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财政“省直管县”改革对宁乡影响的分析
　　 摘要：2010年起开始推行的湖南财政“省直管县”改革，将对省内的各县域财政经济的发展带来多方面的影响。本文根据宁乡财政的基本特征测算了改革带来的直接财政收入冲击，并针对宁乡县级财政在改革中面临的形势前瞻性地提出了新体制下发挥区位优势、促进经济发展的参考思路。 中国论文网 /3/view-1340883.htm　　 关键词：省直管县 县域经济 财税收入 　　 　　 县域经济在地方经济中占有重要地位，为着力加强培育县域经济，作为湖南财政体制改革的一项重要内容，“省直管县”财政改革在2010年起在全省推行。这是增强县域经济发展活力、深化行政管理体制改革的重大举措，必然对县域财政经济的发展带来深远影响。笔者结合当前宁乡县财政的基本状况，以“省直管县”改革对地方财税带来的变化为切入点，分析了县级财政在推进改革中面临的基本形势，为宁乡县在改革中顺势而为巩固地方财源、发展县域经济的提出了一管之见。 　　 　　 一、现实分析：该县级财政基本情况及特征 　　 　　 （一）总量上：财税收入增长迅猛 　　 该县经济的不断发展使得县财税收入保持了较高的增长态势，总量和增速均居全省前列。2000年该县财税收入不足3亿元，2005年全县入库的预算收入总量为68598.89万元，2009年已达万元。入库的财税收入从2000年起在5年内翻番，随后的3年接近实现二次翻番，增长明显加速。2009年全县财税收入增速达到28.2%，高于本年度GDP增速11.7个百分点，为10年来最高增速。预计2010年该县财税收入增速将继续攀高，财政收入规模将进一步扩大。该县地方财政收入占GDP的比重由2000年的2.3%提高到2009年的5.6%，占比提高了近1.5倍。2005年以来，该县财税收入保持23.5%的年均高增幅，高于高出同期经济增长率8.1个百分点（见表1）。税收收入的快速增长是该县工业增加值、社会消费品零售总额等各项主要经济指标超速增长的直接表现，这在某种程度上反映了该县产业结构逐渐优化、经济运行质量和效益稳步提高。 　　 （二）结构上：四大税种占主体地位 　　 从税种结构来看（见图1），年该县税收结构中比重较大的依次是增值税、营业税、个人所得税和企业所得税。增值税对税收总量的贡献一直保持在三分之一以上，虽然其他税种无论是绝对量还是占比都有所增加，但直到2009年增值税收入依然占该县税收总量的33%，比重高于第二税种营业税近10个百分点，“一税擎天”的局面未有根本改变；营业税比重近年来有所增长，五年间在整体中比重增长了18%；企业和个人所得税比重均有所下降，为10％上下。四大税种为总税收提供了将近80%的收入，占绝对主体地位，是该县税收的主要支撑力量。以增值税为第一税种的税收结构反映出该县的税收增长主要依靠第二产业拉动，可见，第三产业税收贡献率有待提高，该县的产业结构依然有待于优化。 　　 （三）增量上：小税种增速超总收入 　　 从各税种的增长速度来看，第一大税种增值税的增速落后于总税收，在总收入中的比重呈现明显的缓慢下降趋势。随着营业税收入的迅速提升，其在税收结构中比重和贡献率逐年上升，2009年对税收增长贡献率达29.4%，超过增值税近8个百分点，成为拉动税收快速增长的最大主力。近年来小税种异军突起，在税基上呈现出“小荷才露尖尖角”的强劲增长势态，整体占比从2005年的12%提高到了2009年的22%。消费税、车辆购置税和城镇土地使用税及土地增值税年均增幅超过100%，车辆购置税的年均增幅超3600个百分点，2009年同比增长391.3%，高于总税收增幅360%，对总税收增长贡献率达11%。土地增值税和城镇土地使用税对总税收增长贡献率达5%。