中共湖南省委 湖南省人民政府
关于开展乡镇区划调整改革工作的意见
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　　为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会以及省委十届九次全会精神，加快推进农村改革，增强乡镇经济发展活力，促进城乡一体化发展，省委、省人民政府决定在全省开展新一轮乡镇区划调整改革。根据我省实际，现提出如下意见：
　　一、开展乡镇区划调整改革的重大意义
　　乡镇区划调整改革是事关基层政权建设和农村经济社会发展的重大改革。经过前两轮乡镇区划调整改革，全省乡镇数量有所减少，但乡镇规模小、数量多、布局散的问题仍然突出，乡镇区域平均面积和平均人口均低于全国平均水平。随着经济社会的发展，目前我省乡镇规模、布局与改革发展新要求不相适应，增加了运行成本，稀释了公共投入，削弱了综合实力，导致部分乡镇集聚力和辐射力不强，产业结构雷同，资源浪费严重，成为制约我省城乡发展一体化的障碍。通过行政区划调整，实行乡镇区域重组，撤并规模小、经济实力弱、基础设施差的乡镇，有利于整合乡镇区域发展资源，拓展和优化发展空间，解放和发展农村生产力，促进现代农业发展，加快全面小康建设进程；有利于破解制约城乡发展一体化的障碍，加快推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化，形成城乡一体的新型工农城乡关系；有利于深化农村改革，加快构建适应现代发展要求、切合湖南实际的乡镇管理体制机制，提升工作效率，增强乡镇经济发展动力与活力；有利于完善农村社会治理体制机制，巩固党的执政基础，提高依法治理水平；有利于推动公共服务向农村基层延伸，增强公共服务供给能力。
　　二、指导思想和基本原则
　　（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，围绕构建适应城乡发展一体化要求的现代乡镇行政管理体制和社会治理体系这一目标，着力优化结构布局，着力全面深化改革，着力提升公共服务能力，积极推进乡镇区划调整改革，促进全省乡镇布局更加合理、结构更加优化、发展更加科学、运行更加高效、服务更加优质。
　　（二）基本原则
　　1.因地制宜、科学规划。紧密结合我省新型城镇化规划，充分考虑当地自然地理条件、经济社会发展水平、行政管理以及民族宗教、民俗文化、历史沿革和群众生产生活习惯等综合因素，按照平原湖区、丘陵区、半山半丘区、山区不同类型，科学确定乡镇规模和布局，对部分高寒山区等特殊地理条件的乡镇和民族乡不搞“一刀切”。
　　2.促进发展、服务群众。把促进要素资源整合、促进发展和服务群众作为乡镇区划调整改革的首要因素，把乡镇区划调整改革与推进新型城镇化、促进城乡发展一体化、发展现代农业结合起来，着力做大做强县市人民政府驻地镇，强化其综合承载力和辐射带动力，做到既有利于优化资源配置、促进乡镇经济发展，又便于有效管理、提升公共服务能力。
　　3.理顺关系、转变职能。在乡镇区划调整改革的同时，积极稳妥地做好乡镇机构改革工作，进一步理顺县市区、乡镇两级人民政府管理体制，坚持重心下移、强基固本，理顺经济发展、社会事业、公共服务、社会治理、公共基础设施运行管理等方面的体制机制，精简机构、降低成本、激发活力、提升效能。
　　4.依法有序、稳步推进。坚持依法依规、有序推进，严格遵守区划调整、财政税收、国土资源、组织人事等方面的法律法规。坚持公平、公正、公开，尊重群众意愿，尊重合理利益诉求。
　　三、组织领导和保障措施
