“法治信徒”李步云：依法治国是唯一的出路_网易新闻
“法治信徒”李步云：依法治国是唯一的出路
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老一辈法学家坚持法治信念，与决策高层对话、向大众媒体发声，将象牙塔之中的法学研究转化为推动我国法治进程和民主进程的现实力量。
依法治国”从无到有；从引起争议到写入宪法；从人治到法治、从法“制”到法“治”，历经了漫长而艰难的历程，成为中国法治与民主进程的重要里程碑。
在十八届三中全会确立了全面深化改革、反腐持续高压的前提下，十八届四中全会将议题锁定为研究“依法治国”，本身已成为我国法治进程的重要事件，而全会所释放的法治信号更令人期许。
《第一财经日报》对话“依法治国”进程的重要推动者——中国社科院荣誉学部委员李步云教授，回溯“依法治国、建设社会主义法治国家”的确立之路。
在过去相当长的时间里，老一辈法学家坚持法治信念，与决策高层对话、向大众媒体发声，将象牙塔之中的法学研究转化为推动我国法治进程和民主进程的现实力量。
李步云教授与江平、郭道晖并称为“法学三杰”，在推动“依法治国”的过程中，他在学术与实践、激进与保守之间保持了高超的平衡，在我国法学进程中留下了深远和厚重的一笔。
唯一的出路是依法治国
第一财经日报：10月在北京召开的十八届四中全会，研究全面推进依法治国重大问题。在全面部署深化改革的背景之下，四中全会有何意义？
李步云：在党的历史上，中央全会讨论依法治国、法治问题，专门作出决议，这是头一次。全会曾讨论过农业问题、改革问题、财经问题等；唯独依法治国，从来没有过。
第一，总体而言，要巩固改革取得的成果，必须依靠法治；要进一步全面深化改革，必须依靠法治。
这涉及到全面深化改革和依法治国、建设法治国家的关系。深化改革必须依法进行。每项改革措施都要转化为法律，取消、修改过去老的法律法规，或者制定新的法律。改革最终必然落实到法律上，要用法律的程序来改革，并用法律来巩固改革成果。
第二，新一届国家领导人认识到现在社会矛盾错综复杂，基于国家长治久安的考虑，唯一的出路就是依法治国。
这也是历史的反面教训。我在1979年写下《论以法治国》一文，其背景就是基于对文化大革命的反思，认为其最大的问题是违法，侵犯公民权利，把宪法当做一张废纸。
法学界普遍认为，这篇文章第一次明确提出要在中国实行依法治国，也从此开始了“法治论”、“结合论”和“取消论”这三大派的激烈争论。
第三，过去几年间，我国政法工作思想僵化，有些提法、做法甚至出现倒退。法律体系自身需要改革。政法工作必须要进入一个新的阶段，要进一步改革，过去错的提法要纠正过来。
比如，“三个统一”的提法：政治效果、法律效果和社会效果统一。政治效果、社会效果只能在法律范围和幅度内考虑。如果说政治效果可以突破法律的规定，突破法律的要求和原则，就是错误的。此外还否定“司法独立”、“三个至上”、“四个忠于”等提法都是不妥当的。
第四，将依法治国放到中央全会讨论，是我国法学学者长期呼吁的，说明现在中央对学者的意见也是采纳的。
法治中国八大标准
日报：你刚刚谈到，过去几年里，我国政法工作思想僵化，有些提法、做法甚至出现倒退。你认为，我国政法工作在过去存在哪些立法或司法上的障碍？
李步云：在当下，我国还没有建成法治国家，还有人治因素；法律的权威还不够，个人的思想意识观点就会起很大作用。而这个现象本不应该存在,一旦人治的问题解决了，就意味着法治国家建成了。
所以我把这一情况归纳成四中全会研究依法治国的背景之一，说明意义很重大，说明现在党中央越来越清醒，决心也很大。
日报：四中全会讨论依法治国重大问题，你认为在宏观层面和中观层面应该涉及到哪些关键议题的改革？
李步云：首先要解决的基本问题是，什么叫法治国家，法治国家有什么具体要求和标准。
这不是一个新问题。1995年，我们课题组给中央政治局做法制讲座时，一位中央领导同志就提出来：过去没有“法治国家”这个概念，你们既然提出来，就要说清楚，什么叫法治国家，有什么要求和标准，我们还有哪些缺陷，应该怎么做。
我曾经提出“法治国家”的十条标准，发表在《人民日报》上，影响比较大。其思路就是解决两个问题：第一是有良法。法治国家有一套完备的、完整的、良好的法律；其二，这套法律得到所有政党、国家机关和个人的严格遵守。
我认为，法治中国应该做到这八条：人大民主科学立法；执政党依法依宪执政；政府依法行政；社会依法治理；法院独立公正司法；健全权力监督体系（检察院是其中核心一环，还包括舆论监督、媒体监督等）；法律服务体系健全；法律文化繁荣昌盛。
四中全会要谈论的议题，一定在这八条的范围内。三中全会提及了五个方面，“全面“两个字还未能得到充分体现。四中全会要在八个方面找问题做文章，抓住要害，从而全面建设法治国家。
五个历史节点
日报：从人治到法治，从法制到法治，经历了怎样的曲折和坚持过程？我国又是怎么样将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法的？
李步云：党的十五大写入“依法治国、建设社会主义法治国家”，从而成为了党的主张和意志。1999年第三次修改宪法时，正式写进宪法，标志着由党的意志上升为国家意志。
这一成果的取得经历了漫长的过程，我总结出了党的十五大前，有一个理论准备和实践阶段，其中有五个关键节点。
