胜诉率不到10%，“民告官”到底有多难？(原创首发)
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强国社区-人民网面对“民告官”　政府应诉是义务
自己的土地使用证被政府变更登记在别人名下，七旬老太太状告陕西省华阴市政府违法行政，要求恢复自己的土地使用权。在半年诉讼期内，被告华阴市政府既不应诉也不出庭，渭南市中级法院作出并送达行政判决后，华阴市政府依然不闻不问。该案审判长介绍，这是近两年来渭南中院审理的200多起“民告官”案件中，唯一一起政府被告既不应诉也不出庭的案件(2月17日《华商报》)。
原告已胜诉，虽然被告对判决“依然不闻不问”，但强制执行等手段，可保障判决最终得到履行，行政诉讼法第1条行政诉讼目标中的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，确定可实现。
但“监督行政机关依法行使职权”的诉讼目标，却因被告不应诉、不出庭而打了折扣。判被告败诉，强制执行它，都是监督，但就行政诉讼而言，其理想状态是通过对政府的外部监督，实现其自我监督和自我完善。换句话说，不仅需要法院告诉它错了、为什么错了，也需要它自己认识到为什么会犯错误、如何采取措施避免类似错误。而被告不参与诉讼，让后一方面的目标无从实现。
由于华阴市政府未接受采访，其消极应对行政诉讼出于何种考虑，外界不得而知。但在国家法律和政策面前，任何理由恐怕都难以站住脚。前些年，政府消极应对行政诉讼的情况多一些。正是为了改变“告官不见官”的不正常现象，去年5月1日施行的修订后行政诉讼法，在第3条对被告出庭作出规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”“应当”的表述意味着，对被告来说，出庭不仅是权利，也是职责和义务。党的十八届四中全会提出健全行政机关依法出庭应诉制度，是推进依法治国、建设法治政府的重要举措。如今，在不少“民告官”案件中，都可见到被告单位主要负责人出庭应诉的身影。在这样的大形势和法治语境下，华阴市政府对诉讼置之不理，显得格外扎眼。
政府职能众多、事无巨细，个别工作因为经验不足等原因出现纰漏，给公民权益造成损害，在所难免。出了问题不可怕，重要的是如何解决。在一些诉讼中，政府败诉了，但其在诉讼中开诚布公、有错就改的态度，得到原告谅解和社会理解，政府形象反而加分。而不应诉、不出庭，对百姓诉求不闻不问，只能让百姓心寒。
这起案件是渭南中院近两年审理的200多起“民告官”案件中，唯一一起政府不应诉、不出庭的案件，足见其个别。但它对法治的危害和对政府形象的损害，不应因其个别而被小视。也许相关人员和公众想知道消极应对诉讼可能承担怎样的法律后果，行政诉讼法第66条这样规定:“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”如果真出现这样的后果，不知涉案的政府部门及其相关工作人员有没有勇气面对?
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【治国理政地方谈】政府必派人出庭应诉彰显执政为民时间：日09:12来源：西安网
　　政府必派人出庭应诉彰显执政为民　　昨天，国务院办公厅发布《加强和改进行政应诉工作的意见》以下简称意见。《意见》要求，行政机关不得借促进经济发展、维护社会稳定等名义，以开协调会、发文件或者口头要求等任何形式，明示或者暗示人民法院不受理依法应当受理的行政案件，或者对依法应当判决行政机关败诉的行政案件不判决行政机关败诉。7月8日《京华时报》　　日前，国务院印发《意见》，要求加强和改进行政应诉工作，不得以任何名议或形式明示或暗示人民法院不受理依法应当受理的行政案件，或对依法应当判决行政机关败诉的行政案件不判决行政机关败诉。《意见》一出，引发媒体争相报道和网友的持续热议。无疑，《意见》的出台及实施必将极大推动法治政府建设和依法行政，让更多“民告官”案件不至泥入大海，而必有政府“一把手”或主要负责人直接出庭应诉。　　政府主动出庭应诉“民告官”彰显了法治社会建设的进步，闪烁着依法行政的光芒。近年来，服务型政府建设和法治社会建设取得长足进展，相关机制制度日益完善，相关概念日益深入人心，学法、懂法、守法，通过法律途径维护自身合法权益的观念日益成为公民的普遍认识。