湖南日报《舆情》
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高峰乡政府回应“村干部伪造土地房屋地基转让协议”
我叫吴杨孝是老党员军人住湖南张家界慈利县高峰乡渣角田村人，我一家从2003年出门广东工作十四年，去年九月份回家乡的。发现我家的老房屋地基被別人修了新房，土地成了村支委的，23亩山林没了，当时找了村书记罗秋贵可她推卸责任，我又继续找上级乡镇领导可还是没答复，我自己上国土查知原来我们家的房屋让村支委转买了，土地也被转让信用社了。村干部非法伪造协议书乡政府包庇，还让我们百姓以后怎么活。希望看了我的事情上级政府领导给我们家一个公道，谢谢了
部门、律师、记者回复（共1条）
　　相关投诉高峰乡政府收到后，经仔细查证，渣角田村村民吴杨孝早就于日去世;家里尚有其子吴贤春，今年32岁在家务农。
　　现就投诉里面提出的各个问题一一答复：
　　1.之前吴杨孝两父子常年在外打工十年以上，一直未归，其老木板屋在两父子外出三年后因年久失修、无人居住管理而倒塌，之后成为废墟。2011年吴杨孝的亲哥哥吴杨知为享受危房改造的优惠政策，主动与吴杨孝电话沟通，在多位村民在场见证下，吴杨孝同意吴杨知在废弃的老地基上重新建房;2013年9月吴杨孝两父子回村后，吴杨知将自己的老房子让给他们父子居住，在吴杨孝因病去世后，其子吴贤春仍居住至今。而村支两委正在积极帮助吴贤春争取危房改造的政策支持，同时准备筹集配套的资金来重建他正在居住的房屋。
　　2.吴杨孝的土地从来没有被任何人非法占有过，在吴杨孝去世后，其所有土地仍由儿子吴贤春耕种，土地承包证上至今仍是过世了的吴杨孝的名字，而且今年年初村支两委还承担了他所有种子和化肥的钱。(其土地承包证号：，面积2.76亩，共有五块地。可以查证。)
　　3.经到林业部门查证，23亩山林全部在过世的吴杨孝名下，其子至今未到林业部门办理新的林权证。(其林权证号：，包括的山地：雷打坑0.8亩、垱子井垉21亩、尹家屋后垉0.7亩、庙会地0.5亩。可以查证。)
由于吴杨孝、吴贤春两父子家庭状况不好，过年期间乡政府干部和村支两委成员还专程到其家里送去救助大米和救助金，过程中其从未提起过以上投诉的内容，之后也从未到政府反映过问题。经乡政府查证，同样也从未向该村支书罗秋桂反映过上述问题。
　　现高峰乡政府就其反映的问题作出如上书面答复，澄清事实以正视听。
评论者： 高峰乡政府
15:10 & 第1楼
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重大事项决策 >
&主题分类：
&其他 / 城乡建设、环境保护 / 公民 / 其他 /
.DOC / 环境保护 / 征地和房屋征收
&发布机构：
&金寨县斑竹园镇
&组配分类：
&棚户区改造
房屋征收补偿
&生成日期：
&信息格式：
&服务对象：
&生命周期：
&内容概述：
金寨县斑竹园镇朱家老塆棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿方案
【字体：】
金寨县斑竹园镇朱家老塆棚户区改造项目
集体土地上房屋征收补偿方案
为认真贯彻落实国务院和省、市、县关于大力推进棚户区改造工作的决策部署，逐步改善棚户区居民居住条件，改善交通条件，加快推动我镇城镇建设发展，打造靓丽城镇，依据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施&土地管理法&办法》、《金寨县县城规划区集体土地房屋征收与补偿暂行办法》的规定，经过征求拆迁户意见修必后，现对金寨县斑竹园镇街道朱家老湾地块的棚户区改造项目规划红线范围内的集体土地上房屋实施依法征收，特制定房屋征收补偿方案如下。
一、征收范围
金寨县斑竹园镇街道朱家老湾地块的棚户区改造项目规划红线范围内的集体土地上所有建筑物和构筑物（详见规划红线图）。
二、征收部门
斑竹园镇人民政府
三、征收期限
1、房屋确权及公布时间,以县政府规定的征收时间为准。
2、签订协议腾空房屋时间为15天。
四、房屋征收补偿方案
1、本地块房屋征收方式：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
2、选择货币补偿的，被征收房屋的补偿价格根据被征收房屋的区位、结构、使用性质、使用年限等因素，按征收时点的市场价格，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。在签订协议、腾空房屋、交出钥匙和产权证件后，三个月内领取货币补偿款。
3、评估机构选择。斑竹园镇政府提供三家以上有资质的房地产评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。
4、选择产权调换的：
(1)住宅房：由镇政府提供与被征收房屋面积相接近(上靠)的安置户型，安置房面积与被征收房屋面积相等部分，按被征收房屋的结构、成新、楼层情况结算差价（见附表一、附表二、附表三）；安置房面积超出被征收房屋面积的部分，如在规定期限内腾空房屋并签订协议的，按1312元/m2优惠价结算；在规定期限内未腾空房屋和签订的，按照1532元/㎡的评估成本价结算，超出10m2以上的按低于市场价2480元/m2结算。。
(2)征收其他性质房屋按住宅房结算。
5、产权调换的住宅的安置地点：就近安置（以规划设计图纸为准）。住宅安置房户型为80m2、100m2、120m2三种，原则上选择与被征收房屋面积相接近（上靠）的安置户型，不得跨档选择安置房。
6、安置房建设符合国家质量安全标准和设计规划要求，并经县建设主管部门及相关单位验收合格。安置房为框架结构，毛坯房，内墙面为混合砂浆二遍粉刷，地坪、天棚为水泥砂浆抹平，住宅房入户安装防盗门一幅，塑钢窗，不设内门，水、电、电话、有线电视管线到户内。
