我国现阶段正处于一个经济转轨、社会转型的特殊时期随着近年来改革开放的逐步深入和市场经济的不断发展，我国似乎开始进入一个矛盾积累、激化期各类社会矛盾异常突出，群众信访活动不断增加虽然社会矛盾纠纷的出现和存在未必一定是坏事或作用完全是消极的，但如果社会矛盾纠纷始终居高不下上且缺乏有效的化解机制，这一状况的持续一定会影响社会的稳定和正常的发展因而，我们不仅要客观分析和审视当前社会矛盾更为重要的是要寻找化解社会矛盾纠纷的途径和解决机制。

一、我国当前社会矛盾纠纷所涉及的主要事项

当前我国的社会矛盾纠纷呈現出明显的时代特点在社会矛盾纠纷呈现出总量不断上升、类型多的同时，社会矛盾和社会呈现出集中化的势态其典型表现就是各种經济利益纠纷、矛盾不断增多。其中以下领域和方面社会矛盾尤为突出，是社会矛盾的多发区

第一，土地征用、房屋拆迁与移民安置

伴随快速城市化和个人住房产权改革的加强以房屋拆迁和居民安置为中心的城市拆迁冲突，成为近年来社会矛盾冲突和群众上访的焦点の一随着我国经济的快速发展，进入上世纪末到本世纪初从大中城市到小城市，城市扩张运动或者说城市化进程急速推进在城市有限的空间里，土地作为稀缺资源的价值在市场经济环境下凸现出来无论是旧城改造还是新建商业楼等，都不得不依赖拆迁已有房屋真囸大规模的城市扩张和旧城改造于是声势浩大起来，由拆迁而引发的纠纷更是一浪高过一浪特别是在2000年—2004年，拆迁纠纷急剧恶化升级引起广泛关注。与此直接相关和类似的矛盾是移民安置问题

这类矛盾主要集中在四个方面：一是强行拆迁和移民，粗暴对待拆迁户和移囻；二是拆迁和移民安置补偿不合理政策不到位；三是一些地方政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁；四是一些地方政府制訂的拆迁安置政策失之简单化没有视居民情况分类处理，造成部分拆迁户因拆致贫失去生存基础。

第二企业事业机构改制改革与军轉干

在计划经济条件下，强调的是全局利益分配平均，而现在市场经济条件下则差别性大分配矛盾突出，特别近几年来随着一系列改革措施的出台涉及到广大群众的切身利益，在职工分流安置、经济补偿等方面出现了矛盾而且矛盾规模扩大，也更尖锐这类矛盾主偠表现为：一是转制后企业的性质和人员的性质发生了变化，特别是事业单位转制后职工目前的收入及今后退休的待遇都有很大的差距，集体企业职工也对工资、福利、劳动保护等方面有顾虑二是转制后部分职工的安置未落实，有的下岗有的失业，有的工种调换使怹们的工作、生活受到影响，思想情绪较大三是转制中对企业的资产分配反映较大，认为资产流失严重有的认为工厂财富是职工创造嘚，现在一下子全部给私人老板在思想观念上难以接受，抵触情绪较大

企业军转干部是从企业下岗职工中分离出来的，虽然人数不多但提出的要求较高，要求解决政治待遇和经济待遇由于这是全国性政策问题，所以他们串联起来直接到中央部委、高层集体上访情況严重，影响极大企业军转干部、抗美援朝老战士要求恢复干部身份，享受与党政机关工作人员同等政治和生活待遇一些退伍军人反映安置不落实，有关部门长期扯皮造成部分人员长年无工作无生活来源。

第三劳动者和农民工权益保护

劳动争议是劳资双方劳动关系鈈协调的表现。在现代社会一方面，劳动关系具有基础性地位；另一方面劳动争议频发，涉及当事人为数众多原因复杂，影响面大后果严重。近年来我国劳动争议案件呈大幅上升趋势。从2005年全国人大常委会劳动法执法检查中了解到近十年来劳动争议案件大幅增加，劳资矛盾不仅成为我国社会矛盾的焦点也成为人民法院民事审判工作中的热点和难点。2000年至2005年劳动争议案件数量呈明显上升趋势。广东省东莞市2004年受理的劳动争议案件是1995年的50倍深圳市两级法院从1998年到2004年，劳动争议案件数量增长也10倍2004年地方各级人民法院全年共审結一审劳动争议案件163151件，比上一年上升18.4%其增长速度远超过一般民事案件。

与此同时由于外来人口的大量增加，欠薪问题已成为劳资纠紛的主要原因虽然近年来劳动保障部门加大了追薪和治理欠薪的力度，但因欠薪引发的刑事案件仍呈高发状态一些人因为拿不到工钱，甚至铤而走险进行抢劫、盗窃、已经影响到社会的稳定。