长期以来，在“民告官”的博弈中，因为相关监督制约机制制度特别法规条款规定的不完善不细致，对政府主要负责人或“一把手”必须亲自出庭应诉没有明确或硬性的规定，成为一些政府负责人规避责任、无视申诉群众正当权益的“借口”。而十八大以来，相关明确行政诉讼过程中政府应诉义务和责任的法规条例得以进一步完善，成为戴在各级政府头上的“紧箍咒”，对推动政府依法行政具有深刻的现实意义。　　政府必派人应诉彰显执政为民。不同于普遍的民事诉讼案件，就具体行政行为提起的行政诉讼的博弈中，作为原告的公民相对于被告的行政单位无疑处在极为不利的弱势地位，首先是信息不对称，知情权得到不充分尊重;其次是不熟悉诉讼规则，不了解法律维权渠道，没有对政府必须应诉及履行相关义务和职责的强制规定，导致“民告官”胜率极低。然而，执政为民的执政宗旨岂能在最能彰显社会公平正义的法庭黯然失色?通过完善的法规明确要求政府必须派行政负责人出庭应诉，就是对执政为民最好的诠释、最有力的彰显。执政者执政为民不能成“空头口号”，须体现在务实务民服务的点滴之中。在今天，深入推进法治建设的关键时期，尤须紧紧以人为本的推动依法行政机制制度体系的建设。显然，执政为民，也不能单靠法律的倒逼，更需执政者主动作为，将执政为民的根本宗旨深植于心、外化于行。　　
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不应诉不出庭的华阴市府无法卸责
摘自公众号：发布时间： 22:47:55
近日，陕西华阴这个小地方因为一则新闻火了。一名七旬老妇状告华阴市政府违法行政，但在半年诉讼期内，被告华阴市政府既不应诉也不出庭，在法院作出并送达行政判决后，华阴市政府依然不闻不问。在笔者看来，春晚舞台上的“华阴老腔”展现了华阴浓郁的历史人文底蕴，令人敬仰，但华阴市政府对法院行政判决置之不理，此等“老腔”，只能让公众对当地的法治氛围感到担忧。 一?无人出庭是一种“无声”蛮横 据华商报报道，日，华阴市70岁市民李女士状告华阴市政府和第三人李某（李女士次子）。李女士认为，自己的土地使用证被华阴市政府的土地权属登记机关变更登记在了李某名下，被告违反程序，未尽到审查责任和义务，侵犯了她的合法权益。 渭南中院立案后，于日向华阴市政府送达应诉通知书及相关诉讼材料，但在规定的15日内，甚至直到开庭的半年时间里，华阴市政府一直未提交相关应诉材料和答辩状。 日，渭南中院行政庭开庭审理此案，但被告华阴市政府及第三人李某经合法传唤均未到庭。法庭按照规定，缺席审理了李女士状告华阴市政府、第三人李某土地行政登记一案。法院审理认为，被告华阴市政府当庭不提供证据，视为没有相应证据，第三人李某也未提交证据；被告对土地使用权证变更登记事实不清，主要证据不足，又没有提供变更登记程序的相关依据，违反法定程序。 日，渭南中院行政庭依法判决：撤销被告华阴市政府为第三人颁发的国有土地使用证。案件受理费50元由华阴市政府负担。 据悉，法院判决书通过挂号信邮寄送达后，华阴市政府在规定的15日内未提起上诉，按规定其已无上诉权利。 据介绍，该案是近两年来渭南中院审理的200多起民告官案件中，唯一一起政府被告既不应诉也不出庭的案件。而放眼全国，类似现象也是不多见的。在建设依法治国新常态的背景下，陕西华阴市政府不应诉、不出庭、不上诉的“鸵鸟政策”显得十分刺眼。 需要指出的是，在这篇报道刊发之前，华商报记者多次电话、短信询问华阴市政府及政府办相关负责人，也一直没得到回复。但就在报道刊发当天，华阴市政府就此事专门致函华商报，表示要深刻自查自省，提高干部队伍素质，并责成华阴市国土资源局尽快处置，消除影响。 华阴市政府办主任李建辉告诉华商报记者，看到当天报道后，市政府就展开调查，经查渭南中院邮寄的该案相关司法通知在 日已经收悉，市政府领导及时批示，责成法制办、国土局做好应诉工作，随后法制办将该案转交国土局，要求具体业务主管单位按时做好应诉工作。 “但遗憾的是，直到见报，才知道没有应诉也未出庭，这是相关单位工作衔接不到位，工作作风不扎实，导致政府工作被动，我们虚心接受媒体的监督和批评。”在政府责成下，当天下午，华阴市国土局局长卢耀民告诉华商报记者，国土局已经与渭南中院进行沟通并致歉，虽然事件因干部调动，工作交接不到位引起，但作为国土局负责人绝不回避管理责任，尊重法院做出的判决，国土局也服判。 