第一，十一届三中全会的《公报》提出了十六字方针：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要确立法律的极大权威，要求做到法律面前人人平等，党的组织不要过多干预司法机关具体办案。这些都是依法治国的要求，尽管没有出现法治二字，但体现了法治精神。
第二，《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即“64号文件”），于日正式下发。
当时，刑法和刑事诉讼法等七部法律即将通过，胡耀邦同志要求起草一个中央文件，认真研究一下党内有哪些规定不利于这些法律的贯彻实施，应当改变。（中国）社科院法学所决定让我去完成这个任务。
这一文件除了取消党委审批案件的制度，还做出了其他不少重要决定。例如，文件指出，刑法等七部法律“能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。
这是在党的重要文献中第一次使用“法治”这一概念。学术界和老一辈的政法工作者认为，是我们党的历史上民主法治思想上的一个里程碑。
此外，文件还指出，“执行法律和贯彻执行党的路线、方针、政策是一致的。今后各级党组织的决议和指示，都必须有利于法律的执行，而不能与法律相抵触。”
第三，在“四人帮”审判结束后，中央叫书记处起草一个文件，来总结审判四人帮和林彪集团的经验。全称为《社会主义民主与法治的里程碑——评审判林彪、四人帮反革命集团》。此文于日在《人民日报》以“特约评论员”的名义发表，但这一文章经由多位中央领导审定，实际上代表党中央的意见。
最为重要的是，该文总结了这次审判体现了社会主义法治的五大基本原则：司法工作独立原则、司法工作民主原则、实事求是、人道主义、法律平等。具体分析了这次审判如何体现这五大原则。最后有一段话，“这次审判标志着我们国家已经走上了以法治国的道路”。
第四，1981年7月，我撰写了《党必须在宪法和法律的范围内活动》一文，投寄给了光明日报。但报社一直压着不敢发，一直等到党的十二大修改党章，写进“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一原则后，文章得以发表于1982年11月。
第五个节点是1982年宪法，即现行宪法，写进了“法律平等和司法独立”的原则。
与此同时，宪法的序言还特别强调，宪法制定以后，任何国家机关，任何政党，武装部队和社会组织，社会企事业组织和广大公民，都要严格按宪法办事，遵守宪法，维护宪法的权威。这段话里的要害是什么呢？任何政党包括共产党、武装力量都要按宪法办事。应该说1982年宪法体现了依法治国。
这部宪法历经了四次“大修”，将保障人权、依法治国都写进去了，同时进一步肯定了市场经济。
接下来，以人为本的科学发展观的提出、十八大要求维护宪法的权威，保障司法人权，还提出建设“法治社会”，以及“法治思维”等新提法都表明，“依法治国，建设社会法治国家”仍处在不断的变化和发展的过程中。
日报：历史潮流浩浩荡荡，你曾经说过，实现法治的进程需要30到50年，现在看来，还需要多长时间？
李步云：我认为还需要二三十年。客观上从物质条件来说，我国实现法治的进程与我国全面建设小康社会，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化强国是相适应的。实现这一强国的一个重要标志是法治国家的建成。没有一定的物质条件，没有一定的制度保障，比如说市场经济进一步完善，民主制度进一步发展，法治国家建不成。
从主观上讲，国民观念的变化需要一个过程，我们要理解这一过程的合理性和必然性。我坚信，在党的领导下，中国梦，包括法治梦，是一定能够实现的。根本原因在于，这是勤劳、智慧、勇敢的13亿中国人民的共同意志，是不可阻挡的历史潮流。(编辑:李燕华)
(原标题：“法治信徒”李步云：依法治国是唯一的出路)
本文来源：第一财经日报
责任编辑：王晓易_NE0011
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我国是一个法治社会，我们生活在法治国家里，法律就在我们身边。我们及周围人身上发生的每一件事情，几乎都可以用法律作为准则来衡量，有很多问题，我们还得求助法律才能解决。请在你家庭和亲戚朋友中做一个调查，看看大家在生活中涉及到哪些需要通过法律手段来解决的事情？这事情主要涉及的是哪些法律？解决的怎样？________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
题型：开放性试题难度：偏难来源：同步题
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依法治国：就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。本质：崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。根本目的：保证人民行使当家作主的权利，维护人民当家作主的地位。地位：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。（依法治国、建设社会主义法制国家，是党领导人民治理国家的基本方略）重要性： ①是社会主义民主政治的要求。②依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要。市场经济本质上是法制经济。只有用健全的法律法规规范、引导和制约人们的经济行为，才能维护良好的市场秩序，才能维护好、实现好人民群众的根本利益，促进经济和社会全面、协调、可持续发展。