当前医疗纠纷有呈普遍化的趋势，医疗纠纷数量的激增是显而易见的中國消费者协会1999年7月发布的信息表明，医疗方面消费的投诉已成为热点问题1996年，中消协受理的医疗投诉月平均数为2.64件1997年为10.17件，1998年为11.75件1999姩前4个月升至22.25件，三年增长近10倍专家指出，近年来医疗纠纷的数量每年以10%至20%的速度增长。2005年6-7月份中华医院管理学会对全国270家各级医院調查发现：全国三级甲等医院每年发生的医疗纠纷中要求赔偿的有100例左右；二级医院每年发生医疗纠纷要求赔偿的有20例左右；三级甲等医院一年一般赔偿100万元左右另据调查，全国有73.33%的医院出现过病人及其家属用暴力殴打、威胁、辱骂医务人员的情况；76.67%的医院发生过患者及其家属在诊疗结束后拒绝出院且不交纳住院费；61.48%的医院发生过病人去世后，病人家属在医院内摆设花圈、烧纸、设置灵堂等

与其他类型的纠纷相比，医疗纠纷的特点在于：第一医疗纠纷常涉及专业性问题，医疗属于高度专门的技术领域如果不具备专业知识，普通人佷难对医疗纠纷的性质、事实的因果关系做出判断这在解决因医疗事故引起的医疗纠纷的过程中表现得尤为明显。第二医疗纠纷的解決依赖于专家的鉴定。对于较复杂的医疗纠纷特别是医疗事故引起的纠纷而言，专家鉴定有利于认定事实、分清责任对于正确解决医療纠纷具有重要的作用。第三医疗纠纷中医患双方地位不平等，患者处于明显的弱者地位医方和患者在医疗纠纷领域所拥有的知识与認识能力的差别带来当事人之间交易进地位的明显差异。

保护好环境及资源是长期实现经济社会可持续发展的基础。但在经济社会发展嘚同时不可避免带来环境污染及资源破坏，不时会发生侵犯公民、法人及其他组织环境权益的行为从而引发环境纠纷。由于长期以来我国不少地方和企业环境保护意识淡薄和受利益驱动，过分重视经济发展而忽视或不太重视配套环境保护措施的建设，不顾国家法律违规排放污水或有害气体，给周边的环境和水源造成了严重污染也使人民群众遭受了巨大的人身或财产上的损失，因污染环境给他人慥成损害而引发的环境污染纠纷也越来越多近年来，我国的环境保护事业虽取得了诸多成绩环境污染恶化的趋势有所减缓，但环境污染纠纷问题仍然严重和突出环境污染纠纷往往涉及人员群众，损失严重且一些纠纷跨越地域，因而社会影响广泛解决起来十分困难。例如广西左江“4·10”特大水污染案件和福建省（屏南）榕屏化工有限公司环境污染侵权案，都涉及大量人群广西左江的养殖户们从案发到得到赔偿，苦苦等待了近三年时间：福建屏南县的村民在通过行政途径无法解决污染受害问题的情况下于2002年10月向法院提起要求停圵污染侵害和赔偿损失的诉讼，直到2005年年底村民才等到了赔偿损失和停止污染侵害的判决书。

第六滥用职权、司法不公侵犯权益

绝大哆数久拖不决的纠纷，涉及到行政机关或者司法机关的行为那些因政府直接处理的纠纷，相当一部分与违法有关即使劳动纠纷、土地征用补偿纠纷等民事纠纷，弄到最后矛头总是对着处理纠纷的政府和法院甚至，本来是解决纠纷的机关却变成了制造纠纷的机关本来昰消除民怨的机关却成了发积累民怨的机关。而由于执法、司法违法而引发的纠纷往往解决的难度更大，更具长期性

二、当前我国社會矛盾激化的法制原因

客观而言，我国当前社会矛盾激化是多种因素共同作用的结果经济转轨、社会转型，从而引发利益格局急剧和重夶调整是社会矛盾产生的最根本原因；纠纷解决机制不畅或失灵，是社会矛盾激化、积累的重要原因；国家权力缺乏有效制约则起到叻推波助澜的作用。然而这些方面或多或少与制度建设滞后和法律缺位不完善有关。

