北京：农村集体经营性建设用地试点细则将出台-中新网
北京：农村集体经营性建设用地试点细则将出台
　　据《北京日报》报道，大兴区是北京市唯一入选全国33个农村集体经营性建设用地入市试点的区县。近日，全国人大代表、北京市委常委、常务副市长李士祥透露，北京市正在审慎开展试点工作，相关细则力争在今年年底或明年年初出台。
　　李士祥透露，北京市高度重视中央赋予的改革试点任务，正在审慎推进。目前“试点的试点”正在大兴区西红门等两个乡镇开展，主要是农村集体经营性建设土地的入市改革试点，目前还在研究摸索之中，没有完全成型的方案。据介绍，目前考虑总的原则是要严格执行规划，按照北京城市总体规划走，这是大前提。在此基础上，试点土地入市流转后，流转对象并不限于农民，而是按照市场化的方式运作。对于社会担心的农地入市后是否会搞住宅建设问题，李士祥表示，试点工作要严格控制住宅建设，更多是考虑农民的就业和产业增收。
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来源标题：农村集体建设用地改革一区一试点
今年年内，本市将进一步扩大农村集体建设用地试点范围，每个区都要选择至2个条件成熟的乡镇，按照乡镇统筹、集体所有、农民持股、长期受益的发展思路，同步开展乡镇集体建设用地试点工作。通过改革创新，完善农村集体建设用地减量和统筹集约利用的相关政策机制，盘活农村集体经营性建设用地，妥善解决好城市化过程中农民的&出路&和&退路&。这是记者在日前召开的全市深化农村改革现场会获悉的。
当前，本市农村集体经营性建设用地改革试点已经取得积极进展。2011年，大兴区在西红门镇、旧宫镇探索开展集体建设用地统筹利用试点，2015年又被确定为全国农村集体经营性建设用地入市试点区，目前已顺利完成首宗集体经营性建设用地上市交易，试点工作整体稳步推进。下一步，大兴将加快经营性用地入市节奏，推进已储备的3宗约300亩地块入市，探索租赁、作价入股、协议出让入市形式，并协调推进土地征收和经营性用地入市&两项改革试点&。此外，通州、房山、大兴三个区已被国家发改委列为国家新型城镇化综合试点地区，已编制完成试点实施方案，有序推进各项试点工作。
下一步，各区将尽快拟定集体经营性建设用地规划编制试点方案。同时，将在全市范围内全面开展乡镇统筹利用农村集体经营性建设用地试点，年内每个区将选择1至2个条件成熟的乡镇，同步开展乡镇集体建设用地试点工作。
责任编辑：董佳兴（QN0008）　　作者：李瑶
为何仅两个月间，就有如此变化？这当中发生了什么？未来新能源汽车是否也可能出现抢不上的局面？
10月9日起北京市机动车尾号限行开始轮换，9日尾号1、6限行。
10月起又有一波新政将到来~这些新政都有哪些呢？
“只要有读者，我们的工作就是有意义的。”面对记者，雁翅楼书店营业员的回答饱含真情。
《北京市共有产权住房管理暂行办法》，将从9月30日起开始正式实施。北京市大兴区旧宫镇
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大兴区旧宫镇集体经营性建设用地入市试点工作
来源：旧宫镇网站
　　根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》、中共中央办公厅国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、《北京市农村集体建设用地使用权确权登记发证工作指导意见(试行)》(农村土地颁证办发〔2011〕5号)等法律法规和规范性文件规定，为依法保障不动产权利人的合法权益，大兴区人民政府将对大兴区旧宫镇集体经营性建设用地入市试点项目(以下简称试点项目)范围内原有不动产登记情况进行核实。现将有关事项通告如下：
　　一、凡试点项目范围内已取得《集体土地使用证》和《房屋所有权证》的单位、个人，应当自本通告发布之日起30日内，向北京市国土资源局大兴分局(以下简称国土大兴分局)申报登记情况。对于特殊情况不能按时申报的，提交书面理由后，截止日期可延长至国土大兴分局发布试点项目范围内集体建设用地使用权首次登记公告期满日(注：此公告另行发布，发布地址为北京市规划和国土资源管理委员会网站，)。集体建设用地使用权首次登记公告期满仍未提出申报的，登记公告宗地内原颁发的《集体土地使用证》和《房屋所有权证》自动废止，相应土地使用权、房屋所有权消灭。
　　二、试点项目位于旧宫镇地区，包含绿隔地区入市试点项目和旧宫镇区入市试点项目。其中绿隔地区入市试点项目四至为：东至旺兴湖公园二期，南至现状小区，西至庑殿路，北至通久路；旧宫镇区入市试点项目四至为：东至旧头路及现状小区，南至五环路，西至旧桥路，北至现状小区。最终范围以规划部门审批文件为准。具体范围见示意图。
　　三、申报地址：北京市国土资源局大兴分局四层大兴区不动产登记事务中心(大兴区金华寺东路1号)，联系电话：。
　　四、申报不动产登记情况时，申报者应提交下列材料：
　　1.《集体土地使用证》和《房屋所有权证》(验原件收复印件)；
　　2.不动产权利人身份证明材料，涉及委托的，提交委托材料；
　　五、本通告在北京市大兴信息网()、北京市国土资源局大兴分局网站()、旧宫镇人民政府网站()和《北京青年报》上发布，并在旧宫镇政府，试点项目涉及村、试点项目现场张贴。
　　特此通告。
　　北京市大兴区人民政府
　　二零一七年八月二十二日
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北京市大兴区旧宫人民政府主办
邮编：100076 电话： 传真：
大兴区旧宫中路88号
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农行发放北京市首笔农村集体经营性建设用地入市贷款
　　近日，农行北京分行为北京市大兴区瀛海镇集体建设用地拆除腾退项目发放北京市首笔农村集体经营性建设用地入市贷款，金额3433万元。
　　该项目是《北京市农村集体经营性建设用地入市试点办法》正式印发后的第二个试点项目，农行也是国有大型商业银行中首家支持北京市集体土地入市融资的银行。项目的成功实施，对于推动集体土地融资创新、引导并完善集体土地融资管理机制具有重要意义。
　　据了解，2015年2月，国务院决定在北京市大兴区等33个试点县（市、区）开展集体经营性建设用地使用制度改革试点工作。农行北京分行高度重视，成立了专门的营销服务团队，深入实地调研集体经营性建设用地入市先试先行工作，并于2016年初率先研发“农村集体经营性建设用地整理贷款”专项融资产品，从承贷主体准入、项目手续、融资期限和还款来源等四个方面进行细化，积极发挥金融创新的引领和推动作用，破解了集体土地入市项目融资瓶颈，最终成功取得大兴区瀛海镇集体建设用地拆除腾退项目承贷行资格，承贷份额20亿元，将根据项目建设进度陆续放款。
　　下一步，农行北京分行将继续发挥集体土地改革创新的主力军作用，积极支持后续融资试点，努力探索投贷联动产品，力争形成用得好、推得开、叫得响的融资模式，切实推动首都“三农”经济健康快速发展。
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北京市集体建设用地使用法律制度研究
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& &北京市人民政府法制办公室
Government’s Legal &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&政 府 法 制 研
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&政府法制专题研究
2015年第1期（总第11期）
北京市集体建设用地使用法律制度研究
自十八届三中全会以来，集体建设用地使用制度改革受到各方的关注，如何引导和规范农村集体经营性建设用地入市，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，成为一个重要问题。
本研究结合北京市实际，从原则、范围、形式、程序、收益分配等方面对北京市集体建设用地使用法律制度进行了深入的实证研究与理论分析，系统梳理了北京市集体建设用地现状和土地流转相关政策环境，通过实地调研摸清全市集体土地建设用地使用情况，对典型案例进行分析，并对建立北京市集体建设用地使用权流转制度的指导思想、基本原则和主要架构以及相关法律的修改等提出可行性建议。
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北京市集体建设用地使用
法律制度研究
一、北京市集体建设用地使用及政策现状分析
（一）北京市集体建设用地现状概述
1.土地利用现状
截至2013年，北京市辖区面积公顷，其中国有土地公顷，集体土地公顷。其中，集体建设用地公顷，包括城镇村及工矿用地为公顷，交通运输用地为20736.85公顷，水域及水利设施用地为23045.40公顷，其他土地为31140.09公顷。
据调查，村庄宅基地面积公顷，该面积是以村域范围为准，可能包含部分道路、水域等，按20%扣除后估算宅基地面积约92676.40公顷，占集体建设用地面积的42%，因此，宅基地面积比重偏大，其他可流转的存量经营性建设用地面积较少。
2.土地流转情况
（1）流转现状
2003年8月1日起，北京市施行《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》【京国土房管集字［2003］645号】，允许农民集体建设用地使用权在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以转让、租赁、作价出资(入股)。该办法规定，进行流转的土地必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并取得立项批复，农用地和未利用地则需履行申请、批转手续后方可变为建设用地，严禁利用建设用地进行商品住宅开发，不得擅自变更土地用途。同时，取得流转的土地所有者首次流转的土地收益原则上归拥有土地所有权的集体经济组织所有，提取一定比例作为农村社保投入外，其余转向用于农村基础设施、兴办集体公益事业等支出，再次流转收益归土地使用权的单位或个人所有。
