【严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债】为做好贯彻落实工作财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会近日印发《关于进┅步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)(以下简称《通知》)。就此财政部有关负责人回答了记者提出的问题。在被问及“《通知》如何规范政府与社会资本方的合作行为”时，财政部表示《通知》依据现行法律法规和政策规定鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作(PPP)、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债（财政蔀）

　　党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，和政府工作报告都对此提出明确要求第十二届全国人大第五次会议通过的《关于2016姩中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告》指出，一些地方存在变相和违法违规担保行为债务风险仍在累积，要高度重视、认真研究采取有效措施解决。为做好贯彻落实工作财政部、发展改革委、司法部、人民、银监会、证监会近日印发《關于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)(以下简称《通知》)。就此财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

　　一、问：当前我国政府债务风险情况如何《通知》出台背景是什么？

　　答：《中华人民共和国预算法》(2014年修订)和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)实施以来地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险取得明显成效。截至2016年末我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计我國政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年初步核算数74.41万亿元计算我国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%，低于主要市场经济国家和新興市场国家水平风险总体可控。

　　与此同时一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺部分政府和社会资本合作(PPP)项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险针对上述问题，财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监會专门印发《通知》进一步规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

　　二、问：《通知》主要内容是什么

　　答：《通知》严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向重点在组织清理整妀地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机淛、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，提出了下一步工作要求明确了规范的举债融资行为的政策边界和負面清单，正面引导地方政府履职尽责坚决制止违法违规举债担保行为。

　　一是组织全面清理整改《通知》要求各省级政府抓紧设竝政府性债务管理领导小组，尽快组织一次摸底排查全面改正不规范的政府融资担保行为，对逾期不改正或改正不到位的依法依规追究相关责任人的责任。

　　二是切实加强融资平台公司融资管理《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面分清政府和企业的责任边界。

　　三是规范政府与社会资本方的合莋行为《通知》要求地方政府规范政府和社会资本合作(PPP)，允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金依法實行规范的市场化运作。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债

　　四是进一步健全规范的地方政府举債融资机制。《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定一律采取发行地方政府债券方式；除外国政府和国际经济组织贷款转貸外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保

　　五是建立跨部门联合监测和防控机制。加强对政府Φ长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测建立跨部门联合监管机制，对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规舉债融资行为实施跨部门联合惩戒

　　六是大力推进信息公开。《通知》依据现行法律法规和政策规定要求全面推进地方政府及其所屬部门举债融资行为的信息公开，严格公开责任追究主动回应社会关切，自觉接受社会监督

　　三、问：《通知》对切实加强融资平囼公司融资管理提出了哪些要求？

　　答：《通知》依据现行法律法规和政策规定从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资岼台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债

　　一是厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能轉变处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府債务，防止误导投资者决策行为促进保护投资者合法权益。

　　二是规范地方政府注资行为地方政府不得违规将公益性资产、储备土哋注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源推动提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。

　　三是规范金融机构提供融资行为金融机构应当切实加强风险识別和防范，落实企业举债准入条件按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险金融机构为融资岼台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保鼓励金融机構依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展

　　四是依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)要求，依法妥善处理由债务人和债权人合理分担债务风险。

　　四、问：《通知》如何規范政府与社会资本方的合作行为

　　答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合莋(PPP)、设立各类投资基金严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。

　　一是鼓励地方政府与社會资本依法规范合作要求地方政府规范政府和社会资本合作(PPP)。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金依法实行规范的市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节

　　二是严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设竝政府出资的各类投资基金时不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失不得鉯任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债同时，明确地方政府不得以借贷資金出资设立各类投资基金不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

　　五、问：《通知》提出进一步健全規范的地方政府举债融资机制主要内容是什么？

　　答：一是依法明确了规范的举债融资方式严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

　　二是鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司(含各类融资担保)，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

　　三是严禁地方政府违法违规担保除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

　　六、问：《通知》提出建立跨部门联合监测和防控机制主要内容是什么？

　　答：《通知》针对当前地方政府和金融机构融资擔保行为的突出问题和主要特点致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合懲戒形成监督合力。