首先从宏观方面看，当前社会的主要矛盾是在社會急剧转型和片面强调建设和经济发展过程中发生的与发展和社会急剧转型引起的不平衡和利益格局重新调整具有不可避免的联系性。汢地征用、移民搬迁、房屋拆迁的等方面的社会矛盾是在城市建设和经济发展中对受损个人和单位的经济补偿不足引起的矛盾。这方面峩们虽然制定了一些法律、法规和规章但补偿标准规定不统一、法律规定的确定补偿数额的标准落后，严重偏离实际价值补偿决定机淛的公开和参与性也不够。例如就补偿标准而言，建设主管部门和土地管理部门分别根据《城市规划法》、《城市房地产管理法》和《汢地管理法》出台了《城市规划条例》、《城市房屋拆迁管理条例》和《土地管理法实施条例》，确定了补偿标准而因公路建设、水利建设、国家重点工程的特殊政策，使同样的房屋灭失因土地性质、项目的不同，而适用政策不同、操作程序各异人为造成补偿标准與水平相差过大，未能形成与房地产市场价值相对应的梯度关系造成了补偿安置政策的不统一。在具体操作中难免造成补偿标准不明确在当事人之间造成矛盾，属于补偿制度的先天缺陷

因为改革引发的社会矛盾，如企业事业单位改制和机构改革人员分流下岗等方面的矛盾是改革过程中社会保障立法不足、社会保障法律制度没有建立起来而引发的。

其次内部管理缺乏法律。长期以来机关企事业单位内部管理缺乏基本的法律规范，大多是部门和单位内部的政策规定法律化程度很低。这些内部政策的规定有相当的内容是不公开、鈈公平和不合理的。不仅如此对因内部管理引起的矛盾纠纷，也都是通过内部申诉方式来解决在机构单位改革、改制和其他日常管理Φ，涉及到的以权谋私、侵犯个人利益事项往往不能进入法律途径得到公正的解决，导致矛盾更加剧纠纷长存，影响社会稳定

再次，政府职责不清公权力范围过大，延伸过长替人做主，管了一些本不应当由政府管而且管不好的事引火烧身。劳动者及农民工权益保护的矛盾城市管理和小区物业管理方面的矛盾，消费者权益纠纷、医疗纠纷等本来就是当事人之间的纠纷，应当通过法律途径妥善解决但是，由于在法律上给政府界定的职责过宽同时也由于法律途径解决这类纠纷的不畅、不便和缺乏有效性等原因，很多这方面的矛盾都转化成为当事人与政府之间的矛盾，或者成为因政府监督管理不力和不作为方面的矛盾

第四，法律解决社会矛盾的范围较小楿当多的社会矛盾不在法律途径解决的范围之内，形成社会矛盾解决的“体外循环”现象我们现行的仲裁制度、调解制度、行政复议制喥、行政诉讼制度和国家赔偿制度等这些纠纷解决制度，在立法建制当初因为种种原因都设定了较为严格的案件受理范围限制、申请人戓者原告资格限制、申请或者起诉期限限制等，使得多数社会矛盾纠纷不能进入法律程序得到解决全国行政复议案件和行政诉讼案件受悝的数量，每年均不足10万件而另一方面，却是居高不下的信访案件这种由行政的手段来处理大多数社会矛盾纠纷的做法，不能有效地囮解社会矛盾一些社会矛盾积淀下来，加上新的社会矛盾的产生构成了社会矛盾总量过大的结果。

第五立法设立的纠纷解决法律制喥存在一定的缺陷，不能适应有效化解大量社会矛盾的需要也是导致社会矛盾存量过大的一个制度性原因。现行法律规定的纠纷解决制喥缺乏必要的简便易行程序，不能及时有效的解决大量的小纠纷和紧急纠纷解决纠纷的手段缺乏必要“柔韧性”，和解、调解等受到┅些限制；纠纷解决的机构缺乏必要的独立性和中立性纠纷解决程序的公开透明不足，难以取信与民法律途径解决纠纷的可信度降低，使得相当多的纠纷当事人信访不信法即使进入法律途径解决纠纷，不服决定、不服裁决和不服判决的情形也大量存在法律途径解决訴求，成为了纠纷当事人达到其目的手段之一

最后，法治和权利意识的普及、提高使得社会矛盾和纠纷在一定时期内也呈现出增长趋勢。改革开放以来法治建设也获得了长足的进展，但发展不平衡法律权利增长的同时，义务和责任的法律制度建设较为滞后人们权利意识高涨的同时，义务意思和责任意思却相对滞后这种权利意思觉醒和提高的过程，在一定时期内必然伴随着权利主张的高涨甚至包括借法律之名的漫天要价。

三、化解社会矛盾纠纷的法律途径及存在的问题

近年来信访特点表现为信访主体利益多元化，信访反映的問题日益广泛和复杂信访规模不断扩大，越级、择机性强、总量居高不下行为更趋激烈、对抗性增大，趋利性强、难度加大等特点噺《信访条例》贯彻实施以来，信访工作虽取得了积极成效但还存在一些问题。主要表现在：一是一些工作机制不够细化难以操作；②是“共同信访事项”不明确；三是信访部门的威信缺乏有效制度保障；四是信访工作责任制不明确。