7、各类附属物、装璜补偿按金政办[2014]13号文件执行；搬迁费、过渡费、经营用房停产停业损失费按照评估价格执行，其中住宅过渡费为10元/㎡，门面过渡费15元/㎡，经营用房停产停业损失费30元/㎡；单次搬迁费低于500元的按500元/户计算。补偿标准如有缺项可询价或评估确定。
8、选择产权调换的，临时过渡房原则上由被征收自行解决，征收人以被征收人房屋面积为基数按规定支付临时过渡费。过渡期原则上住宅房不超过18个月，提前交付安置房的据实结算过渡费；超过过渡期未提供安置房的，自逾期之日起按原标准的两倍支付过渡费。选择货币补偿的，住宅房支付12个月的临时过渡费。
9、小高层和高层的安置房，结算时其公摊面积系数按10%结算，10%以上公摊面积部分由征收人承担，办理房产证、土地证时按实际面积登记。
10、征收奖励。在2016年7月28日～8月11日期限内腾空房屋并签订协议的，按征收合法产权房屋面积予以奖励。
(1)提前签订协议奖，奖励标准：住宅房奖励6元/m2.日；其他性质房屋奖励2元/m2.日。在2016年7月28日-8月1日期间签订协议的按上述标准以15天为基数计算100% ；在2016年 8月2日-8月6日期间签订协议的按上述标准以15天为基数计算70% ；在2016年8月7日-8月11日期间签订协议的按上述标准以15天为基数计算40% 。逾期未签订协议的不予奖励。
(2)基本奖，每户5000元。
11、按被征收房屋面积选择住宅安置房户型的要求：
(1)被征收房屋面积在80m2（不含）以下的可选择1套80&m2的安置房。安置房超过被征收房屋面积20&m2以上的，需补交2000元/m2的差价，补交差价面积上限为15m2。
(2)&被征收面积在80m2（含）～100m2(不含)可选择1套100m2的安置房。
(3)&被征收面积在100m2（含）～120m2(不含)可选择1套120m2的安置房。
(4)&被征收面积在120m2（含）～140m2(不含)可选择2套80m2的安置房。
(5)&被征收面积在140m2（含）～160m2(不含)可选择1套100m2、1套80m2的安置房。
(6)&被征收面积在160m2（含）～180m2(不含)可选择1套120m2、1套80m2的安置房或2套100m2的安置房。
(7)&被征收面积在180m2（含）～200m2(不含)可选择1套120m2、1套100m2的安置房。
(8)&被征收面积超过200m2（含）以上者以此类推选择安置房。
12、住宅安置房选择按照序号管理的办法进行，先搬迁先签订协议的先选房，按顺序号依次选房。安置房选房时，按需安置的户型及套数1:1配置安置房源，并严格按选房顺序号依次选房。在规定的选房时间内不参与或不按时选房，视为自动放弃按选房顺序号优先选房的机会，以后只能在剩余指定房源中选择。在征收方案规定的期限内未能腾空房屋签订协议或进入司法程序的指定安置房。
13、被征收人选择产权调换的，在签订征收补偿安置协议时将房屋补偿款作为抵交安置房款，下欠房款待安置房交付时一次性付清，逾期不付款的不予办理交房手续。若补偿款超过安置房款的，超出部分在腾空房屋交出钥匙并签订补偿协议后三个月内结算给被征收人。
14、为了体现公平合理，对选择住宅安置房实行楼层价差结算。
(1)多层：一、二、三、四、五层价差为零，六层（顶层）价差为-100元/m2。
(2)七层（含）以上小高层：一层价差为-100元/m2，二层价差为-50元/m2，三层以上价差为零。
(3)12层以上高层：一、二层价差为-100元/m2，三层价差为-50元/m2，四层以上价差为零。
15、被征收房屋租赁给他人的，房屋装璜及费用补偿由征收人与被征收人（房屋产权人）签订协议。被征收房屋的用水、用电、有线电视、电话等由被征收人凭征收补偿协议向有关部门缴清费用并报停，镇政府按规定标准给予移装费补助。
16、被征收房屋腾空交验后统一由有资质有实力的拆迁公司管理与拆除，任何人不得破坏房屋结构，不得自行拆除门窗和附属物。如有发生按价赔偿，并由此产生的安全事故，经济损失及法律责任一律由当事人承担。
17、签订协议时被征收人应将被征收房屋的房产证、土地证同时交给镇政府统一注销。
18、安置房的房产证、土地证由被征收人凭征收协议和安置房结算证明自行办理，与征收房屋面积相等部分办证时免缴有关税费，只交证书工本费，超出部分仍按有关规定由个人缴纳税费。
19、被征收房屋至今未登记办证的，应交纳55.76元/平方米的办证费用（其中规划证40.46元/平方米、房产证13.8元/平方米、土地证1.5元/平方米）。
20、征收属集体土地上房屋，须补交集体土地报批成本费40元/平方米（按第一层建筑物占地面积计算）。
五、房屋确权
1、本项目房屋征收范围内的房屋权属按照《中华人民共和国房地产管理法》、《房屋登记办法》等法律法规确权。房屋的面积、结构、建筑年代、使用性质以房产证等有效证件载明的为准。
2、2007年4月《斑竹园集镇1:1000数字化测绘图》上有标注的房屋比照合法建筑，予以登记确权；在调查、登记时，有标注房屋已灭失或倒塌的，不予登记、确权。2007年4月《斑竹园集镇1:1000数字化测绘图》上无标注的各类建筑，一律不予登记确权。在征收期限内被征收人能够积极主动配合征收工作的，视情可给予50元～490元/m2的（简易搭建50～100元/m2，简易结构308元/m2，砖木结构346.5元/m2，砖混结构490元/m2）成本补助。2016年1月30日后拍设现场图片之后未经批准建设的各类建筑一律不予补助。
3、各类附属物、装璜一经登记确认，在有抢修抢建的不予登记。
&&& 4、2007年4月1日后新建、翻建、扩建房屋的，一律以县规划、国土、房管部门批准登记的用途性质为准。
5、被征收人在征收范围内一户有多处或者一个房产证有多处房产的，应当合并为一户登记。
6、在征收范围内一户有多个房产证，可以按实有房产证个数分别登记。
7、在征收范围内只有一个房产证的住户，无论房屋面积多大，只能按原房产证的产权人登记为一户。
8、被征收房屋房产证的产权人已逝世，仍按原产权人登记为一户，安置房以后的产权由继承人按有关法律规定办理。