随着小税种规模的日益壮大，各税入库比例趋向平衡的趋势给人带来了“满园春色”的希冀，更为重要的是，它表明该县非重点税源、税基在拓宽，经济发展结构与企业经营状况呈优化之势。 　　 (四)税源上：重点龙头支柱力量突出 　　 一是纳税大户龙头现象明显。以增值税为例，2009年缴税过千万的税收大户共8户，所缴增值税占该税种总量的37%，其中贡献最大的龙头企业烟草公司单户所缴纳的增值税超过总量的10%，在税收大户缴税量中占比近30%。二是优势产业支撑作用突出。2009年该县工业机电、食品、矿产、服饰鞋业、再生纸、烟花鞭炮、新能源新材料七大优势产业发展良好，共计入库税金及附加占规模以上工业全年税收总量的70.8%。其中机电、食品、新材料新能源和矿产四行业纳税已逐步成为推动该县税收的支柱性行业。三是工业园区税收增长迅速，呈现出开发区顶“税收半边天”的现象。2009年该县经济开发区工业企业入库税收达到5万多万元，占全年规模以上工业企业税收总量的46.8%。其中主营业务税金及附加项目同比增长60.2%，高于全县税收增幅30个百分点，占据全县税收增长额的55%，成为2009年该县税收增收第一大亮点。该县企业规模普遍较小效益普遍偏低，年纳税能力千万元以上的骨干龙头企业较少，集聚和辐射性弱，是该县税收收入集中度高的直接原因。从税收贡献度高的重点行业来看，有4个为高耗能、高污染行业，其中还有1个是资源消耗型行业，另外企业类型基本上为传统粗放型加工企业，产品科技含量较少，这说明该县行业结构还不尽合理，可循环和抗周期能力较弱。重点企业和优势行业的支柱作用在一段时间内将支撑着该县税收的持续快速增长，但这一趋势也将进一步加剧县域内区域经济发展不平衡、行业结构不合理的现象，区域税收增长分化形势将会进一步扩大。 　　 （五）级次上：纯地方税种实力较弱 　　 税收在规模持续增长的基础上，呈现出中央、省、市及地方各级次收入全面增长的态势，且地方级税收增长速度领先一步，增速高于中央级和省、市级税收增速（见图2），2006年-2009年地方税收年均增速超总税收增速四个百分点。因此从各级次获得的税收总量来看，地方税收占比呈现出逐年上升的趋势。2009年县级税收占总税收的47%，与上划各级的税收基本上各占“半壁江山”，比2005年增长了8%，这说明税收对地方财力的贡献在不断加大。但从税收级次来看（见表2），由于占据税收总量七成以上的四大主体税种均属共享税，可以说目前该县大部分税收收入主要来源是依靠共享税筹得，契税、印花税等与县域经济密切相关的纯地方税种仅占13.3%，比重较低，真正有聚财能力的地方税种少；对拉动税收增长贡献率较高的税种也以共享税和中央税收为主体，纯地方税种增速较缓，缺乏活力。因而从地方财政增收角度来说，本级收入增长优势不明显，地方税种有待进一步大力发展，形成新的财政收入增长极，构筑县级基本财力保障机制。 　　 　　 二、变化测算：改革对地方财政影响计量 　　 　　 (一)收入分成比例调整影响地方财政收入 　　 “省直管县”财政体制改革的一项核心内容是政府间财政分配关系的重新调整，主要包括两方面：一是剔出市级这一分享层次，县级行政性收费、专项收入和其他收入等非税收入及各项政府性基金收入市级不再参与分成,原市级参与分成部分留归县级。由于该县上缴市级的财政收入份额较小，这一层面的变动对县级财政收入的增减变动影响不大;二是在现行财政体制基础上将增值税、营业税、所得税及资源税在省和县之间进行分享比例的重设，并将土地增值税和城镇土地使用税收入完全下放归县级所有。分享比例的变动将导致部分税种的地方级次收入增加，另一部分税种地方级次的收入缩减，因此其对财政收入的最终影响取决于不同税种收入基数大小和比例变动的幅度。
