政府主导?社会参与?多方协作
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――改革开放以来浙江民间社学习中工作中的难题，参考学习。政府主导&社会参与&多方协作&&改革开放以来浙江民间社会组织参与社会建设的经验及启示 【英文标题】Government Leadership，Social Involvement，Multilateral Cooperation:The Experience and Enlightenment of the Social Organizations Participation in Social Construction since the Reform and Opening-up in Zhejiang Province 【文章日期】 【作 者】吴锦良 【作者简介】吴锦良，中共浙江省委党校副教育长、科研处处长、教授。（杭州 310012） 【内容提要】构建&党委领导、政府负责、社会协同、公众参与&的社会管理格局，是党的十七大报告中提出的我国社会管理体制改革的重要内容基本方向。新型社会管理格局使各类社会组织在社会建设中作用进入了政府与学界的视野。浙江各类社会组织发展数量及其在社会建设中的作用发挥居于全国前列。本文总结改革开放以来浙江省民间社会组织参与社会建设的作用、影响和主要制约因素，在此基础上提出了进一步推动民间社会组织参与社会建设的对策建议。全文紧扣浙江省民间社会组织发展的情况，紧密结合加强社会建设这条主线，是对改革开放以来浙江民间社会组织参与社会建设的经验树立和理论思考。 【摘 要 题】非政治组织 【关 键 词】浙江/民间社会组织/社会建设/社会管理格局[中图分类号]D638　　[文献标识码]A　　[文章编号]08)06-0040-10改革开放以来，我国社会管理格局一直处于不断变迁之中，总体目标是要建构与现代社会发展相适应的社会管理体制，形成一种利于调动各方力量参与的社会管理新格局。这种新型的社会管理格局就是&党委领导、政府负责、社会协同、公众参与&①。这一新型社会管理格局的形成是一个社会管理体制与方式转型的漫长过程，它需要政府承担起更大责任的同时，积极引导各种民间社会力量(NGO)参与其中，充分发挥政府、社会组织和社会公众各自的优势和作用。浙江省的各类社会组织发展的速度在全国处于领先水平，改革开放以来浙江省在建立健全&党委领导、政府负责、社会协同、公众参与&的社会管理格局方面已经有了不少大胆的实践探索，并已取得了不少成绩和经验，值得在理论上加以总结。一、浙江社会组织崛起及其对社会建设的影响改革开放以前，浙江和全国其他省市一样，并无严格意义上的民间社会组织。改革开放带来了经济社会领域深层结构的持续变化。类似经济领域中民营企业崛起，社会领域中的民间社会组织的崛起同样是浙江经济社会发展中的一个十分重要的现象。(一)浙江民间社会组织的崛起浙江不仅是民营经济大省，也是社会组织大省。截止2007年底，全省经县以上民间组织管理部门核准登记注册的各类社会组织共24345个，社会组织总数在全国各省市中居第三位，每万人拥有社会组织数量居全国第二位。各类社会组织的分布情况较为复杂。以2007年数据为例，经各级民政部门核准登记的全省社会团体有12915个，民办非企业单位共有11290个，基金会共有140个。具体分布情况见表1：表1　数据是经省市县核准登记注册的民间社会组织。此外，还有未登记但以备案形式纳入管理轨道的基层民间组织未包括在上述数据内，如民办幼儿园、农村专业经济协会等。2007年浙江全省未登记但已备案的民间社会组织约有8258个。加上核准登记的24345个，全省民间社会组织大约有32603个。②实际上在登记、备案、纳入民间社会组织管理轨道的组织外，还存在着数量众多的、群众自发组织起来的&草根社会组织&，包括形式多样的基层社区管理组织、社区服务组织、各类志愿者组织、基层健身与群众自娱自乐组织、同乡会、同学会、&驴友&组织等等，据测算，全国有草根社会组织300万家③。根据有的学者的研究，中国各类未登记的草根组织的数量大约是核准登记的民间社会组织的30～40倍④，若以此计算，浙江省各类草根社会组织的数量可达70万个以上(见表2)。上面提供的是2007年浙江民间社会组织数量的静态数据。从动态发展变化的角度看，改革开放以来，浙江省的各类社会组织处于持续不断的发展之中。仅2001年至2007的6年中，浙江省在民政部门核准登记的各类社会组织从16508增至24345，共增加了7837个，平均每年增加1300多个。