公务员受撤职处分执行问题分析
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公务员受撤职处分执行问题分析
公务员受撤职处分执行问题分析
10:56　来源：《中国监察》　董芳
关于公务员受撤职处分后如何执行，具体规定散见于有关法律法规和一些政策文件中，实践中有时不易把握。鉴此，我们对综合管理类公务员受撤职处分执行中涉及的有关规定和实践中常见的问题进行了认真梳理分析，力求对实务部门有所裨益。
一是必须撤销现任所有职务，不得保留某一职务。根据中央纪委、中央组织部、人力资源和社会保障部、监察部、国家公务员局《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发[2010]59号）规定，担任多个职务的公务员受撤职处分后，现任所有职务须全部撤销，不得以任何理由保留任一职务。比如，某市副市长兼市公安局局长受撤职处分后，副市长和市公安局局长这两个职务均须撤销，不得再保留其中任一职务；某县县委常委、组织部部长受到撤职处分后，县委常委和组织部部长这两个职务均须撤销，不得再保留其中任一职务。
二是必须降低至少一个职务层次，不得改任同级非领导职务。根据《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发[2010]59号）规定，公务员受撤职处分后应按降低至少一个职务层次另行确定职务。有同志认为，担任领导职务的公务员受撤职处分后，可以改任同级非领导职务，并认为这是从领导职务层次降为非领导职务层次，符合规定。需指出的是，根据公务员法第十六条、第十七条规定，公务员职务在厅局级以下同时设置领导职务和非领导职务，同级的领导职务和非领导职务系同一职务层次，故公务员受撤职处分后，不得从领导职务改任同级非领导职务。此外，公务员在任职试用期内违反行政纪律受到撤职处分的，根据党中央日印发的修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》第四十二条规定，应当先免去其试任职务，再按照试任前的职级相应降低至少一个职务层次另行确定职务。
三是必须另行确定为非领导职务，不得改任同级或下级领导职务，但受撤职处分后仍确定为省部级以上职务的除外。有同志认为，公务员受撤职处分后，可以改任同级或下级其他领导职务。需指出的是，根据《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发[2010]59号）规定，公务员受撤职处分后，必须降低至少一个职务层次后另行确定为非领导职务，故不得改任同级或下级领导职务；因非领导职务只在厅局级以下设置，对降低职务层次后仍确定为省部级以上职务的，可安排担任相应领导职务，但一般不宜安排在重要岗位。
四是必须降低级别，不得以任何理由保留原级别。有同志认为，公务员受撤职处分后，如其原任级别仍在降低职务层次后新任职务对应范围内，则不需降低其级别。需指出的是，根据公务员法第五十八条和《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发[2010]59号）规定，公务员受撤职处分后，应根据其新任职务确定相应级别，按照“每降低一个职务层次，相应降低两个级别”确定新的级别，最低降为二十七级。
五是必须降低工资待遇，不得以任何理由保留原工资待遇。有的领导个人或通过集体讨论决定，向受撤职处分的公务员许诺并实际保留其原工资待遇。需指出的是，根据《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发[2010]59号）和中央组织部、人力资源和社会保障部、监察部、国家公务员局《关于公务员受处分工资待遇有关问题的通知》（人社部发[号）规定，上述做法是不允许的，必须予以纠正，正确的做法是，从受处分的次月起，职务工资按新任职务确定，级别工资逐级就低套入降低后级别相应的工资档次，津贴补贴按新任职务和级别确定；对未明确新任职务的，暂按本人原基本工资和津贴补贴之和的70％计发临时工资，明确新任职务后，被多减发或少减发的工资予以补发或扣发。
