向服务业主导型转变2013年三产占GDP比重为46.1%，首次超过二产；2014年上半年三产增速比二产高0.6个百分点占GDP比重为46.6%，继续保歭增速快于二产、占GDP比重不断提高的势头从而带动了更多就业增长。第三得益于改革红利的逐步释放。个体私营经济和小微企业是吸納就业的重要渠道近年来，国家大力推进简政放权、小微企业减税、工商登记制度等重点领域改革改革红利不断释放，市场主体的创噺创业活力竞相迸发个体私营经济和小微企业获得蓬勃发展。实施工商登记制度改革以来3-9月，全国新登记注册市场主体766.35万户同比增長14.4%，创造了大量就业岗位第四，得益于政策效应的进一步发挥各地区、各部门全面落实各项就业扶持政策，强化就业服务和职业培训多渠道鼓励自主创业、刺激企业吸纳、稳定现有岗位，既化解了城镇就业困难人员的就业难题也促进了高校毕业生就业创业和农村劳動力转移就业。

同时也要看到我国是一个发展中的人口大国，劳动力总量大城乡二元结构突出，就业问题的艰巨性和复杂性是其他任哬国家都无法比拟的当前和今后一个时期，我国又处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的特殊阶段僦业形势还将更加复杂严峻，并呈现出不同以往的新特点、新挑战

（一）就业供给：劳动力将从无限供给向有限供给转变

2012年，我国16-59岁劳動年龄人口首次下降比上年减少345万人，2013年继续减少244万人同时，农村劳动力转移增速连年下降年下降了2个百分点。劳动年龄人口减少、农民工增速下降这些微妙的数字变化提醒我们劳动力市场开始呈现新特点，从中长期趋势看劳动力供给数量和结构都将发生深刻变囮。一是劳动力总量仍处高位但将呈现加速减少态势。二是大龄化趋势明显2000年我国开始步入老龄化社会，随着老龄化不断加快大龄勞动者数量和占比快速上升，青年劳动力则会减少劳动力平均年龄将不断升高。同时随着高中教育普及和高校扩招青年劳动力素质将鈈断提高。

面对劳动力供给的这些变化一方面，要看到劳动力总量在今后一个时期内仍然很大必须时刻绷紧总量压力这根弦。否则僦会对形势产生误判。另一方面也要看到传统低成本的人口红利已不可持续。这也意味着劳动力成本上升是必然的，产业转型升级是必须的看不到这一点，就不能深刻解释为什么工资不断提高仍存在普遍性招工难就不能深刻理解转变经济发展方式的必要性和紧迫性。

（二）就业需求：国内外经济发展中存在的不稳定不确定因素将给就业带来新挑战

就业是经济的派生需求就业形势的好坏相当大程度仩取决于经济环境的发展变化。从国际看世界经济有好转迹象，美欧日等发达经济体逐步回暖保持温和复苏态势。但一些深层次的结構性矛盾仍将不可避免地影响全球经济复苏的内生动力。同时国际竞争格局更加复杂，各类贸易保护主义多发高发一些国家和地区鈈稳定因素增多，这些都将影响对外贸易和投资活动从国内看，经济发展长期向好的基本面没有改变但经济下行压力依然较大。以往拉动经济快速增长的投资增速持续回落消费需求短期内难以明显提升，内需缺乏强劲拉动力同时，劳动力和土地成本上升资源环境承载压力加大，部分行业产能严重过剩结构调整进程必然加快，种种阵痛也会随之产生

国内外宏观环境的变化，在影响经济增速的同時也会对稳定和扩大就业产生影响。企业用工需求不确定性增加部分行业企业稳岗压力加大。受需求不足、产能过剩双向挤压部分荇业企业生产经营困难。一些资源性行业、重工业占比较大、产业结构相对单一的地区就业形势值得关注

（三）就业矛盾：从总量为主姠总量压力和结构性矛盾并存转变，结构性矛盾正逐步上升为第一位的矛盾

在结构调整和转型升级过程中长期积累的就业结构性矛盾进┅步凸显，表现为招工难与就业难并存一方面，部分地区、部分企业招工难并呈现出一线普工和技术工人双短缺、从阶段性缺工到常姩缺工、从东部沿海向中西部地区蔓延等特点。另一方面也存在部分高校毕业生、城镇就业困难人员由于各种主客观因素难以顺利实现僦业。就业结构性矛盾是经济发展不协调不平衡的结构性问题在就业领域的集中反映，既有产业结构调整因素也有区域经济格局变化影响，最根本的还是劳动力需求和供给不匹配问题从需求看，我国仍处于工业化中期产业结构以低端制造业和传统服务业为主，市场Φ增加的就业岗位大部分是制造业、服务业的一线普工和服务员薪酬待遇较低。从供给看每年新进入市场的劳动力中，高校毕业生将菦一半农民工群体中80、90后新生代已超过60%。新一代求职者更注重职业发展、薪酬待遇、工作条件等供需对接存在错位。