　　 根据收入分享比例调整的具体方案，结合该县税收结构，对“省直管县”改革对该县级税收收入的影响进行了分解和测算（见表3），大致可以得出以下结论：按照该县目前的税收结构（根据2009年税收结构进行测算），省与县之间分享比例的调整将使县级税收在税收总量中的比例有所上升，占总量0.05%的税收将转移到县级，比例较小，对县级财力影响不大。 　　 造成该县地方税收比重小幅上升的主要原因：从增量方面看，原属省级收入的电力、石化、冶金、有色四大行业的增值税还有资源税、土地增值税和城镇土地使用税的基数都较小，在税收总量中占比低，因此县级分享比例的增加并不能带来明显的税收增长。值得注意的是，市级税收级次的删除则使归属县级所得税比重提高到了28%，占总税收4%的所得税收入归属县级，增加较为明显。从减少的角度看，显而易见的，由于增值税和营业税两大税种在该县税收总量中占比较大，尤其是地方级营业税占总税收的22.33%，两税种的县级收入纳入分享体系引发了占地方级两税25%的收入上划，共计减少了6个点的税收，几乎抵消了由市级和省级税收下划带来的全部税收增量。综上所述，在该县目前地方级税收结构中营业税占比较大的情况下，上级税收下划带来的税收增长将被地方营业税的上划所覆盖，“省直管县”改革在分享比例方面的变动对县级税收的影响不大。 　　 （二）财政收支直达机制改善省县沟通渠道 　　 此次改革的核心内容之二是财政管理体制的制度重构。推行“省直管县”财政管理方式意在简化管理层级，提高运行效率。具体来说，实行省制管县后，原来的财政管理体制将转变为扁平化管理方式，县财政直接与省财政联系，市与县在财政管理体制上相互独立。 　　 扁平化的财政管理体制对县级财政来说好处有两个方面：一是简化了资金划拨环节。过去，财政资金划拨是先在省市之间后在市县之间进行。改革后由省里直接进行资金调度，能提高财政收支划分的效率，缩短资金在途时间且避免市级财政截留，加大县级资金调度总量，增强县级财政的资金调控能力，有利于提高县级资金使用效益。二是避免了市财政对县财政的限制。改革前县级要获得专项拨款需由县通过市间接向省申请项目，资金下拨需省财政通过市一级财政转拨。改革将缩减府际纵向信息链的长度，减少省县沟通层次，信息传递速度加快，一方面深化省对县域情况的及时了解和掌握，另一方面加强县级对上级政策的理解和落实，这有利于提高财政部门的行政效率、缓解目前县级项目“有指标无资金”的排队现象。 　　 （三）财政改革深化发展催变县域发展格局 　　 我国正处于建设现代农业、推进新型工业化的关键时期，在这个大背景下，县域经济的健康持续发展无疑是关键中的关键。财政“省直管县”改革的最终目标是提高财政运行效率，促进县域经济发展，增强基层政府提供公共服务的能力，进而推进城乡协调发展和基本公共服务均等化，把县、乡政府转变为“服务型政府”。财政上的省直管改革伴随着理顺行政体制、合理界定县级政府与财政事权的诉求，必将引发深层次的改革，即配套的经济社会管理权限的下放，这实质上是“省直管县”改革进程中的第二个阶段，将赋予县更广阔的发展空间。 　　 湖南县域经济处于全国平均水平，但同东部沿海发达省区还存在较大差距，县域经济已经成为经济发展的“短板”，制约了全省整体竞争力的提升。而省内各县市在经济基础、区位条件、资源禀赋等方面的差异化特征非常明显，湖南要实现在中部的率先崛起，必然采取“奖扶结合”的措施，将在资本、技术等生产要素的投入上有针对性地向部分县倾斜，着力培育一批带动能力强的经济强县，保持中等水平县域持续稳定发展，以“多龙头”带动县域经济发展。 　　 从综合竞争力来看，该县和长沙市下辖的其他县（市）总体实力明显高于其他县域集团，牢牢占据全省第一梯队的位置，属于税收收入增长较快、贡献较大的优势地区。该县作为一个毗邻省会的经济实力强县，在长株潭融城中，处于承接产业转移的良好地带，拥有区位、交通、土地、人力、成本、资源、政策等诸多优势，凭借近年来的快速发展,在“省直管县”改革进程中必然能在全面享受省倾斜政策的同时提升县域经济实力，调整产业结构，催变县域发展格局。 　　 　　 