9、对权属有争议的房屋，申请公证机关证据保全，经有关部门确认后给予登记确权，权属确认期间不得影响房屋征收工作。
10、离婚家庭的房产登记确权按法院判决书（原件）或对被征收房屋权属的裁定内容执行。
11、房产证与实际面积不符的以现场实际测量登记的面积为准。
12、房屋交易未办理过户手续的仍按原房产证产权人登记。
13、在征收范围内没有住房，只有单独的车库、仓储间只能登记确权为车库、仓储间。
14、2007年4月以后未经批准翻建、扩建的房屋按照翻建、扩建前的房屋合法面积给予登记确权。
15、住宅楼房底层现有公用通道的属公众使用不得分摊登记给本楼住户。
17、房屋征收面积测量按《六安市房屋面积测算实施细则》执行。
六、监督检查
1、信息公开，结果公示。对每户房屋确权、征收补偿、安置情况在斑竹园镇先锋网、公开栏和征收地段同步公示。
2、鼓励举报，查实奖励。对反映房屋征收补偿问题并实名举报且为第一举报人的，经查实，给予举报人按挽回经济损失数额的10%进行奖励，并为举报人保密。举报电话：。
3、履职尽责，强化监督。对在房屋征收过程中，不按补偿方案执行，有优亲厚友、乱开口子、弄虚作假、失职渎职、贪污受贿等违纪违法行为的，从重处理。
1、房屋征收当事人在规定的签约期限内达不成补偿协议的，由相关部门按照相关法律法规规定依法处理。
2、本征收房屋补偿方案未尽事宜，按有关法律、法规和规范性文件的规定执行。&&&&&
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政府不再经营土地是建立城乡统一建设用地市场的关键——专访中国土地学会副理事长黄小虎
& 　　财新记者 杜珂
　　“建立城乡统一的市场”，在十八届三中全会被列为农村的方向。农村集体建设用地如何能够与国有建设用地具有平等的地位和权利，按照同地同权同价的原则进入市场交易，并由政府按统一的市场规则进行管理成为社会关注焦点。
　　不过，在具体的改革部署上，城乡统一的农村集体建设用地市场尚只局限在了农村集体经营性建设用地上，这指的是乡村企业用地即农民集体兴办企业或与其他单位、个人共同举办企业的用地，而且，试点先行，为期三年，直到2017年。
　　谨慎的改革策略并不包括其他两部分集体建设用地，即集体公共设施和公益事业用地、农民宅基地。现实情况是，随着工业化和城镇化的推进，在城乡结合部、长三角、珠三角等地区，集体建设用地流转已不限于“经营性”。有的地方，宅基地早就流转了。而且，流转主体多样化。再仿80年代的改革，放权于民，为实践探索敞开一条生路，成为基层呼声。但时至今日，这些事实上已经存在的乡镇企业用地之外的集体建设用地流转市场，仍在与现行的法规和政策玩着老鼠和猫的游戏，构建统一的城乡建设用地市场停留于中央文件之上。
　　在中国土地学会副理事长看来，要推动“建立城乡统一的建设用地市场”，就需要了解集体建设用地市场的现状和问题，分析阻碍集体建设用地入市的原因，在此基础上才能提出有建设性的改革建议。
　　他参与了有关课题，对集体建设用地做了全国范围的调研，调研发现，中国农村集体建设用地市场早已有之，伴随着农村企业在上世纪50年代的萌芽、70年代的兴起和80年代的遍地开花而自发产生，是亿万农民的伟大创造，开拓了中国农民在自己土地上发展转型的城市化之路，东莞等地即为此中一例。但是，1998年修订的土地管理法对集体建设用地进入市场做出了限制，嘎然关闭了农村集体建设用地进入市场的探索之路。然而，在市场经济大潮的裹挟下，“非法”的集体建设用地市场依然暗潮涌动。
　　解套土地管理政策和现实需求之间的“猫鼠游戏”，黄小虎建议要彻底改革政府经营土地制度，切实转变政府管理部门经营土地的职能。这一点在十八届三中全会《决定》中“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”已有重大部署，政府的自然资源行政监管部门，将不再经营土地，而是平等保护各类产权，规范和监督市场秩序，开展国土整治等等；新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专作“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。黄小虎坚信，随着此项改革的付诸实施，长期困扰人们的，征地制度改革和建立城乡统一土地市场改革的种种难题，都会势如破竹，迎刃而解。
　　集体土地早已在市场调节下流转
　　财新：你多年研究土地制度、土地管理问题，去年又参与了对全国集体建设用地市场的大范围的调研。通过调研，你们发现了什么？
　　黄小虎：我们发现，中国集体建设用地市场是亿万中国农民的伟大创造。这一市场早已有之，于今为烈。搞清这一点，还要从乡镇企业及其前身社队企业说起。
　　早在1958年人民公社化运动中，在毛主席要把公社办成“农、工、商、学、兵”五位一体的综合体的号召下，全国掀起了大办农村工业的热潮。进入1970年代以后，农村企业特别是农村工业，又一次兴起，国家统一命名为社队企业（按这个划分，1958年大办的农村企业，也应该算是社队企业），并给予许多政策扶持。改革开放以后，农业联产承包责任制大大解放了农村的剩余劳动力，乡镇企业“异军突起”，1987年的产值首次超过了农业总产值,达农村经济总产值的52.4%。其后，又经过若干发展阶段，到2012年，全国纳入乡镇企业统计的企业数是2400多万家。
　　办企业，就要用地。社队企业是过去计划经济时期的产物，但在国家计划里没有户头，其发展完全靠市场调节。包括土地资源在内的资源配置，是由市场发挥决定性的作用。尽管当时还没有土地市场的概念，但实际上集体土地已经在市场的调节下流转了。可见，集体建设用地进入市场流转，不仅早已有之，而且早于改革开放之前，就已经客观存在了。
　　财新：你所说的进入市场流转的集体建设用地包括哪些？
　　黄小虎：改革开放前和改革开放初期，进入市场流转的集体建设用地主要是乡镇企业用地，即十八届三中全会决定所说的的集体经营性建设用地。但随着工业化、城市化的发展，一部分（主要是城市周边的）宅基地也进入市场了。
