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对民办学校的几点思考
影响民办学校发展的因素一、 二、 三、 民办学校的界定 民办学校的现状与困境 影响民办学校发展的因素一、我国民办学校的概况 《民办教育促进法》规定 :国家机构以外的社会组织或者个人 ,利用非国家财政性经费 , 面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。那就是说,民办学校是那些不是由国家 立法机关、行政机关、司法机关和军队开办,不是利用政府
直接拨给或征收的资金建立和维 持,不是在特定组织内部招收学生的教育机构。 （一）民办学校的界定 当前，教育理论界较为流行的对民办学校的界定目前有四种。 第一种观点主张，以教育经费的来源界定民办学校，认为凡是用国有资金（包括国家 财政资金和全民所有制企事业单位的资金）举办的学校，成为公立学校，其他学校则成为民 办学校。 但这种观点已经无法反映目前教育组织制度变迁的现实。 例如， 例如一些发达国家， 政府对私立学校的资助额度已经达到学校办学成本的 80%左右， 而大多数的国家的公立学校 也通过教育成本的分担与补偿、接受捐赠、校企产学研合作等多种途径筹集办学经费。 第二种观点，以财产所有权的归属界定民办学校，认为界定民办学校的标准只有一个， 那就是学校的产权。 并以狭义的学校财产所有权归属区分公立学校和民办学校， 认为公立学 校的财产所有权属于（或基本属于）政府举办者，而民办学校的财产产权可以归属于某一个 个体或团体，也可以归属于若干个体或团体，并把民办学校区分为非营利学校和营利学校， 以便于政府对民办学校的产权安排及管理。 毋庸置疑， 这种划分具有一定的理论深度及合理 性，但是，这种划分没有抓住学校产权运作的核心 （对一个办学者而言，学校的使用权、 收益权及转让权的占有更为重要） 第三种观点， 从办学主体和经费来源两方面界定民办学校， 认为凡是办学主体为非政府 的社团组织或个人， 办学经费主要由学校自筹的教育组织机构， 通称为 “民办学校” 或 “私 立学校” ，这是国际上大多数国家普遍认同的作法。但是，国内教育理论界关于这一范畴的 称谓却存在较大争议，例如，有人认为，从历史传承上来看，应当沿用我国传统 “私学” 的叫法，即 “私人办学” ；从我国有关的法规文件来看，有人认为应当与我国现有的法规文 件保持一致，叫 “社会力量办学” ；从与国际接轨的角度看，有人认为时下的 “民办学校” 就是 “私立学校” ；有人认为 “民办学校”与 “私立学校”无论在内涵还是外延方面都应 有所区别，从中国实际出发，叫“民办学校”最为合适。 第四种观点，以“办“字的具体含义界定民办学校。冯建军、陈桂生等人。这里“办” 字有两层含义。一是指“创办、举办” ，指的是学校的起始、设立，举办者一般对学校资金 投入，只要没有声明捐赠，举办者对投入的校产就应享有所有权；二是 “承办、经办” ，指 管理、运作，承办者、经办者一般对学校没有资金投入，所以对校产一般没有所有权。这样 可以从 “办”字的两种含义来划分民办学校与公办学校。例如冯建军、 “根据学校所有权和 管理权的分割，把由政府设立、政府管理的学校称为国立学校；由全民或集体企事业组织 经营的学校称为公立学校； “所有权”属于国家，而经营权属于社会团体或公民个人的称为民办学校；由私营企业、社会团体和公民个人设立并管理的学校为私立民办学校。 宁本涛（华东师范大学副教授）从办学经费主要来源、办学主体的构成以及学校的运 行机制等三个维度给民办学校下一个操作性的定义。即民办学校是指由非政府组织或个人， 利用非财政性教育经费、自主经营与管理的面向社会提供选择性教育服务的学校或教育机 构。 