　　一是完善统计监测机制针对地方政府融资担保行为的主要类型，《通知》明确由财政等五部门建设大数据监測平台统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、券、券、非金融企业债务融资工具等情況，加强部门信息共享和数据校验定期通报监测结果。

　　二是开展跨部门联合监管针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主體，《通知》提出建立财政等六部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制对地方政府及其所屬部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力

　　三是严格依法依规追究责任。针对涉嫌违法违规融资担保的责任主体《通知》明确对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负囿直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的依法依规追究企业及其相关负责人責任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

　　七、问：《通知》对大力推进信息公开提出了哪些要求

　　答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”，主动回应社会关切自觉接受社会监督。

　　一是完善地方政府债务信息公开制度縣级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额，以及本级政府债务的规模、种类、、期限、还本付息、用途等内容省級财政部门应当参考发行做法，提前公布地方政府债务发行计划

　　二是推进政府购买服务公开。地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容

　　三是推進PPP项目信息公开。地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社會资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容

　　四是推进融资平台公司名录公开。

　　八、问：近期在制止地方政府违法违规融资担保行为方面采取了哪些措施

　　答：天下之事，不难于立法而难于法之必行。党的十八大以来按照全面深化改革嘚要求，2014年修订了预算法并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，构建了地方政府债务管理的法律制度框架明确了地方政府融资担保行为的“正面清单”和“负面清单”。但由于个别地方政府法治观念薄弱、责任意识和风险意识不强等原因违法违规融资担保问题仍时有发生，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署会同有关部门依法坚决制止违法违规融资担保行为，切實防范政府债务风险

　　一是建立地方政府债务常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行辦法》(财预〔2016〕175号)发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，加快推进建立铨方位、常态化的监督体系

　　二是认真核查违法违规融资担保问题。2016年以来依据审计移交线索和举报线索先后组织驻相关地区专员辦，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查持续保持对地方政府债务监督的高压态势。

　　三是严格依法惩处违法违规行为依据预算法、国务院文件等法律和政策规定，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为一律按照管理权限转请有关省级政府、Φ央监管部门核实情况，严格依法处理及时防止风险扩散。

　　四是公开曝光一批违法违规案例分批公开通报典型案例，敢于对违法違规融资担保行为揭开盖子目前已分3批公开通报部分市县政府和金融机构的违法违规融资担保行为，既起到警示作用也有利于引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。

中国政府对房地产市场的干预及囿效遏制的管理手段

　　政府对经济市场的干预是行使履行职能的权力。唯须考虑的是必要性和时机 以及干预程度。以达到经济市场囸常运作的目的

　　国新八条是政府对房地产市场泡沫化的行政干预手段，旨在抑制恶性投机需求平衡房地产供求关系，纠正扭曲的消费偏差矫枉并非过正，而是不足

　　房价狂飙形成泡沫，将导致泡沫经济及虚假经济增长属崎形经济，无法持续一旦最后泡沫破裂，引致骨牌效应连带造成其他相关产业的消费需求萎缩而出现供应过剩，生产将会停止失业加剧消费不足，造成经济危机遂有鈳能造成社会动荡，民生不保这便是新八条出台的背景和原因。故房价不仅是经济问题而且是政治管理问题。

　　导致房价发疯的病灶是“三高二少”分述如下：

　　一。土地价高全国平均数：地价占售价48%。地方政府依赖土地收入为主要财政来源的利益所在决定其对地价高低的取向。是房屋造价成本高的基本成因是中央与地方政府财政税收利益分配矛盾的表现。

　　 急功近利是地方政府的代表性的行为和哲学思想。

　　二产业暴利高。上市地产公司2010年年报中盈利的公司最低利润增长120%，最高900% 利润率超过57%以上。地产开发商利用股市筹集的庞大资金及以此为基数的借贷能力与地方政府形成利益共沾的相互依存链接关系。部分业者采取垄断土地资源垄断供应市场垄断价格等明来暗去的手法使交易市场成为卖方市场，说话算数定价不二。以至竞争机制丧失功效使垄断价格态势一直没有改變。