见表3：(二)民间社会组织发展对社会建设的影响各类社会组织的迅速发展源于社会结构分化、社会需求多样化、社会生活的日益组织化与丰富化，及其公民自主活动空间的扩大。全省70多万个形形色色的社会组织，无疑在有形或无形中渗透和影响着我们工作与生活的方方面面，同时也深刻影响着我省的社会结构和社会管理新格局的形成。1.社会组织发展促进了政府社会管理职能的转变。政府职能转变与发育良好的社会组织体系是互相制约、互为因果、互相促进的。没有发达的民间社会组织，就没有社会主体来承接政府在职能转变中要转移给社会的大量社会管理职能；政府本该放权给社会来举办的社会事业及其社会管理事务就无法转移出去，&政府办社会&的格局就无法改变。浙江省正是因为有了比较发达的民间社会组织，才使政府在社会管理领域的职能转变比大多数地方要快一点、好一点；社会组织的发展壮大事实上并没有象一些人担心的那样&给政府添乱&，而是一直以来确确实实地在&给政府帮忙&，因而政府也更加对其予以了更多地信任，创造了更好地条件。在浙江省的社会管理领域，社会组织发展与政府职能转变之间的良性互动关系已经建立。2.社会组织发展推动了浙江社会事业的大发展。据浙江省发改委课题组的分析报告，浙江省的社会事业与社会发展水平位居全国前列。根据国家统计局公布的全国31个省份的社会发展水平综合评价结果，、2005年浙江省社会发展水平稳居全国第四位(列北京、上海、天津之后)、各省区第一。2006年浙江省社会发展总水平将继续保持全国前四位的水平，继续向经济社会协调发展的目标迈进。⑤浙江社会事业的快速发展，既是政府高度重视并加大对社会事业投入的结果，也与社会事业发展机制创新和积极鼓励社会组织举办社会事业分不开。举办社会事业的民间社会组织被登记为&民办非企业单位&。民办非企业单位的活动主要包括教育、卫生、文化、体育、法律、社会服务、社会慈善事业、各类志愿者服务、科技与研究、生态环境、农业及农村发展等社会事业领域。浙江全省11290个的民办非企业单位和1万余所民办学校⑥，约150亿元的总资产和20多万从业人员，已经在广泛的社会事业领域发挥着无可替代的作用，并且这种影响还在不可遏止地以年均15％的发展速度日益扩大。民间社会组织在推动社会事业大发展中的作用已成为一个有目共睹的事实。(转载请注明网络来源:政治学论文网)TAG标签： 多方 民间 组 协作 以来 主导 参与 政府 改革开放 社会&&&&&&&3.社会组织发展促进了社会管理新格局的形成。浙江各类民间社会组织在不断发展壮大过程中正是扮演了&社会事业举办者&的角色。经济领域中政府的部门管理逐步转变为行业组织的自我管理；文教体卫等社会领域中涌现出了一大批非营利组织(民办非企业单位)，极大地促进了社会事业的发展，丰富了全社会公共产品的供给；城市社区自治组织和服务组织的迅速发展，使城市基层社会管理的核心主体发生了更替，并历史地将体制内的&单位人&转变为&社会人&；农村专业经济协会和经济合作组织的发展，使脱离了&单位化&的生产大队的农民找到了属于自己并适合自己发展的新型社会组织&&无疑，正是各类民间社会组织的蓬勃发展，使政府对社会事业&包打天下&的旧格局得以打破，社会管理与服务的主体结构因此发生了重大变化。&党委领导，政府负责，社会协同，公众参与&的新型社会管理格局在社会组织的发展壮大中处于逐步形成之中。除上述影响和作用外，民间社会组织发展对中国改革发展还具有十分深远的意义：它对行业和基层社会自我管理机制的形成，对全社会的组织化程度的提高，对不同利益群体的利益表达和公民政治参与的有序化，对政府与社会的协商、合作与良性互动关系的形成，对公民精神的培育和公民社会的形成，都具有根本性的意义。浙江民间组织发展在全国学界和其他省区政府管理部门也引起了广泛的关注和好评。中国社会科学院&浙江经验与中国发展研究&课题组在&浙江社会发展经验的意义与启示&一文中说：&社会建设重在培育民间自我组织机制，促进社会走上自我发展的道路&&浙江经验的启示是：为促进社会走上自我发展的道路，社会建设需要重点培育社会自我组织机制。&⑦新华社记者孙金霞撰文：&2000年之后浙江民间组织的数量每年都在以15％的速度增长&&浙江民间组织快速成长，一些民间组织的&触角&向社会生活的各领域延伸，在促进社会和谐方面开始发挥出政府管理&减肥剂&、社会融合&粘合剂&和社会矛盾&稀释剂&的作用，有的则在社会参与方面开始显露力量。