在国内，人们对私立、民办学校是混用的，二者作为同义语作用。冯建军教授认为， 私立学校和民办学校是性质不同的学校类型，不应该混清。为了说明两者的关系，必须先区 分学校的&立&和&办&。学校的&立&和&办&是两个不同层次的管理概念。&立&是&设立&，反映学 校是谁设立的，为谁所有，是&所有权&的问题。&办&是&经营&、&管理&之意，反映学校被谁 所经营，所管理，是&管理权&的问题。&所有权&与&管理权&是不同层次的概念，一所学校为 国家所有，主要指所有权在于国家，而可以国办，也可以民办。民办意味着经营权或者说管 理权属于社会团体或公民个人经营。基于此，笔者根据所有权和经营权分离的原则，在逻辑 上我们可以衍生出 6 种学校类型， 但为非公共机构或个人所设立的私立学校， 其经办者不可 能是政府或全民、 集体企事业组织， 所以， 不存在私立国办学校和私立公办学校两类。 这样， 我国的学校类型就可归为四类：国办学校、公立学校、民办学校和私立学校。 学校系统 │ ┌───────┴─ ───────┐ 设立者 │ │ （所有权） 公共机构所有 非公共机构和个人所有 │ │ │ │ │ │ 经营权 ┌─────┼──────┐ ┌───┼────┐ （管理权） │ │ │ │ │ │ 政府 全民或集体企 社会团体或公 政府经营 全民或集体 社会团体或 经营 事业组织经营 民个人经营 │ 企事业组织 公民个人经营 │ │ │ │ 经营 │ 公立国办学校 公立公办学校 公立民办学校 空缺 （国立学校） （公立学校） （民办学校） 空缺 私立民办学校 （私立学校）二、对我国民办学校发展的状况 这里的现状，指的是 2002 年《民办教育促进法》颁布以来，国内民办教育的发展呈现 出多种趋势，在大批的民办教育机构倒闭的同时，对于民办教育的需求也在增多。 （一） 我国民办学校的现状 1、 总体上来看，民办学校各级各类规模扩大据资料统计，2002 年 12 月 28 日《民办教育促进法》颁布,五年来中国民办教育快速发 展,各级各类民办学校(不含民办培训机构)总数从 2002 年的 6112 万所到 2006 年的 9132 万所, 增长 52%,相应的在校生规模也从 2002 年的 1116 万到 2006 年的 2313 万人,增长 107%。 2、 我国民办学校发展形式的多元化 ① 办学主体 ② 办学特色:教育理念的多样化、教育机制多样、教育环境多样化 ③ 办学模式多样化 3、我国民办教育事业呈现整体走弱的趋势。 （质量） 但是,也应看到,我国民办教育在数量上快速发展的同时也面临着一些严峻的现实,那就是我 国民办教育事业呈现整体走弱的趋势。 ① 早期举办的民校学校逐渐走弱 上世纪 80 年代末 90 年代初创办的民办学校纷纷倒闭。据比较确切的统计,非京 80 年代 末 90 年代初创办的民办学校,现在只剩下 3 所;四川成都 40 多所民办学校现在只剩下 l 家,曾 经风靡一时的南洋集团也已转手。 ② 真正意义上的民办学校正在迅速减少。 事实表明，民营企事业单位、社会团体和公民个人投资举办的“纯”民办学校的生存、 发展空间正在不断被挤压和缩小。 伴随着《民办教育促进法实施条例》颁布后,“公办名校参与举办的民办学校“迅速发展。 （名校办民校）四川、湖北、广东、辽宁等地最近的发展情况表明,中小学阶段公办学校参 与举办民办学校的现象已非常普遍。在这一背景下,四川省原有近 400 多所民办中小学“关、 停、并、转”,多数被公办名校“兼并” 。武汉市几乎每一所示范或重点学校都办了一所民营 机制的分校。据《 中国新闻周刊》2004 年 9 月份所作的一次调查, 在全国各地, 公办名校 所办的民办学校有上千所。 其中由普通本科高校按新机制、 新模式与社会力量合作举办的本 科层次的二级学院, 至 2004 年超过 300 所。 （关乎这一点，有很多争议） 真正民营资金、 非国有企业所举办的办学机构数量急剧减少, 与此相应的是: 国有民办学 校、公办名校所办民办学校、独立学院正在快速增长, 民营企事业单位、社会团体和公民个 人投资举办的“ 纯”民办学校的生存、发展空间正在不断被挤压和缩小。目前民办学校数 量、规模上的较大增长, 难以掩盖真正意义上的民办学校的萎缩状况。其实在公办名校热衷 举办民办学校的背后 , 存在着一种极其不规范和不合理的运作 : 公办学校举办的民办学校, 一方面可以共享公办学校的许多资源, 包括师资、设备设施; 另一方面又可以民办学校的机 制来运行, 向学生收取高额学费并冠冕堂皇地向所举办的民办学校收取 18%至 40%不等的 办学管理费用。另外, 很多独立学院并不具备开办一所高校的资质和条件, 但却能发放与公 办高校一样的文凭。 （二） 我国民办学校面临的困境 民办教育当前发展困境主要来自内外两方面。外部困境表现为民办教育的地位和作 用没有得到确认,政府对民办教育的相关制度制定得不够完善,以及有关的政策法规的落 实不到位;内部困境主要在于民办学校的办学者在一定程度上缺乏创新意识,内部管理不 够科学,同时,生源和师资的数量及质量得不到保证。 1、民办学校的政策法规环境堪忧（外部环境）很显然，国家和地方的政策对民办学校越有利，民办学校的风险就越就小；反之，风险 就越大。近几年，从中央到地方颁布了大量与民办教育相关的法律、法规等政策。本来说这 些法规政策都是为了法规和促进民办教育的发展而制定的。 但事实上来说， 却出现了以下的 问题。 ①政府部门对民办教育的态度变化 关于这一点，我个人认为是很重要，在我国对民办学校的态度如何？认可与否都将 或多或少都将决定着民办学校的命运。在 02 年颁布的《民办教育促进法》之后，各地 政府也出台了包括地方立法等鼓励当地民办教育发展的一些政策举措。应该说规范民办 学校的发展，有利于优化资源，对转型期民办学校的进一步升级极其重要。但在 2006 年 《政府工作报告》 中只字未提民办学校， 2007 年 《政府工作报告》 也只是再次重申 “支 持和规范民办教育发展，发挥社会力量办学的积极性。十七大政治报告，同样的问题又 改为鼓励和规范社会力量兴办教育。十八大同样改为鼓励引导社会力量兴办教育。民办 教育再次从人们的视野中消失。上述这些迹象让人隐约感到了政府态度的变化。 ②民办学校的产权归属不清晰与以及民办教育举办者“合理回报“不明朗 民办学校的产权归属以及“合理回报”的问题，一直是制约着我国民办教育发展颇为关 键的因素，也是解决当前民办教育诸多问题与矛盾的基础。 民办学校的产权归属问题，表现在，现阶段，我国民办学校资产归属不清晰。主要体现 在， 《民办教育促进法》 、 《民办教育促进法实施条例》 在相关条款中规定了民办学校举办 者拥有办学权，民办学校章程制定权，组建民办学校首届理事会、董事会或者其他形式决策 机构权，担任民办学校法定代表人权等各项权利。但是，民办学校在学校运行期间资产的最 终所有权归属至今仍然是一个悬而未决的问题， 其中出资人投入部分的资产产权归属于出资 人没有太大的争议， 但对于资产增值部分的产权归属则存在严重的观点分歧。 比如有关部门 在立法过程中，只考虑民办学校资产的增值，将增值的民办学校最后移交给政府，移交给国 家，而不没有考虑如何处理民办学校亏损、倒闭时会出现的债务等问题。按照当前政策，投 资者投资建校后，资产将转移到学校，投资的宗旨与投资者不再发生关系，投资者就无法保 护和维护这些财产了。由此，投资者辛苦创办学校，在增值后却不属于他们，这势必会影响 举办者的积极性。 