从当年9月开始，该办法在北京市延庆县大榆树镇、怀柔区庙城镇试点施行。其中，2003年怀柔区庙城镇郑重庄村将约213亩工业用地，以每亩每年500元、流转总额532万元，租赁给北京汇源饮料食品集团有限公司使用，租期50年。
尽管该办法在盘活建设用地吸引更多资金方面有着重大的突破，但据了解，目前后续政策基本处于停滞状态，企业积极性不高。究其原因，在于集体土地不能抵押，缺乏金融机构的资金支持，融资困难。
由于流转试点开展不顺利，北京市没有继续往下推行。但随着市场经济的发展，农村特别是城乡结合部地区的集体建设用地有了较大增值空间，出于经济利益的驱使，农村集体建设用地自发、隐性、无序流转的现象悄然出现。据调查了解，北京市近郊和远郊区县均存在集体建设用地流转的隐性市场，一般以村集体为主体，采取土地出租、作价入股等形式进行流转，早期“以租代征”的情况较多。
（2）流转形式
近郊区县集体建设用地流转较多，流转形式多样，远郊区县农村土地流转目前主要是农用地流转。
①初次流转形式
以法律是否允许为标准，可以将存在的土地权利初次流转划分为合法形式和不合法形式。
其中合法形式包括：集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业；集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；建设公共租赁住房；通过征用进入市场，如朝阳区绿隔地区自征自用的模式。
不合法形式包括：土地使用权租赁；以租代征；住宅开发销售（小产权房）
②再次流转形式
再次流转形式也可以划分为合法形式和不合法形式。
合法形式包括：集体企业重组改制致使土地使用权依法发生转移的；土地随房抵押的形式。
不合法形式：土地使用权转让；非法转租。
③主要流转形式介绍
目前，北京市农村集体建设用地流转中土地出租是最主要的形式。根据北京市国土资源局2006年对部分集体建设用地流转情况的调查统计，在各种流转形式中，以出租为主，其流转金额占总数的82%；转让为辅，其流转金额占总数的8.5%；联营、作价入股、抵押等形式较少，合计流转金额约占总数的9.5%。具体流转形式如下：
1.土地出租
土地出租可以分为三种情况。第一种是在土地整理和基础设施配套建设完成后，直接出租土地，例如昌平区郑各庄村、平谷区东鹿角村。第二种是出租标准厂房，例如怀柔区大中富乐村。第三种是土地出租和厂房出租并存，由企业自行选择，例如通州区小堡村。过去很多村集体将土地一次性出租给企业几十年，企业支付很低的租金，这是以租代征的典型方式。
2.土地转让
部分乡镇、村集体将开发后的土地一次性转让给企业，收取转让费，转让期限一般是10～30年。
3.土地入股
农民以土地作价入股，不参与企业经营，不承担经营风险，每年获得分红，例如通州区光机电产业基地。
4.集体企业重组改制
集体企业以拍卖、租赁、联营、承包等形式实施重组改制，其使用的建设用地随之流转。
5.建立土地基金会
建立土地基金会及土地基金会章程，并成立土地基金管委会，用地单位以土地补偿金入会，村集体以土地入会，由基金会统一进行土地开发和招商引资，并按年付给农民土地租金，例如大兴区榆垡镇。
6.住宅开发销售
一些村集体通过自筹资金或与开发商合作的方式在集体土地上进行住宅项目开发建设，并对外出售，即小产权房，例如昌平区十三陵镇依山小墅等。
7.建设公共租赁住房
北京市已获国土部批准试点开展集体土地建设公共租赁住房项目，由村或乡镇集体自筹资金，在符合规划的前提下，利用集体建设用地建设公租房，通过政府趸租方式，获取租金，目前已在海淀区唐家岭、朝阳区平房乡等地试点。
（二）北京市集体建设用地流转相关政策环境
以下就北京市集体建设用地流转的相关政策进行介绍，分析目前的政策环境是否符合今后集体经营性建设用地入市的需要。
1.土地确权政策
北京市自2007年起开展农村集体土地的确权登记发证工作，并陆续出台了《北京市农村土地确权登记颁证试点工作方案》、《北京市确认农村土地所有权和集体建设用地使用权办法（试行）》、《北京市农村集体建设用地使用权确权登记发证工作指导意见》、《北京市农村土地确权登记发证工作总体方案》等规范性文件。根据国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》【国土资发[2011]60号】的要求，结合本市实际，北京市人民政府办公厅于2011年10月31日颁布了《北京市关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作意见》【京政办发[2011]58号】，要求进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，并专门成立了北京市农村土地确权登记颁证工作领导小组，其下设的办公室负责指导、组织此次农村土地确权登记颁证工作。
（1）确权主体
①集体土地所有权主体
村经济合作社和乡（镇）合作经济联合社分别依法作为本市村级农村集体土地和乡级农村集体土地所有权主体的代表。
②集体建设用地使用权主体
集体建设用地使用权主体应为经依法批准成立的企事业单位或集体经济组织。
（2）集体建设用地使用权的确认
①农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，经依法批准使用的集体建设用地，可以确认集体建设用地使用权。
②乡镇村公共设施、公益事业建设，经依法批准使用的集体建设用地，可以确认集体建设用地使用权。
③1985年3月1日《北京市农村建房用地管理暂行办法》实施前，乡镇企事业单位、村办企事业单位和农民集体成员兴办的企业使用农民集体所有的土地进行非农建设并使用至今，可以确认其集体建设用地使用权。
④1985年3月1日《北京市农村建房用地管理暂行办法》实施起至1991年6月1日《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》实施前，乡镇企事业单位、村办企事业单位和农民集体成员兴办的企业使用集体土地进行非农建设并使用至今，符合下列条件之一的，可确定其集体建设用地使用权：
第一，签订过用地协议的（不含租借）。
第二，经区县、乡镇（公社）或村（大队）批准同意的。
第三，当时已经进行补偿或安置的。
第四，通过购买房屋取得的。
⑤1991年6月1日《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》实施起至1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》（修订）实施前，乡镇企事业单位、村办企事业单位和农民集体成员兴办的企业没有合法用地批准手续使用集体土地进行非农建设并使用至今，经区县人民政府批准后，可以确认集体建设用地使用权。
⑥1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》（修订）实施后，乡镇企事业单位、村办企事业单位和农村集体成员兴办的企业没有合法用地批准手续使用集体土地进行非农建设并使用至今，符合土地利用总体规划和城市规划，按照有关规定依法处理并补办用地手续后，确认集体建设用地使用权。
⑦利用农民集体土地依法兴建的农村中小学、幼儿园等教育设施，集体建设用地使用权可确认到学校或幼儿园等用地单位名下。
⑧原使用集体建设用地的集体企事业单位已经撤销，或集体土地已由农民集体依法收回的，集体建设用地使用权确认到农村集体经济组织名下。
⑨经我市第二次全国土地调查确定为集体建设用地性质，符合土地取得时的土地利用总体规划，按照市委市政府以及相关部门出台的政策进行建设的项目（如新农村建设工程等）占用的集体建设用地，经集体经济组织成员大会或成员代表大会同意，四邻指界无争议，可以将集体建设用地使用权确认到农村集体经济组织名下。
⑩已经流转的集体建设用地，对符合确权登记条件且尚未发证的，此次暂将集体建设用地使用权确认到农村集体经济组织名下。
（3）确权现状
①农村集体土地所有权确权登记发证工作情况
截止2013年10月31日，北京市已全面完成农村集体土地所有权确权登记发证工作。涉及13个区县（东城、西城、石景山区除外），195个乡镇（含街道），3958个行政村。共调查集体土地所有权24738宗，面积12867.46平方公里。全市农村集体土地所有权确权登记发证完成195个乡镇，占乡镇总数100%；完成3958个行政村，占村总数100%。完成集体土地所有权登记发证23333宗，确权登记率94.32%；完成集体土地所有权登记发证面积12061.89平方公里，确权登记率93.74%。
其中，确权到乡镇集体经济组织2332宗，面积146.56平方公里，确权到村集体经济组织21001宗，面积11915.33平方公里。
目前，全市已经建立农村集体土地所有权确权登记发证信息系统，档案全部完成数字化。
②农村集体建设用地使用权确权登记发证工作情况
北京市涉农的13个区县集体建设用地共设宗调查50032宗，调查面积49081.0公顷，目前已全部完成地籍调查工作，转入内业审核和登记发证工作阶段。经统计，在全部调查宗地中，历史已发证的5953宗，面积7480.31公顷，占全部调查宗地的11.90%。本次完成确权登记发证661宗，面积368.8公顷，本次宗地发证率占全部调查宗地的1.32%，合计发证率为13.22%。
③集体建设用地确权登记发证工作中存在的主要问题
第一，有合法用地手续的宗地少。集体建设用地成因复杂，历史遗留问题多，有合法批准手续的宗地少，经初步调查，有合法批准手续的宗地不到调查宗地总数的3%。而按照现行确权政策，初步判断符合确权条件的宗地不到40%，比例较低。
第二，自发流转比例较高。据不完全统计，70%左右的集体建设用地都已经通过租赁等形式进行了流转，而目前我市集体建设用地使用权流转办法尚未出台，对这部分符合确权条件的宗地，不能进行登记发证，也影响了登记发证率。
从北京市集体土地确权情况看，目前集体土地所有权确权目标已经完成，但使用权确权发证工作尚未完成，且实际发证率很低。按照目前政策，可确权登记发证的集体建设用地比例较低，这将直接影响未来集体建设用地流转及合理利用。
2.规划体系及审批政策
（1）土地利用规划
《北京市土地利用总体规划（年）》于2009年9月获国务院批准。本次规划的核心内容，是针对首都土地利用的特点，结合“两轴-两带-多中心”的城市空间结构，构建首都“三圈九田多中心”的土地利用总格局。“三圈”是指围绕城市中心区的三个“绿圈”，作用是有效控制城市的无序蔓延。即以第一道绿化隔离带和第二道绿化隔离带地区为主体的环城绿化隔离圈，以“九田”——位于大兴、通州、顺义、房山、延庆等区县的九个规划基本农田集中分布区为基础的平原农田生态圈和以燕山、太行山山系为依托的山区生态屏障圈。