⑧&二、民间社会组织参与社会建设的制约因素分析浙江民间社会组织在社会建设的方方面面虽然发挥着越来越大的作用，发展中遇到的问题与困难相对来说比全国大多数地区要少一些，但由于我国仍然处于转型的过渡时期，旧的体制仍然对社会有着深远的影响，社会本身也没有充分发育成熟，因而浙江民间社会组织的健康、有序发展也同样面临许多制约因素，有待我们去认真研究、积极破解。1.法制环境的制约。九十年代后期，中国政府根据社会经济的发展和形势的变化，对1989年颁布的《社会团体登记管理条例》进行了修正，并于1998年9月颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》。与此同时，还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999)。另外，民政部还有社会团体管理规章50余个，而地方民间组织管理法规的数量更多。浙江省根据全国性的法规，结合本省民间社会组织发展的实际情况，先后制定了《浙江省社会团体管理办法》⑨、《浙江省民办非企业单位管理暂行办法》⑩《浙江省社会中介机构管理办法》(11)、《关于加强社区民间组织培育与管理的意见》(12)、《关于印发&浙江省社会团体登记业务规程&的通知》(13)等数十个地方性民间组织政策法规，这些法规对培育和监管浙江的民间社会组织起了积极的作用。尽管有关民间组织的法律制度在逐步建立与完善，但总体上说，现有的法律制度环境还存在许多不利于民间组织健康发展的因素。这些因素主要体现在：第一，登记注册限制过多。根据现行《条例》成立社团组织必须符合以下条件：一是必须找到一个政府部门作为其业务主管单位。二是必须具有一定的资金。例如全国性的社团需要10万以上的注册资金，地方性社团和跨行政区域的社团需要3万以上的注册资金。在实际操作中，地方登记管理机关处于多方面考虑还存在提高注册资金要求的现象。(14)由于这些门槛的限制，使许多真正从民间自发形成的社会组织或者由于无法找到主管单位，或者没有足够的注册资金而未能在民政部门登记获得合法的身份。第二，双重管理体制控制过严。根据《条例》，中国对社会团体及民办非企业组织实行登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制。登记管理机关负责组织的登记审批，指导检查监督组织的各项活动，依法查处违法违纪行为。业务管理机关承担组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务与人事管理、对外交往以及活动开展等。双重管理体制将组织的成立、管理、运行以至于最后解体都纳入政府管理体系。这是当今世界上对民间组织最为严厉的管理制度之一，它使真正民间自发形成的社会组织由于现行制度的限制无法&合法地&纳入体制之中。它们游离于体制之外，缺乏&合法&身份，在开展活动和进行社会动员时，常常会招来怀疑的眼光和受到重重的阻挠，它们几乎没有任何官方的援助，也很难享受各种优惠政策。而且它们还时刻面对着管理、登记机关态度和政策上的种种不确定因素。它们的生存与发展很大程度上取决于政府能够容忍和默许的程度。(15)第三，具体管理措施的立法滞后于民间社会组织发展的需要。民间社会组织的发展亟待健全的法律法规体系的支持。诸如社会公共领域对民间组织的准入制度、政府有关社会管理职能向各类社会组织的转移、政府公共服务向民间组织的采购、民间组织的税收优惠政策、对志愿者及其活动的社会认可及其积极推动政策、收支管理、募捐与捐助政策、对民间组织引导与培育制度、评价与监督体系等方面，至今还没有真正建立全面、具体、有效的规章制度体系。另外，我国有关民间组织的基本法律法规主要是有关社会团体、民办非企业单位和基金会的管理办法，但事实上，社会团体、民办非企业单位的情况十分复杂，迫切需要针对各类社会组织的特殊情况制定更加具体的法律法规体系。以行业协会为例，许多行业协会反映，&行业协会性质特殊，应该根据行业协会的实际情况和经济发展的客观需要，尽快研究和制定规范约束和培育发展行业协会的专门法律法规，明确行业协会的地位、职能、作用以及实现方式，明确政府和行业协会的关系，给行业协会一个明确的身份，把行业协会和其他的社会团体区分开来，从法律、制度上来保障行业协会的发展。&(16)法律制度不健全致使民间社会组织的运作与活动缺乏规范性，既不利于政府对各类社会组织的统一管理，也不利于社会建立对社会组织的信任支持以及监督的责任与机制。这些都严重限制了各类社会组织的健康成长。(转载请注明网络来源:政治学论文网)TAG标签： 多方 民间 组 协作 以来 主导 参与 政府 改革开放 社会&&&&&&&&&2.资金的制约。资金是民间社会组织最基本的生存发展资源。