民办学校的“合理性”回报问题，在《民办教育促进法实施条例》中第四十条规定，出 资人根据民办学校章程的规定要求取得“合理回报”的，可以在每个会计年度结束时，从民 办学校的办学结余中按一定的比例取得回报。 然而， 如何营利？回报多少？什么叫合理性回 报，什么叫不合理回报?这些问题的解决都缺乏明确的有法律依据的具体解释，不仅导致部 分民办学校的财务管理混乱，还影响了投资人对民办学校投资的动力和信心。 ③民办学校的“税收政策”不合理 依据 2004 年 2 财政部和国家税务总局《 关于教育税收政策的通知》, 《通知》第 l 条第 10 项规定“ : 对学校经批准收取并纳人财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收 费不征收企业所得税;对学校取得的财政拨款,一从主管部门和上级单位取得的用于事业发展 的专项补助收人,不征收所得税。 ” 在对学校经费中纳入财政预算管理的或财政预算外资金专 户管理的收费不征收企业所得税 , 虽然民办学校与公办学校一样从事着社会主义的教育公 益事业, 但由于而民办学校是利用非国家财政性经费来举办的， 其经费不在财政预算管理范 畴之列, 便成为缴纳企业所得税的对象。这一条与在税收问题上, 对不同类型的民办学校区 别对待有其合理性, 但这种一刀切的做法, 事实上加剧了民办学校与公办学校的不平等状况,成为民办学校发展过程中无法摆脱的心头之痛。 税收政策上的不合理规定, 将一定程度上加 重民办学校的负担, 制约社会力量举办民办教育的热情; 同时, 还可能导致一些民办学校急 功近利的办学行为, 进而影响民办教育的长远发展。 依据这一规定,公办学校的预算内收人和纳人专户管理的预算外资金都免征所得税。 ④民办学校的教师身份未统一 《民办教育促进法》规定的民办学校与公办学校享有“同等法律地位” ，一方面是指民办 学校本身享有与公办学校同等的待遇， 还包括民办学校的教职工和受教育者享有与公办学校 的教职工和受教育者同等的待遇。 但从目前情况看， 由于民办学校教师与公办学校教师身份 上的不一致，导致民办学校的教师与公办学校的教师在事实上无法享受同等待遇。 受传统计划经济体制的影响,我国公办学校作为公办事业单位,教师享有国家事业单位的 编制;而民办学校被划归到民办非企业性质,这种性质简直是不伦不类。事实上“, 民办非企 业单位”在我国《 民法通则》中规定的企业、事业单位、机关、社会团体四类法人中难以 找到对应的位置。按照《 民办教育促进法》对民办学校地位和作用的界定, 其性质属于公 益性事业, 是社会主义教育事业的组成部分, 理应属于事业法人, 但事实上被归属于 “ 民办 非企业单位”, 即等同于“ 企业对待” 。法律规定与事实状况的脱节导致民办学校自出现始 就没有合适的身份。 教师就不能享有国家事业单位的编制。 由于民办学校教师与公办学校教 师身份上的这一不同,两类学校教师的社会保障被纳人到不同的体系中,造成民力、学校教师 最终享受的待遇与公办学校教师有很大差异。 毕竟教师是决定民办学校质量的关键因素， 因 为只有拥有一支稳定的师资队伍，民办学校才能得到持续、健康的发展。 需要指出的是，一些举办者指出，很多民办的学校的倒闭并不是由于学校的办学质量不 好，或运作不良，而往往是因为一项新政策的出台。政策的不稳定给整个民办举办者层面带 来了惶恐，不知何去何从，这必将影响学校的良性发展。 2、民办学校的内部因素 ①办学资金渠道狭隘 按相关规定，我国民办教育的办学资金来源有以下几种方式，一是举办者（出资人）投 入民办学校的财产，二是国家资助和政策优惠，三是社会捐赠给民办学校的资产，四是民办 学校学生缴纳的各种费用，学校产业开发等形成的财产。 现阶段，我国民办教育的办学资金主要来源于举办者的投资。 （80%的民办学校是投资 性质的，而非捐赠行为） 。