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国防动员的战略意义和功能
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国防动员的战略意义和功能
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强国社区-人民网何谓规范意义上的“国防动员”
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【期刊名称】
何谓规范意义上的“国防动员”
【英文标题】 How To Prescribe The Concept Of Defense Mobilization
【作者】 【作者单位】
【分类】 【中文关键词】 规范意义；国防动员；动员；战争状态
【期刊年份】 【期号】 8
【页码】 9
【摘要】 “国防动员”是《国防动员法》的核心概念。何谓规范意义上的“国防动员”是国防动员立法的最大难点，该法对此并未界定或者解决。从功能论意义上讲，传统动员即是战争动员，而现代国防动员则未必与战争状态相关联。它除应对战争以及其他武装冲突等传统安全威胁外，还拓展为应对非传统安全威胁导致的紧急状态或者其他国家危机。从存在论意义上讲，现代国防动员已超出传统动员实施的范畴，还包括动员准备和复员两个环节，是一种特殊的国防建设活动。规范意义上的国防动员即是为应对国家的主权、统一、领土完整和安全所遭受的威胁，国家进行准备、启动紧急措施以积聚国防力量的法律活动。
【全文】【】 &&&& 　　
　　国家建章立制，在和平时期储植国防力量，当战事发生，危机来临，通过动员，迅速积聚国防力量以消除战患，已是世界发达法治国家因应战争或其他国家危机的一条基本经验。和世界发达国家一样，《》在中国也渐被视为是一项非常重要的军事法律，但却因该法所涉及的领域宽广、调整的权力关系复杂、影响的公民权利巨大，历来被立法者认为是一块“硬骨头”。在中国，更因其立法过程漫长、曲折、艰辛，坊间早有“二十五年磨一剑”的说法。日，十一届全国人大常委会第十三次会议表决通过了《》，这部法已于日起实施，中国现代国防动员立法算是有了一个较圆满的结果。
　　但何谓规范意义上的或者作为法律概念的国防动员，从立法伊始就困惑着立法者，直至《》通过也没有给予界定。在笔者看来，这一问题是其他所有立法难点的症结所在，本文对此尝试作一回答。
　　一、问题的产生与发展
　　何谓规范意义上的国防动员，这个问题也可以置换成另外一个问题，即《》的适用范围是什么？其本质是《》是否以及如何对国防动员这个核心法律概念进行定义，它直接决定着《》法律原则、规则体系的构建和动员体制机制的设计。因此，对“国防动员”这一核心概念进行定义非常必要，而且从《》的历次标志性文本都可以看出立法者的这种努力。
　　《》“ 1987年送审稿”在总则2条中只是简单地将国防动员分为总动员和局部动员。在第5条中规定“动员准备是国防建设的组成部分”，第10条规定“动员令发布后，国家机关有权采取强制措施，集中一切人力、物力、财力为战争服务”。起草领导小组对该送审稿的说明表明了当时对《》性质的认识：“《》属于国家为应付战争而制定的特殊法，它包括动员准备和动员实施两部分内容，既管平时也管战时……我国的《》也应在和平时期制定和颁布，以便有计划、有步骤地对战争动员有所准备。因此，本法重点是写动员准备，而对动员实施阶段的工作只作了原则性的规定，需要时再依据实际情况加以补充或修改、颁布新的法令。”
　　“2001年征求意见稿”最先在草案文本中对国防动员进行了定义，即其第2条规定：“本法称国防动员是指：以国防为目的，在军事、经济、社会、政治方面进行的动员准备、动员实施和复员活动。”总则还对复员活动进行了简单的原则性规定，说明起草者开始将国防动员作为一项系统性的、分阶段进行的工作。但是这种定义是明显的重复定义，违反形式逻辑的基本原则。对该法的适用范围，附则第51条作了拓展，规定：“本法适用于战争、破坏性灾难和非军事战争行为。”在分则中涉及动员准备和动员实施的条文共有32个条文，单纯规定动员准备的条文有14条，单纯规定动员实施的条文有9条，动员准备与动员实施混合编排的共有9条，这说明该征求意见稿倾向于一种动员准备与动员实施兼重规范，努力把动员实施部分写实的立法态度。