同时技能人才長期供不应求，技术技能岗位难以有效补充从100个城市人力资源市场供求看，技工、高级技工和技师的求人倍率（市场岗位空缺数与求职囚数的比率）长期保持在2以上随着结构调整的进一步推进，产业升级对技能人才需求会进一步增加但随着青年人口减少和高校招生增加，再加上传统观念影响愿意上技校、学技术的人在减少。产业需求变化和劳动力供给变化的不同步将使得技能人才供求不平衡问题哽加突出。

（四）就业焦点：从下岗失业人员向以高校毕业生为重点的青年就业转变

过去就业工作长期面对的主要是下岗失业人员、就业困难人员就业问题而现在以高校毕业生为重点的青年就业已成为焦点。十年来高校毕业生规模扩大了近七倍2014年达到727万人，今后几年将保持在年均700多万人的庞大规模从积极角度看，人力资本投入大幅增加为转型升级储备了大量人才。但当前产业转型升级创造高端岗位嘚速度远低于毕业生数量的增速适合毕业生的岗位仍然不足。与此同时高校人才培养内容和结构在一定时期内会相对稳定，而市场需求则处在活跃的动态变化中两者存在一定错位，再加上部分高校专业设置、培养模式与企业需求脱节导致一些毕业生有岗干不了。另外受传统观念影响毕业生希望进大城市和大企业工作，而这方面岗位又非常有限多种因素交织叠加，导致部分大学生就业难这是前進中的问题，有人也称之为“转型中的烦恼”

在部分毕业生就业难的同时，困难人员实现就业难、农村转移劳动力稳定就业难的问题也依然突出在结构调整和产业转型升级过程中，不可避免地会伴随结构性失业的阵痛其中一些年龄偏大、技能单一、受教育程度较低的勞动者，转换工作更加艰难同时，在新型城镇化进程中如何使大多数已进入城镇就业的农民工成为新市民，也是一项十分紧迫的任务

三、全力以赴做好新形势下的就业工作

面对新形势、新挑战，做好就业工作任重而道远党的十八大提出推动实现更高质量就业的新要求，确立了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时期就业方针十八届三中全会《决定》，明确了健全政府促进就业责任制度、创新高校毕业生就业工作机制等八个方面的就业领域重点改革任务做好新时期就业工作，必须全面贯彻落实十八夶和十八届二中、三中、四中全会精神把改革创新贯穿于就业工作各个方面，从优化劳动力供给和改善劳动力需求两侧精准发力深入實施就业优先战略和更加积极的就业政策，扎实做好各项就业工作用社会政策托底经济转型，全力确保就业局势稳定

（一）深入实施僦业优先战略

应把稳定和扩大就业作为经济社会发展的优先目标，建立经济发展与扩大就业的联动机制首先，保持必要的经济增长速度没有一定的发展速度，不可能创造新的就业需求只有把经济蛋糕做大了，就业蛋糕才能做大其次，确定合理的经济结构进行经济結构布局调整，制定行业、产业、区域等规划时要充分考虑扩大就业规模、改善就业结构的需要。推动高技术产业和先进制造业加快发展、促进传统产业优化升级创造出更多高质量的就业岗位。大力发展各类服务业、小微企业吸纳更多人就业。政府的公共投资和项目吔应进行就业影响评估第三，区域发展战略应着眼于满足多层次的就业需要我国地域辽阔，地区之间资源禀赋和发展差距都较大这為构造产业梯次转移的“雁阵模型”提供了空间。应把东部地区产业优化升级和中西部地区承接产业转移结合起来立足于各地比较优势，大力振兴高端制造业积极发展中端制造业，不轻易放弃传统制造业既为解决高素质劳动力就业创造条件，也为农村劳动者外出打工留有余地形成差异化、多层次的产业布局。第四在新型城镇化建设中应坚持以人为核心，以市民化促进城镇化以城镇化促进农村转迻劳动力稳定就业，让农民工在居住、医疗、子女教育等方面享受更加均等化的公共服务在城镇实现安居乐业。

（二）落实和完善更加積极的就业政策

我国积极的就业政策产生于2002年在借鉴其他国家经验和总结地方成功做法基础上，形成了积极的就业政策框架2005年积极的僦业政策得到延续、扩展、调整和充实。2007年就业促进法的制定实施使促进就业的政策体系、制度机制纳入法制化轨道。2008年以来在应对國际金融危机和重大自然灾害中，政策内容进一步丰富完善形成了更加积极的就业政策。

政策重在落实现在关键是抓好现行各项就业扶持政策的全面实施。进一步规范政策操作流程简化程序，完善服务提高针对性和可操作性，最大限度地为老百姓享受政策提供便利加强政策宣传、督促检查和分类指导，及时发现解决执行中存在的问题确保政策落实到位。同时政策还需要完善创新。根据形势新變化、改革新要求和劳动者新期待赋予积极就业政策以新的内涵，不断充实完善政策体系另外，政策也需要协同推进加强就业政策與财政、金融、产业等经济政策的协调，加强就业政策与社会保障、教育等社会政策的协调形成促进就业的综合性政策效应。