放眼世界，国外的大部分民间办学的资产来源主要是社会捐赠。 而我国先阶段的 法律将民办教育的办学性质定义为公益事业，而民办教育的办学资金来源 又决定投资者办学营利的目的。这使得民办教育的法制规定与办学现状相脱节。同时，民办 教育资金来源渠道的单一以及狭隘， 容易造成办学资金的紧张， 从而影响到民办教育的质量。 值得一提的是，这种资金渠道的狭隘，极易造成“以学养学” ，一旦出现风险，就极易造成 资金链断链。 （素有民办教育最佳品牌荣誉的南洋教育集团， 就是依靠教育储备金的融资方式， 解决 了创办时的资金紧张问题。在学生入学前收取数十万元的费用，到毕业时全部归还，交 11 万教育储备金，发给家长一个金证，那么孩子在南洋学校的生活费、学费都可以免除。如果 交 9 万元储备金，可以得到一个银证，每年孩子只需交 8000 元的学费。到毕业时全部返还， 学生在校的学费、伙食费全免。但后期由于银行降息、集团像“滚雪球”般的扩张，造成资 金链的断链。据统计该教育集团尚未退还的教育储备金多达 6 亿, 涉及近万个家庭。 银行贷款政策的变化也是影响民办学校资金周转的重要因素。 虽然 《 民办教育促进法》 第 48 条规定 “ 国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育的发展” ， 但由于学校的资产 不能用于抵押贷款， 银行又把民办教育行业放进十大高风险贷款行业之中， 因而金融机构一般不愿向民办学校贷款。得不到信贷支持的民办学校，一旦遇到险关则无力渡过，只能眼睁 睁地看着学校走向灭亡。 ②教育质量值得商榷――缺乏特色办学 ③缺乏现代学校管理制度特征 民办学校的内部管理是一门科学，既包括教学、学生、教师、科研管理，也包括后 勤、财务、招生、保卫管理。学校的内部管理体制和制度要经过一段时间的施行，才能 逐步成熟、规范，切合自身的实际。由于我国民办学校筹建投资的实际情况限制，多数 民办学校是“ 家族式” 、 “ 朋友式”办学，管理人员全是自家人，董事长说了算。从短 期效率看，这种管理模式在民办学校发展初期能够有效地使用资源、提高资源的利用效 率，权力机制简便灵活易于操作。但是，在民办学校发展到一定规模时，这种模式不利 于形成科学的决策机制，缺乏监督，权力失去制衡，不利于调动管理人员及广大教师的 积极性， 由于民办学校举办者良莠齐, 导致大部分民办学校缺乏现代学校的制度特征,往往采用 军事化、封闭式管理的方式招揽学生 3、社会认可的程度不高 社会上对民办教育的看法还没有发生根本性的转变， 认为民办教育比公办教育低一等， 这 就给民办学校造成了一个不良的外部环境。 一些地方的管理者以及学生、 家长受传统观念的 影响，对民办教育的发展认识不足，对民办学校的教育体制、运行机制、收费标准等难以理 解和支持，对民办学校起步阶段、发展初期的教育教学质量和办学水平过于苛求。 大部分学生家长、公办学校教师不了解 《民办教育促进法》 及其他民办教育相关政策 法规，不了解民办教育的根本性质和重要作用，不认为民办教育属于公益性事业，认为民办 学校办学是商业行为，不了解民办教育的发展现状，对于民办教育的优劣势没有认识。其次 表现在择校行为上。在家长及学生择校意愿中，大部分家长和学生不愿主动入读民办学校， 而是把民办学校作为进不了公办学校之后的次等选择。 在部分媒体眼里，民办教育不是公益性事业，而是市场的产物，因而在对待民办学校宣 传方面表现出两大倾向： 一是对于民办学校存在的问题和不良事件特别感兴趣， 而对于民办 教育发展过程中的新事物、新成绩、新经验和闪光的一面，则很少主动报道和宣传。同样性 质的事件，如果发生在公办学校中，媒体往往会大事化小，小事化了，而一旦发生在民办学 校中，媒体往往小题大做，不依不饶。