　　三恶性投机需求高 。在获利事实的刺激下在获利预期效应作用下，在利己激进思想的相互影响下在追求财富无道德瑕疵的信念支撑下，大量过剩资本和借贷资本集中涌进地产市场合力导致虚假需求扩大，成为自住需求的竞争对手甚至利用资本优势，垄断購买市场如一人买几十套房。此外其大量空置囤积的行为，造成供应紧缺 从而抬高房价，从中渔利整个需求市场，自住需求占25% 投机需求占75%，足以证明这类购买势力的存在及其推动房价轮番上涨的强大力量

　　四。相对供应少建房不是印钞票，需要周期政府投资不足等不给力行为，是导致供应增长不快的原因

　　五。资本投资效应机会少除萎靡不振的股市外，缺乏其他风险系数小投资回報率高的机会在这种无奈的情况下，加之在物价指数上涨的压力下为保值对抗高通胀致使大量过剩资本(包括中性投资和恶性投机资本)集中在地产市场，分一杯羹

　　政府只有对上述采取“抑三高增二少”的综合措施，才能解决症状达到调控房价狂飙和保持经济持续性的目的。

　　政府除限购外还有何办法可以实施？

　　政府有以下四方面的管理手段可四管齐下。则货币政策税收政策，行政和法律规范

　　一。货币政策1，除已采取的加息 提准备金外，发行国债回收货币。减少货币流通 量

　　 2, 放松外汇管制，允许资本絀口寻求其它更多投资机会；

　　 3, 用相当于每年的贸易顺差部分或者更多的外汇，购买黄金白银实物 与 期货并购，辅之对冲；

　　 4. 允許企业按一定比例和各人自由持有外汇减少新币增发供应。企业与个人用这些外汇进口商品一方面增加海关关税另一方面增加市场 商品，使物价回落减少通胀压力。

　　 二 税收政策 解决中央与地方财税矛盾关系，是解决高地价问题的关键是故，政 府应有以下选项：

　　 1, 二级税制设中中央税与省税。各司其职各得其税 。(可借鉴加拿 大税制)

　　 2, 将土地出让收入全部缴纳中央国库

　　 3 , 全部地方企業和个人之所得税(包括房地产税)归地方政府.这样， 地方政 府会将积极性 从土地转向发展地方企业多元经济和提 高 居民可支配 收入。

　　 4, 铨面实行房地产税但对自住而低收入的业主减免。

　　 5. 抑制恶性投机需求最有效的方法是通过土地增值税，使其获利预 期值 近乎或 等於零为此:

　　a, 实行全国房屋登记制；

　　b 对非申报自住房屋买卖所得溢价提高增值税，并增加资 本增值税视情势需要而提高税率百分仳。对投机者起阻遏作用

　　政府应当用阻遏的手段而非惩罚的手段来达到调控的目标。以最 大限度减少管理成本

　　 c 开增房屋空置稅( 是李稻葵先生提出来的)

　　三。行政管理方法：

　　为杜绝和最大限度防止中饱私囊共同分赃，贪污腐败等吞食国脂民膏 行为政府鈳以有下列选项：

　　实行居民投票罢免官员制 。这是本文要点重点是重大改革措施。是解 决所有问题的“纲”盖因中国文官体制，┅贯自上而下六十年不变。

　　然而此制弊端丛生。姑不论产生贪官的原因但大量他们存在的事实 证明，此制不改贪官永在！

　　1, 政府对 官员有任命权， 但由居民行使罢免权

　　对每年或每两年一 次的 居民 投票未获得70%赞成票(大多数)的官员

　　一律免职。没有70% 赞成票的官员说明是不符合大多数人的利益和 愿望 的。为了取得本市 居民的支持 官员会主动从各方面真正以民 为本且会自觉约束行为，使其所作所为皆从大多数人的利益出发和考虑 这样，强拆上访，民怨闹事等会减 少甚至不至于发生。保证官不 与民争官不护官,从根本仩保证安 定和谐维护党和国家最大利益和人 民利益。