　　乡镇企业从诞生之日起，就是天生的“市场派”。企业破产、兼并、重组，意味着包括土地资源在内的生产要素的重新配置，势必激活土地使用权转让、转租及抵押、担保之类的土地二级市场。此外，工业的集中、人口的集聚，需要运输、销售、金融、餐饮、商贸等各种服务。第三产业的发展，也会要求重新配置包括土地在内的生产要素。2001年，国土资源部土地利用司副司长冷宏志带队，调查浙江、上海、江苏集体建设用地市场情况。调查报告引用了湖州市南洵区的数据：该区“141个乡镇中共有使用集体土地的乡镇企业171家，涉及宗地186宗，土地面积233.4万多平方米，其中发生出租、兼并、转让、入股、司法处置等致使集体土地使用权流转的乡镇企业就有121家，占到总数的71％。在1991年至1998年间，南洵区平均每年发生宅基地买卖160起，出租房屋239户，涉及的土地面积均超过1万平方米”。这个数据，基本可以反映90年代江、浙地区乃至全国，集体建设用地市场特别是二级市场的情况。该调查报告概括集体建设用地的情况是：“流转普遍存在；流转的主体多元化；流转的形式多样化；流转的对象以乡镇企业用地为主；流转的数量与经济发展和城镇化水平高度相关。”
　　集体建设用地市场助推了工业化和城市化，工业化和城市化反过来又为集体建设用地市场带来新的商机。仍以东莞为例，该市800多万人口中，本市户籍人口只有约190万，另有将近650万人为外来务工、经商人员。庞大外来人口的居住需求，引导广大农民在宅基地上建出租屋，既满足了市场的需要，又增加了农民的财产性收入。几百万人的居住问题，靠农村土地得到解决，没有成为政府的沉重负担。宅基地的买卖也时有发生，并没有出现有人担心的流离失所、无家可归等社会问题。从课题组调查的8个省的情况看，宅基地市场也是普遍存在，越是经济发达的地区越活跃。特别值得一提的还有北京市，首都的外来人口数量比东莞大得多，并没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区，主要原因在于，北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场，分散化解了他们的居住问题。
　　集体建设用地市场有利于城市化发展
　　财新：你认为集体建设用地市场有利于城市化的发展？
　　黄小虎：对！允许集体建设用地进入市场，使广大农民凭借土地财产权，分享土地的级差收益，有利于调动他们自主地参与工业化、城市化进程的积极性。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还促成了一批新兴的大、中城市。例如东莞市，原隶属于惠阳地区，是典型的农业县。改革开放前，县城的建成区面积只有5平方公里。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后，以“三来一补”加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展，城市的规模也不断扩大。1985年撤县建市，1988年进一步升格为地级市。现在东莞市建成区面积约600平方公里，全市常住人口830余万，当年的小县城已经变为名符其实的大城市了。该市市区里至今有70%的土地仍然属于集体所有，因此可以说，这是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等，大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的经历。如果进一步缩小观察的尺度，更会发现，全国有为数众多的村庄，走了与东莞类似的道路，在集体土地上自主发展二、三产业，在富裕农民的同时，为国家的工业化、城市化做出贡献。这样的例子不胜枚举。
　　集体建设用地市场的1998年之变
　　财新：对90年代之前农村自发工业化、城市化的探索，当时的政策和法规基本持一种什么取向？
　　黄小虎：当时的地方政府、原国家土地管理局和后来的国土资源部，都曾给予大力支持，并就此深入调查，总结经验，开展试点。
　　上世纪80年代中后期成立了国家土地管理局，统一管理全国城乡地政，逐步加强了对农村土地利用（包括集体建设用地）的管理。一个十分重要的政策取向是，在支持集体建设用地进入市场的前提下，探索规范、有序的管理办法。江苏苏州市、浙江湖州市早在90年代中，就出台了集体建设用地进入市场的管理办法和实施细则。福建漳州的7个县，山东的临沂、莱芜、烟台，还有陕西的8个县，也在90年代末或21世纪初出台了类似办法。有的地方还把宅基地入市流转也纳入管理。2001年，浙江省国土资源厅出台《关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的意见》及一系列管理办法和综合改革意见。对于地方政府的探索，原国家土地管理局和后来的国土资源部，都曾给予大力支持，并就此深入调查，总结经验，开展试点。但是，进入21世纪以后，对于集体建设用地市场管理的政策取向逐渐发生很大变化。
　　财新：进入21世纪以后，政府从上到下的支持态度怎么就发生了转向？
　　黄小虎：变化的缘起是1998年修订、1999年实施的《土地管理法》。该法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这二条规定意味着，农民不能再像过去那样，凭借自己的土地财产权利，自主地参与工业化、城市化进程了。与这二条规定相对应，该法还有对兴办乡镇企业和乡镇企业破产、兼并可以例外的规定。其本意是支持农村经济发展，但经济社会的飞速变化，使这种规定已无太大实际意义。上世纪90年代中后期之后，绝大多数乡镇企业经过改制，已经蜕变为，在集体土地上兴办和发展起来的，或小型或中型或大型的一般性企业，成为独立的企业法人，不再与集体经济组织有直接的隶属关系，严格衡量，法律的例外规定并不适用于他们。