二是视民办学校为“唐僧肉” ，需要拉广告的时候， 首先想到的是民办学校，有的甚至以“群众举报”相要挟，一旦要求得不到满足，就会抓住 民办学校的“过失”大做文章。这些都在一定程度上制约了民办教育的发展。 三、新建民办学校，需要考虑的因素： （潜心打造核心竞争力） 1、国家政策：利用国家的政策的有利因素，引导民办学校走向规范化 实际上， 《民办教育促进法》的颁布，虽然存在不少的问题。从改革开放以后，民办 学校发展的阶段历程来看，实际上，民办学校经历三大阶段，即: 稀缺阶段、选择阶段、个 性阶段。稀缺阶段主要是解决有没有的问题，目标是做大，形式是“杂牌对杂牌” ，特征是 拼规模，体现的是好上学; 选择阶段主要是满足好不好的问题，目标是做强，形式是“品牌 对杂牌” ，特征是上质量，体现的是上好学; 个性阶段主要是提供俏不俏的问题，目标是做 出特色，形式是“品牌对品牌” ，特征是求效益( 尤其是社会效益，即满足社会对人才的需 求，把学办到人民群众的兴奋点上) ，体现的是学办好。但就其目的性来说，是为了规范民 办学校的发展，使得民办学校在转型期能够顺应新时代发展。我们应该看到，当前国家强调 支持引导社会力量兴办教育， 毕竟民办教育的发展为国家的社会的贡献是有目共睹的， 民办 教育对增加教育资源供给的贡献已成为社会共识,但民办教育对教育公平和社会公平的贡献常常被人们忽视。 到 2006 年底,中国各级各类民办学校和其他教育机构提供了 200 万个以上 的教师岗位,为劳动力市场分流了高中及其以上学生 800 万人,总计相当于提供了 1000 个就业 岗位,如果按提供一个城市就业岗位需投资 10 万元计算,相当于增加社会就业投资一万亿元 民办教育从弥补财政不足到足多样化需求，从拾遗补缺到促进教育改革，逐步发展壮大，显 示出勃勃生机和活力，比如说在保证面对国家对民办学校政策的种种缺陷。 民办教育的规范化： 2、资金流通方面：从办学经费多样化入手，保证资金链条畅通 3、教育质量:教育质量有所保证，打造富有特色的民办学校 4、健全民办学校科学的的内部管理制度 内部管理的科学化：避免“ 家族式” 、 “ 朋友式”办学，强调学校内部管理的科学化。 根据权力制衡和分立的原则, 科学地界定民办学校的决策权、执行权和监督权, ①建立教职工代表大会民主监督制度 ②创建和完善科学规范的董事会制度 既要规范学校决策机构( 董事会) 与执行机构( 校务委员会) 的权责关系, 保障校长依法依 章自主组织管理学校教育教学的权力; 更要强化学校监事会的建设, 切实发挥学校监事会的 监督功能, 不断增加民办学校抗风险的能力。另外, 民办学校还应加强教师队伍的建设, 保 障教师的工资、福利待遇, 为教师缴纳社会保险和补充保险, 为建立一支稳定优秀的教师队 伍提供充分的物质保证。 5、营造良好的社会认可： “地毯式的宣传，传销式的招生，粗放式的办学，盲流式的就业” ，与其全国“找生” ， 不如眼光向内，转变发展方式。 学校要加强宣传，营造民办教育发展的良好氛围，逐渐改变民办学校在社会大环境中的 不利地位， 使社会上特别是学校周围更多的人关心民办教育、 理解民办教育、 支持民办教育， 形成良好的氛围和催人奋进的舆论平台。一是树立组织文化 ,提高凝聚力 ,二是要以人为本, 关心教师成长。 ，民办学校要走内涵式发展之路，通过恰当定位、深化理念、优化教师、改 进管理、打造品牌，提升学校核心竞争力和生存能力，并获得来自政府、社会、 家长的支持。参考文献： 【】雷 芳 ,崔 晴. 制约民办学校特色发展的四大因素【J】. 【】民办学校产权问题讨论【J】.教育发展研究,2007,(7)
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