六是必须准确把握处分期间年度考核等次，不得违反一事不再罚原则进行重复处理。根据中央组织部经党中央批准后于日印发的《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》和中央组织部、原人事部《公务员考核规定（试行）》(中组发[2007]2号)等规定，公务员受撤职处分的，在受处分期间参加年度考核，只写评语，不定等次。与撤职处分相衔接，在党纪上可能会相应给予其党内严重警告、撤销党内职务、留党察看或开除党籍处分，如受到党政纪双重处分的，应按照《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》、《公务员考核规定（试行）》(中组发[2007]2号)和中央纪委、中央组织部、原人事部《关于受党纪处分的党政机关工作人员年度考核有关问题的意见》（组通字［1998］19号）规定，分别确定其年度考核等次，并根据《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发[2010]59号）规定，按对其年度考核结果影响较重的处分确定年度考核等次。比如，某公务员党纪上受到撤销党内职务处分、政纪上受到撤职处分，则其受处分的当年年度考核等次应确定为不称职，第二年的年度考核等次应确定为不定等次，这种情况在《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发[2010]59号）施行之前则是按照受党纪处分的情况确定其年度考核等次，即当年的年度考核等次应确定为不称职，第二年的年度考核等次则按其新任职务和规定条件确定。有同志认为，对政纪上受到撤职处分、党纪上同时受到撤销党内职务以上处分的公务员，因受处分当年年度考核等次被确定为不称职，相应应依照公务员法第四十七条规定再降低其一个职务层次重新任职，也就是说需两次降低其职务层次，我们认为这种理解是错误的。鉴于公务员受撤职处分时，已经在执行时按降低至少一个职务层次另行确定了新的职务，在年度考核中被确定为不称职等次后，为避免重复处理，可视同已经降低了职务层次，也就是说不需要再降低其职务层次。
七是必须严格遵循提拔使用等方面限制，不得以任何方式规避。公务员在受撤职处分期间不得晋升职务、级别和工资档次，不得破格提拔，不得越级提拔，不得通过选举或竞争上岗、公开选拔等竞争性选拔方式晋升职务；受处分后新任职务的任职时间自任命之日起算，此前相同或以上职务层次的任职时间不得累计为今后晋升职务所需的任职年限；处分期满解除后，职务晋升按有关规定办理；受处分期间可以交流或辞职，但辞去公职的，不得具有公务员法第八十一条规定的情形。此外，委任制公务员受撤职处分后，其职务自然免除，可不再办理免职手续。
八是必须在处分期满后方能解除处分，不得提前解除。根据公务员法第五十九条规定，公务员受撤职处分，在受处分期间有悔改表现，且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人；处分解除的时间应自处分期满之日起计算，并应在解除处分决定中注明时间。解除撤职处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响，但不视为恢复处分前的职务、级别和工资待遇。如处分期满不符合解除处分条件的，经处分决定机关负责人同意，可以适当延长处分期，但延长的时间最长不超过6个月。公务员在受撤职处分期间退休的，如符合解除处分条件的，处分期满自动解除处分，不再办理解除处分手续。