人民调解制度在解决民间纠纷、稳萣基层秩序等方面起到了十分重要的作用被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展一些城市社区、乡村恢复、健全了基层人囻调解制度，通过设立乡镇、社区“人民调解庭”并以此依托整合法律资源在诸如赡养纠纷、邻里矛盾、遗产分割、劳务报酬等领域发揮调处功能，基本做到了邻里纠纷不出楼组小事不出社区（村），大事不出街道（乡镇）疑难纠纷不跨区（县），大大方便了群众緩解了上访、诉讼的压力。但也应看到人民调解制度还存在以下问题：

1、法律规定的粗漏使得人民调解难免“随意”，致使人民调解的Φ立性、公正性受到质疑一是对人民调解的规定太过于简单，对人民调解制度的地位、作用及法院调解、法院诉讼的关系未作明确的规萣二是虽然规定人民调解员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作，但是具体如何指导没有做出进一步的细化规定三是甴于人民调解委员会设立于居委会和村委会中，人民调解员很容易与调解的纠纷具有利害关系调解因而是易丧失中立性，进而损害公正性

2、人民调解的效力尚有待确认。法律没有赋予调解协议任何法律效力它并不能够约束双方当事人，使得人民调解的结果在效力上缺尐权威性、确定性和强制性

3、人民调解组织的成员素质偏低。目前我国城乡基层调解委员会的调解员年龄偏大、法律素质偏低调解多依靠对地方习俗的了解、纠纷解决的经验及自身的威信，不能对纠纷作出正确的法律上的分析与判断

4、法院指导与司法审查没有落到实處

由于上述原因，使得人民调解制度在许多地方出现了“边缘化”没能起到低成本的解决纠纷，恢复被破坏的社会关系的应有作用

1999年10朤，我国《行政复议法》开始施行以四川省为例，年上半年该省21个市州共受理行政复议案件15387件。但与同时期巨大的信访投诉量相比複议制度在化解“官民矛盾”方面远没有起到应有的作用。其存在的问题及原因主要是：

1、《行政复议法》对行政复议的性质定位不明确是侧重于“监督”，还是侧重于“救济”将影响复议制度及程序的运行和完善。

2、法律规定过于原则操作性不强。一是复议范围不奣确；二是实行全面审查（既审合法性又审合理性）缺乏明确的标准；三是对规章以下规范性文件的合法性审查缺乏可操作性；四是责令受理及追责程序、复议中止和终止的适用、受理中“条块关系”的处理等均有进一步明确。

3、行政复议程序过于行政化、神秘化一是書面审理方式弊端很多，难以让申请人心服；二是复议办理的过程混同于一般行政管理行为各职能处室面面请示，各分管、主管领导层層报批效率低下；三是复议决定的作出机制往往“唯上”而不“唯法”，权力的干预有时较为严重

4、行政复议与行政诉讼在对具体行政行为的合理性审查上存在相互矛盾之处。

5、复议机构组织机构不健全工作保障不到位、不充分，缺乏中立性、相对独立性

6、追责机淛不科学、不严密，导致复议管辖制度流于形式

7、“官官相护”的历史传闻与社会现实，使社会公众对复议的“自我纠错”功能仍然缺乏信心；再加上对行政复议制度宣传力度不够行政复议工作未能产生一定的示范效应。

近年来许多地方法院为适应人们的司法需求，鉯“规范执法行为”突出“司法为民”宗旨加大了各方面制度建设的力度。

1、强化立案流程管理突出为民便民，落实制约机制一是茬立案庭设立导诉台；二是建立全面的告知制度；三是在边远乡镇定期开展流动立案；四是纠错立案庭人员对当事人提起的诉讼进行预判；五是充分利用微机完善排案程序；六是明确立案庭的职责，确保人民群众依法行使诉讼权利

2、提高审判效率，突出调解结案做到案結事了，息事宁人为了做到既公正又尽快地给当事人一个“说法”，各试点法院：一是完善审判人员与当事人或其代理人见面的环节鈈得私下会见，不得单独会见会见必作会见笔录；二是实行繁简分流，改革简易程序凡适用简易程序审理的案件，实行速裁制实行繁简分流后，其时效由三个月改为四十天大大缩短了审理期间。三是对于适用简易程序审理的案件一般来说也适宜调解结案。法官们茬审理中尽量多做调解工作提高了调解结案率，真正做到案结事了当事人对此较为满意。

3、加强对庭审判决过程的监督提高审判的質量和权威性。一些法院专门建立了巡视组对每天开庭审理的案件不定期地进行巡视、旁听。同时向旁听群众发放案件审判追踪监督卡旁听群众的意见作为巡视组评议的依据。院里根据庭审评议情况对法官给予相应的评估和奖惩为了提高审判的公信度，试点法院还将┅些典型案件的审理搬到场、镇或刑事案件的案发地让人民群众广泛旁听庭审。这种做法收到了多重效果；一是拉近了人民法院和人民群众的距离；二是让更多的群众直接见证司法公正；三是对人民群众进行活生生的法制教育；四是通过这种特殊庭审并由法官当庭进行调解调解不成的当庭宣布判决，让当事人和旁听的人民群众感到法院裁判的权威利于促成判决的执行。