组织拥有一定的资金才能购买相应的设备、租用办公和活动场所、支付工作人员的工资，以及开展各种活动。缺乏资金的民间社会组织无法开展正常的活动，也难以吸收足够的专业人才，严重影响其生存与发展。民间社会组织获得资金的渠道有以下几种：(1)政府资助，(2)社会赞助，包括企业和公民个人的捐助，(3)服务性收入，(4)基金会、促进会等机构的资助，(5)外国援助。在发达国家，民间组织获得不同形式的政府资助的数额要占其总经费的30-40％(17)。而我国，只有少数核准登记、被认为能够给政府&帮忙&民间机构(如农业行业协会、农村经济合作社组织、部分民办学校和民办养老机构)得到了不同形式的政府资助，大多数机构根本得不到政府资助。至于大量体制外的民间草根组织则更被排除在政府事业之外。以行业协会为例，据浙江省民政厅的调研，浙江省大多数行业协会&经费不足现象比较突出。除了像省食品工业协会、交通运输协会、包装技术协会等极少数的省级协会享有省财政拨出的人头经费外，其他协会的经费一般都由协会自行解决。&(18)目前行业协会主要依靠会费收入、咨询服务收入，部分依靠企业赞助。由于协会资金、能力不足，会员覆盖率偏低，因而会费和咨询服务费大多难于维持协会的生存发展。资金不足已成为制约大多数民间社会组织发展的基本问题。3.人力资源制约。人是最具有主动性和创造性的因素。人力资源往往决定着各类社会组织的生机、活力和前途。一个组织的专业人员的素质往往代表着组织本身的素质。高素质的人才可以为组织引进专业知识和技术，有利于扩充组织的服务范畴，创新组织的服务项目，改善组织的服务质量。具管理能力的人才还可以通过科学的管理使组织产生高效率。因此是否能吸纳更多的高素质人才是实现各类民间社会组织的创新和持续发展的关键。(19)然而目前我国民间社会组织人才匮乏是一个普遍的现象，这不仅表现在人力不足，更主要的是表现在社会组织的专职人员缺乏专业知识和技术，尤其是缺乏创新的观念和能力。无法吸引高素质的人才当然首先是因为缺乏资金，不能给人才提供良好的经济条件，其次是现行制度对人的就业观念和职业选择上的影响，以及目前社会保障等制度的不完善，也使许多人不愿意选择到民间社会组织工作。以浙江省行业协会为例，根据浙江省民政厅课题组的调查，&省级(在省民间组织管理局登记注册的)行业协会的专职工作人员一般不会超过5人，其中专职工作人员在3人以下(含3人)的占有率很大一部分，个别省级协会、绝大多数县市级协会没有专职工作人员。工作人员中不少是由离退休人员构成&&因为年纪偏大，工作精力有限，开拓精神不足，而且往往是知识结构老化，信息化、自动化处理能力不足，难以胜任繁重的行业协会日常工作。目前由于行业协会工作人员的编制、待遇问题没有解决，协会对高素质、年轻有为的人才没有吸引力，从事行业协会工作的人力资源十分缺乏。(20)&4、社会对民间组织认可度的制约。尽管各类民间社会组织参与社会建设与社会服务的范围、数量和质量呈逐步提高的趋势，但总体上来说，由于自身资金、专业人才、管理水平、服务品牌等方面的限制，民间组织得到的社会认可度普遍较低，这一点大大影响了各类社会组织的作用发挥。以浙江省行业协会为例，根据浙江省民间组织管理局对2676家企业的调查(21)，当问及&您认为，与未加入协会的同行企业比较，加入协会是有必要，还是没有必要，或者是无所谓？&结果，调查对象回答&有必要&的只占36％，回答&没有必要&的占3.7％，而回答&无所谓&的竟高达46.8％。见表4：其实，不仅仅是行业协会，其他各类民间社会组织大都存在着类似问题。社会认可度反映社会信任的程度。社会信任是一个组织生存发展不可或缺的资本，缺少社会信任，一个组织在社会服务和市场竞争中就很难获得参与和发展的机会。三、进一步推动民间社会组织参与社会建设的对策建议浙江民间社会组织在发展中虽然同样遇到了诸多问题，但浙江的民间组织管理部门比其他大多数地方更加深切认识和体会到各类社会组织发展的重大意义。浙江出台过一系列相关的地方性政策措施，在积极扶持、培育民间组织方面已经取得了较大的成绩和经验，也在一定程度上在全国起到了&率先&和&走在前列&的作用。浙江有条件要继续以改革先行者的态度去不断破解各类社会组织在发展中遇到的难题，浙江应该继续积极担当这一重任。1.以推动社会组织发展为目标，进一步转变管理理念。改革开放以后，我国在许多领域逐步诞生了不同类型的民间组织，政府对民间组织的认识和态度也在不断经历着一个不断发展变化的过程：在80年代，各级政府对民间组织主要持警惕防范的态度，在政策取向上则以限制和控制为主。