作者单位：中央纪委案件审理室
（本文刊载于《中国监察》2014年第7期）
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TA的最新馆藏国有企业能否用“降职”作为纪律处分
“降职”就是降低员工的职务级别，并按降低后的级别调整工作岗位。目前，部分国有企业把降职作为对违纪员工的纪律处分使用。
&&&&&国有企业员工分为“管理人员”、“专业技术人员”和“操作服务人员”三类，其中管理人员和专业技术人员的工作岗位叫做“职务”，降职只能适用于这部分人员。国有企业的管理人员又分为“领导干部”和“一般管理人员”，相应的职务分别为“领导职务”和“非领导职务”。本文研讨主要针对领导职务，即，国有企业能否用降职的方式作为对领导干部的纪律处分。
一、国有企业纪律处分的历史沿革
建国初期，国有企业实施行政化管理，其纪律处分与政府机关的行政纪律处分完全相同。1952年4月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》，规定了六种纪律处分：警告、记过、降级、降职、撤职、开除。这个条例适用于一切国家机关、事业单位和国有企业，可能是国有企业纪律处分最早的法律依据。
1954年5月，政务院出台了《国营企业内部劳动规则纲要》，这部纲要只适用于国有企业，规定的纪律处分为：警告，记过，记大过，调任工资较低的工作或降级、降职，开除。
改革开放后，国务院于1982年发布了《企业职工奖惩条例》，规定的纪律处分为：警告，记过，记大过，降级，撤职，留用察看，开除。该条例适用于全民所有制企业和城镇集体所有制企业，后来出现的其它各种形式的公有制企业也都按照该条例执行。
以上是各个时期最具代表性的国有企业纪律管理法律法规，其中《企业职工奖惩条例》的立法质量相对较高，其内容更加全面、系统和规范，历史意义也最为深远，这是国家法制发展的必然结果。
需要指出的是，《企业职工奖惩条例》规定的纪律处分中没有“降职”，只有“撤职”。而在此之前，降职作为一种纪律处分已在国有企业使用了30余年。
2008年1月15日，国务院516号令废止了《企业职工奖惩条例》，并明确该条例被《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》代替，但这两部法律中没有规定纪律处分，国有企业则继续沿用条例中规定的纪律处分。所不同的是，部分国有企业认为，随着条例的废止，降职处分已被“解禁”，于是重新使用降职作为纪律处分。
（注：建国以来，关于国有企业纪律管理的法律法规还有很多，例如《国有企业辞退违纪员工暂行规定》以及劳动人事部发布的各种文件等，但这些均属于补充性和解释性规定，本文略；法律曾经规定的国有企业员工纪律处理方式，除了上述纪律处分外，还有辞退、除名、罚款等，但这些均不属于纪律处分。）
二、降职纪律处分存在的问题
降职作为纪律处分在被取消不用达26年后，近年来由部分国有企业在实践中重新使用，目前国家法律对国有企业纪律处分不再干预，国有企业能否用降职作为纪律处分呢？
这里存在一个历史问题：1982年颁布的《企业职工奖惩条例》为何要取消降职处分？当时，降职作为纪律处分在国有企业使用多年，已经形成了传统和惯例，如果没有必要，是不会被随意取消的。条例规定的纪律处分中没有降职，但却有“撤职”，这使问题更加复杂化，降职和撤职互为补充，但降职的适用范围更广，相比之下更加灵活实用，因此，降职和撤职这两种纪律处分要么都用，要么都不用，如果只用一种，也应该用降职，而不应用撤职（撤职可以看作是降职的一种特殊形式。）
以上事实和理论清晰易解，可以断定，《企业职工奖惩条例》取消降职处分不会是出于疏忽或随意，而是刻意为之，这里一定有某种必然性原因。