　　我国《宪法》规定，土地所有权不得买卖，但土地使用权可以依法有偿使用，具体办法由国务院另行制定。1990年，国家出台了国有土地有偿使用管理条例，但集体土地有偿使用的办法，始终没有制定。1998年的土地管理法反而限制集体建设用地进入市场，严格说是不符合宪法精神的。该法第43条和第63条的逐步实施，带来了许多预料不到的消极后果。
　　财新：这么说来，集体建设用地进入市场在1998年《土地管理法》之前是可以的，1998年之后就被突然列为“非法”了。是什么原因导致了这一转向？
　　黄小虎：主要是因为种种条件导致地方的发展对资金的需求，越来越依赖征地、卖地收入，即所谓土地财政和土地金融。其中最主要的一条，是我们的制度安排，允许土地管理部门经营土地。所谓既是“裁判员”又是“运动员”，这是导致一切问题的主要根源。这个问题，后面再展开讲。
　　财新：从你的调研看，是1998年修订《土地管理法》，对集体建设用地进入市场做出了限制之后，才带来了许多预料不到的消极后果。这体现在哪些方面？
　　黄小虎：站在农民和农村的角度，通往工业化、城市化的道路有三条：1.在自己的土地上发展转型；2.进城打工；3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路，第3条则是“被城市化”之路。过去，这3条路都可以通行。东莞等地的经验表明，在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部，第1条路可以依托既有的经济基础，充分发挥农村土地和劳动力资源的优势，是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了，三“车道”变为二“车道”，剩下的2个“车道”又都不太顺畅：农民进城打工，住房、社会保障、子女教育等问题不解决，就不能成为真正的市民，真实身份还是农民，城市里的社会矛盾因而日益凸显；国家征地，有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法，不能妥善安置被征地农民的生产、生活，农村地区的社会矛盾更是越来越激化。回顾近十几年，社会矛盾与冲突呈全面上升之势，原因固然是多方面的，但与新土地管理法的实施，不无直接关系。
　　凡事宜疏不宜堵，宜顺势而为，不宜逆势而动，否则难免功亏一篑。在市场经济的大背景下，禁止集体建设用地进入市场，只能是禁而不止。
　　首先，像“珠三角”这样主要靠集体土地先发展起来的地区，工业化、城市化已成“气候”，尽管用新土地管理法衡量，万千企业和无数农民出租房的“身份”是否合法，都成了问题，但谁也没有本事把他们统统取缔；鉴于集体土地上的产业集聚，已是地方税收的主要来源，有关地方政府也不愿意去干这种自我毁灭的傻事。于是便“法不咎既往”，听任他们在原来的轨道上继续发展，甚至还要或明或暗给予支持并适当引导。因此，这些地方的集体建设用地市场依然活跃。碍于法律制度环境变了，不过是只做不说而已，处于半地下半公开状态。
　　其次，乡镇企业的早期分布，主要在沿海发达地区，中西部地区相对滞后。但随着经济社会的发展，中西部的市场机会也渐渐多起来，而此时的法律制度已经禁止集体土地入市了。我们调查了解，中西部的群众乃至政府，普遍对此感到忿忿不平。市场的诱惑难以抵御，市场的机会稍纵即逝，于是仍有众多的集体组织和农民，冒着违法的风险，寻求自己的发展梦想。在这过程中，他们也会千方百计地争取土地管理部门以外的政府部门的支持、庇护。例如，一些农村的农户出租房屋给投资人开办酒吧街、餐饮街、民俗街等，受到旅游部门、文化部门的支持。例如，随着滑雪运动日益普及，各地山区的滑雪场越建越多，有的还形成新型度假村、镇，其用地大都是租用集体的土地。体育部门、旅游部门对此也很支持。至于出租土地和厂房办企业，事关农村经济结构调整，农业和农村管理部门也是眼睁眼闭，乐见其成。这些事情一旦成了气候，土地管理部门怎么能管的了呢？我们调查的中西部省份普遍反映，集体建设用地市场广泛存在、十分活跃。由于与法律抵触，被称为“黑市”或隐形市场。法律不允许，就不可能纳入政府的统计，因此对这些市场的具体数量、规模，很难搞得十分清楚。
　　最后，尽管法律制度不允许集体建设用地入市了，但从本世纪初以来，党中央和国务院的文件却多次提出，要探索集体建设用地进入市场流转的办法。如2003年和2004年的中央1号文件，国务院2004年的28号文、2006年的31号文，都有这样的表述和要求。在中央精神指引下，一些省级政府积极部署开展这方面的工作。2005年6月，广东省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，这是我国第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规，实际上是把全省纳入试点。这样一来，广东大量原本合法存在，但因98年土地管理法实施，突然变得“妾身不明”的集体土地市场，就又由半地下转到地上面来了，解除了各类企业发展的后顾之忧，也减轻了基层地方政府的政治压力。这是广东省委、省政府的一大担当。广东之后，安徽、江苏、浙江、江西的省政府也都出台了类似规定。特别应当指出的是，2008年党的十七届三中全会决定，进一步明确提出了要逐步建立城乡统一的建设用地市场，极大地开阔了基层地方党委和政府改革的眼界和思路,增强了他们寻求制度突破的信心和勇气。各地闻风而动，纷纷开展有关试验和探索。这些年来媒体宣传比较多的如，重庆的“地票”制度，广东的“三旧”改造，北京的“城中村”改造，成都的统筹城乡发展试验、嘉兴的“两分两换”等等，都是在十七届三中全会精神指引下，地方政府探索集体建设用地进入市场的具体做法。去年我们所调查的8个省中，每一个省都有不少市、县在2008年后，进行过类似的探索。
　　综上所述，尽管法律禁止，但“黑市”广泛存在，半地下半地上的市场广泛存在，政府主导的试点市场也广泛存在。因此可以说，禁止性法律的效力几乎为零。