因时限问题，这起案件中，政府已失去上诉权，渭南中院的判决直接生效，事情至此似乎尘埃落定。但围绕着这起案件，笔者认为许多问题仍需要一一理清。 用政府办主任李建辉的话说，“直到见报，才知道没有应诉也未出庭”，相比“明知故犯”，这种“不知情”是否可以被原谅呢？笔者认为，恐怕不行。很明显，“不知情”尽管表面看似无辜，起码说明当地政府在信息反馈、监督机制上存在明显缺陷。如在“市领导批示”半年多之后，事情进展如何，岂能没有后续反馈机制？再如，如果存在严格的监督机制，确保“用权受监督”，又怎能因负责人调整，而导致无人应诉出庭？ 更何况，这种“不知情”也实在有值得商榷的地方。如果说政府方面把责任推给相关单位的不落实和衔接上，勉强算个理由。那么，对于记者在这篇报道刊发之前，多次电话、短信就相关问题询问华阴市政府及政府办相关负责人，却无一得到答复，又该怎么说呢？究竟是不知情，还是置之不理，政府方面对此事的解释难以令人信服，在国土部门此时的勇于承担责任，让人看到的不是对法律的敬畏，而是官僚主义从上而下压力的传递。 必须意识到，作为被告的地方政府，无论出于何种原因不出庭――“故意”也好、“不知情”也罢，都不可原谅姑息。这种做法，不仅是对公民权益缺乏应有尊重，也是对法律法治权威的轻慢，是构建全面法治秩序的“不可承受之轻”。
二?民告官不见官，问责在哪儿 一级地方政府，也是有性格特征的。是理性、善良，还是野蛮、冷漠，老百姓通常就是从一件件具体事件当中得出的印象。就“民告官”而言，对很多“民”来说，得出的结论往往是血泪史、惨痛史，因为“民”除了很难获得胜诉、赢得公正之外，还有各种潜藏的风险，比如被打击报复、被穿小鞋等等。 一般而言，“民”告官需要一定的勇气，步伐一旦迈开，基本上就没有回头路。这般现实，印证着民众权利的逼仄，而数据更是显示，民告官的胜诉率已经从10年前的30%下降到如今的10%。 或许，也正是因为“民告官”的极低胜诉率，才让一些“民”失去了对法律的信仰与尊重，最终有了“信访不信法”的意识，并奉行着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的处事原则。现实步入这样的境地，显然已经误入歧途。而这一切的元凶，与民告官的“极低胜诉率”不无瓜葛。 惨淡的现实下，逼得最新修改的《行政诉讼法》进行了制度性的回应，其中第三条明确规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这是让政府官员尊重民众的开始。 从法理角度讲，普通群众作为被告，有选择不参与或放弃诉讼的权利。但对于政府来说，应诉出庭不仅是权利，更是法律规定的责任和义务。“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”按照全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东的解释：“行政机关负责人未必每个案件都要出庭，但是每个案件都必须委派行政机关的工作人员出庭，这个要予以保证。” 最高法《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则进一步规定，“行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。”这对“官员应出庭”进行了细致的规定，让其变得更具可操作性。 如此法律规定，意图很明显，就是希望政府部门面对问题与矛盾时，不要当鸵鸟，不要躲闪，而必须正面应对。 但从现实来看，“只见民不见官”几乎成了“民告官”案件审判过程中的常态。据不完全统计，行政机关负责人出庭应诉的案件仅占一成多。大多数行政机关都以委托律师出庭的形式应诉，而律师很难真正深入了解行政行为的背景信息和具体行政流程，不利于矛盾的化解和纠纷的解决。 令人愤慨的是，华阴市政府甚至连委托律师这样最起码的形式没有，在长达半年的时间里不应诉不出庭，对败诉判决也不闻不问，其影响十分恶劣。毕竟，这是近两年来渭南中院审理的200多起民告官案件中，唯一一起政府被告既不应诉也不出庭的案件。 尊重法律、信仰法律，用法律原则来办事，这早已成为一种社会共识。