　　（一）加强组织领导。本轮乡镇区划调整改革在省委、省人民政府的统一领导下，由省乡镇区划调整改革领导小组（以下简称领导小组）负责，领导小组由孙金龙同志任组长，郭开朗、陈肇雄、许又声、黄关春、戴道晋、蔡振红同志任副组长。领导小组办公室设在省民政厅，具体牵头组织对湖南省乡镇区划调整改革工作方案的实施。各级党委、政府要充分认识乡镇区划调整改革的必要性和重要性，把思想行动统一到省委、省人民政府的决策部署上来，把乡镇区划调整改革作为一项打基础、利长远的重大基础性改革来抓，确保改革顺利组织实施。各市州、县市区党政主要负责人是本地区乡镇区划调整改革的第一责任人，要切实履行好第一责任人职责。各地要组建强有力的工作班子，从组织、机构编制、民政、发改、财政等党政综合部门抽调精干力量，负责组织实施和协调落实工作。对于工作难度大的县市区，可由省、市州派出工作组指导帮助工作。
　　（二）科学制定方案。乡镇区划调整改革工作方案由县市区人民政府负责制定；村调整撤并方案由乡镇人民政府提出，经村民会议讨论同意后确定。在拟订方案时，要深入调查研究，充分论证，上下沟通，广泛听取干部群众意见，形成共识。方案制定后必须严格依法按程序报批，乡镇区划调整改革工作方案经市州人民政府审核后，报省人民政府审批；村调整撤并方案由县市区人民政府审批。
　　（三）严格落实责任。实行分级负责，省委、省人民政府负责乡镇区划调整改革的顶层设计、统筹协调和规划管理；市州党委、政府为责任主体，负责乡镇区划调整改革的部署落实；县市区党委、政府为实施主体，负责辖区内乡镇区划调整改革的具体组织实施。省、市、县有关部门按照责任分工，抓好相关配套政策的制定实施、对口指导工作；加强协作配合，合力推进改革，形成部门配合、上下联动的工作格局。省委、省人民政府将定期或不定期对各地乡镇区划调整改革工作情况进行督查督办，对落实不到位的严格追究责任。
　　（四）严明纪律要求。严格政治纪律，严禁干扰乡镇区划调整改革工作，对各类扰乱改革工作的谣言和行为要严肃查处，依法依纪追究责任。对改革中出现的问题，要及时研究解决，重大问题及时向上级请示报告。严格组织人事纪律，严禁突击提拔干部、突击进人；严禁擅离职守、失职渎职；严格财经纪律，加强资金管理，严防国有资产流失，严禁借机突击花钱、转移财物，严查侵占、挥霍国家和集体资产等违法违规行为；严格廉政纪律，遵守廉政准则，严禁以权谋私，一经发现，严肃处理。
　　（五）营造良好氛围。各级党委、政府和有关部门要做好实施乡镇区划调整改革的宣传动员和舆论引导工作，积极向干部群众宣讲乡镇区划调整改革的重大意义、目标要求和相关政策，消除干部群众思想顾虑，引导干部群众积极主动参与和配合改革。凡涉及干部群众重大利益的，要充分听取干部群众意见，取得干部群众的理解支持，在全社会形成主动支持改革、积极投身改革的良好氛围。
相关附件：
信息来源： 湖南日报责任编辑：盛甫农村户籍参照城镇标准赔偿&&&&&相关规定&&&证据
&两方面的证据：& 根据具体情况准备
一、在城镇居住一年以上 证明
居委会或派出所证明
二、收入证明& 有稳定收入来源证明
&&& 最高人民法院民一庭
《[2005]民他字第25号关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》，全文如下：
云南省高级人民法院：&
&你院《关于罗金会等五人与云南昭通交通运输集团公司旅客运输合同纠纷一案所涉法律理解及适用问题的请示》收悉。经研究，答复如下：人身损害赔偿案件中，残疾赔偿金、死亡赔偿金和被扶养人生活费的计算，应当根据案件的实际情况，结合受害人住所地、经常居住地等因素，确定适用城镇居民人均可支配收入（人均消费性支出）或者农村居民人均纯收入（人均年生活消费支出）的标准。本案中，受害人唐顺亮虽然农村户口，但在城市经商、居住，其经常居住地和主要收入来源地均为城市，有关损害赔偿费用应当根据当地城镇居民的相关标准计算。 （注:日,最高人民法院民一庭印发该复函予全国各地高级法院，参照适用。 ）