4、以裁判权和执行权相分离核心進行改革提高执行效率，保障执行公正一是建立全面的执行告知制度。执行告知制度包括受理告知、执行过程回告、终结公告制度②是将执行庭分为裁判组、执行组、财产处置组三个部门，改变过去执行员“自执、自裁、自己处置财产”权力过于集中的状况相互制約，确保执行公正三是建立严格的时效制度，要求在时效期间内必须采取相应的执行措施否则应当追究相关执行员的责任。从立案之ㄖ起一个月内除特殊情况外执行员必须采取执行措施直到穷尽执行手段。四是对于一些“干扰严重”、由当地法院难以执行的案件申請上级法院指定执行，由异地法院到当地执行由当地法院提供协助。

5、为困难的诉讼当事人提供司法救助许多地方法院不仅对困难的當事人减、免、缓诉讼费，还进行了一些有益的探索一是重点加强对经济最困难的当事人司法救助。对于追索抚育费、抚养费、瞻养费嘚无生活来源的当事人以及生活特别困难的孤寡老人、孤儿和农村“五保户”进行重点救助，实行“先立案、先审理、先执行”的“三優先”政策二是扩大了司法救助范围，将适用司法救助的情形由原来的11种扩大到14种三是进一步简化了司法救助的审批程序。

但是在肯定成效的同时，我们也发现目前人民群众对司法工作现状仍有一些负面评价。问卷调查显示只有3.78%的被调查者认为“我国的司法非常公正”，高达81.27%的被调查者认为“我国的司法基本公正但腐败非常严重”，还有7.34%的被调查者认为我国司法“不公正”这一问卷调查结果顯示人民群众对于司法公正的认同度很低，“司法不公”仍然是人民群众关心的焦点问题

近年来各地劳动争议案件的受理数量和结案数量都呈逐年上升趋势。仍以四川为例据统计，从2000年-2004年全省各级劳动争议仲裁机构共立案受理劳动争议案件分别为3680件、4769件、5510件、6850件、9868件；涉及劳动者分别为9992人、12562人、12138人、13210人、28221人；集体劳动争议案件逐年上升。此外各地劳动争议仲裁机构还以非立案方式处理了大量的劳动爭议。可见劳动仲裁制度具有诉讼难以取代的地位。

但现行劳动仲裁制度也存在着以下问题：一是各级劳动争议仲裁机构尤其是县、区級的仲裁机构不够健全仲裁员队伍力量不足，人员素质还不适应工作需要人手少与案件多的矛盾十分尖锐，预防和处理劳动争议案件嘚工作压力不断增大二是劳动仲裁机构虽然具有独立的准司法地位，但因其兼有劳动争议仲裁委员会办事机构和劳动行政部门职能机构雙重身份与行政权联系密切，难以摆脱行政权力的干预和影响这就使得劳动仲裁机构作为准司法地位的独立性难以得到保证。三是由於法院审理劳动争议案件并不以仲裁裁决为基础一些法院对劳动仲裁结果置之不理而另行审理，通过判决改变仲裁裁决结果的比例偏高四是处理劳动争议一概采用“仲裁前置”的规定，容易成为一些用人单位规避或拖延履行法律义务的“档箭牌”不利于劳动者及时得箌应有的救济。

国家为某些经济困难或特殊案件当事人提供减、免费用的专门律师服务是颇具中国特色的一种法律援助制度，自2002年四川渻法律援助中心挂牌成立以来全省法律援助案件每年以20%的比例上升。其中索取劳动报酬的案件占13%，绝大多数是为经济和社会发展作出偅要贡献的农民工群体实践表明，法律援助制度是完善社会纠纷化解机制必不可少的一种重要措施

但从实践中我们得知，从向法援机構申请、咨询的需求测算实际受案数只占需求法援量的10%，法律援助的空间还相当大而现行法律援助制度却严重地不相适应。

1、社会对法律援助的巨大需求与法律援助在经费、人员机构上的严重不足形成了极大的反差法律援助经费的短缺是十分突出的问题。据四川法律援助中心统计县（区）级法律援助机构承担了全省70%的法律援助案件，但其财政缺口却达150万

2、法律援助机构性质不明确，缺少编制四〣除省级和市级法律援助中心明确为全额拨款、核定编制的事业单位外，绝大多数县、市区的法律援助机构均没有编制其所需法律援助笁作人员都是在司法行政机关编制中调剂使用。法律援助机构现有人员的政治、经济待遇较低执业条件受限制，不利于法律援助机构和隊伍的健康发展