其中，环城绿化隔离圈内将优先保障绿化用地，严控新增建设用地规模，加强城乡结合部存量集体建设用地挖潜。平原农田生态圈则集约建设新城和开发区，逐步腾退宅基地和工业大院，推进基本农田和农村集体建设用地整理。山区生态屏障圈则严格保护自然生态系统和历史文化遗迹，发展旅游休闲产业，适当配置一定比例的低密度高档居住区。
目前，在《北京市土地利用总体规划()》基础上，各区县均已编制本区县及乡镇的土地利用总体规划。依照土地利用总体规划，国土部门进行用地审批。
（2）城乡规划
2009年5月22日北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《北京市城乡规划条例》，从原来的城市规划变成城乡规划，统筹考虑城市和乡村的规划布局，体现了城乡一体化发展的目标。北京市村庄的规划建设主要依据2010年12月6日北京市规划委员会、北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会和北京市农村工作委员会联合发布的《关于印发&北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）&的通知》【市规发[号】。
①规划分类
北京市城乡规划包括城市总体规划，中心城和新城、乡和镇的总体规划和详细规划，村庄规划，特定地区规划和专项规划。目前北京城市总体规划是2004年修编的《北京城市总体规划（2004年-2020年）》，十一个新城规划的规划期限是2005年-2020年。
②组织编制
各类城乡规划应当在上层次城乡规划的基础上编制。
城乡规划按照以下规定组织编制：
第一，城市总体规划由市人民政府组织编制；
第二，中心城、新城的总体规划和控制性详细规划由市规划行政主管部门会同相关区、县人民政府组织编制；
第三，乡、镇总体规划和控制性详细规划由所在区、县人民政府组织编制，乡、镇人民政府按照区、县人民政府的要求负责具体工作；
第四，村庄规划由所在乡、镇人民政府组织编制；
第五，特定地区规划由所在区、县人民政府或者市规划行政主管部门组织编制；
第六，专项规划由相关行政主管部门或者市规划行政主管部门组织编制。
③乡、镇及村庄规划的审批程序
乡、镇的总体规划在报送审批前应当先经乡、镇人民代表大会审议。乡、镇总体规划和控制性详细规划，市人民政府确定须报市人民政府审批的，由区、县人民政府报市规划行政主管部门审查后报市人民政府审批；其他乡、镇总体规划和控制性详细规划由区、县人民政府报市规划行政主管部门审批。乡、镇控制性详细规划经审批后报区、县人民代表大会常务委员会备案。
村庄规划由所在地乡镇人民政府组织编制，编制完成后应当在村委会公示30日，经村民会议或村民代表会议讨论同意，并经市规划行政主管部门派出机构组织审查后，报所在地区县人民政府审批。村庄规划批准后，由所在地乡镇人民政府依法公布。
④乡村建设工程的一般环节
在集体土地建设乡村建设工程一般要经过土地确权、规划许可、用地审批、施工管理、竣工管理和产权登记等六个环节。
⑤乡村建设规划许可
农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。
第一，对位于规划城镇建设用地范围外的规划保留村庄的乡村建设项目，核发《乡村建设规划许可证（一般建设项目）》及附件（含附图）；
第二，对位于规划保留村庄以外的现状村庄内的乡村建设项目，核发《临时乡村建设规划许可证（一般建设项目）》及附图；
第三，对位于规划城镇建设用地范围内（中心城建设用地内、规划新城建设用地内、乡镇中心区规划城镇建设用地内）的乡村建设项目，核发《临时乡村建设规划许可证（一般建设项目）》及附图。
⑥农村建设的其他相关规定
在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。
在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，可以实行规划许可管理，规划许可管理应当依据村庄规划进行，管理应当与服务相结合，并发挥村民委员会的作用，具体办法由市人民政府制定。
进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民住宅建设的，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。
建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
按照十八届三中全会的要求，集体经营性建设用地今后入市的前提是要符合规划和用途管制。根据这一前提条件，凡能入市的集体经营性建设用地需同时符合土地利用总体规划和城乡规划。据了解，北京市规划委员会正在开展编制农村集体建设用地规划的工作，为农村土地改革提供规划保障。目前，北京市城乡规划虽然已经实现全覆盖，但更强调静态图纸式规划，缺乏城乡一体化统筹发展的规划理念，尤其是村庄规划和集体产业用地规划还比较薄弱，使得集体建设用地的利用缺少规划引导。同时，两规不一致的问题仍然存在，由于两规分属不同部门制定，制定时间有先有后，致使两者衔接不上，而且，一般土地利用规划应在先，通过土地规划确定建设用地、农用地和未利用地后，再通过城乡规划明确具体的土地用途，但在实际操作中，当两规不一致时，往往以城乡规划为主，对土地利用规划进行调整，这种做法不利于国家施行土地用途管制和耕地保护。
3.集体经济产权制度改革
1993年，北京市针对乡(镇)合作经济联合社和村经济合作社集体所有的资产的管理专门制定了《北京市农村集体资产管理条例》。条例规定：农村集体资产可以按照所有权和经营权分离的原则，采取多种经营方式，实行有偿使用。乡联社、村合作社的集体资产属于该合作社劳动群众集体所有。社员大会或者社员代表大会选举产生的乡联社、村合作社管理委员会依法行使集体资产所有权。乡联社、村合作社依法决定集体资产的经营方式。可以实行承包经营、租赁经营；可以以集体资产参股、联营；也可以实行股份合作经营。
同时规定，下列事项必须经同级社员大会或者社员代表大会讨论通过：
（1）乡联社、村合作社年度财务预算、决算；
（2）集体资产经营方式的确定和重大变更；
（3）重大项目投资；
（4）年度收益分配方案；
（5）主要资产处置和其它重大事项。
自2001年起，北京市各区县陆续开展了农村产权制度改革。按照《中共北京市委、北京市人民政府关于进一步深化乡村集体经济体制改革加强集体资产管理的通知》【京发[2003]13号】要求，乡村集体经济组织要通过产权制度改革，实现制度创新，真正成为产权明晰、农民入股、主体多元、充满生机和活力的市场主体。本市乡村集体经济产权制度改革的基本方向是“资产变股权、农民当股东”。乡村集体经济组织的存量资产通过民主程序，在留出一定数量的集体股和社会保障资金后，可以量化给本集体经济组织成员，作为其在本集体经济组织中占有的股份，并按照股份份额获取收益、承担风险。
2004年，北京市委农村工作委员会、北京市农村工作委员会出台了《关于积极推进乡村集体经济产权制度改革的意见》【京农发[2004]28号】，进一步明确了集体经济产权制度改革的程序及集体资产处置的办法，规定乡镇集体经济组织进行产权制度改革，可以参照本意见实行股份合作制改革，也可以依法组建有限责任公司或股份有限公司。同时规定，实行股份合作制改革的乡村集体经济组织，有关机构设置、财务会计与收益分配、合并、分立与解散清算等事宜，由本组织《章程》作出规定；采取有限责任公司或股份有限公司形式进行改革的，要严格执行《中华人民共和国公司法》的有关规定。
根据《中华人民共和国农民专业合作社法》第三十七条规定：“可分配盈余按照下列规定返还或者分配给成员，具体分配办法按照章程规定或者经成员大会决议确定：
（一）按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十；
（二）按前项规定返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。”
北京市各区县根据本区县具体情况制定相关收益分配的规定，如中共延庆县委、延庆县人民政府于2007年4月29日出台的《关于推进农村集体经济产权制度改革实行农村社区股份合作制的意见》规定，实行社区股份合作制的村，将集体净资产划分为集体股和个人股。集体股所占比例由农村集体经济组织成员大会或者代表大会讨论决定，但不应低于30%，其他净资产量化到个人。如丰台区将个人股划分为基本股和普通股(基本股也称为户籍股，普通股也可称为劳动贡献股)。基本股是指集体经济组织成员的资格股权，以享有土地资源收益权为依据，以改制之日为基准日，凡本村农业人口的人员和因国家征地转居就地安置(未领劳动安置费，未参加集体资产分配)的人员，按人平均量化，基本股的比例一般不超过集体净资产量化到个人股的20%。普通股是以批准改制之日为基准日，凡农村农业人口和因国家征地转居就地安置(未领劳动安置费，未参加集体资产分配)的人员，享受普通股，普通股的量化以农龄为依据。
据统计，截止到2014年6月底，全市累计完成产权制度改革的乡村集体经济组织达到3878个，其中村级3859个，乡镇级19个，村级完成改革的比例已经达到97%。目前，北京市农村集体经济组织的形式主要包括村经济合作社、乡合作经济联合社以及改革后形成的社区股份合作社(公司)等。
农村集体经济产权制度改革可以采取社区股份合作制、企业型股份合作制、土地股份合作制等多种形式。采取何种形式，由村全体干部群众依照有关文件精神，结合本村实际，经民主协商决定。房山区作为北京市农村集体产权制度改革起步较早的区域，其改革可归集为四种模式：（一）在集体净资产规模较大的村，采取社区股份合作制；（二）在集体净资产有一定规模且集体土地资源较多的村，采取社区股份合作制或土地股份合作制；（三）在集体净资产规模较小，但土地、山场等资源性资产较多的村，采取资源性资产折价作股量化并适当吸收现金股份的办法，组建社区型股份合作制企业；（四）在集体企业较多且规模较大的村，采取集体经济经营机制改革。
各区县还积极创新资产经营方式，把集体资产经营起来。大兴区围绕“资源变资金、资金变资产、资产变效益”，开拓集体资产经营渠道，并探索出“一管、两留、四集中”的经营发展方式促进资产增效和农民增收；门头沟区对农村集体资产实行信托化管理，将符合条件的农村集体资产集中起来，委托给专业化、有实力的国有信托公司进行经营，定期返还经营收益，促进集体资产保值增值。