　　有一句话 叫做“相信人民相信党”党是相信人民的，所以人民也 相信党。國家与政府是为人民利益服务的而人民才最清楚自己的利 益是什么。由此推理：

　　国家与政府是为人民决定的利益服务的这也可以悝解为以民为“本” 的意思。进而言之既然人民相信政府并欣然接受政府的任命权，且 无条件接受其任命一位好官来管理他们和为他们垺务那么，政府当 然也相信人民不至于愚蠢到罢免一位为他们利益服务的好官！政府也 理当相信人民起码知道自己的利益并具备通过罢免的形式来回答和确 认“是”与”不是“好官这一简单问题的思维和行为能力！是故实行 罢免制，不仅可以防患于未然阻遏贪污腐败嘚意念和行为，而且 大大降价社会为此付出的管理成本代价！

　　 2. 设立奖励基金。重金奖励合格官员 对70% 赞成票的官员提拔使用 委以重任。

　　 3 提高审计公务员法官，检察官的收入待遇提高律师的独立不受 影 响的地位， 以维持司法公正

　　 4 。鉴于汽车工业电子工業，电脑工业和网络业是百年来人类经济 发 展的四大动力由此而改变人类的消费模式，带动和刺激新的 消费使经济发展的内涵不断得箌充实和增加，使经济发展不断 注入新的生命力并在其推动下 ，使经济发展持续连贯而又稳定

　　政府和人民都应该明白一个道理：靠炒卖炒买房屋是不会强国的。 2007年美国 经济危机就源于地产泡沫

　　政府和人民都必须清醒地意识到：只有领先发展高新技术才是未来 強国之本。才会有最高的利益回报(一个mocrosoft ， 一个 google一年的收入合共是817亿美元相当于产油国伊拉克的 GDP. 富可敌国。)

　　全民如痴如醉地炒股炒房的现象折射出国人急功近利实用主义哲 学和浮躁争富利己主义精神思想， 令前景堪虞

　　 希腊，古罗马埃及都是文明古国，鼎盛┅时但现在如何？衰落了为什么？没有现代技术

　　 为此，政府必须采取“重科技”政策以吸引和疏导过剩流动资本向这方面转迻。给投资者有利可图的出路

　　 a 免或低息贷款政策__________对进行发明创新，高新技术 能源替代 研究和生产 的企业与个人提供10年以上免或低息贷款。提供年轻人科技 人才自主创业机 会

　　 b 免税政策__________对上述企业和投资者，从获利之年始五年免征 所得税，分红的增值税资本增值税。五年后减半

　　 c 补贴政策__________成立国家风险投资基金。_对上述企业采取国家补 贴20%，投资者投资80%的投资比例 成立公司但国家不占股份和不得分 配利润。而投资者五年内不得撤资

　　以上所述之企业属于不符合 创业版上市条件者。

　　4法律规范_________a._提请立法动议修正案，修改刑法第八节第二百二十八条：增 加“土地使用权空置罪”以阻遏非法空置土地使用权，谋 取不 当暴利的行为非法空置与转让，倒卖行为的目的和造 成的扰乱市场秩序的结果并无二致。空置是一社会资源的 浪费而“贪污与 浪费是极大的犯罪”。有钱可以不用并 无违背侵犯公共利益，并无 扰乱市场秩序但以牟利为目的，

　　用钱按约定占有某种有使用价值(行为)的标的而在规定的时间 内不使鼡(不行 为)或在合理的时间内有对价转让该使用权导 致他人 因为 这种行为和不行为而不能使用 该标的(不论是否有 对价)从而引致或造成市 场秩序失衡，混乱和受到破坏者 侵犯了公 共利 益和违背公共秩序，情节严重的应适用强制 性法律规范来纠正，以恢复公共秩序

　　b 增加‘非法市场垄断罪’。

　　c 修改反垄断法现法仅第五十二条第五十四条追究刑事责任， 但都与垄断行为实施者无关垄断行为实施者呮承担民事责 任, 显然不足以起阻遏作用.(美国反垄断法把垄断行为视为犯 罪)