& 随后，云南省日起施行的《云南省高院关于审理人身损害赔偿案件若干问题的会议纪要》第四项第11条规定了种农村户籍按照城镇标准进行交通事故赔偿的三种情形：&
（一）农村居民能够提交其在城镇的合法暂住证明（暂住证），在城镇有相对固定的工作和收入，已连续居住、生活满一年的，残疾赔偿金、死亡赔偿金按城镇居民标准计算。具体包括：
1、在城镇连续居住一年以上，并在城镇务工、生活；
2、在城镇连续居住一年以上，不以农业收入为生活来源；
3、在城镇连续居住并经商一年以上；
4、户籍所在地基层组织系村民委员会，但本户已被征地，成为“失地农民”；
（二）农村居民在城镇上学，残疾赔偿金、死亡赔偿金按城镇居民标准计算；
（三）因同一事故造成人身损害，受害人既有城镇居民又有农村居民的，所有受害人的残疾赔偿金、死亡赔偿金均按城镇居民标准计算。
三、如何从户口本确定城镇居民？
首先，凡户口薄上户别栏注明为“非农业户口”的为城镇户口，户别栏注明为“农业户口”或者“农业家庭户”的为农村户口；
其次，现在办理的户口薄通常户别栏注明的是居民家庭户，区别农村与城镇户口主要以“职业栏”判定：
如果职业栏注明的是“农业劳动者”、“粮农”等为农村户口。如果职业栏注明的是“其他职业”或“无业”为城镇户口。当然也有些职业栏未填，在何时由何地迁来本址栏如注明为“未征地农民农转居”为农村户口，“未征地农民农转非”、“已征地农民农转非”、“未征地转为已征地”等情况的，为城镇户口。
一、农村居民与城镇居民之赔偿标准的法律依据
最高人民法院于日颁布了《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），该《解释》第25条、第28条、第29条、第30条的规定死亡伤残赔偿金、被扶养人生活费区别城镇居民和农村居民两个标准，此规定出台之前我国一直以户口性质（即农村户口和城镇户口）来区别赔偿标准，以往的司法实际也简单地按照户口性质来判决赔偿标准。
解释的出台，目的在于按照受害人的实际居住情况来确定赔偿标准，但解释出台之初，很多法院仍然按照户籍性质确定赔偿标准，为进一步明确适用标准，最高人民法院针对云南省高级人民法院的一个请示，于2005年下发了《最高人民法院民一庭关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》，全文如下：“你院《关于罗金会等五人与云南昭通交通运输集团公司旅客运输合同纠纷一案所涉法律理解及适用问题的请示》收悉。经研究，答复如下：人身损害赔偿案件中，残疾赔偿金、死亡赔偿金和被扶养人生活费的计算，应当根据案件的实际情况，结合受害人住所地、经常居住地等因素，确定适用城镇居民人均可支配收入（人均消费性支出）或者农村居民人均纯收入（人均年生活消费支出）的标准。本案中，受害人唐顺亮虽然农村户口，但在城市经商、居住，其经常居住地和主要收入来源地均为城市，有关损害赔偿费用应当根据当地城镇居民的相关标准计算。”
近年来，广东、江西、江苏、山东、安徽、河南、重庆、广西等省、市、自治区高级人民法院纷纷出台相关法规和法律文件明确规定，对已经在城镇居住、工作、生活且达到一定期限的农村居民，应视为城镇居民，其人身损害赔偿按照城镇居民的标准对待。而这一点,也已成为全国多数地方法院的共识,现仅举例如下：
1、2004年12月底，广东省高级人民法院、广东省公安厅在《关于〈道路交通安全法〉施行后处理道路交通事故案件若干问题的意见》中第27条明确规定：“受害人的户口在农村，但发生交通事故时已在城镇居住一年以上、且有固定收入的，在计算赔偿数额时按城镇居民的标准对待。”