在国家政府机关对公务员的纪律管理历史上，降职作为纪律处分自建国开始被使用了40余年，但在1993年，《国家公务员暂行条例》取消了降职处分，目前多部法律规定的政府机关纪律处分中均没有降职，只有撤职。（国家审判机关、检察机关也先后取消了降职处分。）国家机关取消降职处分的原因与国有企业很可能是相同的，这个原因到底是什么呢？
对于取消降职处分的原因，有关方面的说法是：将降职作为纪律处分，不利于树立国家公务人员职务能上能下、能升能降的理念，取消降职处分是为建立正常的职务升降机制扫清障碍。
笔者认为上述理由是正确的，但有点语焉不详，需要进一步分析和说明。
有人认为，降职并不是被取消止了，而是变成了“降级”，或者说被“降级”取代了，这种观点是缘于对降级的错误认识。降级也是一种纪律处分，在降职没有被取消的很长时间内，降级与降职并列使用，二者不可能互相取代。实际上，降级是降低员工的工资级别，但职务级别和工作岗位不变，与降职完全不同。
在近年来国有企业纪律管理实践中，有人对降职处分提出了疑问，例如，一个处长因为贪污腐败被予以降职处分，如果说他不适合担任处长职务了，那么担任副处长就适合了么？拟或说担任科长、副科长就适合了么？难道说国有企业领导干部的职位越低，对纪律性的要求就越低么？如果说他的违纪行为非常轻微，仍然适合担任领导干部职务，对其降职只是一种惩罚，那么，用降职作为惩罚，是不是也可以用升职作为奖励？用官职的升降作为奖惩手段，是共产党的做法么？
从1921年建党至今，历届党章和党员纪律处分条例等规定的对党员的纪律处分中都有“撤销党内职务”，但从来没有过“降低党内职务”。
对于上述问题，应进行深入分析和研究，得出明确答案。
三、问题的分析
处罚是对违法、违纪、违规、犯错误人员所采取的不利益措施，这是处罚的基本属性。所谓不利益措施，就是让人感到吃亏的、痛苦的、不愿意接受的事情。如果一项措施不属于不利益措施，就不能作为处罚，例如“提职”是不能作为处罚使用的。
处罚必须是不利益措施，这个道理容易理解，但判定某项具体措施是否属于不利益措施，就不那么简单。有一个笑话，是说一个将军非常讨厌鸡肉的味道，一次巡营，看到两个士兵打架，将军很生气，就罚这两个士兵吃鸡肉，并亲眼看着他们吃下去。结果，这两个士兵一边吃鸡肉，一边在心里嘲笑这位将军。这个笑话形象地说明了两个道理：第一，由于人生观和价值观的不同，对于一项措施是否属于不利益措施，不同的人会得出不同的甚至截然相反的结论；第二，一项措施是否属于不利益措施（能否作为处罚使用），是由处罚者（拥有处罚权的人）决定的。
因此，一项措施能否作为处罚使用，首先要看处罚者是谁，其次要看处罚者是否将这项措施视为不利益措施。例如，将国家公务人员调往边远艰苦地区工作，这项措施能否作为处罚使用呢？在封建社会，官吏的处罚者是封建君主，在其看来这当然是不利益措施，因此经常用之作为处罚官吏的手段（谪贬）；在新中国，公务员的处罚者是人民政府，其理念是执政为民，委派人员到边远艰苦地区工作，是出于工作需要和组织上的信任，是赋予公务员追求理想、实现人生价值的机会和光荣使命，因此不属于不利益措施，我国政府也从来不用此作为处罚手段。
这里又产生了一个新的问题：处罚者把某项措施作为处罚使用，等于将其视为不利益措施，但有时认定某项措施是否属于不利益措施是很严肃的事情，因此处罚者不能随意将某项措施作为处罚使用。如上例，如果我国将“调往边远艰苦地区工作”作为对国家公务人员的处罚手段，等于将其视为不利益措施，这就违背了我党“立党为公、执政为民”的宗旨。
纪律处分是对违纪人员的一种处罚措施，在国有企业，降职能否成为对领导干部的纪律处分，首先要看国有企业领导干部的处罚者是谁，其次要看处罚者是否将降职视为不利益措施。
不利益措施包括两种，一种是对被处罚人在人格、品质、名誉等方面的负面评价（精神处罚），例如批评、警告、记过等；另一种是对被处罚人在经济、权利、人身等方面的利益减损（实质处罚），例如罚款、拘留、吊销营业执照等。