同时，中共北京市纪委、中共北京市委农村工作委员会、北京市监察局、北京市农村工作委员会于2013年5月联合印发了《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理和监督工作的意见》，针对农村集体资金、资产、资源（三资）管理和监督明确了具体的制度建设、监督机制、信息化建设及各层级的管理监督职责，要求农村合作经济经营管理部门对农村集体“三资”管理各项任务进行日常指导，统筹负责农村集体经济组织合同管理（包括指导农业承包合同土地流转合同、荒山租赁合同的签订、检查合同的履行和兑现情况、负责合同报表的统计汇总、管理合同档案等）、农村会计委托代理、农村集体“三资”审计、农村集体“三资”信息化建设等工作。加强农村集体“三资”监管对于发展农村集体经济、增加农民收入等方面具有十分重要的现实意义。
北京市积极推进集体经济产权制度改革，有效解决了集体经济产权不清、管理不严、资产流失的现实问题，使集体经济发展与农民致富增收紧密结合起来。通过产权改革，实现制度创新，探索公有制新的实现形式，塑造充满生机和活力的市场主体，使集体经济真正担负起带领农民共同富裕的责任；同时集体经济产权制度改革使集体经济产权明晰，捋顺了集体组织内部产权关系，为集体建设用地流转打好了基础。
4.国有土地出让收支管理
集体建设用地出让收支管理方面可以借鉴国有土地出让收支管理办法，包括国家及政府部分收取的相关费用及标准，以及政府收入的使用方向及管理等方面。
为加强和规范国有土地使用权出让收支管理，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》【国发［2006］31号】、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》【国办发[号】和《财政部 国土资源部 中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》【财综[2006]68号】精神，北京市财政局、北京市国土资源局、北京市建设委员会、中国人民银行营业管理部于2007年联合制定了《北京市国有土地使用权出让收支管理办法》。
国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的土地价款。包括政府向国有土地使用权受让人收取的政府土地收益和政府土地储备机构收购及储备土地的前期成本等收入。
北京市土地出让收入实施非税收入管理，全部缴入市级国库，其中：远郊区（县）土地出让收入扣除应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费后采取调库的方式，分别划转各远郊区（县）级国库。
市财政局从缴入市级国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府土地储备机构收购及储备土地的前期成本中，按照5%-10%的比例计提国有土地收益基金，特殊情况由市财政局、市国土资源局等部门研提方案，报经市政府批准后按照实际需要计提。各区（县）结合实际情况参照执行，并将提取的比例或定额报市财政局和市国土资源局备案。
从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的政府土地收益和政府土地储备机构收购及储备土地的前期成本中计提用于农业土地开发资金。土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15%确定。
根据《北京市财政局 北京市国土资源局关于北京市国有土地使用权出让收支管理有关问题的补充通知》【京财经二[号】，直接入市土地以及以企业为主体的一级开发项目土地入市后，前期成本全部缴入市财政局，实行“收支两条线”管理。市财政局将收到的上述前期成本拨付一级开发项目所在区（县）财政局。各区（县）财政局收到前期成本后，根据一级开发企业的申请，经各区（县）国土分局核实后拨付。
此外，北京市城区经营性用途国有土地使用权出让须缴纳毛地价，即包含土地出让金和市政基础设施配套建设费。市政基础设施配套建设费即城市基础设施建设费和城市基础设施“四源”建设费。在本市行政区域内的建设项目，除实行有偿出让方式取得国有土地使用权且地价款中含基础设施配套费的项目之外，建设单位应按照本办法的规定缴纳城市基础设施建设费。要求规划部门在办理建设工程规划许可证、建设部门在办理开工证、供源部门在办理报装接用手续时，要审核市政基础设施配套建设费的缴纳情况，凡未按规定缴费的，应责令其补缴，否则不予办理有关手续。
城市基础设施建设费存入财政专户，由计划部门安排，专项用于城市基础设施建设。留给远郊区县的城市基础设施建设费，由区县计划部门安排，专项用于城市基础设施建设。
根据上述规定，国有土地出让收益试行收支两条线管理，政府相关费用直接通过财政专户计提，剩余部分再划转；但集体土地出让方是集体，不是国家，因此，主要土地收益应归土地所有者——集体，而政府应通过在出让阶段或建设阶段进行征税及收费等方式分享土地收益。
5.土地交易平台
目前，北京市涉及土地交易的平台主要有三个：北京市土地交易市场、北京产权交易所和北京市农村产权交易所。
2002年初，北京市土地交易市场正式成立，目前各区县已成立了11个土地交易分市场，各市场实时自动显示更新入市交易地块信息和竞价信息，实现了全市各区县土地交易市场硬件设施功能统一、信息发布同步。根据《北京市土地交易市场管理暂行办法》，北京市国土资源局（原北京市国土资源和房屋管理局）是本市土地交易市场的主管部门，北京市土地整理储备中心是本市土地交易市场的承办机构，负责建立和管理北京市土地交易市场。按照该办法的规定，“凡本市行政区域范围内进行商业、旅游、娱乐、写字楼及商品住宅等经营性开发的国有土地使用权出让，应进入市土地交易市场公开交易。其他土地交易也可以进入市土地交易市场公开交易。”但截至目前，该交易平台主要是用于国有建设用地进行招标、拍卖、挂牌方式出让，不涉及集体土地。
北京产权交易所（以下简称“北交所”）是经北京市人民政府批准设立的综合性产权产易机构，是由北京产权交易中心和中关村技术产权交易所于2004年2月14日合并重组成立的，是以企业产权交易为基础，集各类权益交易服务为一体的专业化市场平台。北交所以国有产权进场交易为契机，已经成为以服务国有产权交易为基础、同时为各类权益流转和融资提供专业化金融服务的基础性资本市场平台。业务范围包括：国有企业改制重组、产权交易及相关增值服务；企业投融资服务；地方政府招商服务；知识产权交易及相关增值服务；林权和大宗林产品交易；文化权益和文化产品交易；金融资产交易、不良金融资产处置服务；环境权益交易服务；矿业权和矿产品交易；石油石化产品、专用设备交易；黄金交易。涉及的不动产主要是国有企业的房地产，土地随房进行交易。
北京农村产权交易所（以下简称“北京农交所”）成立于2010年4月15日，是经北京市政府相关主管部门批准，由北京市农业投资有限公司出资设立的北京农村生产要素流转交易的专业化平台和服务性机构。北京农交所通过提供交易场所、发布信息、组织交易、咨询策划及其它投融资配套服务，实现信息集聚与发布、价格发现、资本进退、资源配置、规范交易、产业政策引导等六大功能。北京农交所涉及的交易内容主要包括农村土地承包经营权、农业生产经营组织持有的股权及实物资产、农业生产资料及涉农知识产权等。
按照上述几个交易平台的功能，今后集体建设用地入市可以通过北京市土地交易市场和北京农交所这两个平台开展相关交易。
6.政府会议精神
2014年1月16日，北京市第十四届人民代表大会第二次会议上，北京市市长王安顺做了新的一年《政府工作报告》，其中提到2014年的主要任务中要“进一步深化农村改革。坚持和完善农村基本经营制度，深入推进土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来，赋予农民更多财产权利，促进城乡要素平等交换、公共资源均衡配置。加快构建新型农业经营体系，鼓励承包土地经营权向新型经营主体流转，推进农用地承包经营权、集体建设用地使用权确权颁证，建立农村产权流转交易市场。推广大兴西红门、海淀东升经验，开展统筹利用集体建设用地试点，发展壮大集体经济。”为接下来北京市的集体建设用地入市的工作战役打响了新年的第一枪。
日，北京召开市委常委会，再次研究全面深化改革加快推进城乡发展一体化等工作。会议强调，“以提高农村资源要素的配置效率为导向，深入推进‘新三起来’”。破解城乡二元结构、优化资源配置、促进城乡互动、加强乡镇统筹、盘活存量、扎实稳妥推进农村土地有序流转。今年北京的城乡一体化将进入“深水区”。北京今年将扩大集体建设用地使用权流转试点。除了大兴区的西红门镇、海淀区的东升镇，今年北京集体建设用地使用权流转的试点范围将扩大，初步计划将选择5个远郊区县的6个乡。
目前，北京市国土资源局正按照市领导的相关要求，结合三中全会精神以及北京市实际情况，积极研究本市集体土地入市的用途管理、价格机制、流转程序和收益分配等具体政策措施，拟订适合本市城乡经济社会发展实际的农村集体建设用地使用权流转管理办法，着力发挥市场配置农村集体土地资源的决定性作用，盘活农村集体建设用地，显化集体土地资产价值，发展壮大农村集体经济。
可见，北京市从市政府及土地管理部门等层面已经做好了迎接新一轮农村土地改革新浪潮的准备，但相关配套政策还需要不断完善，为开展集体建设用地流转保驾护航。
（三）北京市集体建设用地使用中存在的问题
1.集体建设用地流转隐性市场客观存在，亟待法律规范
由于受相关法律规定的限制，农村集体建设用地不得随意流转，这就制约了农村集体建设用地的使用，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻。但随着市场经济的发展，农村特别是城乡结合部地区的集体建设用地有了较大增值空间，出于经济利益的驱使，农村集体建设用地自发、隐性、无序流转的现象悄然出现。经过调研发现，北京市近郊和远郊区县均存在集体建设用地流转的隐性市场，一般以村集体为主体，采取土地出租、作价入股等形式进行流转，早期“以租代征”的情况较多，这种流转不符合法律规定，存在巨大风险，土地的所有者和使用者权益都不能得到有效保护。