2、江西省高级人民法院在日印发的《二○○四年全省民事审判工作座谈会纪要》中明确强调指出：“农村居民到城镇、城市务工、生活、学习，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第五条：‘公民的经常居住地是指公民离开居所地至起诉时已连续居住一年以上的地方’的规定，可以按经常居住地更高的标准确定赔偿。”
3、江苏省高级人民法院2005年9月颁布的《关于审理附带民事诉讼案件若干问题的意见》，其中第25条第二款规定：“户籍性质为农业户，但在城镇学习、生活、工作、居住一年以上的，应当视为城镇居民。”
4、《山东省高级人民法院全省民事审判工作座谈会纪要》[鲁高法〔号
]第三部分第五条规定：最高人民法院法释[2003]20号司法解释针对城镇居民和农村居民分别确定了不同的赔偿标准，这是考虑到当前我国城乡差别的实际情况而制定的。但随着我省农村城镇化水平的提高，城乡差别逐步缩小，从保护受害者利益出发，在两种标准存在交叉的情形下，可以按照“就高不就低”的原则确定具体的赔偿标准。对于农村人口在城镇住所地至起诉时已连续居住一年以上的，可以按照城镇人口标准计算损害赔偿数额；对于实行城乡户口统一登记管理的地方，计算标准也可以统一适用城镇人口统计标准。
5、《安徽省高级人民法院审理人身损害赔偿案件若干问题的指导意见》第二十一条第一款规定：农村居民能提供在城镇的合法暂住证明，在城镇有相对固定的工作和收入，已连续居住、生活满一年的（短期回农村探亲等不视为中断），人身损害的残疾赔偿金、死亡赔偿金等按城镇居民的标准计算。
6、2006年6月，河南省高级人民法院向辖区各法院下发了《关于加强涉及农民工权益案件审理工作，切实保护农民工合法权益的意见》，其中第十五条明确规定：“受害人为农民工的医疗损害、交通肇事及其他损害赔偿案件审理中，凡在城镇有经常居住地，且其主要收入来源地为城镇的，有关损害赔偿费用根据当地城镇居民的相关标准计算”。
7、2006年10月，重庆市高级人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的指导意见》，其中第26条和第27条在维持最高院司法解释的前提下，规定了“户籍登记地在农村的受害人，在发生道路交通事故时已经在城镇连续居住一年以上,且有正当生活来源的，可以按照城镇居民标准计算赔偿数额。”
二、农村居民与城镇居民赔偿标准之差距
交通事故各项赔偿项目中区别农村与城镇标准的主要是死亡伤残赔偿金、被扶养人生活费及误工费，然而这三项费用通常在赔偿总额中占三分之二以上的比例，这样，相同情况下按照城镇标准赔偿一般比农村标准高2.5倍左右。以2010年适用的标准，城镇居民人均纯收入为13904元/年，农村居民人均纯收入为4462元/年，相差3.1倍，城镇居民人均消费性支出10857元/年，农村居民人均消费性支出3841元/年，相差2.8倍。以10级伤残为例，受害者按照农村标准通常赔偿一两万，而按照城镇标准通常赔偿四五万。
二、不要错误地以户口性质来判断按照城镇标准或农村标准计赔
受害人发生交通事故后，很多人都了解我国在交通事故赔偿方面使用农村和城镇两个标准，但几乎所有的受害人都错误地认为，这两个标准完全以户口本上的户口性质来判定，加之在交管部门处理过程中，肇事者、保险公司这些“嫌麻烦”、怕“多赔”的相对方错误地宣传引导（通常劝导受害者，以我国划分了两种标准，农村户口就只能按农村标准赔偿，到法院也是输），笔者接触的很多交通事故受害人，本来可以按城镇标准赔偿，结果协商按照极低的农村标准进行赔偿。吃了很大的“哑巴亏”。