&有人总是担心，民间组织发展迅猛，会削弱政府的职能和权威，会影响社会稳定。&(23)出现这种情况&背后的深层原因在于将公民社会与国家对立起来的理论思维和对民间组织根深蒂固的不信任和防范心态&(24)。90年代中期开始，随着市场经济体制的逐步建立和政府职能转变的不断深化，政府开始对民间组织作为社会中介组织的作用有了较为积极的正面评价：十六大以后，随着事业单位改革的推进和大力发展社会事业的客观要求，党和政府对民办非企业单位(25)的态度逐步趋于积极，民办非企业单位的发展环境日益宽松，发展速度也日益加快；2004年十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标，并确定了社会事务管理中党和政府主导、社会协同、公民参与的格局，各级党和政府对民间组织发展的重要意义的认识有了进一步的深化，因而对于社区服务组织、行业组织、农村经济合作组织、慈善组织、各类民办非企业单位等公益性、非营利性和非政治性的民间组织，党和政府大都持肯定、支持和鼓励的态度，并在一定程度上也采取了积极推动其发展的政策。(26)纵观建新中国成立以来政府对民间组织态度的演变轨迹，不难发现，我国政府对民间组织的认识正在发生质的变化：从不信任到逐步信任，从普遍限制到逐步放松规制，从视之为对立面到积极鼓励民间社会组织参与公益性活动。这样的变化是十分令人鼓舞的，因为&政府的态度和作为往往决定着中国NGO的生死和兴衰。&(27)在今天，全面加强社会建设已经成为我们这个时代国家发展的一个重要战略的时候，政府比以往任何时候更加需要各类民间社会组织与之携手合作，由此也需要政府比以往任何时候对民间社会组织持更加信任、支持、鼓励、合作的态度。进一步提高各级领导干部对民间社会组织发展的战略意义的认识，进一步转变对民间社会组织的管理理念，已经成为一个时代性的任务。浙江省的民间社会组织与政府管理部门之间已经取得了良好的互信基础，因而除了极少数政治色彩较浓的组织，浙江应该进一步加大步伐，给以绝大多数民间社会组织以更多信任、接纳和帮助，并以此作为我们对民间社会组织管理制度设计的核心理念和出发点。只有这样，浙江民间社会组织的发展才会迎来又一个新的春天，政府主导、社会协同、公众参与的社会建设新格局的形成才会有必要的社会支撑。(转载请注明网络来源:政治学论文网)TAG标签： 多方 民间 组 协作 以来 主导 参与 政府 改革开放 社会&&&&&&&&&2.以全面促进社会建设为抓手，进一步明确发展思路。在大变革的年代，我们都在创造明天，我们需要关于未来社会组织发展的思路。但是，目前我们其实并没有真正关于社会组织的明确具体的发展思路。在全国和地方各级政府有关经济和社会发展规划中，有关社会组织的发展只是被原则性地加以提及，各级政府及其有关部门并无具体明确的发展规划，这与政府至今并未走出&包揽社会事业&的习惯思维有着直接的关系。谈到社会事业与社会建设，政府总是从加大财政投入和给有关政府部门以更多任务、更大压力来思考问题，压根儿没有给社会组织以活动平台和空间、让其承担任务、发挥作用。这固然与我国社会组织的弱小、能力不足有关，但要让社会组织强大、有为的唯一途径就是在体制内给其提供活动舞台，使其在参与中得到锻炼，在锻炼中逐步成长。社会组织的发展思路应该纳入各级政府及其政府有关部门的工作思路之中，尤其是文化、教育、体育、卫生、民政、科技、社科管理机构、司法行政部门等与社会建设有着密切关系的政府机关，都要将社会事业与社会建设发展规划和本系统社会组织的发展结合起来予以统筹考虑，提出明确具体的目标，采取相应的培育与管理措施，形成关于本系统民间社会组织发展的明确、具体、可操作的思路。社会建设的一头连接政府职能，另一头连接社会组织，它是政府与社会合作的核心内容。以社会建设为抓手，促进社会组织的健康发展，这是各级政府不可疏忽的一项重要工作。3.以发达国家的成功经验为借鉴，进一步改善法制环境。发达国家民间社会组织(28)的发展大致与市场经济的发展是同步的，至今已有数百年的历史。上世纪80年代以来在世界范围兴起的&全球社团革命&，使各类民间社会组织出现了爆发性的增长，并在国家经济社会发展中从边缘走向中心、从后台走向前台，正发挥着越来越重要的作用。与此同时，发达国家对各类社会组织的培育与管理也已经积累了丰富的经验和行之有效的法律制度。结合我国社会组织发展的实际，借鉴发达国家的成功经验和法律制度，只要有利于我国民间社会组织的健康发展作用发挥的，就要采取积极的&拿来主义&态度，这是当前加快改善我国民间社会组织法制环境的基本思路。