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从国家层面加强退役军人管理保障工作——可供借鉴的外国模式与几点思考
民政部政研中心 邹 波
&&& 中央军委改革工作会议的召开，标志着我军具有里程碑意义的整体性革命性改革全面展开。习主席在会上发表的重要讲话，强调要在国家层面加强对退役军人管理保障工作的组织领导，健全服务保障体系和相关政策制度；要求中央国家机关、地方各级党委和政府要强化大局观念，把支持深化国防和军队改革当作分内的事，拿出一些特殊措施和倾斜政策，主动帮助解决好退役军人、职工安置工作，党政军民齐心协力，共同落实深化国防和军队改革各项任务，推动全面实施改革强军战略不断取得新的进展，为实现中国梦、强军梦作出新的更大贡献。及早研究论证吸引优秀青年参军服役、为现役军人解除后顾之忧、为退出现役军人提供有效服务的新的制度安排，是政府为建立巩固国防和强大军队提供有力支持、增强工作前瞻性的应有之举。　　
从国家层面加强退役军人管理保障工作的几点政策建议
&&& 我国当前面临的国际国内形势，迫切要求国防和军队建设有一个大的发展。建设一支同我国国际地位相称、同国家安全和发展利益相适应的强大军队，需要我们统筹经济建设和国防建设，提出一系列重大方针原则，作出一系列重大决策部署，并通过改革把这些重大战略谋划和战略设计落实好。从着力解决制约国防和军队建设的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，提高全民国防意识，增强军事职业吸引力等考量出发，借鉴国外退役军人事务管理的相关做法，提出以下政策建议：&&& （一）制定军人、军属权利清单，明确标准，确定职责。抓住全面深化改革的契机，着力解决现行优抚安置政策滞后于经济社会发展的问题，是当前迫切需要解决的一个重要问题。拥军优属、拥政爱民是我党我军的光荣传统和独有的政治优势，对于巩固政权、巩固国防、巩固军队具有重要意义。在改革开放和市场经济环境中，许多长期形成的传统做法需要与时俱进地改进。一是要解决城镇化形势下优抚安置政策落实难的问题。当前我国常住人口城镇化率已达53.7%，人口流动加速。“十三五”时期将有近1亿农村人口进城落户。很多军属进城务工、异地购房，挂光荣军属牌匾、敲锣打鼓送立功受奖喜报、逢年过节上门走访慰问等过去行之有效的优待措施，现在由于找不到人、敲不开门，难以坚持下去；一些士官服役十多年，有的在驻地找对象成家，有的配偶在驻地打工多年，生活基础已在驻地，退役后希望能享受驻地就业创业优惠政策。建议优抚安置工作变户籍管理为属地管理，确保“一人参军、全家光荣”的优良传统永不褪色。二是要解决中央和地方优抚安置事权划分不合理的问题。国防是国家行为，军队是国家机器，中央政府在优抚安置事权中应承担更大责任。当前实际存在谁出兵多、谁负担重；谁接收军队老干部、伤病残军人、退役士兵多，谁财政压力大的问题，直接影响地方征兵、拥军热情。光靠各级党政领导的政治觉悟、靠各行各业的拥军热情、靠广大老百姓的无私奉献，不可持续。三是要解决优抚安置依法维权机制不够健全完善的问题。当前全国地方性优抚安置政策有3000多个，各地之间差别很大，政策主要看当地经济发展水平而不是优抚安置对象对国防建设的贡献，落实主要靠政治手段而不是法律手段，“一样服役、两样待遇”的现象普遍存在，引发部分退役军人质疑。建议制定军人军属权利清单，明确标准是什么、由谁来兑现、如何去问责，切实增强军事职业吸引力，让军人成为社会尊崇的职业。&&& （二）建立国家层面的退役军人管理服务保障体系。着力解决退役军人事务政出多门的问题，实现军人退役安置服务管理体制优化，是这次国防和军队改革的重要一环。目前，我国退役军人管理保障由军地多个部门负责。原总政治部负责军职（含）以上退休干部的服务管理，中组部负责师职转业干部的安置，人社部负责正团（含）以下转业干部的安置，民政部则承担了最重的工作，包括：正师及以下离退休干部、退役士兵、复员干部、伤病残军人的接收安置；移交政府安置的军队离退休干部、无军籍职工的服务管理；包括伤残军人、烈属、牺牲病故军人家属、在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人、参战退役人员、参加核试验退役人员等诸多群体在内的数千万优抚对象的抚恤优待工作，管理大量的优抚安置服务机构（如优抚医院、光荣院、烈士陵园、军队离退休干部休养所、军用饮食供应站等）。