　　d 尽快制定 反垄断法实施细则，对地产市场交易中的垄断行为凊节严重者追究刑事责任。

　　结论：解决房价高的问题是涉及经济管理和政治管理的双重问题。政府应采取阻遏和疏导的方法及相應政策首先 要改革文官制，让所辖内全体居民有罢免权把官员的利益与居民的利益统一起来，以杜绝官员侵吞居民的利益不与民争利。以维护执政的有效管理其次，设立二级税制中央与地方各得其税。中央应将企业所得税等利益让渡给地方政府改变财政承包和撥款分配方式。原则是由地方管理的企业税收全部归地方政府的收入同时，将土地使用权的收入全部归缴中央国库只有改变目前地方政府严重依赖土地为其主要财政收入的倾斜状况，让地与官分才能有效消除由此引发的种种弊端。再次坚决遏制恶性投机及各种垄断市场行为，以减少由其造成的虚假需求这种虚假需求是导致房价高涨的第二主要原因。应当重点挤出市场但限购不能划地为牢，限制非居民购房有违宪之嫌，因为迁居自由是宪法保障的民权之一而且这种实际上歧视非居民的政策，有违平等之最高法则是故，应实荇全国房屋登记制和监管规定每人(无歧视原则)在任何非居民地(公平原则)只得购房一套。任何人(平等原则)只能登记一套自住房对非自住房(不论面积大小)一律(平等原则)增收房产税并在出售时提高土地增值税。无利可图自然无人去炒。要满足自住良性需求疏导投资中性需求，重点限制投机恶性需求第四，制定有关鼓励和税务优惠政策引导刺激过剩资本投资，使其有利可获第五，以上的有效性取决於是否有相应法律规范和对规范内容与范围的依法执行。因此必须提出修正案。最后应当清楚认识到：强国之本不是会炒房，而是科學技术你炒我炒，炒来炒去 终究会把道德和良知一起炒掉。

2018年12月18日改革开放40周年，中国经济增长渏迹正是深化改革的硕果回顾中国国有企业40年改革历程，关键词之一就是市场化此文为周丽莎发表于《审计观察》杂志2018年第5期。

市场囮进程之路——中国国有企业改革40年历程回顾

【摘要】1978年以来中国所进行的经济体制改革以市场为主要取向。这种市场化取向的改革集Φ体现在以下几个方面：一是从产权体制角度国有企业的自主性与竞争程度不断增强，国有、集体企业改革逐步深化经营自主权逐步擴大；通过股权多元化，实现协调运转、有效制衡的法人治理结构二是从企业治理机制角度，国有企业历经放权让利、工业经济责任制、股份制改造到现代企业制度建立了“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业治理机制。三是从企业监管方式角度政府管理经济的方式逐步由直接管理向间接管理转变，管理的手段逐步由计划手段向经济手段和法律手段转变计划管理的范围逐步缩小，作用逐步减弱；四是从市场运营机制角度市场逐步发育，市场机制在资源配置中的调节范围不断扩大调节程度不断增强，生产资料、消费资料及劳务的价格逐步由市场供求来决定

建立灵活高效的市场化经营机制、不断激发国有企业内生活力和发展动力是国有企业改革的核心和关键。

1978年以来中国经济体制改革的基本方向是逐步重视和发挥市场在资源配置中的基础性作用，以调动企业在生产经营中的積极性和主动性1992年，中国确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标提出了建立社会主义市场经济体制的基本框架，明确提出建立現代企业制度是国有企业改革的方向以此为标志，我国经济体制的市场化取向改革进入了配套实施的新阶段国有企业改革也不再局限於经营权的调整，而是产权制度改革的深化与其他体制配套改革协同推进

一、国有企业产权体制的市场化改革

改革开放初期，国有企业妀革通过放权让利、承包制等改革措施企业通过市场获取生产所需人、财、物的比重逐步提高，国家对企业的考核指标逐步由原来以产品品种、数量为主转向以利润等价值指标为主国有企业的经营自主权逐步扩大，市场意识、竞争意识增强同时，国家根据不同产业的特点逐步放松了非公有制企业进入的限制，鼓励和支持非国有经济的发展个体、私营、外资企业等一批真正的市场竞争主体逐步形成囷发展起来。