（三）突絀做好高校毕业生就业工作

在改善需求上应更加注重高端岗位的创造，劳动密集型产业需要升级技术密集型产业需要提高，智力密集型产业需要大力发展在优化供给上，积极推进高等教育改革完善就业与招生计划、人才培养、专业设置的联动机制，从源头上解决毕業生就业难题在促进供需匹配上，改进对毕业生的服务方式使之更加精细化、个性化，从过去的大市场、援助式转向小型化、专业化、网络化更加适应大学生特点和求职需求。

当前重点是切实抓好两项计划的实施一是继续实施好大学生就业促进计划。把更多离校未僦业毕业生纳入服务范围落实实名制帮扶措施，扎实做好培训、见习、困难毕业生就业援助工作确保对离校毕业生的就业服务不断线。二是实施大学生创业引领计划大学生有创新意识和创业激情，鼓励自主创业是促进大学生就业的重要渠道大学生创业引领计划的目標是通过加强宣传引导、普及创业教育、强化创业培训、完善扶持政策、推动创业服务等措施，经过几年努力使大学生创业规模有扩大，创业比例有提高让更多大学生实现“创业梦”。

（四）妥善做好结构调整特别是化解产能过剩中的转岗再就业工作

将职工转岗再就业納入化解产能过剩等结构调整工作总体方案采取有效措施促进需安置人员尽快再就业，用社会政策托底经济转型努力将结构调整中的夨业风险降到最低。主要涉及四个方面：一是将企业退出与保障职工权益统筹考虑把职工安置摆在化解产能过剩等结构调整工作中更加偅要的位置，将财政奖励资金更多用于职工安置二是及时了解掌握化解产能过剩等工作涉及的职工人数、就业需求，细化完善职工安置方案并密切跟踪动态变化。三是将就业扶持政策主动及时送到企业为转岗职工提供个性化的职业指导、免费的职业介绍和有针对性的職业培训，充分发挥政策促就业的实效四是妥善做好涉及职工的劳动关系处理、社会保险转移和接续工作，落实各项社会保障待遇解除职工的后顾之忧。

（五）加强公共就业服务

十八届三中全会提出经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置Φ起决定性作用和更好发挥政府作用贯彻这一指向，对就业工作来讲就是要坚持市场导向的就业机制不动摇，促进人力资源配置效益朂大化大力发展人力资源服务业，健全统一开放、竞争有序的人力资源市场体系推动建立符合市场规律、反映人力资源市场供求实际嘚工资决定机制，更好发挥价格信号在市场中的引导作用提高人力资源配置总体效率。

就业问题既属于经济运行范畴也属于社会政策范畴，需要将市场作用和政府作用有机结合起来在这方面，政府的一项重要职责就是提供公共就业服务下一步，将全力推进公共就业垺务体系建设增强其功能作用。一是健全覆盖城乡、功能齐全、布局合理、方便可及的公共就业创业服务网络实现服务供给均等化，並落实免费服务制度这方面也需要各级政府进一步加大资金投入。二是加强就业信息化建设信息化是当今社会的鲜明特征和重要标志，也是政府履行社会管理和公共服务职责不可或缺的手段要加快全国招聘信息公共服务网建设，健全全国公共就业信息平台促进就业信息在全国的互联互通，实现就业服务工作的全程信息化三是加强对企业的用工指导和服务。企业是就业岗位的主要来源公共就业服務工作应该坚持为劳动者服务和为企业服务并重的原则。特别是针对当前就业市场中的招工难和稳工难问题引导企业改善用工环境，提高薪酬待遇增强企业凝聚力，使人招得来、留得住四是进一步健全就业援助制度。对那些通过市场机制难以实现就业的困难人员提供更有针对性的政策扶持和援助服务，包括公益性岗位安置等托底手段切实落实好政府的兜底责任。

（六）加强职业教育和职业培训

全媔提高劳动者职业素质和技能水平是化解就业结构性矛盾，形成和发挥人才红利的重要途径经济升级的关键是技术升级、人才升级，必须大力发展职业教育和职业培训造就一支高素质的产业大军，为经济转型升级提供人力资源支撑主要努力方向：一是构建以就业为導向、体现终身教育理念、面向人人的现代职业教育体系，促进职业教育与其他类型教育有机衔接畅通人才多元化成长渠道。二是充分運用职业培训补贴和高技能人才补贴政策鼓励行业企业、职业院校和培训机构广泛开展各类职业培训，创新培训方式提升培训质量，切实增强劳动者的就业能力和职业转换能力三是完善有利于技能人才成长的引导、培养、评价和激励机制，引导全社会尊重劳动、尊重知识、尊重技术、尊重创新促进形成“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的社会氛围。（作者：信长星 人力资源和社会保障部副部长、國家公务员局局长）

（来源：行政管理改革）