这种分散多头的管理体制，弊端很大，一是打破了退役军人政治上的一致性，事实上造成各类退役军人政治社会地位的反差，导致部分对象心理不平衡，甚至产生抵触情绪。客观上，由于不同部门职能不同，掌握的资源不同，带来弱势部门与强势部门负责的对象保障水平差距大的问题。二是政出多门，引发攀比。同是退役军人，但由不同部门服务管理。相关部门研究出台政策，对自己部门负责的对象考虑多，对其他部门负责的对象兼顾少，甚至有意无意地制造差别，导致一些军队退役人员攀比。建议借鉴美国、英国、韩国等国家的经验，以深化国防和军队改革为契机，将国家和军队负责退役军人安置管理工作的职能部门合并，按照“精简、统一、效能”的原则，成立统一的国家退役军人事务局，统一政策，明确职权，形成合力，提升效能，防止零敲碎打，防止来回折腾。&&& （三）加强军民融合，着力解决国防意识教育与公民切身利益联系不紧的问题，厚植军队建设社会基础。现在军地交流多是在领导和高层中进行，面向社会的国防教育主要是上大课、踢正步、叠被子等老一套，接地气不够，没有把人民群众关心关注国防的热情充分激发出来。在改革开放不断深入、社会价值取向多元、利益群体多元的背景下，增强全社会的国防意识，必须着眼军民融合多动脑筋，让社会各界实实在在地体会到国防与千家万户的密切联系。一是要注重在保护海外利益拓展中强化国防意识。中国经济与世界联系日益紧密，企业海外投资创业范围越来越广，规模越来越大，越来越多的海外利益需要军事力量作为后盾。建议应建立和依托军事合作机制，加强对境外资产和人员的安全保护，让所有中国人切身感受到国家的庇护、军队的重要。二是要注重在支持民营企业参与军工科研中强化国防意识。当前民营企业参与军队装备科研生产的积极性很高，但由于缺乏与军队的沟通合作渠道，很多预研和推广都是盲目的，或重复研究，或“货不对路”。建议对在某些技术或产品具有优势的民营企业，加强对接扶持，把它们纳入军事创新、装备生产、国防动员体系之中，充分发掘民营企业人才装备潜力为战斗力服务。三是要注重在发展旅游中强化国民国防意识。随着经济社会发展，国人出国旅游越来越多。我国边海防前线，东海、南海一些岛屿、海礁，风景秀丽，不少旅游企业期望能借鉴越南做法，携手部队，打造精品旅游线路，既能宣示主权，体现事实管理，又能振奋民族精神，彰显军队价值。&&& （四）因势利导,趋利避害.着力解决军事宣传正面有效发声不够的问题，积极塑造军队良好形象。军队形象与军事职业吸引力密切相关。在开放透明的信息时代，如果不主动塑造形象，就会被别人扭曲形象，特别是当前强国强军进程加快，军队受关注程度越来越高，互联网上军事频道激增、涉军信息海量，网络“军迷”众多，要因势利导，趋利避害，发挥新兴媒体对军事职业吸引力的正向作用。一是要及时应对涉军负面信息，防止污名化。当前很多涉军负面网贴的源头在境外，有的炒作策略十分专业，建议加强有效应对，改变单向说教模式，区分普通网民与敌对势力，更好地掌握网络舆论斗争主导权。二是要准确反映部队真实情况，消除偏见误解。很多青年学生有从军报国愿望，但由于受网络上各种耸人听闻的传言影响，对参军入伍有很多担心。建议加强和改进征兵宣传，更加贴近青年，为适龄青年释疑解惑，打消顾虑。三是要在保守核心秘密的前提下，适当宣传军队改革发展成就，创作生产老百姓喜闻乐见的军事题材影视大片、动漫游戏、网络歌曲和微电影作品，提振军队士气，提高军人威望。&&& 深化国防和军队改革，是一场大考。越是难度大，越要坚定意志、勇往直前，绝不能瞻前顾后、畏首畏尾。只要全党全军统一意志，全国人民鼎力支持，就没有过不去的火焰山。
外国退役军人事务的管理模式
&& &&& 深化国防和军队改革，从国家层面加强退役军人管理保障工作，有必要学习和借鉴外国的一些先进理念和成功经验。尽管世界各国千差万别，但其经验和做法可为我国退伍军人管理模式的改革提供一个参照体系。&&& 各国关于退役军人事务的立法、机构设置、福利保障水平，与其军队使命、兵役制度、国体政体、经济发展水平等均有关联。总的来看，实行军人职业化的国家，关于退役军人事务的立法相对完善、机构设置相对科学、福利保障水平较高；实行义务兵役制的国家，通常没有退役军人事务的专门管理机构，退役军人福利保障水平较低；实行义务兵与志愿兵役制相结合的国家，因国体政体、经济发展水平、国家安全环境等原因，其关于退役军人事务的立法、机构设置、福利保障水平等，呈现出较大差异性。国外退役军人事务的管理模式，可粗略地分为六大类型：美国式、日本式、英国式、俄罗斯式、印度式等。&&& (更多精彩内容，欢迎订阅杂志)