借鉴发达国家的成功经验，结合我们的实际情况，当前在改善民间组织法制环境方面我们迫切需要做的工作有：(1)分类管理、区别对待，部分取消双重管理体制。学界对我国民间组织法制环境批评最多的莫过于双重管理体制，民政部有关官员虽然多次表示当前双重管理体制还是要继续坚持，但其态度也有松动的迹象(29)。综合利弊分析，笔者认为，对公益性、非营利性、非政治性民间社会组织(社区服务组织、行业组织、农村经济合作组织、慈善组织、各类民办非企业单位等)，要逐步取消双重管理体制，是否有业务主管单位不再作为登记注册的必备条件。而对于那些具有一定政治、宗教色彩和有涉外关系的民间组织，可继续保留双重管理体制。(2)放松前置审批，强化法律追惩。发达国家大多采取备案制而非审批制，民间组织在有关管理部门申报、备案，即可展开正常的活动。政府主要是依法对组织的活动本身进行监管，对触犯法律的组织予以追惩。我国民间组织的前置审批过严成为大批民间组织不可逾越的第一道障碍，这既不利于各类民间社会组织的蓬勃发展，也由于许多民间组织无法登记而转为&地下&活动，政府无以全面掌握情况而进行有效监管。目前我国300万草根社会组织都是没有登记或备案的，对这样的组织放松规制、鼓励引导其到政府部门备案，给以合法地位，这于这些组织的发展和政府部门的有效监管都是十分必要的。(3)结合地方社会建设的需要，制订促进社会组织发展的地方性法规。有法可依是各类社会组织发展的根本性保障。尽管浙江省曾领先于全国大多数省市先后出台了一系列地方性的政策法规，这些法规对于推动全省民间组织的健康发展起到了重要作用，但从&充分发挥社会组织作用、全面推进社会建设&的高度来看，大多数社会组织严重缺乏参与社会建设的平台，其根源还是没有法律制度的保障。首先是政府有关部门的职能转移和权力下放缺乏法律制度的刚性约束，致使大量社会组织无法从政府包揽的社会事业中&分得一瓢羹&；其次是不同社会组织有序、公平参与社会建设的规则缺失，致使行为失序，招致政府和公众对社会组织的双重不信任。因此，地方政府制订促进社会组织发展的政策法规的重点，一是政府有关部门的职能转移和权力下放，明确规定哪些职能和权力要交给社会组织；二是结合地方社会事业发展的需要，制订社会组织公平竞争、优胜劣汰、参与社会建设的规则，是社会组织参与社会建设的行为纳入法制轨道。4.以建立政府与社会组织合作机制为重点，进一步加大培育力度。社会组织参与社会建设广度和深度既取决于自身的能力，也取决于政府的态度。政府居于主导地位，政府必须以更加积极的态度，以推动社会组织更多更好地参与社会建设为目标，以建立政府与社会组织合作机制为重点，进一步加大对社会组织的培育力度。(1)建立社会组织与事业单位公平竞争机制。社会组织参与社会建设需要一个公平竞争的制度环境。但目前在民间组织活动领域处处充斥着种种的不平等，这种不平等主要表现在公营与民营、事业单位与民间组织并存，还有诸如&公办民助&、&民办公助&等形式，真正意义上的民间社会组织因缺乏官方资源而处在明显的弱势地位，即使其人力资源、管理能力等都达到较高水平，也难以在与有着官方背景的其他组织同台竞争中脱颖而出。因此，要大力培育民间社会组织，首先要研究制定各类组织参与社会建设的公平竞争环境。(2)建立政府向社会组织购买社会服务的机制。政府向社会组织购买社会服务是发达国家普遍采取的做法，这其实是利用市场机制、发挥政府与社会组织各自的优势和加强彼此合作的有效方式。浙江省在这方面已经有过不少积极的尝试，如宁波海曙区政府向民间组织购买居家养老服务就是其中的典型案例。(30)向社会组织购买服务已成为各国政府推动社会组织参与社会建设的基本做法，今后我们需要在更加广泛的社会服务领域研究制定相关政策，从制度和机制上为这项工作的开展提供保障。(3)建立政府委托社会组织承担社会事务管理的机制。有人将民间社会组织发展的基本条件概括为&有钱做事，有人做事，有事可做&，而这两个方面是相互关联的，其中&有事可做&是基础，是组织的业务空间，也是&有人&和&有钱&的基本条件。社会组织作为非营利组织，其活动空间主要在公益性很强的社会领域，这些领域原来都是由政府部门垄断的，民间组织是否&有事可做&、由多少事可做，取决于政府的选择。因此，政府需要加大委托力度，尽可能将更多的社会管理事务委托给社会组织和各类中介组织。至于委托给谁、委托什么、怎样委托等问题，我们已经取得了不少经验，今后要在总结经验的基础上进行全面梳理，并通过建章立制来不断推进。(4)建立促进社会组织参与社会建设的激励机制。浙江有70多万社会组织、数百亿资产、数十万就业人员(31)，这些数字足见已是全省社会建设中一支不容忽视的队伍。