作为政府官员，更应率先垂范。可惜，无论法律规定得多完美，无论民众呼吁得多热情，华阴市政府相关官员就是不应诉不出庭，不管什么样的原因，华阴市政府相关官员当前的做派，就是对法律的彻底藐视。 政府官员藐视法律，问责机制就必须跟上，不然便会形成不好的破窗效应。唯有对相关官员严肃问责，此事才不至于让法律颜面扫地。 回到华阴事件本身，当地政府把责任推给了经办部门――国土局，“国土局已经与渭南中院进行沟通并致歉，虽然事件因干部调动，工作交接不到位引起，但作为国土局负责人绝不回避管理责任，尊重法院做出的判决，国土局也服判。”那么法院方面呢，对此事的追责是否启动了呢？是否向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议？还是“你好我好大家好”？ 学者马光远认为，中国的法治建设不是像过去一样，简单地制定规则，而是如何让法治成为中国市场经济的血液，成为市场经济的最基本的基因和最高信仰，成为市场经济的灵魂和图腾。从这个角度来说，“民告官”是一面“反光镜”，其难易程度与司法效果，是衡量一个社会法治水平的重要标尺。只有让“民告官”进入常态，才能让人民群众有更多法治“获得感”。
三?接受舆论监督是政府必修课 对于华阴事件，公众该有一个清醒的认识，那就是媒体的曝光，舆论的倒逼，最终使得对法律置之不理的地方政府俯身做小。看到了这一点，人们也就不难理解，在当下，为什么总有许多群众把向媒体喊冤当作法律、信访之外为自己维权的另一条重要途径。 但这样的舆论监督仍是一种事后补救。事实上，作为一名媒体人，笔者多年对政府机关的采访当中，遇到类似于华商报记者采访政府领导对方爱搭不理的情况，实在是很普遍。而有时，这也为新闻报道的权威性和公正性埋下了隐患，因为当报道发出后，往往会遭遇来自回避采访的当事方“报道不实”的倒打一耙。 值得庆幸的是，政府部门对舆论监督避而不理“躲猫猫”的历史，有望结束了。中办、国办日前印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，《意见》首次明确，遇重大突发事件、重要社会关切等，政府主要负责人要带头接受媒体采访，表明立场态度，发出权威声音，当好“第一新闻发言人”。 对各级政府“一把手”而言，提出多年的“直面媒体”、“直面公众”，有望通过明文规定予以固化。公众有理由期待，在“以公开为原则、不公开为例外”的原则下，经由《意见》的明确规定，作为行政第一责任人的政府“一把手”们再无法同公众关切“躲猫猫”。 现代社会，公开是最好的稳压器，亦是政府公信力的重要来源。国务院总理李克强明确表示，政府应主动回应社会舆论关切的突出问题、焦点问题，给社会和市场一个稳定良好的预期。他曾在国务院常务会议上告诫各部门官员：“凡在重大事件中主动及时公开信息，积极回应社会关切，就会赢得民众的理解；但如果遮遮掩掩，不及时发布权威信息，就会引发舆论批评，甚至谣言满天飞。” 这样的逻辑已被实践反复证明。远如“7?23”动车事故，近如天津港“8?12”特大火灾爆炸事故，多起突发事件发生后，政府部门信息公开力度同舆论迅速升温的关切程度并不同步；应对舆论的迟缓和遮掩，则常常酿成新的“次生灾害”。不同事件引发舆论责难的原因很多，但通常都有一个共同的问号：媒体的长枪短炮面前，“负责人”哪儿去了？ 不习惯面对媒体，也不习惯通过直面媒体来直面公众，曾是不少官员的通病。这从那句流传甚广的“防火防盗防记者”就能见出端倪。当然这类封闭姿态并非常态，尤其是近年各地陆续引入新闻发言人制度，要求政府向媒体打开窗口，亦在很大程度上建起发布、解释、沟通渠道。 但有了新闻发言人制度，并不等于信息公开大功告成。很多时候，这项以公开为目的的制度在某些层面遭到误用，甚至将信息公开推向反面。一些专职的新闻发言人，索性成了政府部门和官员面对媒体的“挡箭牌”。早先隐退的前铁道部发言人王勇平，就留下这样一个耐人寻味的背影。 如今以中办、国办发文的规格，把政府“一把手”推向前台，既是要提升新闻发言人制度的效能，亦是重申各层级政府官员都不可回避的“公开责任”。“一把手”的身份、资源和权限，决定了以他们为“第一发言人”的新闻发布可以呈现得更诚恳、更有效。但需明确，充当“第一新闻发言人”绝不仅仅是个姿态，更是对政府公开意识和运转效能的系统性检验。事件发生后，人们不只要看发言席上站了谁，更要听他说了什么，是否真的“及时发布权威信息，讲清事实真相、政策措施以及处置结果等”，是否真的“认真回应关切”。