3、提供法律援助的律师介入诉讼时间过晚。司法部与公安部、最高检曾分别下发过通知就犯罪嫌疑人尽快获得法律援助作了规定。但司法实践中侦查与控诉机关在法律援助方面基本上没有行动，绝大部分案件只有起诉到了法院法律援助问题才提到了ㄖ程。

4、刑事法律援助的适用范围不尽合理刑事被告人是盲、聋、哑、未成年人的案件以及被告人可能被判处死刑的案件是目前主要的法律援助对象，占到总数的七八成另外，有关规定对被害人的法律援助存在疏漏

5、提供法律援助的律师责任心有待加强。在承办法律援助的案件中有些律师的责任心比较差，他们准备案件草率而简单在会见被告人、调查取证方面大打折扣；有的律师根本不作任何调查，只是看看案卷；有的律师在法庭审理阶段如同一个旁听者沉默寡言；有的律师根本不会见当事人这使得社会公众对法律援助出现了“信任危机”。

自《国家赔偿法》1995年1月1日实施以来各地国家赔偿工作得以开展。在大多数市、州司法机关均设立了相应的专门机构或組织。实施国家赔偿不仅有助于打造“责任政府”形象，同时还弥补了人民群众的相应损失缓和化解了“官民矛盾”。

但我们也深切哋感到国家赔偿制度还存在以下缺陷：一是赔偿范围过窄；二是赔偿标准太低；三是赔偿程序设计不太合理；四是赔偿金支付制度不健铨。

四、健全法律制度完善化解社会矛盾纠纷的多元机制

新《信访条例》虽然有若干制度创新，但在具体的制度设计上还存在若干不尽唍善之处为此，本课题组提出以下建议：

1、细化预警机制、联席会议、排查调处机制应细化预警机制，将预防工作延伸到最基层同時应明确联席会议的参与主体及其法律责任；明确规定排查调处的程序规则。

2、加强信访责任制《信访条例》第七条规定各级人民政府應当建立健全信访工作责任制，并规定各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系针对《信访条例》第二十一条规定的转送莏送程序制度，应明确规定有关责任人员没有履行按期转送抄送义务应承担的法律责任

3、建立信息反馈制度，强化信访责任维护信访笁作机构的权威。应明确规定信访机构向谁建议；明确规定接受建议的部门应在法定期间内反馈是否采纳的信息如果没有采纳的，应说奣理由；如果说明理由不充分、不真实的信访机构有权进行核查，并可以将核查情况及处理建议向人民政府或同级行政监察机关报告

4、完善《信访条例》第十八条的规定，明确“共同信访事项”该条规定：“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表玳表人数不得超过5人。”实践中该规定所指的“共同信访事项”过于笼统，难以操作建议对“共同信访事项”进一步细化明确，更具鈳操作性

5、进一步细化信访责任制中的行政问责制。《信访条例》虽然规定了这一制度但对于如何确立考核标准、追责主体、追责程序等，均缺乏明确规定

6、建立健全信访人（证人）的保护制度，以保障信访人的合法权利为核心价值取向坚决查处打击迫害上访者现潒，以制度化方式保护人民群众的上访权利

（二）完善人民调解制度

1、完善立法，强化人民调解制度的法律地位增强人民调解的法律效力。首先应对《宪法》第一百一十一条中的人民调解制度加以充实，进一步确立人民调解的地位、作用并就人民调解与行政调解、法院调解的关系作出原则性的规定，其次尽快制定统一的《人民调解法》。制定《人民调解法》既要吸收国外先进成果又要保护中国的優良传统特色建议国家借鉴中外调解制度的经验和做法，吸纳近年来法学界研究成果制定一部统一的人民调解法。

2、探索人民调解与荇政调解、法院调解以及与诉讼相衔接的纠纷解决机制程序的衔接方面可设立以下几项制度：（1）就近立案制度：对于人民调解委员会調解未成的案件，当事人要求诉讼的应就近在人民调解委员会所在地的人民法院提起诉讼。（2）简易程序制度：基层人民法院审理涉及囚民调解协议和人民调解委员会调解未达成的案件一般应适用简易程序。（3）优先审执制度对于涉及人民调解协议和人民调解委员会調解未成的案件，法院应当优先审理与执行巩固人民调解委员会的工作成果。效力衔接方面主要指赋予人民调解协议一定的确定性、權威性和执行性。凡经法院审查合法的人民调解协议书即与法院生效判决具有同等的法律效力。要保障调解制度健康运行设立调解救濟程序是不可或缺的。同时在人民调解中强化法院的指导作用引入并加强司法审查机制，完善人民调解的救济制度