三、政策建议：应对财政改革的措施方法 　　 　　 改革后县财政的独立性和灵活性、主动性增强，对县级相关部门在管理水平、业务能力、资金调度等诸多方面都提出了更高更新的要求。县级要独当一面、保障一方，必须克服依赖思想，坚持自力更生，充分用好用活较为稳定的财源，把主要精力放在转变协调模式、全面发展经济、完善征管制度等方面。 　　 （一）争取上级扶持，着力发展经济 　　 这次改革采取“奖扶结合”的配套措施和激励性的转移支付制度，对税收收入增长较快、贡献较大的优势地区给予挂钩奖励，目的是要从体制机制上提升县域经济的自我发展能力。这就意味着县级只有变“输血财政”为“造血财政”，加大自身活力，才能争取到更多的政策扶持和配套资金。 　　 县级财政要坚持经济决定财政、财政促进经济发展的理念，把握主动权、抢占政策点，做到财政经济双发展。一是要推进重大项目建设。吃透上级改革精神和发展导向，积极对接各级战略规划，做好项目资金申报工作，通过多种途径宣传推介县域特色资源，以优势资源争取项目支持，发展农产品加工业、先进制造业和资源加工业项目，力争尽早发挥经济效益。二是大力发展战略型新兴产业。抢抓国家重视新能源产业发展的机遇，支持该县新能源产业发展。同时积极发展新材料、节能环保、生物技术等战略性新产业，抢占产业发展制高点。三是转变企业发展模式。充分落实国家一系列减免税费政策，鼓励煤炭、服装、制造业等传统的支柱型企业进行技术改良、产业升级和规模扩张，提高企业生产效率和发展潜力，不断加快优势产业发展。 　　 （二）狠抓园区经济，全面培育税源 　　 该县有着良好的区位优势、便捷的交通条件，更有良好的发展平台，县城城区、金洲新区和以该县经济技术开发区为龙头的工业园区，为工业发展提供了良好的载体。该县应坚持用园区经济带动县域经济、用县域经济促县级财政的思路，夯实增收基础，坚持把财源建设的重点放在园区主体财源，努力放手发展非公有制经济上。充分发挥园区经济对乡镇经济的辐射作用，重点培育一批市场前景好、拉动作用大、抗风险能力强的优势中小企业，通过园区 “非均衡”式率先发展的成果来反哺、拉动县域其他财源板块均衡发展，为税收持续增长提供了丰厚的税源。 　　 大力平衡区域经济，力图实现全县各乡镇经济的同步协调发展。政府部门要对经济发展缓慢的乡镇进行重点扶持，既要向上级争取相关扶持项目，又要在政策允许条件下鼓励投资向这些乡镇倾斜。同时，要重视无税行业的税收化转变，积极发展无税行业基础上的衍生税收产业，如努力发展以农产品为原料的加工业，或者规范这些农产品的市场运作。 　　 （三）完善税收制度，强化征管力度 　　 当前，该县应结合我国新一轮税制改革，以提高质量和效率为目标，深化税收征管改革，健全征管体制，建立并完善基层税收征管长效机制，从根本上深入推进科学化、精细化管理。 　　 在税源管理方面要加强挖掘税收潜力。强化房地产、煤炭、水泥、食品等重点行业的征税管理，把握行业周期，建立与龙头企业的定期交流机制，把着力点放到“管总、管大、管长远”上来，加强顺势引导和督促，提高支柱行业税收实现科学发展的能力。加强重点税源企业的监控，建立纳税50万元以上企业的跟踪档案，按月督察，及时分析企业生产经营状况和纳税变化原因，充分掌握重点行业的税源动态，促、帮、扶相结合，掌握收入主动权。 　　 在税种管理上应把握 “以小补大”的大局观点，在抓好主体税种征管的同时，强化对地方固定收入小税种的管理，尤其是根据上级优惠政策和调整方向，强化城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等与县域土地开发、项目发展密切相关的税种管理，落实项目土地开发、使用情况的审核，寓监督于管理、寓促进于审核，加强征收工作的前瞻性、预见性和主动性，为县级财税收入构筑可靠稳定的税源保障。 　　 　　