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热点｜外国退役军人管理保障机构什么样退役士兵招警考试咨询退役士兵招警考试咨询10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京人民大会堂开幕。习近平代表第十八届中央委员会向大会作报告。新华社记者 鞠鹏 摄党的十九大报告明确提出：“组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”至此，我国正式启动退役军人管理保障机构的组建工作。退役军人在世界各国都是一个特殊的群体，这部分人员能否妥善安置，直接影响军队战斗力生成，关系国家和军队的稳定。世界主要大国在国家制度变革和军事力量发展过程中，都曾存在安置问题，不少国家在处理这一问题上积累了丰富的经验。目前，世界上许多国家都非常注重加强对退役军人的组织管理，普遍将退役军人作为宝贵的人力资源财富统筹使用，大多成立了专门的退役军人管理保障机构或职能岗位，归口负责管理军人退役后的就业、就学、培训、抚恤等事宜，从组织机构上保证了退役军人的各项权利。美国退役军人事务部地位仅次于国防部
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　　党的十九大报告明确提出：“组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”至此，我国正式启动退役军人管理保障机构的组建工作。
　　退役军人在世界各国都是一个特殊的群体，这部分人员能否妥善安置，直接影响军队战斗力生成，关系国家和军队的稳定。世界主要大国在国家制度变革和军事力量发展过程中，都曾存在安置问题，不少国家在处理这一问题上积累了丰富的经验。
　　目前，世界上许多国家都非常注重加强对退役军人的组织管理，普遍将退役军人作为宝贵的人力资源财富统筹使用，大多成立了专门的退役军人管理保障机构或职能岗位，归口负责管理军人退役后的就业、就学、培训、抚恤等事宜，从组织机构上保证了退役军人的各项权利。
　　美国退役军人事务部地位仅次于国防部
　　在美国，每年11月11日（第一次世界大战停战日）是“退伍军人节”，也是全国“公共假日”。在这一天里，美国总统和各州州长都会向全体美国退役军人致敬，缅怀他们在战争期间的功绩。美国全国都要举行形式多样的庆祝和游行活动，向历次战争的退役军人表示敬意。
　　但美国目前形成崇敬军人的良好氛围，是经历过长期曲折反复斗争才得来的。第一次世界大战结束后，美国退役军人数量大增，仅伤病残退役军人就有50万人。1929年，资本主义世界爆发了规模空前的经济大危机，造成大量退役军人失业，政府给退役军人发放的残疾抚恤金也出现拖欠，引发大量退役军人上访，美国政府有关部门为处理此事焦头烂额，但效果并不理想。
　　二战后期，罗斯福总统吸取了一战后退役军人安置问题教训，提前妥善做好退役军人安置工作，于1943年签署《老兵权利法》，该法被美国退役军人称为“20世纪国会通过最伟大的法律，也是美国进行的最好的一项投资”。该法令是美国退役军人安置的一个基础性文件，从法律、待遇和社会地位方面给予退役军人很好的照顾，对稳定美国社会起到了至关重要的作用。
　　1953年，美国成立退役军人权益保护处。1973年，除阿灵顿国家公墓外的国家公墓系统由国防部全部划归退役军人事务局管理。1983年，美国国会又通过《退役军人紧急职业训练法》，次年又通过《蒙哥马利法案》，对于保障军人顺利转业到地方工作起到了巨大作用，进一步完善了美国退役军人政策制度。
　　1988年，随着冷战的结束，美国当年就有34万名军人退役到地方。为了更好安置退役军人，美国国会通过法案，时任总统里根签署了法案，将退役军人事务局升格为内阁部。1989年，退役军人事务部正式成立。