作为土地所有者的集体经济组织及其成员在土地流转中的收益得不到有效保障，尤其是以租代征的形式，将土地一次性廉价出租，致使集体经济组织及其成员利益受损；同时，作为流转受让方的土地使用者，因集体建设用地流转不受法律保护，流转合同不规范、流转程序不规范等原因，在发生纠纷时，按照法院目前的做法，一般都判定双方协议无效，以致受让方投资无法得到保护。如某公司与朝阳区十八里店乡某村于1997签订了土地租赁合同，约定用于食品工业，后因合同纠纷诉诸法院，法院的审理结果认为，按照《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，双方签订的土地租赁合同约定用于食品工业而非农业建设，该合同属于违反法律、行政法规的强制性规定，确认该合同无效。
2.集体建设用地使用权确权难度大，有合法批准手续的宗地少
土地确权登记颁证是集体建设用地使用权流转的一项基础工作，今后流转的一个重要条件和前提是必须取得集体土地所有权证和集体建设用地使用权证。通过本次调研，北京市集体土地所有权确权已基本完成，但使用权确权难度较大，有合法批准手续的集体建设用地少，经初步调查，有合法批准手续的宗地不到调查宗地总数的3%。而按照现行确权政策，初步判断符合确权条件的宗地不到40%，比例较低。
集体建设用地使用权无法确权的主要原因除了历史遗留、资料不齐备外，很多土地实际已发生流转，但根据目前的法律法规，不能将其确权给流转后的使用人。若直接确权给所有者，即集体经济组织，则对使用者来说，其权益得不到保障，而且也会影响其后续的正常经营；若直接确权给使用者，又与现行法律矛盾，同时历史形成的较低的流转价格难以让集体经济组织认可。
3.集体建设用地利用缺少规划引导，两规不一致问题亟待解决
按照十八届三中全会《决定》的要求，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。因此，符合规划和用途管制是集体经营性建设用地流转前置条件。
目前，北京市尚未编制集体建设用地相关的规划，而且村庄规划不够完善，缺乏城乡一体化统筹发展的规划理念，使得集体建设用地利用缺少规划引导，导致集体建设用地得不到统筹、有效利用。
同时，在调研中多个区县都提到了存在土地利用规划和城市规划不符的问题。由于两规分属不同部门制定，制定时间有先有后，致使两者衔接不上，在实施过程中，有些项目建设报批时就需要进行规划调整，导致审批时间延长，影响了建设进度。两规不能有效发挥各自的规制作用反而相互制约，直接影响部分项目的上马，阻碍农村经济的活跃发展。近年来，北京市已开始着手各规划的衔接工作，努力形成“三规合一”甚至“五规合一”的规划体系。
4.宅基地比重大且不能流转，可流转的集体建设用地紧缺
根据目前的法律规定，农村人均建设用地指标为150平方米，缺乏针对集体经营性建设用地专项规划。在目前体系的集体建设用地中，大部分建设用地指标被宅基地所用，据北京市土地调查成果显示，村庄宅基地面积约占集体建设用地面积的42%，比重大且不能进入流转市场，而且大部分宅基地只增不减。因此，按照人均指标设置集体建设用地指标，且宅基地退出机制不畅的现状，使得可作为经营性用途的集体建设用地越来越少。今后应将通过宅基地腾退和农民上楼整理出的土地除了部分还绿外，其余仍保留建设用地，用于产业发展，这部分集体建设用地将占据流转市场的很大一部分。
按照《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”因此，为了城市发展和建设的需要，在规划编制时，主要的建设用地指标集中在城市规划区内，农村建设用地指标基本为宅基地部分，可用于产业发展的集体建设用地指标不足。另外，调研发现有些现状是村庄，规划已经调整为基本农田，但实际上这些村庄在很长时间内都不可能搬迁，也就无法实现规划。对这类位于规划保留村庄以外的现状村庄内的乡村建设项目，目前规划部门核发《临时乡村建设项目规划条件》和《临时乡村建设规划许可证》，临时乡村建设工程应当尽量利用现状建设用地，原则上不得占用现状农用地。因此，按照符合规划和用途管制的前提，这类建设用地由于规划为农用地，无法作为集体建设用地进行流转，导致真正可实现流转的集体建设用地数量有限。
5.村自为战、缺乏乡镇统筹的发展格局，不利于城镇化进程
调研发现，有些区县如朝阳区，由乡镇集体经济组织统一管理各村的集体资产，统筹分配各村的集体经营收益。但其他区县大部分集体资产仍保留在村集体经济组织，由村集体经济组织经营，所获得的经营收益在本村集体成员间进行分配。这种村自为战的发展格局，缺少区域统筹，容易出现以下问题，不利于城镇化进程：
（1）容易造成市场分割，土地、资金、劳动力等要素市场发育滞缓，难以在区县新城以下的重点乡镇集聚组合；
（2）容易造成产业布局上的混乱和冲突，不同程度上存在过度竞争，功能不突出，难以形成专业化分工明显、功能特色突出的小城镇；
（3）农民在组织化程度不高的情况下利益受到损害时有发生，造成城镇化发展中农民的主体地位和作用发挥的不够；
（4）同一乡镇不同村集体之间，因地理条件、经济水平等的不同，容易造成各村集体经济组织间发展不均，贫富差距过大。
二、建立北京市集体建设用地使用权流转制度的政策建议
（一）指导思想和基本原则
1.指导思想
以党的十八大和十八届三中全会关于全面深化改革的战略部署为指导，按照中央审慎稳妥推进农村土地制度改革的总体要求，立足于北京市城市定位和发展现状，进一步深化本市农村土地改革，逐步建立农村集体建设用地使用权流转制度，提高农村土地利用效率，保障农民权益，提高农民财产性收入，促进城乡一体化发展。
2.基本原则
（1）坚持所有权不变原则
根据我国仍处于社会主义初级阶段的国情现状，应坚持全民所有制和劳动群众集体所有制并存的社会主义公有制经济制度，坚持土地国家所有和集体所有并存的土地产权制度，除了国家为公共利益目的征收集体土地外，其他形式的流转均不能改变土地的集体所有权性质。国家应明确界定公共利益范围，减少征收范围，保障集体所有权权益。
（2）坚持节约集约用地原则
土地是发展的第一资源，人多地少是我国的基本国情，因此加强土地管理，促进节约集约用地，是我国经济社会发展的必然选择。大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。针对农村土地，应强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用，鼓励提高农村建设用地的利用效率，要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地，同时要严格控制新增集体建设用地。
（3）坚持维护农民权益原则
土地不仅是农民最基本的生产资料，而且也是最主要的社会保障。集体土地流转要强化农民主体意识，坚持农民自愿原则，依法流转，合理补偿。在规范管理农村土地流转中，要始终坚持把保护农民的权益放在首位，确保农民有其权、增其收、获其利，只有维护好农民权益，提高农民收入，才能更好地促进农村经济的发展和农村社会的稳定。
（4）坚持符合规划和用途管制原则
按照十八届三中全会要求，集体经营性建设用地出让、租赁和入股的前提是必须符合规划和用途管制，符合规划即集体建设用地流转必须符合当地的土地利用总体规划和城乡规划，按照土地利用规划确定为建设用地的前提下，可以按照城乡规划明确的具体用途类型进行出让、租赁和入股。
《土地管理法》明确规定：“国家实行土地用途管制制度”。国家确立土地用途管制制度，旨在严格限制农用地转为建设用地，关键在于集体所有的农地不得因流转而改变其用途成为非农建设用地。因此，集体土地流转必须坚持用途管制原则，严格控制新增建设用地总量，切实保护耕地。
（5）坚持同市同权同价原则
按照十八届三中全会要求，要建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价。
根据上述要求，农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股一级市场应与城镇国有建设用地一级市场实现统一，通过在同一市场上入市交易，凡同一用途、同等区位的集体土地应与国有土地体现同等价格，同等权益。
同时，集体建设用地入市可以借鉴国有建设用地出让的相关规定，区分国家（政府）作为所有者和管理者在国有建设用地出让中分别承担的工作，明确国家、市区（县）人民政府土地行政主管部门、所有权人各自的权利和义务。
（6）坚持区域统筹原则
集体建设用地一级市场必须要实行计划管理、区域统筹。应由区县或乡镇根据各区县的功能定位和产业特点，统筹考虑自然条件、产业发展水平等方面因素，从实际出发，在市级出台的相关政策基础上制定本区县或乡镇的工作指导意见，规范和推进集体建设用地使用权流转，通过集体建设用地流转，发展不同产业，促进当地经济持续发展。
（7）坚持市场配置和政府调控相结合原则
按照十八届三中全会决定，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在集体建设用地流转中，我们既要坚持资源要素的市场配置，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥政府宏观调控和市场监管的作用，这样既能实现资源效益最大化，同时又能维护市场秩序，保障公平竞争。
（二）建立北京市集体建设用地使用权流转制度
1.明确流转的形式与年限
集体建设用地使用权流转包括初次流转和再次流转。
集体建设用地使用权初次流转，是指集体土地所有者在一定年限内将集体建设用地使用权以出让、租赁、作价出资（入股）等形式让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付土地流转费用的行为。土地流转费用包括土地出让金、租金以及土地使用权作价出资（入股）产生的土地收益。土地流转费用根据双方的约定，可以一次性支付，也可以分期支付，同时明确费用调整周期和幅度。
（1）集体建设用地使用权出让，是指集体土地所有者将一定年限的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向土地所有者支付土地出让金的行为。
（2）集体建设用地使用权租赁，是指集体土地所有者作为出租人，将集体建设用地使用权租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