③依法治理社会秩序才能促进社会和谐，保证国家长治久安，才能维护人民的经济、政治、文化权益，从根本上实现人民当家作主。④依法治国是建设中国特色社会主义文化，促进精神文明建设的重要条件。社会文明进步的一个重要标志，⑤依法治国是党领导人民治理国家的一项基本方略。 依法治国的基本要求：有法可依（前提）、有法必依（中心环节）、执法必严、违法必究（有力保障）。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是相互联系的。只有实现这四个方面的统一，社会主义法制的作用才能充分发挥，国家的长治久安才有保证。 依法治国目的：真正实现人民当家作主依法治国主体：广大人民依法治国重要环节：依法行政依法治国前提：有法可依依法治国中心环节：有法必依依法治国关键：执法必严依法治国的意义：依法治国是党领导人们治理国家的基本方略，是建设社会主义现代化国家、实现长治久安的要求。一切国家机关都必须依法行使职权： ①政府能否自觉地依法行政，严格依法办事，直接影响到宪法和法律的尊严、权威； ②直接关系到依法治国基本方略能否顺利实施，建设社会主义法治国家的宏伟目标能否顺利实现； ③依法行政是依法治国的重要环节。&以德治国的内容：我国基本治国方略是依法治国和以德治国。 宪法是法治的标志，依法治国的核心是依宪治国。 以德治国属于精神文明，依法治国属于政治文明。 指导思想：马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想。大利弘扬：爱国主义精神。核心：为人民服务。原则：集体主义。重点：诚实守信。加强：社会主义公德、职业道德和家庭美德教育。建设：与社会主义市场经济相适应，与社会主义法律体系相协调，与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系。使之成为：全体人民普遍认同和自觉遵守的行为规范。目的：提高公民思想道德素质。 把依法治国和以德治国相结合：①法律的遵守需要道德的有力支持。道德水平的提高，会增强人们的法律意识，使人们更加遵守法律。公民道德的状况，直接影响和制约依法治国方略的实施。 ②道德的实施需要法律的保障。人们法律意识的增强，必然会使人们道德观念和道德行为更加规范。 ③总之，依法治国和以德治国是相辅相成、相互促进的。必须把依法治国和以德治国结合起来。 我国公民道德基本规范：爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献。公民如何将依法治国落到实处：&1、我国的政府是人民意志的执行者，政府是为人民办事的机构。对人民负责，努力为人民服务是政府及其公职人员的工作宗旨和行为准则。政府依法行政，按照宪法和法律的规定管理社会事务，行使职权，才能成为行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府，才能切实维护公民的合法权益。 2、每一个公民都要学会依法办事，依法律己，依法维护自身的合法权益，依法维护国家利益，把依法治国落到实处。懂得公民树立法治观念的重要性和基本要求：重要性： ①树立法治观念是文明社会对公民最起码的素质要求。 ②增强公民的法治观念是实行依法治国的重要条件。 ③只有人人树立法治观念，养成守法习惯，善于用法维权，才能有效地保护社会稳定，才能维护国家、集体利益和公民的合法权益。守法用法，是健全社会主义法制的一个重要环节。基本要求： ①学法，懂法，树立法治观念。 ②自觉守法，法律规定的一定做，法律禁止的坚决不做。 ③学会用法，运用法律武器维护自身的合法权益。 ④自觉护法，敢于和善于运用法律武器同违法犯罪行为作斗争，维护国家利益、集体利益和公民的合法权益。法律意识和法律素质：作为一名现代法治社会的合格公民，应具备： ①尊重法律，追求公正；②正确行使权力，自觉履行义务；③行使自己享有的监督权利。 尊重法律与追求公正的关系： ①法律体现着国家和人民的意志，代表和国家和人民的利益，是公平和正义的象征；②尊重法律，是富有正义感、追求公平的具体体现。依法治国，建设社会主义法治国家，我们青少年应怎样做：（依法治国，建设社会主义法治国家，要求青少年具备哪些法律素养？） ①尊重法律，追求公正；正确行使权力，自觉履行义务；行使自己享有的监督权利；②与法同行，树立法治观念；③掌握法律武器，自觉地遵守和维护法律，养成依法办事的观念和习惯；④同违反法律和破坏社会主义法制的行为作斗争。 ⑤我们每个公民都要学法、懂法、守法、用法，都要自觉维护法律的权威，培养守法意识，依法规范自己行为。 ⑥我们应该从规范自己的行为习惯做起，懂得做人做事的基本道理，具备文明生活的基本素养，养成高尚的思想品质和良好的道德情操，使自己成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义接班人。 了解青少年学法、懂法的重要意义： ①认真学法，能够促进青少年依法律己，养成遵纪守法的良好习惯； ②能够促进青少年依法行使公民的权利和履行公民的义务，依法维护自己的合法权益； ③学法、守法对建设社会主义法治国家，具有重要的意义。&&
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第七章 树立法治观念尊重法律权威（2015年版）