　　虽然法律效果不彰，但实质性的影响还是很大的。“黑市”不被承认，自然不能纳入政府的日常规范化管理，混乱、无序、长不大，是很自然的结果；即便是半公开的市场，以至于政府试点的市场，遇到抵押、上市、经济纠纷等超出地方管辖范围的问题，银行、证监会、法院等依据现行法律，对相关市场主体的正当权益，也往往不予支持，导致集体建设用地市场难以像国有土地市场那样正常发育。我们调查所到的每一个地方，上至省、市，下至县、乡（镇），都强烈呼吁，必须修改任何建设只能使用国有土地，不允许集体建设用地进入市场的法律规定。
　　障碍何在？
　　财新：从你们的调研看，省市县一级政府，都对允许集体建设用地进入市场发出了强烈的呼喊。中央政府也几番提出，要探索集体建设用地进入市场流转的办法。但从去年11月份到今年1月份的四个文件来看，目前推出的改革举措依然没有呼应现实需求。在你看来，障碍在哪里？
　　黄小虎：简要地说，存在着法律障碍、理论障碍和制度障碍。具体一点说，允许集体建设用地进入市场，会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触；会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念；还会与政府经营土地的职能发生冲突，改变业已形成的利益格局。显然，牵动面之广、之大，绝非土地管理法改几句文字就能解决的。
　　三大障碍中，最根本、最深层次的问题，是政府管理部门承担经营土地职能，集“裁判员”和“运动员”于一身，在市场上与民争利。下面，着重探讨一下这方面的问题。
　　政府经营土地，世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集裁判员（管理）与运动员（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。
　　1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面确立，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化。1994年开始的分税制改革，使地方政府可直接支配的财力逐渐减少，而事权并没有减少，政府仍然是城市建设投资的主体。为了保证对建设资金的需求，地方政府越来越倚重土地出让收入，逐渐形成所谓第二财政即土地财政，后来又产生了政府以土地抵押的所谓土地金融。据刘守英等人2006年的研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30％，土地抵押融资约占60％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20％，土地收益权质押融资约占70％。为了保证政府的土地财政和土地金融收入最大化，一个合乎逻辑的选择，是扩大征地范围，不允许集体建设用地进入市场，这就是1998年土地管理法出台的历史背景和制度依据。
　　同样合乎逻辑的是，现在要实施允许集体建设用地入市，进而建立城乡统一的建设用地市场的改革，就必须彻底转变政府经营土地的职能，使政府管理部门只做“裁判员”，不当“运动员”，不追求土地收入最大化。否则，集体土地入市改革就很难推进。
　　政府经营土地恶果
　　财新：从前面所说的来看，政府经营土地，早些年也做出过历史贡献，为何你认为现在必须要退出历史舞台了？
　　黄小虎：在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进，政府经营土地制度的弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。
　　第一，政府经营土地，是保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不能得到落实的最主要原因。保护耕地作为国策，提出多年了，城市存量土地集约利用，也提出多年了，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。
　　第二，政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。在市场经济条件下，农民最大的财产就是相关的土地权利。但现在农民的权利却受到很大限制，包括农民不能分享被征收土地的增值收益，也包括不允许集体建设用地入市。原因就是政府经营土地与民争利。政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力。
　　第三，政府经营土地导致土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。这个问题我曾在包括贵刊在内的媒体上做过详尽分析，这里就不展开了。
　　第四，政府经营土地还导致政府行为扭曲、失控。一是市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。
　　政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国对经济的宏观调控更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。
　　政府经营土地制度，还使政府行为失控，不能及时得到纠正。例如，据发改委城市和小城镇中心调研，全国各地政府为了追求“政绩”，纷纷不顾实际需求，大建新的城市中心，浪费惊人；又如，近十几年我国城市的建设与发展中的“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设，位置最好、最气派、最豪华，围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等等，也已比比皆是。
　　破题在即
　　财新：彻底改革政府经营土地制度，切实转变政府管理部门经营土地的职能，在当前有无破题？