只有公权部门自己被放置于法治大背景下，尊重法治社会的各种游戏规则，公民的个体权益才能得到保证；只有个体权益通过法治得到呵护，权力的每一个错误被司法纠正，全社会才能建构起对于法治的信心。本报观察员 林寒
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微信号：fzwcb合眼风涛移枕上,抚膺家国逼灯前。
字号：大 中 小
&未应诉未出庭“民告官”官司，岂能“看到报道才知道” ？&& & 针对日前媒体报道的“华阴市七旬妇状告华阴市政府，半年时间里华阴市政府不应诉也不出庭”，陕西省华阴市政府办回应称，“看到报道才知道未应诉也未出庭”，“这是相关单位工作衔接不到位，工作作风不扎实，导致政府工作被动”。（《华商报》2月18日）& & 对于未应诉未出庭以自己作为被告的“民告官”官司，华阴市政府竟然也是“看到报道才知道”，而之所以如此，实际上是因为“不知情”，这样的“民告官”官司事实真相，不能不让人大跌眼镜。那么，相比“明知故犯”，这种源自“不知情”的未应诉未出庭，是否显得更加无辜，因而也更加值得原谅呢？在笔者看来，答案恐怕又并不尽然。& & 很明显， 这种“不知情”，尽管主观上确实并非“故意为之”，但在客观事实效果上仍然见证了一种相当恶劣和不容姑息政府“不作为”。更重要的是，相比“故意为之”，“不知情”尽管表面看似显得无辜，但实际上又进一步暴露和折射了当地政府在权力运行监督制约体制机制方面存在的许多深层次问题。比如，折射了当地政府在上情下达和下情上达过程中，权力运行环节过多、流程过于繁冗拖沓，存在明显“肠梗阻”的问题。据调查，在收到“邮寄司法通知”后，华阴市政府相应的处置实际上经历一个相当繁琐的过程，如“市政府领导批示，责成法制办、国土局做好应诉工作，法制办将该案转交国土局”，而最终，由于“个别工作人员特别是国土局主要负责人调整后，没有第一时间反映情况”，“导致无人应诉无人出庭这一窘状”。& & 另一方面，“看到报道才知道”也同时折射了在当地政府权力运行过程中，相应的信息反馈、监督问责机制存在明显缺陷。如在“市领导批示”半年多之后，事情进展如何、结果怎样，岂能没有后续的反馈、督办机制？如果有，又怎么可能发生“看到报道才知道”情形？如果媒体不报道，当地政府岂不要一直“不知情”下去？再如，如果存在严密严格的权力运行监督问责机制，确保“用权受监督”，又怎能仅仅因为“国土局主要负责人调整”，而导致无人应诉出庭？& & 毋庸讳言，在现实中，类似这样囿于各种深层次的机制体制缺陷，而导致政府权力运行不畅问题，并非华阴市独有，而是相当普遍存在的一种现象。这诚如此前李克强总理在斥责政令“肠梗阻”现象时曾指出的，“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还‘卡’在那儿，难道让几个处长来‘把关’？”& & 因此，要想有效避免包括在“民告官”官司中政府不应诉不出庭等“不作为”现象的发生，根本还在于，不断健全完善相关政府权力运行体制机制建设，“强化权力运行制约和监督体系”，全面构建起真正“决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。& & 必须意识到，面对“民告官”官司，作为被告的市政府，无论具体是因为何种原因而不应诉不出庭――“故意”也好、“不知情”也罢，这种政府“不作为”，事实上都是不可原谅姑息的。因为这种做法，不仅对相关个案中的具体公民权益显得缺乏应有尊重和善待，事实上也进一步对法庭所代表的法律法治权威构成一种事实上的不尊重和轻慢，而在“全面推进依法治国”语境下，这种不仅有违“政府带头守法”法治要求，也会进一步明显损害政府法治公信力的轻慢，显然正是构建全面法治秩序的“不可承受之轻”。《新京报》新闻来源：/16/0218/03/BG30UIV.html/xinwen//content_2847229.htm&
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