这支队伍的作用发挥，相当程度上取决于政府的引导和激励。目前政府只是对一些官办团体、事业机构、以&民办公助&或&公办民助&形式运作的民办非企业单位，以及政府大力扶持的社会组织(如农业行业协会、农村专业协会、民办养老机构)等予以资金扶持，大约80％以上的社会组织是得不到任何形式的政府资助的。今后要将社会组织参与社会建设的成绩纳入政府的评价范围，研究制订能够有效促进社会组织参与社会建设的激励机制，通过奖励、表彰、评定信誉等级、签订委托合同等方式，激励社会组织与政府之间展开广泛的合作。(5)发挥基金会的作用，推动社会组织参与社会建设。国外社会组织发展的一大重要支撑是各类基金会的经费资助。由于经济的持续快速增长，浙江省的民间资金相当充裕，民间基金会也开始呈现快速增长的态势(32)。但由于担心基金会运作的规范性问题，现有法律框架对基金的登记注册和活动方式有较为严格的限制性规定。从长远来看，不少现有规定不利于基金会的发展。要推动社会组织更多更好地参与社会建设，浙江应该在基金会发展方面有所创新、有所突破，使各类基金会在发展壮大中逐步成为社会组织发展的重要资金支撑。(转载请注明网络来源:政治学论文网)TAG标签： 多方 民间 组 协作 以来 主导 参与 政府 改革开放 社会&&&&&&&&&5.以是否有利于社会建设为标准，进一步改进管理方式。各类社会组织所涉及的领域众多，类型复杂，这给管理上增加了难度。究竟应该如何来管理如此众多、类型各异的组织？这是摆在各业务主管单位和登记机关的一个现实问题。由于管理的法律规章不完善，我们在管理中一直存在着&重登记、轻管理&的倾向(23)。究其原因，是有关民间组织登记注册方面有明确具体的规定，便于管理部门&照章办事&，而管理过程中由于法律依据不多，导致大量不重视管理或管理不规范行为的发生。在当前法制环境不够健全的情况下，各民间社会组织管理机关要确立一个评判社会组织行为的基本准则：凡是有利于促进社会建设的组织和行为，即使缺乏法律依据，管理机关都要给社会组织以更多理解、宽容和支持；凡是不利于社会建设发展的，管理机关在既有法律框架下要从严把关，决不纵容。管理机关工作人员要加强学习、提高自身素质和政策执行的水平。此外，管理不等同于审批、监督和处罚，现阶段对社会组织管理更需要管理部门树立服务意识，增强服务项目和服务能力，这一点是管理机关转变管理方式的根本所在。浙江既是经济大省，也是社会组织的大省，浙江社会组织发展居于全国前列。大量社会组织正处于不断发展之中，并已成为浙江社会建设领域一支不容忽视的力量。在社会建设日益成为经济社会协调发展和和谐社会建设的一项重大任务的今天，我们有理由要给各类社会组织以更多理解、信任、关心和支持。以改革创新的理念，以更大的支持力度，突破发展瓶颈，推动社会组织参与到社会建设中来，这是今后相当长时期中各级党委政府的一项重要工作。注释：①中共十七大报告对此表述为：&要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。&②数据来源于2007年度浙江省民政厅内部统计资料。③陈金罗：&中国非营利组织社会价值及其法制建设&，《规范和发展社会中介组织研讨会论文汇编》(2006)，广东省行政管理学会。④何增科撰写指出，根据一些学者的统计分析，截止到2003年，全国已注册社会团体数量为142，000个，已注册民办非企业单位数量为124，000个，未注册社会团体40，000个，未注册民办非企业单位250，000个(两项未注册数据为民政部民间组织管理局官员的估计数据)，工会、共青团、妇联等八大人民团体的基层组织数量为5，378，424个，中国残疾人联合会、中国计划生育协会、中国文艺界联合会等其他准政府社团基层组织数量为1，338，220个，学生社团、社区文娱团体、业主委员会、网上社团等各种草根组织数量为758，700个，由此估计社团总数应为8，031，344个。还有的学者主张把城乡各类群众性自治组织作为社区组织统计进来，则2005年全国各类社团总数就达到了8，802，300多个。⑤数据来源于浙江省发展和改革委员会课题组《2006年浙江省社会发展形势分析报告》。2007年的数据不详，但据有关专家测算，浙江省社会事业发展状况在全国的位置基本保持不变。⑥包括幼儿园在内的民办学校，其性质均属于民办非企业单位，但民政部门核准登记的&民办非&为包括各类民办学校。⑦中国社会科学院课题组：&浙江社会发展经验的意义与启示&，《浙江日报》日。⑧孙金霞：&浙江民间组织成和谐社会&活细胞&&，新华网日。