　　黄小虎：党的十八届三中全会《决定》明确，要建立城乡统一的建设用地市场，又对改革政府经营土地制度做出了重要部署。《决定》在生态文明制度建设专题里，把土地管理纳入自然资源管理，明确提出要把所有者权利和管理者权力分开，“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”这是国家治理思路的重大调整，总书记在全会上专门对这项改革作了说明。按此付诸实施，政府的自然资源行政监管部门，将不再经营土地，而是集中精力做好“裁判员”，主要考虑如何编制好国土规划并依据规划实施空间用途管制，如何平等保护各类产权，如何规范和监督市场秩序，如何开展国土整治，等等；新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专作“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。这样一来，长期困扰人们的，征地制度改革和建立城乡统一土地市场改革的种种难题，都会势如破竹，迎刃而解。
　　但是实施这方面的改革，要有一个创造条件，逐步推进的过程。例如，政府的自然资源监管部门不再经营土地，意味着政府没有了土地出让收入，而政府今后加大公共产品和公共服务提供的力度，所需资金要通过深化财税体制改革，才能加以解决。地方建设所需资金，则要通过进一步改革投融资体制，更多地依靠社会投入。又如，农民的宅基地能不能流转，还需要户籍制度改革的配合。最近，党中央审议批准了财税体制改革方案和户籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人预期。估计二、三年以后，可有明显成效。那时,再推出转变政府经营土地职能的改革，阻力会比现在小得多。从中央对改革实施的部署中，可以看到中央的改革决心坚定不移，还可以看到改革的具体路径是先易后难，先单项后综合，按照清晰的“路线图”稳步推进。
　　另外，实施所有者与管理者分开和一件事由一个部门来管的改革，必然对政府机构做重大调整，可能撤销一些原有的部门，组建一些新的机构。这样重大的、具有全局意义的机构变动，必须遵循法定程序。分析从现在到2020年的时间，2017年将召开党的十九大，2018年政府换届，这是值得关注的节点。我们判断，由党的十九大或十九大产生的中央委员会，提出关于机构改革方案的建议，然后由2018年的人代会通过方案，交由换届后的新一届政府实施，是比较好的选择。在这之前或之后，恐怕都不是实施重大机构改革的最佳时机。据此可以进一步推断，土地制度的根本性改革，要在2018年以后才能全面展开。
　　财新：从现在到2018年，还有3年的时间，在这期间，《土地管理法》的修订是不是也要提上议事日程？
　　黄小虎：在这期间，修改相关法律的准备工作是首当其冲要做的工作。首先，土地管理法中各项建设必须使用国有土地和农村集体土地不得用于非农业建设的表述，应改为各项建设可以使用国有土地，也可以使用集体所有的土地，以及只要符合规划，集体土地可以用于非农业建设。土地管理法中关于政府土地管理部门可以经营（出让、出租等）国有土地的有关表述也应撤销，改为行政管理部门不得经营土地，按照对国有和集体的土地平等保护的原则，对统一的城乡建设用地市场进行监管。城市房地产法、物权法等其他法律的相关论述，也都要相应修改。
　　其次，宪法和其他法律中关于城市土地属于国家所有的表述，应改为随着城市建成区的扩展，区内原属于农村集体所有的土地，可以转为国有，但土地使用权仍属于原集体组织成员，由他们按规划用途使用；也可以保留集体所有性质，由集体组织及其成员，按规划用途使用；还可以部分转为国有，部分保留集体所有性质。
　　财新：前面也提到，改变业已形成的利益格局，牵动面之广、之大，绝非土地管理法改几句文字就能解决的。其他还需要推动哪些相关改革措施？
　　黄小虎：除了法律的修改，还有其他很多的准备工作需要来做。这包括要研究设定公有制条件下的土地产权体系。在土地私有条件下，土地所有权与土地使用权、土地经营权、土地收益权等可以适度分离，但与土地处置权却不可分离。我国是社会主义国家，在土地公有制条件下发展市场经济，土地所有权不能自由交易，但使用权、经营权乃至收益权，都可以在限定的条件下进入市场，具有一定的处置权利。因此，土地私有制的土地产权体系已不能适应我们的发展要求，需要重新设定一套土地公有制的土地产权体系。要明确界定土地产权的类别，及每一类产权具有什么样的权能。例如，农地的承包经营权作为土地使用权的一种，享有收益权和一定的处置权，权利人可以把经营权流转出去。而单纯的经营权虽然也有相应的收益权，但处置权则进一步受限，只有抵押、担保权，没有转让权。设定土地产权体系，对国有土地和农村集体所有的土地必须一视同仁，只要是同一类别的土地产权，不管是国有还是集体所有，都享有同样的权能。只要是合法取得的土地产权，政府一律平等保护，不存在什么大、小产权之分。
　　第三，积极推进国家规划体系和规划体制改革。在集体土地上发展二、三产业，必须符合规划，实施用途管制，这是毫无疑义的。空间用途确定以后，各类资源的具体配置，由市场决定而不是政府决定，这也是毫无疑义的。现在的问题是，各部门规划不能衔接、难以落地，加之规划多变，因而无从实施用途管制。这种状况亟需改变。
　　首先，改革规划体系。方向是把现在各部门的规划整合为统一的国土规划，作为国家的中长期规划。同时，保留和改造现在的经济社会五年发展规划，作为国家的近中期规划。这两个规划的县、乡级，都要有大比例尺的规划图，作为实施空间用途管制的依据。这项改革的最终实现，可能要到2018年政府机构改革之后，现在首先应当做的，是要求各部门规划采用统一的技术分类标准，解决规划之间的协调衔接问题。现在一些地方探索几规合一，也应支持、鼓励。