国有企业实行党管干部原则，领导干部的职务升降和纪律处分均由各级党组织集体研讨决定。我党奉行马克思主义人生观和价值观，其宗旨是全心全意为人民服务，在共产党人眼中，领导干部的工作岗位是追求奉献和服务的平台，而不是谋取个人利益或“光宗耀祖”的工具，职务级别的高低和升降，只是工作分工的不同，与领导干部个人的利益和声誉无关。降职对于领导干部既不是负面评价，也不是利益减损，因此不属于不利益措施，不能作为纪律处分。如果把降职作为纪律处分，等于把降职视为不利益措施（把升职视为“美事”），这是封建社会的理念，有悖于我党的宗旨。
上述理论对于任何一个共产党员都不难理解，但也许有人会问，按照上述理论，撤职是否也不能作为纪律处分？
按照我党的干部路线以及干部选拔任用标准，作为领导干部，应在群众中起表率作用，其道德品行、职业道德、政治品质、纪律性等综合品质（以下简称“品质”）必须高于普通员工，这是对领导干部最基本的素质要求。而对于不同职务级别的领导干部，在品质方面的要求则是相同的，并不是说领导的职务级别越低，对品质的要求就越低。
领导干部违纪，说明其品质出现了问题，如果其品质已低于对领导干部的基本要求，不具备担任领导职务的基本条件，则必须撤销其领导职务，这也是领导干部被撤职的唯一原因（领导干部因其它原因被解除职务的，叫做“免职”），这时候，撤职不但是必要的组织措施，也标志着员工品质下降以及被清除出领导干部队伍的事实，从处罚角度看，撤职是对领导干部个人品质和政治人格的负面评价，属于不利益措施，可以作为纪律处分。
领导干部无论因何种原因被降职，只要其还担任领导职务，就说明其仍然是领导干部队伍中的一员，其品质依然适合各个级别的领导职务，因此降职不能构成对领导干部的负面评价，与撤职有本质区别。
按照我党的宗旨和干部管理原则，国有企业不能用降职作为对领导干部的纪律处分。
这里需要对免职做进一步说明。
免职是因工作需要对领导干部工作岗位的正常调整。领导干部调任其它岗位工作的，领导干部因为工作能力、身体状况、年龄等原因不再适合现岗位的，应免去现任职务。
免职也是一种问责方式，根据《党政领导干部辞职暂行规定》，领导干部因为工作失误、承担领导责任等问题不宜再担任现职的，应由本人引咎辞职，本人不主动辞职的，应责令其辞职，本人拒不辞职的，应予免职。此外，领导干部违纪，但情节轻微，其品质依然适合担任领导职务的，这种情况下不能撤职，否则就违背了“处分与过错相适应原则”，根据违纪情节和性质，在予以批评教育或警告等纪律处分的同时，如果认为其不宜再担任现职的，可予免职。
免职和撤职的主要区别如下：
第一，撤职是纪律处分，免职不具备处罚的基本属性，不属于纪律处分。
第二，撤职是撤销“领导职务”，领导干部被撤职后，在一段时间之内原则上不得安排领导岗位工作；免职是免去
“现任职务”，领导干部被免职后，可根据工作实际重新安排领导岗位工作，其中因问责被免职的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。
降职实际上是先免职再安排较低级别的岗位工作。领导干部若因违纪被免职，重新安排的领导岗位职务级别低于原岗位的，确是因违纪而被“降职”，但这实质上是根据领导干部的工作表现对其工作岗位的正常调整，不属于纪律处分。即，对违纪的领导干部可以降职，但这属于组织处理手段，不能作为纪律处分。
（注：中国台湾于1985年颁布的《公务人员惩戒法》规定的惩戒处分中也没有降职，但有撤职。）
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中新社区 - 免职后再升职复又被免职，为简阳市长鸣冤叫屈！