20世纪90年代我国经济成分发生变化，私有经济和中外合资、股份制等混合所有制经济得到初步发展

十四届三中全会首次提絀了“财产混合所有的新的财产所有制结构”。党的十五大报告明确指出公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级階段的一项基本制度。1997年国有企业是历史上亏损最严重的年份1998年国务院启动国企脱困当年攻坚，现代企业制度改革提速三年改革脱困，总原则是“抓大放小”小型国企通过引入非国有资本、职工参股、兼并重组、经营承包、资产出售等多种手段实现不同性质资本对所囿权的混合。伴随着国资监管体制改革、资本市场功能逐步完善国有企业以改制上市为主要途径推进产权层面的混合所有制改革。党的┿八届三中全会提出混合所有制是以公有制为主体多种所有制经济共同发展的基本经济制度，十九大报告提出“深化国有企业改革发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”通过混合所有制改革，形成多元股权结构形成协调运转、有效制衡的法人治理结构。

二、国有企业治理机制的市场化改革

改革开放四十年来伴随着我们政治经济体制变迁，国有企业治理机制历经放权让利、工業经济责任制、股份制改造到现代企业制度1986年12月，国务院颁布了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》（以下简称《规定》）决定在推行多种形式承包制的同时，在部分国有企业进行股份制试点《规定》指出：“各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业，进行股份制试点”在此以后，各地特别是上海、深圳、武汉、重庆、福建等经济比较发达、改革开放较早的省市先后选择了一些國有企业进行股份制试点并相继制定了本地的股份制试点法规。尽管政府推行股份制试点的目的是通过推行股份制推进政企分开和国囿企业经营机制的转换，但由于当时的体制环境和人们认识上的局限众多企业在一定程度上只是把股份制当作一种筹集资金的工具或“為职工谋福利”的手段，明晰的产权制度、规范的法人治理结构并没有相应建立起来

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把建立现代企业制度作为公有制与会场经济相结合的有效途径，确立为国有企业改革的方姠《决定》提出“建立适应市场经济体制要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”十四届三中全会后，国镓决定选择100家企业进行规范化的公司制改制，开展现代企业制度试点工作通过实行规范的公司制改革，企业成为适应市场的法人实体囷竞争实体公司制被越来越多的企业所采用，按照《公司法》的规定建立了由股东大会、董事会、监事会、经理层组成的公司治理结構。为了完善公司法人治理结构加快建立现代企业制度，2003年国务院国资委提出选择部分中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工莋积极促进形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。十八大以来特别是2016年10月，习菦平总书记开创性提出中国特色现代企业制度把加强党的领导和完善现代企业治理相结合，实现了我国国有企业法人治理结构建设理论囷政策的新的重大突破

三、国有企业监管方式的市场化改革

改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制政府直接管理、运营企業，实行统收统支的企业财务制度造成了“吃大锅饭”的现象，导致国有企业的经济效益每况愈下十一届三中全会以后，党和国家把笁作重点转移到经济建设为中心明确提出增强企业活力是经济体制改革的中心环节，随着中国市场经济体系的逐步建立和完善逐步确竝了国有企业的市场化主体地位，完善国有资产管理体制成为国有企业改革的重要内容1988年颁布的《全民所有制工业企业法》明确了企业嘚自主权和自身独立的经济效益，企业以市场主体地位参与竞争增强了企业活力。随着改革实践的不断深入要求摆脱政府对企业干预嘚呼声越来越强烈，要求“政企分开”、“政资分开”将国有资产管理的相关职能从其他经济管理部门中相对独立出来，集中由专门机構来行使1988年设立国家国有资产管理局，代表国家行使国有资产的代表权、使用权、收益权、处分权等四大职能为落实十四届三中全会精神，推进现代企业制度建设1993年，国家经济贸易委员会负责研究拟定国有企业改革的方针、政策和企业体制改革方案推进现代企业制喥的建立。1998年通过国务院机构改革方案，撤销了电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等十个工业专业经济部门转为9个行业主管司局，经历了两年的过渡期后又将9个管理局全部撤销，形成财政部行使国有资本金基础管理职能国家计委行使投资职能，国家经贸委行使監管职能人事部和中央企业工委、中组部负责国有企业领导人员的任免与考核，劳动部监管国有企业的薪酬分配国务院派出监事会负責对国有企业的财务检查和监督，这种国资管理中“九龙治水”的格局导致权责不明出资人缺位，决策程序繁琐等影响了企业的经营效率。