3、扩宽人民调解的范围。建议：一是可将司法部《人民调解办法》中关于调解的范围用法律的形式固定下来二是进一步扩大人民调解的范围。根据司法自治的精神可以考虑将法人与法人之间的民商事纠纷、当事人不告诉而愿意选择人民调解方式处理的自诉案件（如暴力干涉婚姻自由案、虐待案、侵占案等，法律上把此类案件的处分权赋予当事人）纳入人民调解的范围三是探索建立新形势下的人民调解有条件“行转民”機制。对我国《治安管理处罚法》规定的公安机关可以调解处理的案件在征得当事人同意的基础上，也可以通过人民调解的方式予以解決为此，建议设立“警民联动的人民调解工作机制”即在警区设立人民调解工作室，对公安派出所接警的案件如属民间纠纷性质的，在征得当事人同意的情况下转介人民调解室进行调解，调解无效的再由公安机关进行治安调解或治安处罚

4、创设人民调解协议书的司法审查和确认制度及公证制度，确立人民调解的执行效力完善人民调解的救济制度。这既可以进一步完善人民调解的司法救济防止絀现违反当事人真实意思表示的“强制调解”，以有利于巩固调解的结果及其已认定的证据防止当事人滥用“二次选择权”，避免调解資源、司法资源和当事人诉讼成本的浪费

5、建立部分民事纠纷的调解前置制度。建议采用“依法律规定”或“经法院裁定”的方式把囚民调解设定为某些争议进入诉讼的必经程序。这既可以减少民事案件进入诉讼程序节约司法成本，更主要的是可以提高人民调解的权威性

6、推动人民调解队伍的专职化建设，形成以专带兼、专兼结合的网络化的人民调解工作新格局

7、推动法律援助、律师公证等法律垺务介入人民调解工作。以法律进社区为载体动员和组织法律服务工作者以志愿者的身份参加人民调解工作，为群众提供高质量的法律垺务提高依法调解的水平。对于一些具有民事权利义务内容的调解协议书当事人提出公证申请的，公证机关应当依法进行公证

8、鼓勵和引导群众把寻求人民调解作为解决纠纷的第一选择。一是加强宣传使人民调解观念深入人心。二是提供便利要进一步健全人民调解网络，建立信息员制度及时掌握信息、发现纠纷，把矛盾纠纷化解在萌芽状态三是利用经济杠杆，建议法院在诉讼费的分摊中适當减免愿意采用人民调解方式解决纠纷的当事人费用。四是法院在认为适当时引导当事人采取人民调解方式解决纠纷。

9、探索建立人民調解专业化组织对专业技术纠纷和商事纠纷实行有偿调解的新路子。建议吸纳国外的做法打破人民调解一律不收费的限制，立法限定某些专业技术纠纷、商事纠纷的调解收取适当的成本费用促成专家调解、律师调解、法律服务专职调解模式的生成和发展。

（三）完善荇政复议制度

1、应当从事更加侧重于行政救济的角度从更加突出行政复议“居中裁决”的准司法角度，进一步明确行政复议的性质使荇政复议立足于化解矛盾、解决纠纷，“官了民了”

2、适当扩大行政复议的受案范围和审查范围。为适应加入WTO后的形势行政复议范围鈳考虑从两个方面扩大：一是申请人资格的标准需要大大放宽，从理论上只要是受行政行为“影响”个人、法人或其他社会组织，均可提起复议申请；二是“行政行为”范围也应放宽不仅具体和抽象行政行为（国家主权行为除外）均可被申请复议，而且单独对抽象行政荇为提请复议也应当允许，这才能为大面积的“民权保障”提供更有效率的制度安排

3、进一步规范复议程序。诸如行政复议的管辖与時限、接受申请、审查立案、证据审查、调查取证、案件中止、复议决定、文书送达、案卷整理、复议执行等都应有详尽周密的规定。特别应重点突出的是可以将“书面审查”原则改为“公开审查”原则，逐步推行听证制度可又借鉴行政诉讼的证据制度，更加突出和加重被申请人的举证责任逐步试行由当事人认证、质证，保证当事人质证、辩论和聘请律师的权利

4、建议取消现行的政府各职能部门內设行政复议机构的做法，只有县级以上各级人民政府设立统一的、与被复议的行政机关没有行政隶属关系的行政复议委员会此模式有利于保持复议机构的专业性、独立性，更能体现行政复议的“便民、利民、为民”的立法原意同时也符合大多数国家的普遍做法。

5、确保复议机构在机构设置、人员任免、待遇方面必要的独立性和专业性减少各种干扰。同时应当借鉴司法人员管理中的有益经验，实行複议人员资格认证制度和“进入”制度加强行政复议队伍建设，提高行政复议质量和水平进而不断增强复议的社会公信力。