　　“2005年草案送审稿”是目前通过的国防动员法文本的基础，其章节体例的安排与现行《》基本一致。虽然其第3条第I款用空洞的语言对国防动员进行了规定：“国防动员是国防的重要组成部分，是维护国家生存与发展的战略措施。”但是，该送审稿第2条规定了该法适用范围，即：“国家根据国防需要，在军事、政治、经济等方面统一组织的国防动员的准备、动员实施以及相关活动，适用本法。”尤其是该送审稿还有一个重要的突破，即在第4条中规定了国家实施国防动员的前提条件是“国家主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时”，这种表述不仅符合国家在新世纪应对传统与非传统威胁的需要，而且说明起草者对国防动员本质有了更深层的认识。
　　“2009年首审稿”、“再审稿”和最后的表决文本坚持了“2005年草案送审稿”侧重规范动员准备、原则规范动员实施的模式。首审稿公布于社会公开征求意见期间，许多常委委员、国家机关、各大军区、民众纷纷表示期待未来的《》能对国防动员予以定义，但最后颁行的文本仍未超越“2005年草案送审稿”中的认识。
　　二、功能论意义上的国防动员
　　（一）传统上动员就是战争动员，是单纯应对战争状态而存在。“动员”是个外来语词。19世纪50年代，普鲁士军语中出现“ mobilmachung”一词，用来描述军队在临战阶段的“集结、装备和展开”，赋予“动员”明确的应对战争的内涵。19世纪80年代后期，日本在以德国为师进行军制改革时，用日语中的汉字将德国军语“mobilmachung”一词翻译为“动员”。1903年，北洋陆军督练处编印的《军语》中收有“动员”条，其意为：“按平时之预备规划聚齐人马器械备调赴战之总称也。”由此可见，至少至20世纪初，国防动员与战争是结蒂并生的。按照《中国军事百科全书》的权威定义，“战争动员”是指：“国家或政治集团为实施战争或应对其他军事危机，使社会诸领域全部或部分由平时状态转入战时状态所进行的活动。简称动员。”[1]
　　（二）现代国防动员未必与战争状态相关联。“国防动员”在20世纪30年代德国鲁登道夫提出“总体战”之后才被广泛使用，其含义比“战争动员”更为丰富，二者在内涵和外延上有很大差别。首先战争动员的主体是多元的，可以是国家，也可以是政党；国防动员的主体则是单一的，只能是国家。[2]
　　另外二者与战争状态的关系差别很大。传统上，至少至二战结束前，动员与战争状态关系单一，二者始终关联，而现代国防动员与战争状态的关系日趋复杂。
　　1．现代国际法尤其是战争法的发展，使战争的形式与实质发生了深刻的变化，传统国际法意义上的战争状态不断受到挑战与冲击。传统国际法上，战争是指具有战争意图的国际法主体之间的武力斗争。通常是由国家最高权力机关或国家元首决定是否进行战争，一旦决定进行战争，战争意图应通过宣战声明或最后通牒明确表示，不宣而战则被认为是不正义和违法的。
　　而自从20世纪20年代以来，国际法上有一种从宣布战争非法化至彻底、全面禁止使用武力或威胁使用武力的趋势。1928年巴黎非战公约是宣布战争非法化的早期典范。1945年的《》代表着人类制止战争努力上的最高成就，它彻底宣布武力使用的非法化，标志着国际法全面禁止使用武力时代的到来。
　　但是，宪章仍然规定了国家宣布战争或者动用武力的两项例外规定，即一是根据宪章第七章，联合国本身采取或授权的行动。二是根据第51条，自卫权的行使。第51条规定：“联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”