　　其次，改革规划体制。我国目前的各类规划，由政府组织编制，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就要求修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。多头规划和多变的规划，使市场主体无所遵循，无从预期，行为必然短期化。改革的方向是公众广泛参与规划的制定，交由人民代表大会审议批准，实际上是把规划上升为法律，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。规划体系和规划体制改革切实到位，规划就可以成为实施空间用途管制的唯一依据。那时，农用地转非农用的行政性审批，以及建设用地计划指标等，也就都可以取消了。
　　第四，积极探索规范集体建设用地市场的管理办法。我们在东莞调研了解到，2012年广东在全省建立了农村资产交易网络管理平台。包括农民的承包经营权、宅基地使用权，集体建设用地使用权，以及厂房、商铺、农机等各种固定资产的出让、出租、转让、转租、买卖等一切市场交易活动，都必须在网上申报，由乡镇以上政府按照管理权限审核同意后，采取竞卖或竞标方式进行交易，并交纳少量税费。一切有关环节都在网上操作，任何地方的任何人，只要登录有关网络就可查看所有的交易。由于网络管理公平、公正、透明，能够切实保障交易双方的合法权益，因而深受广大农民欢迎。广东的这一做法，为集体建设用地市场的规范化管理，积累了宝贵经验，值得各地借鉴。
　　第五，应当考虑开征地产税（不动产税、财产税）。允许集体建设用地进入市场，农民就增加了财产性收入，适时、适当收税，合情合理，农民不会反对。
　　第六，探索基础设施建设吸收社会资金参与的办法。广东2008年以后开展的“三旧”改造试点，建设资金的70%为社会投入；北京的“城中村改造”，60%的拆迁工作由集体经济组织承担。他们的经验，值得认真总结推广。关键是要制定合理分配收益的相关办法。
　　第七、应当考虑建立土地开发（发展）权及其转移、补偿、交易制度。美国的土地开发权转移、交易制度，对于解决开发地区和限制开发地区的利益平衡问题，起了重要作用。我们可以借鉴其经验，探索适合中国特点的开发权补偿或交易办法。资源税的转移支付是一个办法，普遍设立耕地保护基金也是一个办法，此外还可以考虑试验开展地区与地区之间的发展权交易。
　　第八，下大力气推进农村基层治理结构的改革。允许集体建设用地进入市场，理顺了政府与农村、农民的关系，但集体组织内部的利益分配关系处理不好，也会酿成严重的社会问题。因此，加大农村基层组织治理结构改革的力度，已是当务之急。多年来，许多基层农村已经创造了很好的经验。例如，北京郑各庄村理顺了党、村、企的关系，并且加以制度化。其经验值得经济发达地区的农村借鉴；成都地区农村的“村民议事会”，代表村民大会行使日常决策权力，村委会成为执行机构，不再负责决策，在农村内部建立起权力的监督制约机制。其做法，比较适合经济不发达地区。这些来自基层的创造，非常值得有关领导机关认真总结、推广。
　　第九，放开集体建设用地进入市场，宜区别对待、分步推进。2018年以前，法律还没有修改，政府管理部门经营土地制度还不能取消。集体建设用地市场改革，还是只能以试点的方式开展，但对试点的理解不宜过于狭窄。例如，广东自2005年颁布集体建设用地使用权流转管理办法以后，全省范围其实都处于试点状态，他们早已创造积累了许多经验，现在要做的，不过是好好总结并进一步放宽政策而已。
　　在类似广东这样的地方，可以考虑：先允许城市规划区范围内的存量集体建设用地（多为“城中村”）入市自主交易；城市规划区范围外的经营性项目，采取购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果，一方面使大量土地属于集体所有的“城中村”和广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力。另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。
　　城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，其公益性用地征收补偿费亦应主要参照土地市场价格进行补偿，同时解决好住房、社保、就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应允许有关地方政府进行市区新增土地，保留集体建设用地的探索和试验。鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权。
　　把集体建设用地逐步引入统一市场，应根据公益性用地、经营性用地、宅基地等不同类型，在政策上区别对待。
　　（1）经营性用地，如用于工业、商业、旅游、娱乐等用地，应有步骤地放开，允许其进入市场流转，在符合规划的前提下也可以开发房地产。同时，开征物业地产税。集体土地以出租、入股、转让、抵押等方式供应给企业，既降低了企业用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府也可以获得税收。
　　（2）公益性用地，即公共设施和公益事业用地，原则上不宜进入市场进行流转。如需开发或参与市场活动，必须符合规划和土地用途，同时需办理相关手续。
　　（3）宅基地流转，可分区域、有差别、按步骤推进。第一步，可以先开放宅基地租赁市场，本集体经济组织内外人员都可以承租。第二步，适当放开宅基地的抵押和转让市场。第三步，在农村社会保障体系完善时，可以考虑完全放开宅基地流转市场。应尽快对农民拥有的符合规定面积标准的宅基地给予确权登记发证，超面积的宅基地实行有偿使用但不列入登记发证面积，尽快制订宅基地流转管理办法，使宅基地依法有序流转。宅基地市场的地域性很强，经济发达地区特别是城乡结合部，既有需求也有供给（大量空闲），但在纯农业地区则是没有多少需求，供给的余地也很小。应区别对待，对前者在放开的同时探索市场管理办法，对后者要控制严一些，不一定急于放开。
版面编辑：黄玉婷
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