⑨浙江省人民政府令第121号，日发布。⑩浙江省人民政府令第172号，日发布。(11)浙江省人民政府令第135号，日。(12)浙民管[2003]1号。(13)浙民民[2002]16号。(14)民政部1999年颁布的《民办非企业单位登记暂行办法》中，对注册资金没有明确规定；2004年《浙江省民办非企业单位管理暂行办法》规定法人类民办非企业单位在省登记管理机关申请登记的，其注册资金不少于20万元；在设区的市登记管理机关申请登记的，其注册资金不少于10万元；在县(市、区)登记管理机关申请登记的，其注册资金不少于3万元。(15)王金洪、邓丽雅：&中国NGO生存与发展的制约因素分析&，《社会学研究》2004年第2期。(16)浙江省民政厅课题调研组：& 建立政府与行业协会良性互动运行机制，提高行业协会能力建设的整体水平&，《民政实践的理性思考》(浙江省民政厅内部文稿)，下册第528页，2007年12月。(17)资助形式包括直接拨款、项目补助、业务委托、政府采购由民间组织提供的服务，以及税收减免等。(18)浙江省民政厅课题调研组：&建立政府与行业协会良性互动运行机制，提高行业协会能力建设的整体水平&，《民政实践的理性思考》(浙江省民政厅内部文稿)，下册第525页，2007年12月。(19)王金洪、邓丽雅：&中国NGO生存与发展的制约因素分析&，《社会学研究》2004年第2期。(20)浙江省民政厅课题调研组：&建立政府与行业协会良性互动运行机制，提高行业协会能力建设的整体水平&，《民政实践的理性思考》(浙江省民政厅内部文稿)，下册第525页，2007年12月。(21)浙江省民间组织管理局于2009年9月将行业协会企业会员作为调查样本，共抽取样本企业3829个，寄发问卷3829份，回收有效问卷2676份，有效回收率69.9％。(22)浙江省民间组织管理局：&浙江省行业协会发展状况问卷调查分析报告&，《民政实践的理性思考》(浙江省民政厅内部文稿)，下册第468页，2007年12月。(23)王亦君：&民间组织发展需要制度松绑&，《中国青年报》日。(24)何增科：&中国公民社会组织发展的制度性障碍分析&，中国政府创新网。(25)民办非企业单位与事业单位比较，除了投资主体的不同外，就其活动、服务的领域和作用而言，它与我国文教体委等领域的事业单位并无不同，因而更为正确明了的表述宜称为&民办事业单位&。(26)参见何增科：&中国公民社会组织发展的制度性障碍分析&，中国政府创新网。(27)孙金霞：&浙江民间组织成和谐社会&活细胞&&，新华网日。(28)国外指称各类民间社会组织的主要概念有&非政府组织&、&非营利组织&、&第三部门&、&社会组织&等，不同概念的外延大致接近，其内涵视上下文语境而略有区别。(转载请注明网络来源:政治学论文网)TAG标签： 多方 民间 组 协作 以来 主导 参与 政府 改革开放 社会&&&&&&&&&(29)民政部某官员曾经表达了&个人观点&：在适当的时候可以考虑取消双重管理体制；民政部社团管理司原司长陈金罗在&中国非营利组织社会价值及其法制建设&一文中提出，可以考虑根据民间组织的不同特点采取不同的准入方式。(30)海曙区政府购买居家养老服务的政策内容可以概括为：政府通过年度财政预算，每年花150万元向非营利组织&&海曙区星光敬老协会购买居家养老的服务，每个老人每年的预算是2000元。星光敬老协会根据本社区的老人和居家养老服务员的情况，派居家养老服务员进行上门结对服务，并监督服务员的服务质量。在这一过程中，政府没有直接提供服务，而是政府通过向民间组织购买服务的方式，间接为公民提供服务。(31)70多万的数字不是一个精确的数据，它是根据有关数据测算而来，它不限于民政部门核准登记或正式备案的，还包括大量草根社会组织、社区服务组织、学生社团组织等。(32)从2001年至2007年，浙江省每一年度核准登记注册的各类基金会的数量分别为：89、91、81、100、109、125、140个。(33)民政部民间组织服务中心副主任乔申乾介绍说，我国在民间组织的管理方面一直存在重登记、轻管理的问题。新浪网，日。 &(转载请注明网络来源:政治学论文网)TAG标签： 多方 民间 组 协作 以来 主导 参与 政府 改革开放 社会（）&&&&&&&&
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相关政府主导?社会参与?多方协作
――改革开放以来浙江民间社：
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