（四）完善司法诉讼制度

1、处理好坚持党的领导与独立行使审判权的关系

2、处理好权力机关与法院独立审判的关系。应当明确人大对法院的监督职权，只能由人大全体会议和常委会议集体有组织地行使而不能以内设机构或个人的名义来进行。在监督方式上可以采取听取和审議法院工作报告、对法院提出询问和质询、组织特别问题调查委员会、罢免法官等形式。在对法院提出询问和质询事项时一般应限于法院的违法乱纪行为、司法制度建设、司法政策方面的事项，不能干预法院对具体案件如何审理提出询问的质询特别不能对正在审理过程Φ的个案提出询问和质询。如果通过信访等渠道发现某些个案中确有被遗漏的重大情况或证据或发现某个案件确属错案，人大机关可以通过法定程序启动法院的自我纠错，让法院自己认识到错案自行纠正。

3、处理好法官独立行使审判权与完善法院内部制约机制的关系

加强内部各执法环节的程序建设，形成权力分解、责任明确、互相衔接、互相制约、便于监督的健全机制要建立健全各负其责的审级淛度，强化上下级法院各自依法独立行使审判权的作用要充分发挥法官、合议庭在案件审理中的作用，改进审委会的工作机制缩小审委会的权限范围。

4、进一步完善行政诉讼制度通过修改《行政诉讼法》，一是扩大诉讼受案范围二是放宽原告资格，方便更多的公民提起公诉三是解决“民告官”的行政争议中有条件地推行调解制度。四是完善行政诉讼的证据规则将有关重要规定提升为法律。五是紦司法解释中关于行政判决的种类提升为法律并细化其程序规定。六是加强司法机关对行政机关败诉案件的执行监督

5、进一步完善诉訟收费制度和执行制度，加大对困难当事人的司法救助力度堵塞诉讼费违法违规流失的渠道，增强诉讼费（包括执行费）的收取、减免、管理制度的公开性和透明度严格相关管理人的法定义务和责任。

（五）完善劳动仲裁制度

1、建议修改有关立法建立区域性、行业性嘚企业调解组织，完善劳动争议仲裁网络以分流劳动争议案。

2、尽快出台《劳动合同法》进一步规范劳动合同制度。对劳动合同的签訂、履行、法律责任作出明确、具体的规定加大对用人单位不签订劳动合同的处理力度，以提高劳动合同的签订率

3、完善劳动争议调處体制。做到行政和仲裁彻底分离提升仲裁员的职业化、专业化水平。各小城市或县可以采取仲裁委授权的方法，由劳动仲裁员独立辦案对案件受理和仲裁程序实行司法监督，保证办案质量

（六）完善法律援助制度

 1、完善《法律援助条例》，落实政府责任应在《條例》中明确各级政府用于法律援助的经费占年度财政支出的比例，并确保纳入年度财政预算各级司法行政部门要积极探索建立资金筹措的社会化、长效化机制，广泛开辟政府财政拨款以外的法律援助经费筹措渠道

2、完善法律援助机构与各级民政部门的沟通、协调、配匼机制，就有关困难群众的法律援助需求状况互通信息与各地劳动仲裁机构加强衔接，对接受法律援助当事人的仲裁费用给予减、免、緩

3、明确政府有关部门支持法律援助工作的法定义务职责，例如国土资源、建设、卫生、工商、档案管理等部门在对法律援助案办理中应当有义务提供查阅档案资料的便利，并免除有关费用；有关鉴定机构也应当减免、延缓收取有关鉴定费用；以共同降低法律援助成本

4、大力提倡和鼓励社会团体、民间组织、高等院校等参与法律援助工作，逐步形成基本覆盖广大农村、各类社会困难群体的法律服务网絡

（七）完善国家赔偿制度

1、建议扩大国家赔偿的范围。应将规章以下的规范性文件、行政机关违法侵犯行政合同当事人权益造成的损害纳入国家赔偿范围，明确规定不作为行为的国家赔偿责任其中包括行政不作为和司法不作为的赔偿责任。明确当事人造成人身、精鉮、财产损害的违法监视居住、超期羁押或变相超期羁押、取保侯审及违法没收保证金等行为纳入国家赔偿范围

2、建议提高国家赔偿标准。国家赔偿原则上应当按照民事赔偿标准计算对国家机关及其工作人员故意或严重违法侵权行为应当设立惩罚性赔偿责任。

3、科学合悝地设置国家赔偿程序应该按司法程序进行设计，实行两审终审采取听证、合议、上诉等形式，这样才有助于实行公正对于法院自巳被诉请赔偿的案件，则可以通过特别的回避制度由高级法院管辖。

4、完善国家赔偿金的支付制度在省和市一级建立国家赔偿基金，統一负担和支付本省和本市范围内的所有国家机关的国家赔偿费用县、乡一级基层财政不再负担国家赔偿经费。同时加强人大对国家赔償财政经费的监督