三、农村户口哪些情况可以按城镇标准计赔
交通事故的农村标准是以农村居民而言的，而不是农村户口，那农村户口与农村居民有何区别呢？《解释》出台前很多年，我国公民的结构基本划分为工人、农民、知识分子等几大类，而且作为人数最多的农民基本上是固定在农村区域从事农业生产，最早是基本没有人外出打工，到后来有很少一部分人外出务必（这部分人即使外出时间也是很短暂的或者说是收入的次要来源，无法彻底离开农业），再后来，因农业产值的降低，仅仅靠农业收入已无法保障一个正常家庭的基本支出，大多数的青壮年农业人口涌入城镇，以非农业收入作为主要生活来源，甚至有很多农村人员在城镇扎根，这类人群实质上与城市户口居民并无区别，现实状况告诉人们如果继续按照户口性质确定赔偿标准，显然很不公平，出台《解释》的亮点之一就是一改以往以户口性质确定赔偿标准的落后做法，以“居民”定标准。
（一）由于城市化进程的加快，进城务工的“农民工”队伍的迅猛增加，但是这些“农民”大部分户口未迁至城镇，实际上已“人户分离”，在城镇居住、务工、生活，已融入城镇，其居住、职业、生活及消费均与城市人口无异，交通事故对其产生的损失已不同于在农村所受损失，远比农村大很多。故一般而言，受害者在城镇居住一年以上，并在城镇务工、生活、消费，就可按城镇标准计赔偿。如果以排除法来判断，农村户口的受害者按城镇标准计赔主要基于两个要素，一是没有从事农业生产经营，二是居住生活在非农村区域达一年以上。
（二）因交通事故受到伤害的当事人，属以下情形之一，可以按城镇标准赔偿。
1、在城镇居住一年以上，并在城镇务工、生活；
2、在城镇居住一年以上，不以农业收入为生活来源；
3、在城镇居住一年以上，年龄女在55周岁以上，男60周岁以上及未成年人；
4、在城镇经商一年以上；
5、户籍所在地基层组织系村民委员会，但本户已被征地；
6、户籍属于成都五区农村户口，未被征地；
7、外来务工的建筑工人，在一个或多个建筑工地连续务工超过一年；
8、虽然居住在农村，但就职于某单位超过一年，以非农业收入为主要生活来源；
五、从户口本确定城镇居民
首先，凡户口薄上户别栏注明为非农业户口的为城镇户口，户别栏注明为农业户口或者农业家庭户的为农村户口，但现在办理的户口薄通常户别栏注明的是居民家庭户，这样，区别农村与城镇户口主要以职业栏判定，如果职业栏注明的是农业劳动者，粮农等为农村户口，如果职业栏注明的是其他职业，或无业为城镇户口，当然也有些职业栏未填，在何时由何地迁来本址栏如注明为未征地农民农转居为农村户口，未征地农民农转非、已征地农民农转非、未征地转为已征地等情况为城镇户口。
四、哪些区域界定为城镇
城镇是以非农业人口为主，具有一定规模工商业的居民点。一般而言，县级及县级以上机关所在地，或常住人口在2000人以上，其中非农业人口占50%以上的居民点，都是城镇。
就成都地区而言，笔者以为成都五区范围均属城镇，城郊结合部，以非农业生产为主要经济模式为城镇。另可以以管理机关的属性来划分是否属于城镇，如基层政府是乡镇人民政府的非集镇区域一般界定为农村，基层政府系街道办事处所辖的整个区域一般可以界定为城镇。又如基层自治组织系村民委员会所辖区域一般系农村，系社区自治组织一般系城镇。当然现实状况也有某个区域先改乡镇政府为街道办事处，下面的村民委员会自治组织并未变为社区或正在准备筹建社区，以及某些地区自治组织已由村民委员会变更为社区，但管辖这一区域的基层政府仍然是乡镇人民政府，未变为街道办事处，这两种情况仍然可以认为街道办事处所辖区域，或者社区所辖区域为城镇。
五、如何实现农村户口按城镇标准计赔
既然在城镇长期居住、务工的受害者可以按城镇标准计算赔偿，那么如何实现按城镇标准计赔？