　　目前，退役军人事务部是美国管理和服务退役军人工作的主要政府机构，下设医疗局、福利局、国家公墓管理局3个局，以及合同审查委员会、退役军人申诉委员会两个委员会，还有1个中心和15个办公室，在全国各地有57个下属办事机构，在县市还设立退役军人服务办公室或授助委员会，规模在美国政府内阁15个部门中名列第二，地位仅次于国防部。
　　退役军人事务部目前拥有23.5万名雇员，负责2500多万退役军人和7000多万军人家属、遗属的管理工作，2018财年的预算总额约为900亿美元。
　　退役军人事务部的主要职责有：发放残疾抚恤金、死亡抚恤金、退休金和参战补助金；资助考上大学的退役士兵，为退役军人提供医疗服务、住房贷款担保和就业帮助；管理退役军人人寿保险项目；管理国家公墓等。
　　除退役军人事务部，美国国防部、劳工部和小企业署等机构和部门也担负一定的退役军人管理保障职能。
　　俄罗斯成立国家老战士事务局负责退役军人事务
　　苏联时期，军人地位很高，退役军人待遇优越，普遍受到社会尊敬。苏联解体后，军人社会地位大幅下降，退役生活缺乏保障，由于法制不健全和政令不通，一些地方单位无视安置政策，导致数万名二战伤残老兵和退役军人走上街头示威集会，要求联邦政府解决生活待遇和社会地位问题。
　　为妥善解决退役军人问题，俄罗斯加紧完善了退役军人及其家属的社会保障制度建设，1993年国家杜马通过了《服过役和在内务机关服过务人员及其家属退休（抚恤）金保障法》，1994年通过《老战士法》，1998年通过《军人地位法》，专门系统地解决了伤残老兵和退役军人在待遇、安置及社会地位等方面的问题。特别是《老战士法》规定在联邦政府成立国家老战士事务局，专门负责退役军人事务。
　　目前，国家老战士事务局已经成为俄罗斯管理退役军人事务的主要机构，其编成、结构及其建立和活动程序，由总统按俄罗斯联邦政府报告确定，受俄罗斯联邦主体权力机关、地方自治机关的领导。其主要职责有：制定并执行国家和地方退役军人社会保护计划，确保联邦法律规定的权利和优惠得到落实；从联邦预算、俄罗斯联邦主体预算和地方预算中划拨资金；依托大众媒体系统宣传军功和战斗功绩。
　　成立专门管理机构后，俄罗斯退役军人对生活保障满意，普遍受到社会尊重，社会地位较高。
　　设立退役军人专门管理机构，形成退役军人事务管理体系
　　美国、俄罗斯、加拿大等国在中央政府中设立了全国性的退役军人专门管理机构，其他各国则因地制宜形成了符合本国国情的退役军人事务管理体系。
　　有些国家在国防部单独设立退役军人保障部门，如印度、法国、澳大利亚等国。1986年，印度组建退役军人安置管理机构。2004年，又改组成立了隶属于国防部管辖的退役军人福利部，专门负责退役军人管理事务，下设安置处、退役金处两个处，和陆军委员会秘书处、退役安置总局、退役军人贡献健康计划组织等3个办公室，主要负责制定退役军人福利和安置政策计划。但需要指出的是，印度全国共有32个联邦陆军委员会和392个县级陆军委员会，具体负责各邦、县退役军人事务管理，这些机构均由各自联邦政府行政区统一管理。
　　有些国家没有全国性的退役军人管理机构，但设有帮助退役军人就业的协助性机构，而且更多地依靠社会保障退役军人事务。这种管理模式适合经济较发达、军人人数较少的国家，如英国、德国。
　　英国按照法律规定，由国防部与有关部门按职能负责退役军人相关事宜，国防部人事总局的现役军人与退役军人局统一负责英军所有现役、退役军人及其家属、遗属的薪金、补助和各种福利待遇保障管理。英国国防部只负责退役军人相关政策制定和行政监督，退役军人日常服务全部由政府相关部门和慈善机构、非政府机构承担。但英国在各州政府中均专门设置退役军人事务官员，负责监督所在地区退役军人就业、教育培训、社会福利等权益。英国认为，只要把针对大众的社会福利体系用好，就足以为退役军人服务了。
　　德国负责退役军人事务机构主要是国防部人事、社会和中央事务司及国防部联合会。其中国防部联合会是半官方组织，由现役和退役军人组成，主要职责是保证国家出台的各项政策能充分体现退役军人的权益，并通过下属的基金会和地方伙伴单位为退役军人提供生活和就业等方面的帮助。
　　需要明确的是，英德两国虽然没有专门机构负责退役军人事务，但由于法律制度齐全，退役军人的各项事务及保障落实比较到位。
　　西方发达国家还特别重视发挥非政府组织、非营利性机构在退役军人事务管理中的作用。这些由基金会或大公司出资建立的非政府组织，为政府缓解了巨大压力，受到退役军人的欢迎。（周洲）　　