参考文献： 　　[1]张占斌. “政府层级改革与省直管县实现路径研究”，《经济与管理研究》， 2007年04期，22-27 　　[2]谢广祥.“基于海南实践的省直管县（市）体制改革探索”，《中国党政干部论坛》，2010年第2期，23-26 　　[3]王磊.“推行省直管县(市)财政体制改革的问题与对策”,《财政研究》，2009年第10期，21-24 　　[4]刘璐.“‘省直管县’财政体制改革研究综述”，《西部财会》，2010年第3期，8-10 　　 （课题组组长：周平武 成员：胡志平 李孟来执笔：李孟来）
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建立与五大功能区域相匹配的财政体制
　　市委四届三次全会通过的《关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》,把全市划分为五大功能区。做好五大功能区建设需要搞好政策设计,而财政管理体制是其中的重要组成部分。我市目前执行的市与区(县)财政管理体制是2004年开始执行的,随着五大功能区的提出,我市市与区(县)财政管理体制也应当相应进行调整。为此,本文提出相应的政策建议。
　　我市市与区(县)财政管理体制基本内容
　　我市从日起实施了新的市对区(县)(自治县、市)财政管理体制,此后未再调整。其主要内容包括两个部分:一是实行体制分类指导,也就是说根据经济社会发展水平和财源分布状况,将区(县)(自治县、市)分为三类,即主城区、渝东南民族区(县)以及其他区(县),并分别适用不同的收入分成办法。二是实行分类扶持的财政转移支付体系。
　　市与区(县)财政体制存在的问题
　　现行的财政体制对于促进我市县域经济发展和缩小区域差别、城乡差别起到了积极作用。但是随着我市区(县)社会经济的发展,尤其是随着五大功能区的提出,当前的市与区(县)财政体制已经不适应经济形势发展和各个区(县)功能定位的要求,这主要表现在这样几个方面。
　　(一)市与区(县)事权界定不清,政府间财政支出责任不明确。
　　目前市对区(县)财政体制只解决了财权划分问题,而各级政府的事权边界和支出责任则很少涉及。这也导致市与区县在所有财政支出类别中都存在着交叉。
　　事权是财政支出的基础,也是各级政府履行职能的边界,在财政体制中具有最为重要的地位。只有事权明确,各级政府才能明确自身的职责,实现分工明确。这种事权划分界定不清楚的问题,既混淆了每项事权的责任归属,又降低了各级政府的责任对等性,也不利于各级政府的预算约束。
　　(二)现行的收入分成办法不利于渝东北功能定位的实现
　　目前渝东北生态涵养区实行与都市发展新区相同的收入分成体制,即个人所得税和营业税的40%部分由市级财政分成。据统计,在现行财政体制下,市本级参与的渝东北税收分成收入由2009年的5.8亿元上升到2012年的13.1亿元。在渝东北生态涵养与保护功能绝对强化而发展经济的功能相对弱化的情况下,仍然将其与都市发展新区等同对待将不利于渝东北功能定位的实现。
　　(三)市级财政收入占比持续降低不利于区域差距和城乡差距的缩小
　　重庆城乡二元结构突出,区域发展不平衡。而在五大功能区定位下,两翼地区主要以环境保护为主,经济职能弱化。为此,市本级应当在全市财政中拥有较大比例的份额,以便于缩小城乡和区域差距。然而,近年来市本级财政收入占整个财政收入的比重有所下降。据统计,2004年时市级财政占比为44.9%,而到了2011年则下降到41.6%,共下降3.3个百分点。这种市级财政收入占比持续下降的趋势不利于我市城乡和区域差距的缩小。
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