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论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系
【学科分类】宪法学
【出处】《法学杂志》2013年第6期
【摘要】法治国家、法治政府、法治社会三个概念在同一时空使用时，法治国家指整个国家公权力的法治化；法治政府主要指国家行政权行使的法治化；法治社会则主要指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系是：建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键；建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件；建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标。
【关键词】法治国家；法治政府；法治社会
【写作年份】2013年
&&&&　　《中华人民共和国宪法》第五条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三条确定，各级人民政府要“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。习近平总书记在新一届中共中央政治局第四次集体学习时指出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。
　　宪法、《纲要》和习近平总书记的讲话分别提到了法治国家、法治政府、法治社会三个概念。过去我们的各种学术着作、论文和法律文献也经常提到这三个概念，但往往是分别单独使用这三个概念，很少有人将这三者放在一起同时使用。因此，人们一般不对这三者进行严格界分，通常赋予三者以交叉或重合的涵义。现在，习近平总书记将这三者放在一起，提出要对三者“一体建设”。在这种情况下，我们就不能不对这三者的内涵做一定的区分，弄清这三者是什么关系，它们有什么异同。我们只有对法治国家、法治政府、法治社会各自的目标、任务和标准有一个大致的了解，对这三者的相互关系和异同有一个初步的把握，我们才有可能在此基础上探索三者“一体建设”的顶层设计和实现路径。
　　一、法治国家、法治政府、法治社会的概念辨析
　　《百度百科》对法治国家、法治政府和法治社会这三个概念分别有一个解析：关于“法治国家”，其认为是在德语中最先使用的。早期的法治国是指中世纪欧洲的某种国家形式，尤其是德意志帝国，当时被认为是“和平与法律秩序的守卫者”。现代意义上的法治国家，是德国资产阶级宪政运用的晨雾，其基本含义是国家权力，特别是行政权力必须依法行使，所以，法治国家有时又称法治政府。《百度百科》认为，法治国家的条件和标准有五：（一）通过法律保障人权，限制公共权力的滥用；（二）良法的治理；（三）通过宪法确立分权与权力制约的国家权力关系；（四）赋予广泛的公民权利；（五）确立普遍的司法原则，司法独立等。法治国家的形式标志有四：（一）完备统一的法律体系；（二）普遍有效的法律规则；（三）严格公正的执法制度；（四）专门化的法律职业。法治国家的实质标志同样有四：（一）法律与政治关系的理性化制度；（二）权力与责任关系的理性化制度；（三）权力与权利关系的理性化制度；权利与义务关系的理性化制度。
　　关于“法治政府”，《百度百科》的解析是：法治政府应是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府，有限政府，诚信政府，责任政府于一身，并用法律加以固定。法治政府的关键是要推进政府法制建设，建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。《百度百科》认为，建设法治政府的制度主要有四：（一）重大决策的听证制度；（二）重要事项的公示制度； （三）重点工作的通报制度； （四）政务信息的查询制度。
　　关于“法治社会”，《百度百科》的解析是：法治社会是和人治社会相对而言的；它是指国家权力和社会关系按照明确的法律秩序运行，并且按照严格公正的司法程序协调人与人之间的关系和解决社会纠纷，人人在法律面前平等，执政者不是依照个人喜好以及亲疏关系来决定政治、经济和社会等方面的公共事务。一个成熟的法治社会，必须具备精神和制度两方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。简约而言，法治的精神方面主要是指整个社会对法律至上地位的普遍认同和坚决的支持，养成了自觉遵守法律法规，并且通过法律或司法程序解决政治、经济、社会和民事等方面的纠纷的习惯和意识。在法治社会中，法律和行政法规等由规范的民主程序制订出来，司法和执行过程通过规范的程序受到全社会的公开监督。《百度百科》认为，法治社会的特点是，法律在社会系统中居于最高的地位并具有最高的权威，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上。法治作为一种治国的基本规则，要求法律成为社会主体的普遍原则，不仅要求公民依法办事，更重要的在于制约和规范政治权力。
　　很显然，《百度百科》对法治国家、法治政府、法治社会的上述解析并非是同一学者在同一时空所为，从而在逻辑上并不很严密，内容上亦不完整。此三个概念的共性是法治，差别是国家、政府、社会的内涵和外延不同。当然，相同涵义的法治与不同涵义的国家、政府、社会组合构成相应新的概念后，其中的法治涵义亦不再完全相同，它们各自的重心会有所差别。例如，法治国家的“法治”可能更强调权力控制；法治政府的“法治”则更强调依法办事，依法行政；法治社会的“法治”更强调人权保障，尽管权力控制、依法办事、依法行政、人权保障是法治国家、法治政府、法治社会的共同要件。