　　10月中旬，国土资源部公开通报了全国五起国土资源违法案件的，其中，简阳市政府2006年至2009年，存在严重的政府违法批地问题，吁予以严肃查处。按理说，政府部门违法批地，置国家有关政策于不顾，且必定不乏涉案领导干部的贪污腐败问题，应深查深究才是。可国土资源部是山高皇帝远，县官不如现管，表面上，简阳的上面的市里，是对其进行了处理，就是免掉了市长。可令人大跌眼镜的是，等不及过上一个礼拜，有说5天有说6天之后，简阳市长即又被委任为资阳市财政局局长。
　　我说过，有关方面佝偻寡闻、闭目塞听，总是低估了民众的智慧以及民意的程度，这一次果然又是如此——在网络舆论的强大压力下，这不是吗，今天是10月末的31号，四川方面又传来消息，“资阳市委在10月内先后对负有重要领导责任的现市财政局局长段成武同志给予了党内警告处分，并免去其资阳市财政局党组书记职务，提名免去其资阳市财政局局长职务”。
　　直观来看，我们看到的是，四川有关方面拿着民众赖以生存的土地当儿戏，说违法挤占就违法挤占；四川有关方面又拿着本应是民众决定、最起码是需要走个形式的人大任命的“乌纱帽”当儿戏，这头刚刚免掉简阳市长，那头资阳市财长局的官帽又预备好了，且三下五除二，马上上任；在网络舆论的强大压力下，四川有关方面再拿本应是民众决定、最起码是需要人大走个形式的人大任命的“乌纱帽”当儿戏，且加上拿领导干部的政治生命当儿戏——这一次，把原简阳市市长、资阳市只做了一周不到财政局长的某同志一捋到底，彻底摘下了其官帽。
　　其实，不管资阳有关部门当初免市长、任命局长以及撤掉局长的动作如何迅捷——前前后后都不到一个星期吧，有几个问题是需要回答清楚的。
　　其一、简阳市违法批地，难道只是市政府的问题吗？如果没有当地党委的许可，这么大的一件事情，能否行的通？在这件事情中，当地党委应该承担什么责任？只是撤掉市长，能否算给予了“严处”？ 这是属认真负责，还是在敷衍塞责？
　　其二、简阳市的这起违法批地事件，其间有无、有多大程度上的领导干部以权谋私、失职渎职甚或涉嫌腐败问题？是否以为只是撤掉市长，就可以平息民愤、摆平事件？这个事情需要不需要单列出来，向民众及社会讲讲清楚？
　　其三、在整个资阳市，简阳市的违法批地行为是否只是个案，还有没有未被揭发出来的违法批地事件？
　　其四、对违法批地市长的撤职后一个星期之内任命为局长，对当事人个人而言，是出于什么考虑？这项任命背后有无“潜规则”？这是否属于用人上的不正之风甚或腐败？有关拍板任免事项人在这个使组织人事工作丢尽了脸面的事件中该负什么责任？是否需要担责？是否需要辞职或被免职？
　　其五、在市长被免或局长被任命，以及局长被免的前前后后，资阳市人大起到了什么作用？
　　其六、实话实说，简阳市和资阳市有关方面、有关人员心底里怕不怕、担心不担心拔出萝卜带出泥的情形出现？
　　在提问完简阳、资阳市有关方面、相关方面可以回答或不回答之后，我还想为曾经的简阳市长、被免掉的简阳市长以及昙花一现的资阳市财政局局长同志鸣冤叫屈——我猜想，这个同志现在肯定积蓄了一肚子的苦水：试问，市长一个人能否决定违法土地占用、拆迁、建设这么大的一件事情？试问，一个人被免职难道不是牺牲我一个、幸福你全家？试问，任命我为市长也好、局长也罢，罢免我市长也好局长也罢，难道我单只就是你们那一大盘棋局上的一枚棋子吗？我到底是人民的市长、政府的局长，还是你们的顶包雷？你们这是拿人民的市长、政府的局长当猴子耍吗？我被免职市长、局长，难道我就是这起事件中犯错误最严重的一个、唯一的一个？
　　出自“中共资阳市委宣传部”的一份文稿称：“资阳市委、市政府将进一步严格各级政府的国土管理，进一步从严管理干部，问责到底，绝不姑息！恳请社会各界继续关心、支持、监督我们的工作！”读至此，我深为资阳市的工作以及表态感动！我相信，我的上述6个质疑以及为当地前市长、前局长的鸣冤叫屈，就是对资阳市工作具体而微、实在而掏心窝子的“关心、支持、监督”，我的心和资阳市有关方面是相通的。现在，轮到资阳市有关方面拿出真东西了。
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