（3）集体建设用地使用权作价出资（入股），是指集体土地所有者以一定年期的集体建设用地使用权作价，作为出资投入企业，该土地使用权由企业持有，可以依法进行转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的股权，由集体土地所有者持有。
集体建设用地使用权再次流转，是指取得集体建设用地使用权的土地使用者以转让、出租、抵押、入股、联营等形式处分集体建设用地使用权的行为。
（1）集体建设用地使用权转让，是指集体建设用地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。
（2）集体建设用地使用权出租，是指集体建设用地使用者作为出租人将集体建设用地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
（3）集体建设用地使用权可以抵押。土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。
集体建设用地使用权初次流转的年限由集体土地所有者与使用者协商确定，根据拟建项目经营周期及企业特点，实行土地使用弹性年期制，但最高不得超过同类用途国有土地使用权出让的法定最高年限。再次流转的年限不得高于初次流转剩余的约定年限。
该条款明确了集体建设用地使用权流转的形式，包括初次流转和再次流转，这是基于本报告第二章的概念界定，根据流转权利人的不同划分为初次流转和再次流转。该条款还详细介绍了各种集体建设用地使用权流转的方式，同时明确了土地流转年限和流转费用支付方式。2013年底国土资源部召开的“全国法制宣传日”座谈会上,副部长胡存智表示,探索实行“租让结合、先租后让”的工业用地供应制度,积极推行工业用地出让弹性年期制。因此，鉴于集体建设用地流转多用于发展产业，故参考国有工业用地实行出让弹性年期制，通过推行弹性年期制，有利于提高土地利用效率，促进产业调整和产业升级。在流转费用的支付方式上，可定期进行一定比例的上涨，主要是基于保障农民长期收益的考虑。
2.严格限定流转的范围和用途
（1）划定流转范围
因公共利益需要，国家可以征收集体所有的土地。除因公共利益目的征收为国有外，集体建设用地可以不改变集体土地所有权，由单位或个人依法使用。
乡（镇）、村公共设施、公益事业建设和农村村民建住宅经依法批准可以使用本集体所有的土地，但不得对外流转。除此以外，属于集体所有的商服用地和工矿仓储用地等依法取得土地使用权的集体经营性建设用地，以及宅基地、公共设施、公益事业建设用地等腾退后规划为经营性用途的建设用地，不存在权属争议的，原则上均可流转，但必须采取有偿方式。
（2）限定流转条件
集体建设用地使用权流转必须符合土地利用总体规划和城乡规划，依法完成确权登记，初次流转须取得《集体土地所有证》，再次流转须取得《集体土地使用证》。
（3）明确流转用途
依法取得的集体建设用地，可用于建设工业、商业、旅游业、娱乐业、公共租赁住房以及其他符合国家法律法规的各类经营性项目。
该条款明确了集体建设用地使用权流转的范围、条件和用途。在流转范围上，明确了将宅基地纳入流转范围，但仅限于宅基地腾退后规划仍为集体经营性建设用地部分；在流转条件上，严格要求符合两规，同时完成土地确权，不符合上述条件的，不得进行流转；在流转用途上，除了一般的经营性用途外，可以根据政策要求在集体建设用地上进行公共租赁住房建设，但不含商品住房开发。
3.实行集体内部民主决策机制
凡是涉及农村集体土地资产经营、处置、土地收益分配、经济合同签订等重大事项都要认真履行民主程序，实行民主决策，由集体土地所有权主体代表——村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社依法召开成员（股东）会议或者代表会议，并经三分之二以上成员或者三分之二以上代表的同意，会议通过的决议应予以公示。
集体经济组织内部应定期向全体成员（股东）公布集体土地资产运营情况，听取本集体经济组织成员（股东）对集体土地资产管理工作的意见和建议，接受全体成员（股东）的监督。
该条款明确了集体建设用地使用权流转及收益分配等涉及集体土地资产的重大事项需要进行民主决策，通过召开成员大会或代表大会进行决议。集体内部实行民主决策以及公示制度是以保护农民权益不受侵害为出发点。
4.建立合理的土地收益分配制度
（1）收益分配原则
遵循“谁所有，谁收益；谁投入，谁收益”的原则及区域统筹的原则，建立公正合理的集体建设用地使用收益分配制度，兼顾国家、地方政府、集体和农民的利益，同时，要统筹考虑区域间利益的均衡。
（2）土地收益分配
按照出让、出租等合同的约定，集体建设用地使用者向集体土地所有者缴纳土地有偿使用费，即土地收益。土地收益归集体土地所有者所有，即村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社成员（股东）共同所有。
集体土地所有者和集体建设用地使用者应就出让、出租等经济行为按照国家税收政策缴纳相关税费。
集体建设用地使用者将集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向区、县人民政府缴纳土地增值税。
（3）土地收益使用监督
集体土地所有者取得的土地收益在完成支付土地开发补偿费用、原土地使用者的补偿费用、处置遗留问题和支付可能需要补缴的费用后，根据村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社内部章程的规定，并经过内部民主决策，明确集体和个人的分配比例及分配方式。作为集体资产的部分应专项用于本集体土地资源的保护开发、基础设施和公益事业建设、成员（股东）社会保障支出、发展生产和一些必要的社会性支出；个人部分可以以量化配股等方式用于农村集体经济组织成员生产生活，量化配股时，凡符合集体经济组织成员资格的，按人平均量化；属于集体所有的土地收益应严格实行专户存储、专账管理、专款专用、专项审计，定期公开土地收益使用情况，接受全体成员（股东）的监督，同时通过农村集体“三资”监管平台接受实时监管并接受相关部门审计监督。
该条款明确了集体建设用地使用权流转收益分配的原则、各方利益分配以及集体内部收益的分配及使用。主要的分配原则是：国家以税收方式参与收益分配，地方政府根据市政基础设施等投入参与收益分配，集体依其所有者权利享受大部分收益；土地使用者依其投入分享再次流转中的增值收益。在使用上，要求属于集体的部分专款专用，接受审计和监督，保证土地收益使用公开透明，防止被贪污、挪用。
5.切实保护农民合法权益
集体建设用地使用权的流转，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，集体建设用地使用权流转产生的收益，任何单位和个人不得侵占、挪用。
农村集体经济组织对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督。
农民或农村集体经济组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农村集体经济组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。
违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或农村集体经济组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。
该条款单独提出保护农民合法权益，主要为强调在集体建设用地使用权流转中，必须以农民利益的保护为前提和基础，防止土地被侵占、流转收益被侵占。
6.建立集体建设用地交易运行机制
（1）建立集体建设用地公开交易制度
建设单位使用集体建设用地，除乡（镇）、村公共设施、公益事业建设和农村村民建住宅经依法批准使用本集体所有的土地实行划拨外，应当以公开、有偿的方式取得。
参照国有土地交易制度，建立集体建设用地公开交易制度，同一宗集体建设用地使用权有两个或以上受让人时，应采用“招标、拍卖、挂牌”等形式予以确定，实现阳光交易，防止腐败滋生。
（2）搭建统一的土地交易平台
针对新增集体建设用地和存量集体建设用地调整用途后入市的，按照“公开、公正、公平”的原则，在国有土地交易市场的基础上，增加集体建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的土地交易市场，探索国有建设用地和集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。
存量集体建设用地使用权流转（包含单独土地或含地上物整体交易）应通过北京市农村产权交易所及各区县设立的办事处进行交易，禁止私下交易。
（3）建立公开透明的交易价格机制
市人民政府土地行政主管部门应当在现有出让国有建设用地使用权基准地价基础上进行细化调整，使其覆盖全市包括郊区农村，实现集体土地和国有土地同地同价，同时制定并公布集体建设用地流转的最低保护价，并根据北京市经济发展和土地市场交易状况，适时进行调整。集体建设用地使用权流转价格应以具有相应评估资质的估价机构出具的评估报告为依据，不得低于政府公布的该区域的集体建设用地使用权最低保护价。
该条款基于集体建设用地使用权流转交易的公开和有偿原则，明确了新增和存量集体建设用地使用权流转的交易场所以及流转价格。本条款提出了政府要制定流转最低保护价，这是基于对农民利益的保护。
7.严格执行新增集体建设用地流转审批程序
（1）实行计划管理
新增集体建设用地供应实行计划管理、总量控制。区、县人民政府应当根据本区（县）土地利用实际情况，负责提出本行政区域内的用地需求和安排供地计划指标的建议，经市人民政府土地行政主管部门审查同意后，纳入全市土地供应计划。新增集体建设用地要严格按照批准的供应计划执行。
（2）执行严格审批
①集体建设用地使用权出让的，由村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社持成员（股东）会议或者代表会议讨论通过、经公示无异议的关于同意集体建设用地使用权出让的决议和集体土地所有权证书，向区、县人民政府相关委办局申请办理立项、规划、用地等审批手续。涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。