　　要在同一时空同一语境解析法治国家、法治政府、法治社会的涵义，可能要循以下三个步骤进行：首先探讨国家、政府、社会的不同内涵和外延；其次，研究法治国家、法治政府、法治社会中法治的共同要件；最后，分析法治分别与国家、政府、社会组合后法治涵义重心的差别，法治与国家、政府、社会组合后形成的法治国家、法治政府、法治社会三个概念的异同。
　　首先我们来考察国家、政府、社会三个语词涵义的区别。《现代汉语词典》给予这三个语词的释义分别是：（一）国家，①指阶级统治的工具，同时兼有社会管理的职能；②指一个国家的整个区域。作为国家重要表现形式的“国家机关”则指行使国家权力，管理国家事务的机关，包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关和军队等。（二）政府，指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关。（三）社会，① 指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；②泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。当然，词典对国家、政府、社会的释义只是阐释其最一般的涵义。在法律意义上，“国家”在很多时候即指广义的政府，包括行使国家立法权、监督权、重大问题决定权的国家权力机关、行使国家行政权的国家行政机关、行使国家司法权的国家司法机关等；“政府”通常指狭义的政府；即仅指国家行政机关；“社会”亦有广义的社会和狭义的社会之分：广义的社会包括国家、政府、政党和社会组织、团体等各种政治、经济、文化共同体，狭义的社会则仅指相对于国家、政府的社会共同体，主要指NGO、NPO性质的社会组织、团体，也包括政党，甚至包括市场经济组织。
　　因此，法治国家、法治政府、法治社会三个概念在同一时空使用时，法治国家包括整个国家权力（国家立法权、监督权、重大问题决定权、行政权、司法权等）的法治化；法治政府仅指国家行政权行使的法治化；法治社会仅指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。而在法治国家、法治政府、法治社会三个概念分别单独使用时，法治国家可指整个公权力（包括国家机关、政党和社会共同体组织行使的国家公权力、社会公权力）的法治化；法治政府既可指广义政府行使国家公权力的法治化，也可指狭义政府行使国家行政权的法治化；法治社会既可指广义社会的法治化，也可指狭义社会的法治化。从而，法治国家与广义的法治政府、广义的法治社会的内涵虽然不同，但外延基本差不多，广义的法治政府的外延稍小于广义的法治国家和法治社会。
　　无论是法治国家、法治政府，还是法治社会，其中的法治内涵既有共性，也有差异。法治最重要的共性要素包括：（一）宪法和法律至上：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。（二）公权力得到控制和制约：确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。现代公权力控制和制约机制不仅包括对国家公权力的控制和制约，而且包括对社会公权力的控制和制约；不仅包括公权力的相互制约，而且包括私权利对公权力的制约。（三）人权得到保障：公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权，公民的人身自由、人格尊严不受侵犯，宪法和法律规定公民享有的各项权利能得到实现。（四）政务公开、透明：任何国家公权力机关都应当及时准确地公开其公权力运作的信息，提高公权力运作的透明度。在现代社会国家公权力日益向社会转移的情况下，社会公权力运作的公开透明同样是法治的重要要素。（五）司法独立、公正、权威：法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，不受任何国家机关、政党、社会团体和个人的非法干涉，确保司法的独立和权威。法院严格实行公开审判、法庭辩论、律师辩护等制度，确保司法公正。
　　上述法治的各项要素是法治国家、法治政府和法治社会的共性要素。如果一个国家的公权力运作缺少其中某一项要素，就既谈不上是一个法治国家、法治政府，也谈不上是一个法治社会。当然这些要素在三种法治形态中的比重是有差别的：法治的第二个要素可能在法治国家中有更大的比重；法治的第四个要素可能在法治政府中有更大的比重；法治的第三个要素可能在法治社会中有更大的比重。当我们在特定时空谈论三种法治形态中某一种形态时，自然会不可避免地强调五项要素中某一项或某几项要素。但当我们在同一时空探讨推进法治国家、法治政府和法治社会一体建设的任务时，当然就应该和必须同时注重这整个五个要素，依当时当地的具体情形有步骤，有轻重缓急，协调有序地推进这五个要素的均衡发展。
　　二、建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键
　　我们首先来讨论建设法治国家和建设法治政府的关系。笔者认为，前者是后者的前提，后者是前者的关键。