（作者单位：军事科学院战争研究院）
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得益于美方情报，巴基斯坦军方１１日成功解救遭绑架多年的加拿大人乔舒亚·博伊尔一家。
分析人士认为，俄罗斯在无人作战平台领域虽然起步较晚，但研发速度很快，可谓后发先至。俄军加速进入地面无人作战时代，或将改变未来战争格局。国外退役军人事务管理模式的启示 - 中国军网
国外退役军人事务管理模式的启示
每年11月11日（第一次世界大战停战日）是美国的退伍军人节，图为美国各地在当日举行庆祝活动，向退伍军人表达敬意。
习主席在中央军委改革工作会议上强调，要在国家层面加强对退役军人管理保障工作的组织领导，健全服务保障体系和相关政策制度；中央国家机关、地方各级党委和政府要强化大局观念，把支持深化国防和军队改革当作分内的事，拿出一些特殊措施和倾斜政策，主动帮助解决好退役军人、职工安置工作，党政军民齐心协力，共同落实深化国防和军队改革各项任务，推动全面实施改革强军战略不断取得新的进展，为实现中国梦、强军梦作出新的更大贡献。
新形势下，了解借鉴国外退役军人事务管理的相关做法，研究论证吸引优秀青年参军服役、保障军人权益的制度安排，对全面实施改革强军战略、增强我军军事职业吸引力具有重要意义。
1 美国：立法完善、管理机构健全
美国在保障军人权益方面的立法非常完善，现行有效的法案就有10多件，包括《国防法》《退役军人就业和再就业权利法》《现役军人与退役军人人寿保险条例》《伤残军人赔付条例》等，对退役军人再就业、伤残抚恤、住房医疗保障、海外参战补助等均作出了具体、可操作的规定，有效保障了军人权益，提高了军队、军人地位。
美国政府部门中与退役军人事务有关的机构有3个，分别是退伍军人事务部、国防部、劳工部，其中最主要的是退伍军人事务部，成立于1989年，拥有近33万雇员，规模在美国政府15个内阁部中名列第二，仅次于国防部。
日，在美国首都华盛顿白宫，美国总统奥巴马（中）签署一项帮助退伍军人就业的税收优惠法案。
退伍军人事务部在全国各地设有57个办事机构，主要负责：发放残疾抚恤金、死亡抚恤金、退休金和参战补助金；资助考上大学的退役士兵；为退役军人提供医疗服务、住房贷款担保和就业帮助；管理退役军人人寿保险项目；管理国家公墓等。
退伍军人事务部下设医疗局、抚恤局、国家公墓管理局，另设有1个中心（女退役军人服务中心）、2个委员会（退役军人申诉委员会、合同审查委员会）和国会事务等15个办公室。
福利待遇方面，美国政府对退役军人一律不负责安排工作，但提供较高的福利待遇和就业、培训、咨询等服务。主要包括：
1.发退役金：服现役不满20年的，可领取一次性退役金，金额为年薪的10%乘以军龄，但不得超过3万美元。
2.发退休金：服现役满20年的作退休安置，根据其退休时的军衔、工资级别和军龄发放退休金，金额为最后3年平均工资的40％，之后每年递增3.5％。按照美军现行规定，士兵最长服役时间不得超过30年，因此，退休金最多不超过原基本工资的75％。
3.医疗待遇：退役军人及其家属可继续享受军队的“军人健康和医疗”待遇。在军队医院和退役军人事务部属医疗机构看病时，免交门诊医疗费；住院治疗，退役军人全部免费，家属减免部分费用。
4.就业扶持：《退役军人优先权法》规定，退役军人在政府部门工作有优先权：在职业竞争考试中，退役军人加10分；残疾程度超过30%的，只要达到基本工作要求，可以免试；政府雇用警卫人员、电梯司机、通信员、管理人员和其他勤杂人员时，首先从退役军人中招聘。
日，在美国首都华盛顿举行的军人就业招聘会上，应聘者与企业代表洽谈。此次招聘会有100多家民营、军工企业或政府机构参加，面向现役或退伍军人以及政府职员。
只有当招收数量未满员额时，才考虑其他人员。美国还鼓励士兵退役后到大学深造，并提供高额助学金。美陆军现行政策规定，服役满2年的士兵，退役后可以获得2.6万美元助学金，服役满4年的士兵最多可获得5万美元助学金。《退役军人紧急职业培训法》规定，退役军人最多可享受18个月的职业技能培训，资助标准最高1万美元/人。
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