取得相关批准文件后，由村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社委托具有土地评估资质的评估机构对出让土地进行评估，并通过成员（股东）会议或者代表会议确定出让方案，方案主要包含出让条件及出让方式等，出让方案须报所在乡（镇）人民政府备案。村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社持出让方案等相关资料向区、县人民政府土地行政主管部门提出出让申请，申请通过后，应在区、县土地交易市场采用招标、拍卖或挂牌的公开方式出让集体建设用地使用权。
通过市场交易确定受让人后，由村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社代表集体土地所有者与受让人签订《集体建设用地使用权出让合同》，并报乡（镇）人民政府备案。合同中应载明出让人、受让人和土地位置、面积、用途、使用年限、使用条件、出让金标准以及支付方式、双方的权利义务、期限届满时集体建设用地使用权及地上建筑物的处理办法、违约责任等内容。受让人应按合同缴纳土地出让金和契税，并向区、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记手续。
若受让人为该集体建设用地的所有权人或是由其成立的全资经济主体，可直接采用划拨方式。
②集体建设用地使用权出租的，参照出让程序，取得成员（股东）会议或者代表会议讨论通过、经公示无异议的关于同意集体建设用地使用权出租的决议，报所在乡（镇）人民政府批准，并取得立项、用地、规划等审批手续后，由村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社代表集体土地所有者与承租人签订《集体建设用地使用权租赁合同》，合同签订后7日内，报乡（镇）人民政府备案，同时应将出租信息在区、县土地有形市场等指定场所公示，接受社会监督，公示期不得少于15日。公示无异议后，出租双方应当持集体土地所有权证、租赁合同等有关材料，向区、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记手续。
③集体建设用地使用权作价出资（入股）的，参照出让程序，取得成员（股东）会议或者代表会议讨论通过、经公示无异议的关于同意集体建设用地使用权作价出资（入股）的决议，并拟定作价出资（入股）资产处置方案，报所在乡（镇）人民政府批准，并取得用地、规划等审批手续后，由村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社代表集体土地所有者与拟作价出资（入股）的新设企业签订《集体建设用地使用权作价出资（入股）合同》，合同签订后7日内，报乡（镇）人民政府备案，同时应将作价出资（入股）信息在区、县土地有形市场等指定场所公示，接受社会监督，公示期不得少于15日。公示无异议后，企业缴纳相关税费，并向区、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记手续。
该条款明确了新增集体建设用地使用权流转要严格执行计划管理，这主要是遵循了“盘活存量，严控增量”的原则。审批程序上按照现行集体建设用地审批流程并参考国有土地相关流程确定，同时强调了集体内部民主决策、乡（镇）人民政府审批备案、公开市场交易以及公示、登记等程序。
8.完善现状存量集体建设用地流转手续
（1）解决存量集体建设用地使用权确权问题
土地确权登记颁证是集体建设用地使用权流转的一项基础工作，集体建设用地入市交易的一个重要条件和前提是必须取得集体土地所有权证和集体建设用地使用权证。针对现状已多次流转的存量集体建设用地，具体规定如下：
①现状已多次流转，且符合规划的，经村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社内部集体决策同意，可以由现状使用人补办建设审批、流转及确权登记手续（具体程序见下文）。若村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社与现状使用人一致同意先将集体建设用地使用权确权登记给该村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社的，可根据双方意愿进行确权登记，再按正常程序办理流转手续。
②针对现状已多次流转，但不符合土地利用总体规划或城乡规划的，建议先将集体建设用地使用权按现状用途确权登记给该村经济合作社或乡（镇）合作经济联合社。
③对协商不成无法确认权属的土地，以争议地单独划出统计造册，暂不确权发证。在土地权属争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
（2）补办存量集体建设用地流转手续
现状存量集体建设用地在符合确权条件下，可以补办流转手续。
①在取得成员（股东）会议或者代表会议讨论通过、经公示无异议的关于同意集体建设用地使用权补办流转手续的决议后，由集体建设用地使用者向区、县人民政府相关委办局申请补办立项、规划、用地等建设审批手续。为鼓励土地所有权人及现状使用人积极补办相关手续，建议由市人民政府土地行政主管部门会同相关委办局共同发文，针对符合上述确权条件的土地，明确规定在某个时间点之前可以补办相关建设审批手续。
②委托具有土地评估资质的评估机构对该集体建设用地流转价格进行评估，估价师应评估在现状使用条件下可以流转的土地价格，减去流转政策未出台情况下无法流转的土地价格，作为评估结果；
③双方参考评估结果协商确定最终的土地流转价格，流转价格应取得成员（股东）会议或者代表会议讨论通过，并经公示无异议，之后双方签订流转合同，缴纳流转费用。
④由现状使用人向区、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地（确权）登记手续。
该条款明确了存量集体建设用地使用权确权以及补办流转手续的流程，对于存量集体建设用地使用权确权问题，以“符合规划、尊重事实”为基础，分类解决；考虑因集体建设用地可流转导致其价值的提升，为保护集体和农民利益，在补办流转手续时，使用者需要补缴土地价值增值部分。
9.加强集体建设用地使用监管
（1）用途变更的审批
集体建设用地使用者应按照批准的土地用途使用土地。如需改变土地用途，集体土地所有者可以按照合同约定有偿收回建设用地使用权。若集体土地所有者同意其改变土地用途，还须经所在区、县人民政府土地行政主管部门和城乡规划行政主管部门批准同意。
经批准改变土地用途后，双方签订合同变更协议或者重新签订合同，调整土地出让金或租金，并到区、县人民政府土地行政主管部门申请办理相关土地变更登记手续。
（2）改扩建的审批
集体建设用地不改变土地用途，但对地上建筑物及其他附着物进行加层、改建、扩建、拆除重建的，须经集体土地所有者同意，并经城乡规划行政主管部门批准，取得有效的规划许可文件后，按照建设项目审批程序进行审批，并按规定缴纳相关税费。
经批准增加建筑面积或容积率后，集体建设用地使用者与集体土地所有者签订合同变更协议，补缴土地出让金或租金。
（3）土地使用权终止
集体建设用地使用权因出让、出租合同规定的使用期限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。
集体建设用地使用期限届满，需要续期的，应当重新签订合同，支付土地出让金，并办理登记手续。集体建设用地使用者未提出续期申请或提出续期申请未获批准的，由集体土地所有者收回土地。其地上建筑物及其他附着物应按照合同的约定处理。集体建设用地使用者应当交还集体土地使用证，并依照规定办理注销登记。
集体建设用地使用者依法取得的集体建设用地使用权受法律保护，集体土地所有者在出让、出租合同约定的使用期限届满前不得收回。但国家为了公共利益的需要，可以依法征收，并给予相应的补偿。同时，因乡（镇）村公共设施和公益事业建设的需要，集体土地所有者可以依照法定程序报经区、县人民政府批准，提前收回集体建设用地使用权，并根据集体建设用地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况，给予相应的补偿。
该条款强调了集体建设用地流转的后续监管工作。对于流转后用途、面积变更的，参照国有土地的相关规定；对于集体建设用地征收与流转的关系，根据《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，因此，国家征收集体建设土地应优先于集体建设用地流转，同时，集体土地征收补偿标准应从土地价值、农民社会保障、就业等多方面考虑，理应高于集体建设用地流转价格。
10.明确监管职责，加强区域统筹
市人民政府土地行政主管部门负责全市集体建设用地使用权流转的监督管理工作，区、县人民政府土地行政主管部门分工负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的监督管理工作。有关行政主管部门应当按照各自职责做好集体建设用地使用权流转的相关工作。
不同乡镇不同村庄应根据实际情况，按照公开、公平、公正的原则，通过民主决策，明确本乡镇或本村的土地利用模式。建议城乡结合部地区及部分近郊区以乡镇为主导开展城乡一体化改造，其他远郊区县及山区，应根据各自产业发展定位及自然区位等，因地制宜，采取适宜本乡镇或本村发展的模式。以乡镇为主导开展区域统筹的，建议本行政区域内各村将集体土地通过入股或联营等形式统一经营、统一支配。
因规划导致各村规划建设用地面积即可流转的集体建设用地面积不均衡，严重影响各村利益的，建议按照各村户籍人口分摊本乡镇的规划建设用地面积指标（比例）进行土地流转收益的分配。
该条款明确了集体建设用地使用权流转的监管部门；在基于民主决策及因地制宜的原则下，要求通过公开公平公正的民主决策程序，确定各村或乡镇的发展模式；同时基于区域统筹、平衡各村经济利益的理念，提出了按人分配建设用地面积指标，按指标分配收益的方式。
11.加快推进“三规合一”，强化规划公示和落实
符合规划和用途管制是集体经营性建设用地使用权流转的前置条件，而“两规合一”则是今后开展集体建设用地入市交易的基础工作之一。建议北京市人民政府组建规划统筹小组，加快开展“三规合一”工作的部署和指导，发改部门、土地行政主管部门和城乡规划行政主管部门应通力合作，抓紧开展规划衔接工作，有机协调土地利用规划、城乡规划和经济社会发展规划。