　　为什么说建设法治国家是建设法治政府的前提呢？道理有四：其一，法治政府必须是依法行政的政府，依法行政则必须有法可依。要保证政府行政有法可依，国家就必须有健全的立法机关，有保障立法机关正常运作，及时向政府提供所需法律的立法制度，而健全的立法机关和完善的法律制度乃是法治国家的必须的要件。其二，法治政府必须是依良法行政的政府，而“良法”的产生取决于法治国家的建设，取决于法治国家的科学立法、民主立法的机制。没有法治国家对科学立法、民主立法，政府依良法行政是不可能有保障的。其三，法治政府必须是权力受监督制约的责任政府，而政府权力的监督制约不能只来自政府内部，更有效的监督制约应来自外部，这种独立性的监督制约只有外部才能提供，如国家权力机关的监督，司法机关的监督。法治国家建设的重要内容即在于完善这种外部监督机制，如人大的预决算审查制度、特定问题调查制度、质询制度，行政诉讼制度、法院独立审判制度等。其四，中国特色社会主义制度决定了中国共产党的领导在法治建设中的特殊作用。法治政府的依法行政在很大程度上取决于中国共产党的依法执政，而中国共产党的领导必须坚持依法执政的原则（党必须在宪法和法律范围内活动，必须依宪法和法律实施领导），依法执政乃是法治国家、法治社会的基本要素。据此，法治政府必须以法治国家为前提。没有法治国家，不可能有法治政府。
　　那么， 我们为什么说建设法治政府是建设法治国家的关键呢？此一论点的论据有三：其一，政府，即行政机关，是国家机关中规模最大，公职人员最多，职权最广泛，公民与之打交道最经常、最直接的机关。因此，法治政府建设的目标、任务实现了，法治国家建设的目标、任务也就绝大部分实现了。法治政府建设推进不了，法治国家建设就无从谈起。其二，政府承担着管理国家内政外交的职能，国家治理的法治化，很大程度上取决于国家内政外交事务管理的法治化。而建设法治政府，则是实现国家内政外交事务管理法治化的别无选择的途径。其三，法治国家建设的目的、目标在很大程度上最终要落实在法治政府建设目标、任务的实现上。法治政府建设成功与否是衡量法治国家建设成功与否的最重要的指标。试想，国家即使通过民主立法、科学立法的途径制定了很多“良法”，法院也能依“良法”独立办案，但各级政府却我行我素，公职人员任意违法、滥权，腐败，百姓怨声载道，这样的国家还能叫“法治国家”么？我们不能想像没有法治国家的法治政府，同样，我们也不能想像没有法治政府的法治国家。
　　三、建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件
　　关于建设法治国家与建设法治社会的关系，我们的观点是：前者是后者的基础，后者是前者的条件。
　　我们为什么认为建设法治国家是建设法治社会的基础呢？理由有三：其一，法治国家是成就法治社会各种优势的基本前提。没有法治国家，法治社会的各种优势均会成为空中楼阁。《新浪网》有一博文认为，法治社会有三大优势：“法治社会的最大优势是个人的自由度较高。法治社会人的行为依据就是法律，而非个人或执政者的好恶。只要在法律允许的范围内，每一个人可以做自己力所能及的任何事情，可以尽情地放飞思想的翅膀。在这样的环境下，每个人只要愿意，都可以将自己的能力发挥到极致。正是尊重个体这一点，在现代社会已经成为最被人们看重的，甚至上升到了神圣不可侵犯的高度。这样的社会的发展必然是多元的，能制造出各种新奇的物件，能产生各种相互矛盾的观点和理论，创新不需要鼓励，它是一种常态。法治社会的第二个优势是，相对于人治社会更容易地保持社会稳定。法治社会的基础是民主，民主就要求公民对公众事物进行平等协商，而非采用暴力的方式解决社会矛盾。法治社会的第三个优势就是出现重大决策失误的可能性会小一些。由于决策者没有无限的特权，他的决策必须得到一批人的认可，他在决策时不得不小心谨慎，并且在努力说服他人认可自己的决策过程中自然会完善和修正自己的决策。这样的决策也许不是最优的，甚至有时也是错误的，但犯大错误的可能性要小一些”。考察法治社会上述三项优势，哪一项都须以法治国家为基础：没有法治国家，不可能有个人自由、社会稳定和减少、避免决策失误。其二，社会公权力组织的生长、发展是法治国家建设的产物。在高度集权的国家，NGO、NPO等社会公权力组织的生存受到种种限制、打压，国家公权力执掌者害怕社会组织发展会威胁他们的集权统治，会极力给社会共同体的生长发育设置重重障碍，从而难以有社会（相对于国家、政府的社会）发展的空间，更难以有法治社会发展的空间。只有在法治国家的条件下，社会共同体才会蓬勃生长发育，国家公权力也才会主动地向社会转移，社会公权力发展壮大了，才谈得上建设法治社会。其三，法治国家为社会公权力的良性运作提供保障。随着市场经济和民主政治的发展，社会公权力必然相应增长、发展。社会公权力虽然不具有国家公权力所具有的强制力和扩张性，但如果不对之加以适当地约束、规范，也有发生滥用、腐败的可能。对社会公权力约束、规范主要有两个途径：一是社会公权力组织的自律途径（主要通过软法实现）；二是国家监督途径（主要通过硬法实现）。由此可见，社会公权力的依法运作有赖于法治国家的建设（软法和硬法的完善），而社会公权力依法运作乃是法治社会的重要标志。