首先，我们要明确交通事故实际赔偿的主体，一般而言，大部分的交通事故赔偿纠纷案，保险公司能替代肇事者充分赔偿受害人，也就是说大部分的案件，实际是由保险公司来赔偿，肇事者或者不赔偿，或者赔偿很少一部分费用（当然，赔偿的数额较大，未投保或投保的商业险不充分的，肇事者要根据实际情况多赔），保险公司能否认可按城镇标准赔偿就十分重要。其次，我们知道受害人获得赔偿主要通过两个途径，一是交管部门协商调解，二是向法院起诉。作为交警主持协商调解程序，能否启动程序取决于双方自愿，启动后能否达成一致也取决于双方的意思，既然两种赔偿标准（城镇和农村）差距太大，作为保险公司，一般只按受害人户口薄上的户口性质赔偿（农村），当然现实中也有部份保险公司在受害人能够提供车祸前在城镇连续居住一年以上的暂住证情况下，愿意协商按照城镇标准赔偿，但是，没有暂住证的情况，无论受害者的在城镇居住、务工的证据多么充分，保险公司通常拒绝按城镇标准赔偿。
既然保险公司不认可按城镇标准计赔，显然只有通过打官司，由法院判令按城镇标准赔偿，本书已阐明交通事故打赢官司基本就意味着能实际获得赔偿，故通过诉讼打赢官司才是关键。要让法院判令按城镇标准赔偿，证据是基础，聘请专业交通事故律师是保障。在此我要郑重提醒各交通事故受害人在诉讼上的两个误区，误区一，错误认为找用人单位开个证明，或找几个人出庭作证就可以证明自己在城镇居住、务工，就可以轻易地胜诉；误区二，错误地认为随便找个略懂交通事故的代理人，就可以在家静等佳音，笔者接触过这样一个案子，一个律师，在起诉时未扣除交强险的部分，赔偿额直接按照交通事故认定书上划分的责任比例这算，让受害人少赔了6万余元，由于一事不在理，受害人没有任何途径可以挽回这6万余元。交通事故诉讼是一项很专业的法律事务，作为最终承担赔偿责任的保险公司涉及的此类诉讼太多太多，专门设有精通交通事故诉讼事务的法律事务部处理诉讼事宜，由于城镇标准和农村标准差异较大，就诉讼而言，他们的工作重点也在于尽量能使所有的农村户籍（不管是否在城镇居住、务工）受害者均按农村标准赔偿。这样，受害人所聘请的律师应该针对其实际情况，组织一套相互印证，高度统一，高度严密的证明受害人（或被扶养人）实际已是城镇居民证据，同时要通晓交通事故法律法规，有过硬的法学理论功底和敏锐的庭审思辩才能。
六、成都地区农村户口按城镇标准计赔的的司法审判现状
2003年《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的颁布实施后，由于农村户口按城镇标准计赔在实践中存在较大争议，2005年最高人民法院专门下发了《最高人民法院民一庭关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》，此后全国各地人民法院均以此为指导，使很多农村户口的受害人实现了与城镇户口受害人“同命同价”，
日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，在这种城乡一体化的大背景下，成都法院在审理人身损害赔偿案件中又作了些适当的变通。实践审理中，有的受害人虽居住在农村，但实际在单位工作，收入主要来源不是农业收入等情况，也可按城镇标准计赔。
近几年来，随着专业交通事故律师的不断增加，法院以人为本审判风格的渐渐深入，农村户口按城镇标准计赔的交通事故案胜诉率非常之高，使实际融入城镇，或生活状态与城镇人口相似的受害者在很大程度上实现了“同命同价”
四川法邦律师事务所
杨远其&&&&
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