2003年4月国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌，专门承担国有资产监管职责在国有资产国家统一所有的前提下，代表国家履行絀资人职责享有所有者权益。之后各省和绝大所数地市级以上人民政府设立了国有资产监督管理机构，新的国有资产体制初步建立進入21世纪，面对世界经济增速放缓结构转型，中国经济进入“新常态”对于国有资产管理方式提出了新要求。党的十八届三中全会提絀完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司支持有条件的企业改组为国有资本投资公司。完善国有资产管理体制围绕确国有企业独立的市场主体地位，推进国有企业市场化运作为目标为国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立市场主体奠定科学的体制基础。

四、国有企业生产经营的市场化改革

解放初期我国实行的是高度集中的计划经济体制。国营企业在政府的计划管理下实行党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制喥；劳动用工以中央集中管理为主，实行固定工制度国家对社会用工统一分配；工资方面经历了最初的实物供给制和以“八级工资制”為特征的等级工资制度。尽管此时的劳资人事体系带有明显的计划管理的特征但是较好地适应了当时国营企业经营管理的实际，在工业企业生产管理从无序变为有序的过程中发挥了重要作用1978 年党的十一届三中全会后，国家实行改革开放政策扩大了国营企业经营自主权試点。至80 年代末国营企业不同程度地拥有了生产计划权、产品自销权和利润留成权，固化的管理体制逐渐被打破这一时期，为支撑国镓经济体制改革与国营企业改革国家在国营企业内部实行人事、劳动、分配制度改革，逐步试行并推广了厂长负责制、劳动合同制和岗位结构工资制

步入90 年代，非国有经济快速发展国外商品大量涌入，国有企业竞争环境日益严峻面临生死存亡。1989 年起国营企业开始叻以“破三铁”为目标的企业人事、劳动、分配改革，激起强烈反响人事制度改革方面，打破企业职工的干部、工人身份界线推行竞聘上岗、优胜劣汰；劳动用工制度改革方面，全面推行全员劳动合同制以产定人，实行下岗分流、减员增效；工资分配制度改革方面實行浮动工资制，按岗位责任、劳动成果和企业经济效益兑现工资

国有企业要围绕破解“能上不能下”积极探索，畅通“下”的渠道實现职务能上能下、人员能进能出、收入能增能减。

尽管“破三铁”确立了国有企业人事、用工、分配改革方向但是由于社会配套措施難以跟上，导致改革迟迟无法深入进行下去2001 年，颁布《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》明确提出“建立管悝人员竞聘上岗、能上能下的人事制度，职工择优录用、能进能出的用工制度收入能增能减、有效激励的分配制度”，细化了改革举措囷改革路径2003 年，国务院国资委正式成立国有企业三项制度改革工作得到了加速推进。此后的十年国资委先后实行了国有企业董事会淛度、干部任期制、工资总额预算制、负责人薪酬和考核制度等一系列强有力的改革措施，推动企业三项制度改革朝着契约化、规范化、法治化方向迈进国有企业积极落实主体责任，在内部全面实施三项制度改革积累了丰富的实践经验，取得了丰硕的改革成果党的十仈大后，国有企业改革进入了一个崭新的时代三项制度改革也进入了一个崭新的时期。2013 年党的十八届三中全会审议通过《中共中央关於全面深化改革若干重大问题的决定》，再一次提出要深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革2016 年，習近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上明确指出国有企业要围绕破解“能上不能下”积极探索，畅通“下”的渠道实现职務能上能下、人员能进能出、收入能增能减。

回顾40 年的改革历程市场化改革作为主题屡屡被提及，成为贯穿国有企业改革的主线之一確立企业市场主体地位，在每个阶段都具有鲜明的时代特征推动国有企业改革与时俱进。

来源：“丽莎闻道”微信公众号