　　那么，我们为什么又说建设法治社会是建设法治国家的条件呢？支撑此论点的理由主要有三：其一，只有加强法治社会的建设，才能为法治国家建设提供适宜的环境。法治国家不可能在虚无缥缈的空间建设，而必须在现实社会中建设。现实社会是法治国家建设的无可选择的环境。很显然，只有不断打造整个社会尊法、信法、守法、用法的法治社会环境，才可能不断推进法治国家的建设。试想，如果我们的整个社会都不尊奉法律，不信仰法律，我们的大多数国民都不懂法、不信法、不守法，在这样的社会环境中，我们还能建设法治国家，建成法治国家么？在这样的社会环境中建设、建成法治国家即使不是完全不可能，也会是非常非常困难的。当然，法治社会与法治国家的建设是一个互动的过程，法治社会的建设也有赖于，而且更有赖于法治国家的建设，这一点我们在前面已经论述过了。其二，只有加强法治社会建设，才能为法治国家建设提供完善的制度机制。法治国家的基本要素之一是对国家公权力的监督制约机制。这一机制主要包括三个环节：国家公权力的相互监督制约、社会公权力（如行业协会、社会团体、基层自治组织等）对国家公权力的监督制约，以及公民、法人和其他组织对国家公权力的监督制约（以权利制约权力）。第一个环节是法治国家建设本身的任务，而第二、三个环节则有赖于法治社会建设。只有加强法治社会建设，夯实公民社会的基础，才有可能真正把国家公权力关进制度的笼子。其三，只有加强法治社会建设，才能为法治国家建设不断注入动力、活力。法治社会是国民人权和自由获得有效保障的社会，国民人权、自由有了切实保障，他们就会不断增强当家作主的意识，就会焕发出无穷的创造力和追求美好幸福生活的热情。国民这种当家作主的意识、创造力和热情正是法治国家建设所特别需要的，且用之不竭的动力、活力。在一个国民没有自主精神，没有追求，没有改革创新热情，只知愚忠，只知服从，只知个人自保的国度里，是不可能建成法治国家的。
　　四、建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标
　　最后，我们来讨论建设法治政府与建设法治社会的关系。关于这一关系，我们的观点是：前者是后者的保障，后者是前者的目标。
　　我们为什么说建设法治政府是建设法治社会的保障呢？其根据有四：其一，政府是社会的管理者，社会建成个什么样子，政府起关键性，甚至决定性的作用。胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告中论述全面建成小康社会的目标时，同时提出了建设法治社会和建成法治政府的要求，而建成法治政府乃是建设法治社会的基本保障。胡锦涛阐述的小康社会目标中的第二项目标即是法治社会目标：“人民民主不断扩大，民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。为实现这一目标，就必须深化行政体制改革，落实法治政府建设的具体任务：“按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境，提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，……让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。其二，政府是社会的表率，社会的法治化有赖于政府行为法治化的引导与推进。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了政府依法行政的六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项要求，特别是其中的合法、合理、程序正当、诚实守信也是法治社会的基本要求，只有政府严格遵循和实现了这些要求，才有可能带动全社会民众事事讲法、讲理、处处讲公正、讲诚信，逐步培植起法治社会的环境。其三，政府是法治社会的指导者和推动者。法治社会的形成是各种因素促成的结果，其中一个非常重要的因素即是政府的指导和推动：政府通过制定行政法规、规章和规范性文件为社会组织、团体和个人提供行为规则（作为法律的具体化和补充），通过行政执法（行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制等）为社会提供秩序，通过行政复议、裁决、调解、仲裁为社会提供解纷机制，通过行政指导为社会提供咨询、建议和选择性行为方案。没有政府立规、执法、解纷、指导，法治社会是不可能运作的。而政府要通过这些行为指导和推进法治社会建设，就必须首先使自己的这些行为法治化。在这个意义上，我们可以说，法治政府是法治社会的前提，没有法治政府，就没有法治社会。其四，政府是社会公平正义的保障。社会公平正义是法治社会的基本要素，而社会的公平正义必须通过政府提供相应的“公共物品”而实现。“公共物品”的范围是非常广泛的，保障社会公平正义的最基本的“公共物品”包括支撑和维系国民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的社会福利和社会基本公共服务机制（如社会保险、社会救济、公共交通、义务教育等）。广义的“公共物品”还包括前面提到的社会治安秩序和社会解纷机制。社会治安秩序和社会解纷机制对于社会公平正义同样是不可缺少的。当然，政府并非“公共物品”的唯一提供者。但是，作为法治政府，提供保障社会公平正义的“公共物品”是其最重要的职责。一个社会，只有当它有了充足的保障社会公平正义的“公共物品”供给时，才能称为完善的法治社会。