建议强化规划公示力度，保证农民知情权，保障农民利益；加强规划的可操作性，乡镇规划和村庄规划应充分考虑存量建设用地的现状分布情况，避免出现现状调整困难，规划难以实现的问题；同时，严格执行规划，确保规划有效实施，因山区泥石流易发区险村险户搬迁的，旧村拆除后应根据条件进行复垦复耕，或者实施山区绿化，对于原宅基地未进行规划调整，或原宅基地未腾退的，应由乡（镇）人民政府配合区县相关委办局进行强制执行。
该条款基于规划先行的原则，要求在集体建设用地使用权流转真正实施前，应解决“三规合一”的问题，同时基于规划实施对各村及村民实际经济利益的影响很大，因此要求强化规划的公示力度，要让农民了解规划具体情况，赋予农民真正的知情权，对于提出的反对意见也应作出解释或回应；但也要强调规划的严肃性和强制性，针对现状未按规划实施的，应明确要强制执行。
12.试点先行，逐步调整规范
在全市范围内选择两个乡（镇）开展集体建设用地使用权流转试点，相关试点区县和乡（镇）人民政府要周密部署，认真准备，根据实际情况，提出具体实施办法，组织落实各项试点工作。同时，相关委办局应协调配合，协助推进试点工作的开展。
通过总结试点中的经验，不断调整和规范本市集体建设用地使用权流转行为，促进土地资源的优化配置和集约利用，更好地保护集体建设用地所有权人和使用权人的合法权益。
该条款从实际出发，提出先以试点形式开展集体建设用地使用权流转，避免全面铺开可能出现的矛盾和问题，同时明确了相关部门在推进试点工作中的主要任务。
三、集体建设用地使用制度改革及相关法律修改的建议
鉴于北京市出台集体建设用地使用权流转相关政策必须基于国家相关法律法规的调整完善以及我国农村土地使用制度改革的深入开展，因此，课题组在提出北京市集体建设用地使用权流转政策建议的基础上，为国家下一步开展相关法律修改及集体建设用地使用制度改革也提出了相关建议。
（一）集体建设用地使用制度改革的建议
1.完善土地规划制度，加快城乡一体化规划管理，推进“三规合一”工作
土地规划制度是集体建设用地使用权出让和转让必要的制度前提。集体建设用地使用权出让和转让必须规划先行，只有土地规划到位方可放开集体建设用地使用权出让和转让。集体建设用地使用权出让和转让的放开必须置于土地规划的约束之下，只有建立起严谨完善的土地规划制度，才能指引集体建设用地使用权的出让和转让不偏离社会需要的方向，实现可控风险下的效率追求。
为推进集体建设用地使用权出让和转让，推进土地资源的市场化配置，土地规划的指引作用必须进一步强化。为此，建议从以下方面完善我国土地规划制度。第一，健全土地规划法制，完善土地规划体系；第二，建立行之有效的规划协调与公众参与机制，以保证决策程序的民主和决策内容的科学与公正；第三，强化控制性规划的管制效力，完善违背控制性规划的责任追究机制，同时加强规划管理机构的建设以保障规划的实施。
同时，加快推进城乡一体化规划管理和实施，完善从城市到农村的多级规划，实现城乡规划全覆盖。在现有规划体系下，强化落实城乡一体化统筹发展规划理念，推进村庄规划，加强集体产业用地规划，深化对集体建设用地的统筹利用。
另外，在强化土地利用规划的基础上，加快推进土地利用总体规划、城市总体规划与国民经济和社会发展规划的协调和衔接，即“三规合一”。通过“三规合一”，打造有利于科学发展的空间平台和管理平台，实现经济发展目标、土地使用指标、空间坐标“三标”的衔接。国民经济和社会发展规划作为某一地区经济、社会发展的总体纲要，是三规的核心，指导土地利用总体规划和城市总体规划。土地利用总体规划和城市总体规划协调和衔接的中心内容是城市的用地扩展规模和用地扩展方向。针对农村人均建设用地标准，建议将宅基地及公益性建设用地与一般的建设用地进行区分，宅基地及公益性建设用地按照一定的人均建设用地标准进行确定，其他经营性建设用地参照城市标准进行确定，以解决农村可出让和转让的建设用地指标紧缺的问题。
2.完善集体建设用地权能，实现与国有建设用地“同权”
构建城乡统一的建设用地市场，必须逐步完善集体建设用地权能，确保集体土地所有权的各项权能与国有建设用地所有权相一致，确保不同层级的权利主体所享有的集体建设用地使用权权能一致，即同样具有占有、使用、收益和处分的完整权利。同时，强化集体建设用地使用权，按照所有权和使用权相分离的原则，赋予集体建设用地与国有建设用地相同的使用权权能，在不改变集体土地所有权性质、不违背农民意愿、符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许集体建设用地转让、出租、抵押等，实行有偿、有期限、可流动的使用制度，取消使用集体土地必须先征为国有的方式，打破土地一级市场的垄断格局。
此外，政府还应尽快落实农村土地所有权和使用权确权工作，加快对农村集体建设用地的确权、登记和颁证工作。地方政府应组织全面调查集体建设用地使用情况和权属状况，摸清农村集体建设用地现状；在此基础上，扩大土地登记的覆盖面，完善集体建设用地土地产权登记制度，建立集体土地使用权抵押等他项权利登记制度，及时颁发权利证书。
3.建立并健全集体建设用地使用权出让和转让制度
（1）明确集体建设用地使用权出让和转让的范围和条件
集体建设用地是指农民集体所有的非农建设用地，一般包括乡(镇)村企业用地、村民宅基地、乡(镇)村公共设施和公益事业用地。集体建设用地使用权出让和转让应严格限定在一定范围之内，按照十八届三中全会要求，范围限于集体经营性建设用地，即乡(镇)村企业用地。此外，还应符合以下条件：①符合土地利用总体规划和城乡规划；②土地产权完整，各项权属明确，无争议或纠纷；③符合土地用途管制，不得擅自改变用途。
（2）确定集体建设用地使用权出让和转让的方式和年限
基于农村集体建设用地的特殊性，其交易形式应多元化，包括出让、租赁、转让、作价出资或入股、联营联建、土地置换等方式。为推动城乡建设用地市场的统一，集体建设用地出让可借鉴国有土地使用权出让方式（包括招标、拍卖、挂牌、协议出让等）。土地出让期限的长短，应考虑到我国农村的实际情况，根据企业的生产经营特点以及国家相关政策等因素确定。期限太短，不利于经营项目的稳定和农村经济的发展；期限太长，则不利于对土地利用方式的适当调整以及有关利益的协调。建议采取新增建设用地出让弹性年期制度，确定一般建设项目用地出让年期为20年，出让年限届满后，对项目综合效益和合同履约等情况进行评估，采取有偿协议方式，续期或收回土地使用权。对用地有特殊要求的重点产业项目，经有关部门批准后，出让年期可为20～50年。
（3）建立并健全集体建设用地使用权价格形成机制
首先，应建立健全集体建设用地分等定级和价格评估机制，根据区域经济和社会发展状况，对不同地段的农村集体建设用地进行区片划分、分等定级和地价评估，确定集体建设用地的土地等级、基准地价、标定地价；同时，鼓励交易双方自行选择土地估价机构进行评估，为土地交易提供价格参考。其次，确立集体建设用地最低限价制度（即最低保护价），主要用于对出让价格的限制，如果集体建设用地出让成交价格低于最低保护价，则出让行为无效；如果在二级市场上转让的成交价格明显低于最低保护价，集体建设用地所有权人可以行使优先购买权。最后，建立集体建设用地地价申报制度和信息公示制度。为统筹国有土地和集体土地价格，农村集体建设用地交易也应向土地管理部门申报交易价格，并及时公布与更新土地交易价格信息，建立集体建设用地交易价格信息库。
4.建立合理的土地收益分配机制
（1）国家作为宏观经济的调控者和社会事务的管理者，通过税收间接参与土地收益分配
在集体建设用地使用权出让和转让收益分配中，国家(政府)作为宏观经济调控者、社会事务管理者，可以通过收取征税方式对收益进行调节，间接参与土地收益的分配。
按照收益初次分配基于产权、二次分配基于税制的原则，集体建设用地使用权出让和转让中国家(政府)应当通过税收手段，对收益进行合理的二次分配。目前，国有建设用地使用权出让和转让中涉及到的税费有土地增值税、城镇土地使用税、契税和印花税等多种，集体建设用地相应的税费规定则不太清晰。未来，随着城乡统一建设用地市场的形成，亟需构建统一的建设用地税收机制，完善集体建设用地相关税制。
从纳税主体看，一级市场上的集体建设用地所有者、二级市场上的集体建设用地使用者（供方）作为土地市场上的供应方，也是土地收益的获得者，是土地收益的主要纳税人。
（2）地方政府作为基础设施投资者，享有合理的投资收益
各级地方政府可以根据农村基础设施、公共设施等方面的投资情况，享有合理的投资收益。地方政府通过基础设施和公益事业方面的投资建设，可以改善区域投资环境，提升区域内的集体建设用地价值，因此作为以上基础设施的投资者，可以通过收取基础设施配套建设费、公益事业基金等形式参与集体建设用地使用权出让和转让收益的分配，从而间接获得部分集体建设用地增值收益，获取政府投资收益。
（3）集体作为土地所有者，依其土地权利直接参与土地收益分配
农民集体作为集体建设用地所有者，在集体建设用地使用权出让和转让收益分配中，以其土地权利和投资增值进行分配，这里的土地权利包括土地所有权及其衍生权利。如果集体将存量建设用地直接进行出让和转让，则除缴纳国家税收外，剩余土地收益应全部归集体所有。集体获得的收益包括地租和集体投资所引起的增值部分。
（4）农民作为集体财产所有者，应为土地收益的主要受益人
土地收益是基于土地所有权的财产性权益，农民作为集体财产的所有者，也是真正的集体土地所有者，应当成为集体建设用地使用权出让和转让收益的最终受益人。集体建设用地使用权出让和转让获得的收益应实行专款专用，并在农民个人、集体经济组织之间进行合理分配，确保集体土地收益在促进农村经济发展、农民增收和农村社会稳定等方面发挥积极的作用。
土地出让和转让收益在使用上应遵守政府监督、集体决策的制度，具体使用方案应由集体经济组织成员大会或集体经济组织成员代表大会决定。实践中，由于缺乏明确的集体财产收益分配机制和监管机制，农民土地权益往往易遭受侵害，因此，保障农民在土地出让和转让中的合法权益是构建土地收益分配机制的关键。具体措施包括：①规范集体建设用地使用权出让和转让资金管理，将土地收益纳入农村集体财产统一管理，设立专项账户，实行专款专用，并建立集体土地资产信息公开系统，加强土地出让和转让资金监管。②确定资金使用顺序，土地收益应优先用于农村社会保障，包括集体成员的医疗、养老、失业补助等；然后才可用于农村基础设施建设、公益事业发展、土地开发整理等。③剩余土地收益，在提取一定比例的农村集体发展基金后，应在农民个人之间进行公平分配，通过派股等方式直接分配给农民，使土地收益向农民个人倾斜，增加农民的财产性收入。
（5）集体建设用地使用者依其投资额参与土地增值收益分配
集体建设用地使用者是土地出让和转让后的实际控制者，