　　二战结束后，世界范围内虽然没有哪几个国家宣布过战争状态，但是国家间动用武力打打杀杀的情况从来没有停止过，而事实上的战争、国际与非国际武装冲突，特别是发展中国家的国内战争却大大增加。这种缺乏现代国际法规范的、奇异的战争图景对传统国际法上的战争状态无疑构成了巨大的挑战，而实施动员，调集社会一切人力与资源参与战事之中也一直与这种图景相伴，这是人类文明和法治进步的巨大悲哀。
　　人类必须拿出足够的诚意与勇气改变这种图景，而《日内瓦公约》的1977年的两个附加议定书则是现代国际法在此方面的一个初步尝试，这两个议定书对不宣而战的国际性武装冲突和非国际性武装冲突下无辜战争受难者的人道主义保护作出了巨大努力。
　　2．国防动员与战争状态及其他武装冲突的关系复杂，在通常情况下有以下几种：
　　一是国家宣布进入战争状态，一般要进行全国总动员或者局部动员，否则就难以集中人力、物力和财力为战争服务。
　　二是实施国防动员不一定会宣布战争状态。从现代战争来看，提前实施动员充分做好应战准备，可以发挥威慑作用，使敌对方不敢轻举妄动，从而遏止战争，消除威胁。另外，现代战争的一个突出特点是具有突发性、隐蔽性，欲发动战争的一方往往在没有任何战争征候的情况下不宣而战，突然袭击，先发制人。受侵略的国家来不及宣布进入战争状态就立即进行动员、反击侵略，从而进入事实上的战时状态。
　　三是宣布战争状态与否，直接影响国防动员的规模、范围、强度、特别措施的采取等。国家在未宣布战争状态的情形下，随着战争危机的加剧，可以实施有限度的动员和战备行为。当国家宣布战争状态后，可以全面展开动员行动，武装力量迅速扩充到所需规模，军工企业加速和扩大军品生产，对关系国计民生的重要行业和社会实行管制、限制等特别措施。
　　四是国防动员与武装冲突日趋关联。现代国家仍然不愿意选择彻底禁绝战争或者使用武力的手段来解决国际争端或纠纷，但当国家陷入事实上的武装冲突时，不论这种武装冲突是国际的，还是非国际的，国防动员依然是国家所依赖的进行或继续武装冲突的根本机制。从上个世纪的海湾战争、南斯拉夫战争、阿富汗战争，到本世纪的伊拉克战争都印证了这一点。
　　3．我国宪法、法律规定的国防动员不一定与战争状态相关联。我国宪法和法律规定了战争状态的决定、宣布以及宣布战争状态的条件和采取的措施。《》62条第（十四）项规定全国人民代表大会决定战争和和平的问题。第67条第（十八）项规定全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”。第80条规定，国家主席根据全国人民代表大会和全国人大常委会的决定“宣布战争状态”。《》49条规定：“国家依照宪法规定宣布战争状态，采取各种措施集中人力、物力和财力，领导全体公民保卫祖国，抵抗侵略。”从法律文义上讲，上述决定、宣布战争状态条件的规定，主要指的是对外战争的战争状态的决定与宣布。
　　我国宪法和法律规定了国防动员的决定、发布以及国防动员的条件。《》67条第（十九）项规定了全国人大常委会“决定全国总动员或者局部动员”，第条规定国家主席根据全国人大常委会的决定“发布动员令”。《》44条规定国防动员实施的条件是“中华人民共和国的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁”。遭受威胁通常是指国家遭受外敌侵犯或者发生内战，或者有外敌侵犯、发生内战的直接危险。《》8条也做出了类似规定：“国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，全国人民代表大会常务委员会依照宪法和有关法律的规定，决定全国总动员或者局部动员。国家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，发布动员令。”由此可见，根据我国宪法和法律的规定，是否宣布战争状态，并不妨碍启动和
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