　　根据上述论据，我们关于“建设法治政府是建设法治社会的保障”的论点应该可以成立了。那么，我们怎么再进一步证成“建设法治社会是建设法治政府的目标”这一论点呢？对此论点，我们的主要论据有三：其一，国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》确定的法治政府目标中即有诸多建设法治社会的内容。《纲要》确定的目标共有七项。其中第一项中关于“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺”的要求；第二项中关于行政立法应“充分反映客观规律和最广大人民的根本利益”的要求，第三项中关于“公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件的能力明显增强”的要求，第四项中关于“政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”的要求，第五项中关于“高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解”的要求等，显然都是法治社会建设的内容。建设法治社会即构成法治政府建设的目标（当然只是目标之一，非唯一目标）。其二，政府是社会的手段，政府是由社会产生并且为社会存在，而不是相反。因此，建设法治政府的目的是要为国民创建一个美好幸福的社会，这个美好幸福的社会就是法治社会。其三，广义法治社会的内容包括法治国家和法治政府。在广义法治社会的语境下，法治政府建设工程只是法治社会建设总工程中的一个子工程。子工程是为总工程服务的，建设法治政府是为建设法治社会奠基的，建设法治政府的最终目标是建设法治社会。
【作者简介】
姜明安，湖南汨罗市人，北京大学法学院教授。
例如，张文显等学者主编的马克思主义理论研究和建设工程重点教材《法理学》认为“法治国家”包含“法治政府”：“对于法治国家来说，法治政府是其最核心、最根本的部分”。建设法治国家的任务包括建立完备的法律体系、实现依法执政、加强宪法和法律的实施、实现民主政治的制度化和法律化、依法行政，建立法治政府、建设保障社会公正的司法制度、完善权力制约与监督机制以及增强全社会的法律意识和法律素质（张文显等主编：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，第369-373页）。李林和杨建顺教授认为，法治国家应该是人民当家作主或者主权在民的国家，是坚持宪法法律至上的国家，是尊重和保障人权的国家，是坚持依法执政，坚持民主立法、科学立法、高质量立法，坚持依法行政的国家，是泥塑依法独立公正行使司法权和监督制约体力的国家。法治政府相对于法治国家是一个更为具体的概念，法治政府的核心要求包括：行政权的获得要有宪法和法律的依据，要依法（包括实体法和程序法）实施行政行为，要与建设廉洁政府、服务政府、高效政府联系起来，要有权必有责，任何违法行为都要受到追究。而法治社会相对于法治政府和法治国家，则处于基础的地位。“如果没有坚实的社会基础，有序的法治社会建设，法治政府和法治国家根本无从谈起”。“在法治社会中，应该把公民、其他社会组织、政党团体等包括进来。此外，在法治社会中，社会应该具有法治的秩序和法治的信仰，法治的氛围和法治的环境。所有人都在宪法和法律的规范体系保护之下来进行自由的活动。法治社会应该做到和谐、有序、稳定（参见李林和杨建顺教授接受《法制日报》记者采访，解读中央政治局第四次集体学习，载日《法制日报》第4版）。baike.baidu.com/view/1670084.htm，访问时间：日。baike.baidu.com/view/1983669.htm，访问时间：日。baike.baidu.com/view/1370517.htm，访问时间：日。《现代汉语词典》，商务印书馆2005年6月第五版，第520页。《现代汉语词典》，商务印书馆2005年6月第五版，第1741页。《现代汉语词典》，商务印书馆2005年6月第五版，第1204页。参见《中华人民共和国宪法》第5条。参见习近平日在中国共产党第十八届中央纪委二次全会上的讲话。参见《中华人民共和国宪法》第33-50条。参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第1条、第6条、国务院《全面推进依法行政实施纲要》第3C5条。参见《中华人民共和国宪法》第125、121、131条。亚里士多德指出，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”（亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1996年版，第199页）。参见《中华人民共和国宪法》第62、67、71、73条；《行政诉讼法》第1、3、5条。参见何时能成博文：《我们为什么要建设法治社会》（blog.sina.com.cn/s/blog_4b14a8c20100），访问时间：日。胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗----在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载日《人民日报》。胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗----在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，载日《人民日报》。
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